Modellprojekt zur Einführung der E-Rechnung in der Kommunalverwaltung im Landkreis Dahme-Spreewald. Erfahrungsbericht und Umsetzungsleitfaden

Transkript

1 Modellprojekt zur Einführung der E-Rechnung in der Kommunalverwaltung im Landkreis Dahme-Spreewald Berlin, den

2 Ansprechpartner Stefan Klein Landkreis Dahme-Spreewald Kämmerei und Kreiskasse Reutergasse Lübben (Spreewald) Tel.: Fax: Erstellung des Dokuments Das vorliegende Dokument wurde durch PD Berater der öffentlichen Hand GmbH im Auftrag des Landkreises Dahme-Spreewald erstellt. Stand des Dokuments Version: 1.0 Autoren des Dokuments Stefan Klein, Landkreis Dahme-Spreewald David Epp, PD Berater der öffentlichen Hand GmbH Mathias Grudzinski, PD Berater der öffentlichen Hand GmbH 2

3 Zusammenfassung Der Landkreis Dahme-Spreewald, die Gemeinde Eichwalde sowie die Städte Königs Wusterhausen, Lübben (Spreewald) und Wildau haben vor dem Hintergrund der Richtlinie 2014/55/EU ein gemeinsames Modellprojekt zur Einführung der E-Rechnung durchgeführt. Der vorliegende Erfahrungsbericht stellt das wesentliche Projektergebnis dar. Er hat das Ziel, Kommunen im Landkreis bzw. in Brandenburg einen praxisorientierten Einstieg in das Thema E-Rechnung zu liefern und ein Vorgehensmodell vorzustellen, das die erfolgreiche Einführung eines elektronischen Workflows und der E-Rechnung ermöglicht. Kapitel 1.1 beschreibt den rechtlichen Treiber, das zugrundeliegende Projekt und die Ziele des Erfahrungsberichtes. Dabei stellt das im Modellprojekt entwickelte Zielbild die E-Eingangsrechnungsfähigkeit in den Mittelpunkt: In den Kommunen sollen die Voraussetzungen für den Empfang von E-Eingangsrechnungen und eine möglichst durchgängig elektronisch unterstützte Rechnungsbearbeitung inklusive Ablage geschaffen werden. In Kapitel 1.2 werden die Grundlagen für die E-Eingangsrechnungsfähigkeit, der elektronische Rechnungsworkflow und die E-Rechnung, näher definiert und voneinander abgegrenzt. Kapitel 1.3 beleuchtet anhand eines Standardprozesses zunächst die Herausforderungen der derzeitigen papierbasierten Rechnungsbearbeitung. Die daraus resultierenden Optimierungspotenziale von elektronischem Rechnungsworkflow und E-Rechnung sind neben den rechtlichen Vorgaben der eigentliche Treiber für die Einführung: Die elektronisch basierte Rechnungsannahme und -bearbeitung senkt Durchlaufzeiten und -kosten in der Verwaltung deutlich und ermöglicht gleichzeitig eine höhere Bearbeitungsqualität, beispielsweise durch die Beseitigung von Medienbrüchen oder elektronischen Plausibilitätsprüfungen. In Kapitel 2 dem Hauptteil des Berichtes wird das Vorgehensmodell für die Einführung der E-Rechnung in der Kommunalverwaltung vorgestellt, das sich in drei Phasen unterteilt: Analyse (Kapitel 2.1): Die erste Phase dient vor allem der Festlegung des Projektvorgehens und der Projektorganisation sowie der Ist-Erhebung technischer und organisatorischer Rahmenbedingungen der gegenwärtigen Rechnungsbearbeitung in den Kommunen. Unter anderem sind auch Kooperations- und Fördermöglichkeiten auszuloten. In dieser Phase spielt aber auch die Entwicklung des Zielbildes eine zentrale Rolle: Was soll mit dem Modernisierungsprojekt erreicht werden? Konzeption (Kapitel 2.2): Die Konzeptionsphase umfasst spezifische Planungs- und Durchführungstätigkeiten hinsichtlich des zu implementierenden Soll-Zustandes: Neben der Anforderungsdefinition für technische Systeme bedarf es vor allem der Entwicklung eines neuen organisatorischen Soll-Prozesses der Rechnungsbearbeitung. Umsetzung (Kapitel 2.3): Die letzte Phase dient der Umsetzung des konzeptionierten Soll- Zustandes, also der Implementierung der E-Rechnungslösung in der eigenen Kommunalverwaltung und der Überführung in den kontinuierlichen Verbesserungsprozess. Dazu zählen unter anderem Themen wie die Pilotierung der Lösung, Roll-Out und Change Management. 3

4 Der Bericht ist als praxisorientierter Leitfaden konzipiert und wird durch einen Werkstattbericht des Landkreises Dahme-Spreewald zur Einführung eines E-Rechnungsfähigen Rechnungsworkflows inklusive Berechtigungsverwaltung sowie durch zentrale Empfehlungen der Pilotkommunen ( Stimmen aus der Praxis ) hinsichtlich der Durchführung eines E-Rechnungsprojektes ergänzt. 4

5 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung... 3 Inhaltsverzeichnis... 5 Abkürzungsverzeichnis... 8 Abbildungsverzeichnis Modellprojekt E-Rechnung Anlass, Gegenstand und Potenziale Anlass und Zielstellung Definition und Abgrenzung des Projektgegenstandes Annahme und Verarbeitung von elektronischen Rechnungen Definition elektronischer Rechnungsworkflow im Projektkontext Definition E-Rechnung im Projektkontext Herausforderungen der Rechnungsbearbeitung und Potenziale der E-Rechnung Herausforderungen der papierbasierten Rechnungsbearbeitung Potenziale von E-Rechnung und elektronischem Rechnungsworkflow Vorgehensmodell Phase 1: Analyse Projektziele und -organisation festlegen Erfolgsbedingungen eines Projektes berücksichtigen Risikomanagement aufsetzen Kooperations- und Fördermöglichkeiten ausloten Zeit- und Vorgehensplanung erstellen Ist-Prozesse und Organisation der Rechnungsbearbeitung erheben Rechtliche Rahmenbedingungen erheben Technische Ausgangslage erheben Richtungsentscheidungen treffen und Zielbild ableiten Grobkonzept erstellen Phase 2: Konzeption Entwicklung des Soll-Prozess E-Rechnung bearbeiten Festlegung der buchhalterischen Erfassung Technische Umsetzung des Rechnungsworkflows Technische Umsetzung des Rechnungsscans

6 Vorschlag von organisatorischem Soll-Prozess für die teilnehmenden Kommunen Spezifische kommunale Herausforderungen für den elektronischen Rechnungsprozess IT-seitige Unterstützung Anforderungen erheben und Lastenheft erstellen Wirtschaftlichkeitsbetrachtung durchführen Beschaffung Erstellung Feinkonzept/ Umsetzungsplanung Phase 3: Umsetzung und Überführung in den Regelbetrieb Aufsetzen und Durchführung des Softwareeinführungsprojektes Organisatorische Anpassungen und begleitendes Change Management Testphase und verwaltungsspezifischer Rollout Überführung in den Routinebetrieb und Review Werkstattbericht des Projektes des Landkreises Dahme-Spreewald zur Einführung eines E-Rechnungsfähigen Rechnungsworkflows Einleitung Projektvorgehen Projektablauf Analyse des Ist-Zustandes Software Organisation Feststellungs- und Freigabeverfahren ( 42 KomHKV) Berechtigungskonzept Anfrage beim Ministerium des Innern und für Kommunales (MIK) zum Einsatz der elektronischen Signatur Zielerarbeitung Software Organisation Der Scanprozess Feststellungs- und Freigabeverfahren Implementierung des Soll-Prozesses

7 3.7 Transfersicherung und Changemanagement Evaluation Herausforderungen beim neuen Rechnungsworkflow Baurechnungen Personal- und Sozialdatenbezug Abrechnungen mittels Quittungen SuR-Zeichner ohne Zugriff auf die Finanzsoftware Quellen Anlagen Beispiel für eine Ist-Erhebung in der Kommune Herausforderungen der Umsetzung Anforderungsdefinition für technische Systeme Eingangskanäle E-Rechnung Spezifische Herausforderungen bei der Bearbeitung von E-Rechnungen Matrix zur Bewertung von Risiken

8 Abkürzungsverzeichnis z.b. BPMN BSI E-Rechnung DMS-Software DLZ EPK HKR-Software IKZ IuK i.v.m. KomHKV KVP OCR PDF SGL XML u.a. ZUGFeRD zum Beispiel Business Process Model and Notation Bundesamt für Sicherheit in der Informationssicherheit elektronische Rechnung Software zur Dokumentbearbeitung und -Archivierung Dienstleistungszentrum Ereignisgesteuerte Prozesskette Software für das Haushalts-, Kassen-, und Rechnungswesen Interkommunale Zusammenarbeit Information und Kommunikation In Verbindung mit Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden Kontinuierlicher Verbesserungsprozess optical character recognition (optische Texterkennung) Portable Document Format (Bilddatenformat) Sachgebietsleiter Extensible Markup Language (elektronisches Format) unter anderem Zentraler User Guide des Forums elektronische Rechnung Deutschland (E- Rechnungsformat) In Abbildungen verwendete Abkürzungen sind unmittelbar unter der jeweiligen Abbildung erläutert und werden in diesem Verzeichnis nicht aufgeführt. 8

9 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Gegenstand des Projektes Abbildung 2: Herausforderungen der papierbasierten Rechnungsbearbeitung Abbildung 3: Kosteneinsparpotenzial für Kommunen Abbildung 4: Potenziale der E-Rechnung Abbildung 5: Vorgehensmodell Abbildung 6: Projektorganisation Abbildung 7: Optionen für Kooperation im Bereich Rechnungsworkflow und E-Rechnung Abbildung 8: Projektvorgehen Abbildung 9: Vorgehensweise bei der Ist-Analyse Abbildung 10: Kennzahlen der Rechnungserhebung Abbildung 11: Ist-Prozess der Rechnungsbearbeitung im Landkreis Dahme-Spreewald, Zeuthen, Wildau, Eichwalde und Lübben Abbildung 12: Ist-Prozess Rechnungsbearbeitung der Stadt König Wusterhausen Abbildung 13: Zielbild zur Einführung der E-Rechnung Abbildung 14: Vor- und Nachteile zentrale vs. dezentrale Rechnungserfassung Abbildung 15: Vor- und Nachteile der Optionen für die Abbildung im IT-System Abbildung 16: Vor- und Nachteile der Optionen für OCR-Scan / E-Invoice Abbildung 17: Abstrahierter Soll-Prozess E-Rechnung bearbeiten Abbildung 18: Kontinuierlicher Verbesserungsprozess hin zum Routinebetrieb Abbildung 19: Projektstruktur Landkreis Dahme-Spreewald Abbildung 20: Projektablauf Landkreis Dahme-Spreewald Abbildung 21: Projektzeitraum Landkreis Dahme-Spreewald Abbildung 22: Tabelle Ist-Erhebung Abbildung 23: Herausforderungen bei der Einführung der E-Rechnung Abbildung 24: Anforderungsdefinitionen für technische Systeme Abbildung 25: Optionen für OCR-Scan / E-Invoice Abbildung 26: Spezifische Herausforderung bei der Konzeptionierung des Soll-Prozesses Abbildung 27: Risikomatrix

10 1. Modellprojekt E-Rechnung Anlass, Gegenstand und Potenziale 1.1 Anlass und Zielstellung Die Bedeutung des Empfanges, der Verarbeitung und des Versandes von elektronischen Rechnungen (E-Rechnungen) nimmt branchenübergreifend zu. Dennoch wird von den ca. 32 Mrd. Rechnungen pro Jahr in Deutschland derzeit nur ein einstelliger Prozentsatz in E-Rechnungs- Formaten versandt. 1 Da Kommunen und Länder bundesweit einer der größten Rechnungsempfänger und Rechnungssteller sind, kommt ihnen bei der weiteren Verbreitung der E-Rechnung eine wesentliche Rolle zu. Der europäische Gesetzgeber hat diese Tatsache in der Richtlinie 2014/55/EU gewürdigt und die Kommunen als sogenannte subzentrale Auftraggeber bis zum (30 Monate nach Veröffentlichung) verpflichtet, E-Rechnungen zu empfangen und digital weiterzuverarbeiten. 2 Derzeit arbeiten Bund und Länder daran, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen, um eine verbindliche Rechtsgrundlage zum Empfang und zur Verarbeitung elektronischer Rechnungen zu schaffen. 3 Dieser rechtlichen Vorgabe steht die bisher geringe Verbreitung der E-Rechnung im kommunalen Bereich gegenüber. Nach einer Umfrage des Unternehmens Crossinx empfangen gerade einmal 8 Prozent der Kommunen elektronische Rechnungen. 4 Vor diesem Hintergrund haben sich der Landkreis Dahme-Spreewald, die Gemeinden Zeuthen und Eichwalde sowie die Städte Königs Wusterhausen, Lübben (Spreewald) und Wildau entschlossen, die Ergebnisse des Modellprojektes Einführung der E-Rechnung in der Kommunalverwaltung in Form eines Erfahrungsberichtes zu veröffentlichen. Ziel dieses Erfahrungsberichtes ist es, anderen Kommunen einen Handlungsleitfaden für die Einführung eines elektronischen Rechnungsworkflows und der E-Rechnung zu bieten sowie gewonnene Praxiserfahrungen zu vermitteln. Dabei werden auch Potenziale zur interkommunalen Zusammenarbeit im Rahmen der Rechnungsbearbeitung näher beleuchtet. Neben der Erfüllung der rechtlichen Vorgaben können durch Digitalisierung und Vernetzung deutliche Verbesserungen gegenüber der papierbasierten Rechnungsbearbeitung erzielt werden: Dazu 1 Billentis (2011): E-Invoicing / E-Billing in Europe and abroad. From evolution to revolution, 2 Europäisches Parlament (2014): Richtlinie 2014/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen Text von Bedeutung für den EWR, ABl. L 133 vom 6. Mai 2014, S. 1 ff. 3 Bundesministerium des Innern (2016): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung im öffentlichen Auftragswesen, blob=publicationfile? blob=publicationfile. 4 Crossinx GmbH (2016): E-Invoicing im öffentlichen Sektor, 10

11 zählen unter anderem eine Verringerung von Bearbeitungs- und Liegezeiten, die Erhöhung von Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns, die Reduzierung von Medienbrüchen und letztlich damit verbundene Kosteneinsparungen (siehe dazu Kapitel 1.3.1). Schwerpunkt des Berichtes bildet der erste Umsetzungsschritt zur Nutzung der E-Rechnung, die sogenannte E-Eingangsrechnungsfähigkeit der Verwaltung: Es gilt in diesem Schritt durch die Modernisierung des verwaltungsinternen Rechnungsbearbeitungsprozesses die Voraussetzungen für den Empfang und die Verarbeitung von E-Eingangsrechnungen durch Kunden und Lieferanten zu schaffen. Dazu gehören die Etablierung eines zentralen Rechnungseinganges, der Aufbau einer Scanstrecke oder eines zentralen -Postfachs sowie die Einrichtung eines elektronischen Rechnungsworkflows. Wie der Bericht aufzeigt, werden bereits durch diesen ersten Umsetzungsschritt wesentliche Verbesserungen in Bezug auf Effizienz, Transparenz und Leistungsqualität der Rechnungsbearbeitung erzielt. Durch eine in Zukunft sukzessiv steigende Nutzung von E-Rechnungen können die positiven Effekte der Modernisierung ausgeweitet werden. Das Projekt wurde über das Investitionsberatungsprogramm des Bundesministeriums der Finanzen unterstützt und durch die PD Berater der öffentlichen Hand GmbH begleitend beraten (zur Projektstruktur siehe Kapitel 2.1.1). 1.2 Definition und Abgrenzung des Projektgegenstandes Annahme und Verarbeitung von elektronischen Rechnungen Der Gegenstand des Projektes und dieses Berichtes ist der Prozess der Rechnungsannahme und -bearbeitung von elektronischen Eingangsrechnungen (siehe dazu auch das Paradigma E-Eingangsrechnungsfähigkeit in Kapitel 2.1.7). Für die Durchführung dieses Prozesses sind zwei zentrale Bausteine notwendig, die im Folgenden definiert werden sollen: Der elektronische Rechnungsworkflow zur Unterstützung einer möglichst durchgängigen elektronischen Rechnungsbearbeitung in der Verwaltung (siehe hierzu Kapitel 1.2.1) sowie die E-Rechnung (siehe Kapitel 1.2.2) als Format für die Versendung und Annahme von elektronischen Rechnungen. Die folgende Abbildung veranschaulicht den Projektgegenstand und die zentralen Bausteine eines Musterprozesses der Rechnungsbearbeitung: 11

12 Abbildung 1: Gegenstand des Projektes Definition elektronischer Rechnungsworkflow im Projektkontext Als elektronischer Rechnungsworkflow wird im Folgenden die elektronische Abbildung der Arbeitsschritte der Rechnungsbearbeitung von Import, Prüfung, Buchung bis zur Auszahlung in der Haushalts-, Kassen- und Rechnungssoftware (HKR-Software) verstanden. Die technische Umsetzung kann in der Regel über die gängige HKR-Software wie z.b. prodoppik 5, INFOMA 6 und MACH Finanzmanagement 7 erfolgen. Software zur Dokumentbearbeitung und -archivierung (DMS-Software) wie z.b. D3 8 werden wie auch elektronische Signaturverfahren und weitere Fachverfahren als unterstützende Systeme des elektronischen Rechnungsworkflows angesehen, aber getrennt davon betrachtet. Der elektronische Workflow ist die Voraussetzung, um die Potenziale der E-Rechnung zu heben. Beide Gegenstände werden im Folgenden deshalb zusammenhängend betrachtet: Wenn von der Einführung der E-Rechnung die Rede ist, wird dabei das Vorhandensein eines elektronischen Workflows vorausgesetzt Definition E-Rechnung im Projektkontext Der Begriff E-Rechnung wird in Wissenschaft, Verwaltung und Wirtschaft auf unterschiedliche Weise genutzt. Die Einigung auf eine gemeinsame Begrifflichkeit ist jedoch eine wichtige Entscheidung, die jede Kommunalverwaltung zu Beginn eines E-Rechnungsprojektes fällen sollte, um im Projektverlauf Unklarheiten über den Projektgegenstand möglichst zu vermeiden. 5 H&H Datenverarbeitungs- und Beratungsgesellschaft mbh (2016): 6 INFOMA Software Consulting GmbH (2016): 7 MACH AG (2016): 8 d.velop digital solutions GmbH(2016): 12

13 In einer Studie der Goethe-Universität Frankfurt am Main wurden 14 verschiedene Varianten aus der Praxis identifiziert, die sich aus einer unterschiedlichen Kombination von Datenformaten und Übertragungsarten zusammensetzen 9 : Bei den Datenformaten kann grundsätzlich zwischen einem reinen Sichtformat (dabei handelt es sich um eine Bild-Datei der Rechnung im PDF-Format), einer PDF plus Kopfdaten-Datei (z.b. Rechnungssteller, -nummer, -datum, -betrag, Konto, etc.) oder einer XML-Gesamtdaten-Datei (z.b. zusätzlich Menge, Preis und Bestellpositionen), ggf. plus PDF, unterschieden werden. 10 Momentan zeichnen sich für den öffentlichen Sektor zwei zentrale E-Rechnungsformate ab: das bereits bestehende ZUGFeRD 11, das sich aus einem XML-Datensatz und einer PDF-Bilddatei zusammensetzt, und das im Aufbau befindliche XRechnung 12, das nach derzeitigem Stand ausschließlich ein XML-Format nutzt. Beide definieren nicht nur die Dateiformate (z.b. PDF und XML) einer elektronischen Rechnung, sondern auch das Datenmodell. Derzeit ist davon auszugehen, dass beide Formate in Zukunft genutzt werden können, um die Anforderungen der EU-Richtlinie 2014/55/EU zu erfüllen. Bei den möglichen Übertragungsarten lässt sich zwischen einer einfachen , einem Webportal, dem https-versand, der D und dem sogenannten EDI-Verfahren unterscheiden. Bei der wird die Rechnung im Anhang mitgegeben (unabhängig vom Datenformat). Bei einem Webportal wird die Rechnung auf einer speziellen Internetseite des Lieferanten bereits gestellt und muss dort abgerufen werden. Beim https-versand wird mit Schlüsseln und speziellen Client-Lösungen gearbeitet. Das in Zusammenarbeit mit dem BSI entwickelte D -Verfahren funktioniert im Grunde genommen wie eine mit zusätzlichen Sicherheitsmechanismen (Verschlüsselung, Authentifizierung). Eine Sonderstellung nimmt das EDI ein: Hier werden die Daten zwischen Rechnungsversender und -empfänger direkt elektronisch ausgetauscht. 13 Gemäß der Verständigung im Kernteam, wird E-Rechnung im Bericht als strukturierter elektronischer Datensatz im XML-Format (Kopf- und Gesamtdaten) sowie ggf. zusammenhängender PDF-Datei (Bild) verstanden. Der eingegangene elektronische Datensatz dient als Grundlage für die weitere elektronische Verarbeitung im Workflow der HKR-Software, unabhängig von seiner möglichen Visualisierung. Alle Änderungen an Daten einer E-Rechnung im Rechnungsbearbeitungsprozess werden protokolliert und dokumentiert. Der Originaldatensatz der E- Rechnung bleibt unverändert. 9 Goethe-Universität Frankfurt am Main (2012): Handlungsempfehlungen zur Umsetzung des elektronischen Rechnungsaustauschs mit der öffentlichen Verwaltung, S.14 ff. 10 Ebd. 11 AWV Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e. V. (2016): 12 IT Planungsrat (2016): Rechnung_node.html. 13 Goethe-Universität Frankfurt am Main (2012), Ebd. 13

14 Die Übertragungsart ist grundsätzlich unerheblich. In der Regel wird die Übertragung per erfolgen. Mit dieser allgemeinen Definition wird die Einengung auf ein bestimmtes Datenformat wie ZUG- FeRD oder XRechnung gezielt vermieden, da davon auszugehen ist, dass die marktgängigen HKR-Software-Lösungen für den öffentlichen Sektor alle Formate unterstützen werden. 1.3 Herausforderungen der Rechnungsbearbeitung und Potenziale der E- Rechnung Herausforderungen der papierbasierten Rechnungsbearbeitung Die Potenziale der E-Rechnung lassen sich am besten vermitteln, wenn zunächst die Herausforderungen für Kommunen bei der Bearbeitung von Papierrechnungen betrachtet werden. Eine der häufigsten Herausforderungen insbesondere in Kommunen mit vielen Verwaltungsstandorten sind lange Transport- und Liegezeiten. Eine Rechnung wird vom Lieferanten beispielsweise an den falschen Standort adressiert oder bleibt aufgrund eines hohen saisonalen Aufkommens unbearbeitet. Wegen der hohen Anzahl manueller Prozessschritte ist die papierbasierte Rechnungsbearbeitung zusätzlich mit einer mittleren bis hohen Fehlerquote belastet: Es kommt beispielsweise zu Tippfehlern oder Doppelbuchungen, weil mehrere Bearbeiter den Vorgang bearbeiten oder ein Lieferant mittlerweile eine zweite Rechnung geschickt hat. Die Fehlerquote hängt auch mit den häufigen Medienbrüchen bei der papierbasierten Rechnungsbearbeitung zusammen. Weil dies in Teilen bereits elektronisch verläuft, gilt es eine Vielzahl verschiedener Medien auszufüllen: Papierrechnungen, Vorkontierungsbelege für die HKR- Software, elektronische Belege in der HKR-Software sowie zahlungsbegründende Unterlagen, die zusätzlich archiviert werden müssen. Die damit verbundene Mehrfacheingabe von Informationen (händische Übernahme von Rechnungsdaten in die HKR-Software, Eintragen der Kontierung auf Kontierungsbelegen) ist sehr zeitintensiv und bindet Personal. Dies verursacht, zusammen mit dem Materialaufwand (Kopier- und Papierverbrauch, Druckkosten) und mehrjährigen Aufbewahrungspflichten (Raum- und Lagerkosten), hohe Kosten für eine Kommune. Insgesamt lassen sich dabei die vier wesentliche Anforderungen an die Rechnungsbearbeitung Fristen und Fälligkeiten (Skonto) sowie Rechtssicherheit und Auffindbarkeit nicht durchgängig sicherstellen. Die folgende Grafik veranschaulicht die zentralen Anforderungen und Herausforderungen der papierbasierten Rechnungsbearbeitung, die im Projekt entlang der typischen Prozessschritte identifiziert wurden: 14

15 Abbildung 2: Herausforderungen der papierbasierten Rechnungsbearbeitung Potenziale von E-Rechnung und elektronischem Rechnungsworkflow Die Herausforderungen der papierbasierten Rechnungsbearbeitung können mit der durchgängigen Nutzung des elektronischen Rechnungsworkflows und der durch Daten angereicherten E- Rechnung in hohem Maße adressiert werden. Für die teilnehmenden Kommunen stehen dabei zunächst die qualitativen Verbesserungen bei der Rechnungsbearbeitung im Vordergrund. So gehen mit der Einführung der E-Rechnung in der Regel Analyse, Standardisierung und Optimierung der hauseigenen Rechnungsbearbeitung einher. Dabei wird genau festgelegt, wie Aktivitäten, Rollen, Daten und Dokumente zusammenspielen. Dieser klar definierte Ablauf ist notwendige Voraussetzung dafür, dass ein Rechnungsprozess in einen elektronischen Workflow umgesetzt werden kann. Die Definition eines Standardprozesses ist unabhängig vom Automatisierungspotenzial auch ein Möglichkeitenfenster zur Modernisierung der Kommunalverwaltung: Es bietet die Chance, bekannte Schwächen und Flaschenhälse zu analysieren und zu beseitigen sowie eine bessere Kontrolle und Nachvollziehbarkeit der Rechnungsbearbeitung zu etablieren. Die jederzeitige Nachvollziehbarkeit der Rechnungsbearbeitung zieht sich insbesondere bei kombinierten Einsatz mit einer DMS-Software (siehe dazu Kapitel ) bis zur Archivierung durch: Dokumente werden revisionssicher abgelegt und lassen sich mit integrierten Suchanwendungen leichter auffinden als Papierrechnungen in Aktenordnern. Die durchgängige digitale Bearbeitung senkt auch die Zahl der genutzten Medien und damit Medienbrüche. Eine E-Rechnung, die beispielsweise per eintrifft, kann in der Regel in die HKR-Software importiert werden, ohne dass zwischendurch Papierrechnungen, Hilfs- und Vorkontierungsbelege ausgedruckt werden müssen. Die meisten HKR-Software-Lösungen haben außerdem Plausibilitätsprüfungen integriert, die bei der Sicherstellung der formalen (Tippfehler, Format von Rechnungsfeldern), sachlichen (z.b. Konten- bzw. Beschaffungszuordnung) und rechnerischen Richtigkeit (z.b. Verteilung des Gesamtbetrages auf die Rechnungspositionen) 15

16 unterstützen. Die HKR-Software verhindert durch Pflichtfelder, Vorgabe von Feldformaten und Warnmeldungen etwaige Falscheingaben und reduziert die Fehlerquote bei der Rechnungsbearbeitung nachhaltig. Der kombinierte Einsatz von elektronischem Workflow bietet auch quantitative Verbesserungen, die den Schwächen der papierbasierten Bearbeitung entgegenwirken. So können durch einen zentralen (elektronischen) Posteingang und den unmittelbaren Scan durch die Mitarbeiter der Poststelle Liege- und Transportzeiten von Rechnungen stark verkürzt werden. Diese Zeitersparnis wird durch die durchgängige digitale Verarbeitung unterstützt: elektronische Belege zirkulieren nicht wie Papierrechnungen durch das Haus oder verschiedene Verwaltungen, sondern werden durch den elektronischen Workflow automatisch den passenden Feststellungs- und Freigabebefugten zugewiesen. Für die teilnehmenden Kommunen ergibt sich bereits durch die Einführung des elektronischen Rechnungsworkflows eine spürbare Arbeitsentlastung der Verwaltung. Mit der Einführung der E-Rechnung können langfristig deutliche Kostenentlastungen verbunden sein, wenn neben der Prozessmodernisierung durch die E-Rechnung auch, durch eine interkommunal gebündelte Bearbeitung und das höhere Rechnungsaufkommen, Größenvorteile genutzt werden. Abhängig von der Umsetzungstiefe der E-Rechnung und der Anzahl der pro Jahr eingehenden Rechnungen, lassen sich folgende Kosten pro Rechnung prognostizieren: 14 Abbildung 3: Kosteneinsparpotenzial für Kommunen 14 Zahlen angelehnt an Pfaff, D., Skiera, B., Wälde S. (2007) Aktueller Stand, Trends und Verbesserungspotenziale bei Finanzprozessen in deutschen Unternehmen 2007 Eine Potenzialanalyse vom Einkauf und Verkauf bis zur Finanzabteilung. 16

17 Die folgende Abbildung fasst die genannten Potenziale zusammen: Abbildung 4: Potenziale der E-Rechnung 17

18 2. Vorgehensmodell Die folgenden Kapitel führen die Ergebnisse des Modellprojektes zur Einführung der E-Rechnung im Landkreis Dahme-Spreewald, den Gemeinden Zeuthen und Eichwalde sowie den Städten Königs Wusterhausen, Lübben (Spreewald) und Wildau näher aus. Für die Strukturierung und Darstellung der Projekterfahrungen wurde ein prototypisches Vorgehensmodell entwickelt, das als Handlungsorientierung für weitere Kommunen bei der Einführung der E-Rechnung dienen soll. Das Vorgehensmodell, das in Abbildung 5 dargestellt ist, gliedert sich in die drei Projektphasen Analyse, Konzeption, Umsetzung sowie das begleitende Stakeholder- und Projektmanagement. Diese Phasen werden in den folgenden Kapiteln näher erläutert. Abbildung 5: Vorgehensmodell 2.1 Phase 1: Analyse Die erste Phase dient vor allem der Festlegung des Projektvorgehens und der Projektorganisation sowie der Ist-Erhebung technischer und organisatorischer Rahmenbedingungen der gegenwärtigen Rechnungsbearbeitung in den Kommunen. Voraussetzung für den Start der Analyse-Phase ist, dass sich die Kommune über den grundsätzlichen Projektgegenstand (siehe hierzu Kap. 1.2) verständigt hat. 18

19 2.1.1 Projektziele und -organisation festlegen Die gemeinsame Festlegung von Projektzielen und -strukturen ist die Grundvoraussetzung für den erfolgreichen Projektverlauf. Im Modellprojekt wurden diese grundsätzlichen Projektfestlegungen in einer initialen Kick-Off- Sitzung getroffen. Folgende grundsätzlichen Projektziele wurden formuliert: 1. Potenziale und Umsetzbarkeit einer Kooperation im Bereich der E-Rechnung zur Zeit- und Kosteneinsparung ermitteln 2. Notwendige Prozessstandardisierungen und Einführung technischer Systeme prüfen 3. Geeignete Umsetzungsvarianten für die Einführung der E-Rechnung in den Kommunen identifizieren 4. Handlungsempfehlungen für weitere Kommunen zur Einführung der E-Rechnung entwickeln. Für jedes dieser Projektziele wurden bestimmte Projektergebnisse definiert und entsprechende Fristen in Form von Meilensteinen hinterlegt (für die Projektplanung siehe Kapitel 2.1.3). Die Projektorganisation des Modellprojektes unterteilte sich in drei Projektebenen und ist auch für E-Rechnungsprojekte in einzelnen Kommunen übertragbar: Lenkungskreis: Der Lenkungskreis wurde durch die Kämmerer der Pilotkommunen besetzt und übernahm die strategische Steuerung des Projektes sowie die Kommunikation von Projektfortschritten gegenüber der politischen Ebene der beteiligten Kommunen, beispielsweise Bürgermeistern oder Gemeinderat. Kernaufgaben innerhalb des Projektes stellten die regelmäßige Freigabe von Zwischenergebnissen und Planungen über das weitere Projektvorgehen dar. Kernteam: Das Kernteam wurde von IT-Verantwortlichen sowie teilweise von Rechnungsbearbeitern und Rechnungsprüfern aus den Kommunen besetzt und bildete die operative Ebene des Projektes ab. Zentrale Aufgaben waren die inhaltliche Arbeit und das übergreifende Projektmanagement. Dabei übernahmen die Mitglieder des Kernteams die Rolle von operativen Koordinatoren innerhalb ihrer Kommunen, indem sie intern Arbeitsaufträge zu Prozess-, Organisations- oder IT-Analysen vergaben und Mitarbeiter in den Kommunen im Rahmen der Erarbeitung steuerten. Die überwiegende Besetzung des Kernteams mit IT-Leitern, die hierarchisch intern Arbeitsaufträge vergeben können, ist hier positiv hervorzuheben. Die Beteiligung eines Datenschutzbeauftragten wurde über die Ansprechpartner des Landkreises Dahme-Spreewald sichergestellt. Arbeitsgruppen: Ad-hoc-Arbeitsgruppen wurden vereinzelt für spezifische Fragestellungen wie zum Beispiel die Klärung besonderer rechtlicher Aspekte genutzt. Für den Großteil der Projektarbeit war die zweigliedrige Projektstruktur, Kernteam und Lenkungskreis, ausreichend. Abbildung 6 zeigt die gewählte Projektorganisation inklusive den Aufgaben je Projekteebene. 19

20 Abbildung 6: Projektorganisation Die Einführung der E-Rechnung muss unserer Erfahrung nach nicht als reines Softwareprojekt, sondern als tiefgreifendes Organisationsprojekt begriffen werden. Die damit einhergehende Organisationsumstellung erschöpft sich nicht in der Anpassung bestehender Regelwerke, sondern ist durch ein begleitendes Kommunikations- und Change Management in die Arbeitsrealität der Mitarbeiter zu überführen Erfolgsbedingungen eines Projektes berücksichtigen Die Teilnehmer des Projektes haben übereinstimmend berichtet, dass die Implementierung einer E-Rechnungslösung als umfassendes Organisationsprojekt begriffen werden muss, welches tiefgreifend in die Arbeitsabläufe der eigenen Verwaltung eingreift (dies hat auch Konsequenzen für die Zeitplanung, siehe Kapitel 2.1.3). Dazu ist es notwendig, eine interne Steuerungsgruppe aufzusetzen, die nicht nur während des gesamten Prozesses für die Betreuung des Projektes und aller Beteiligten zuständig ist (Stakeholder- und Projektmanagement), sondern auch nach dem Rollout der Technik den Übergang in den Regelbetrieb verantwortet. Um eine ausreichende Strategie- und Durchsetzungsfähigkeit innerhalb der Verwaltung zu erhalten, ist es empfehlenswert, das Projektteam bei der Verwaltungsleitung anzusiedeln. Das Projektteam sollte aus erfahrenen Fachkräften des Haushalts- und Kassenwesens sowie der eigenen IT bestehen. Der Projektleiter sollte über langjährige Erfahrung und Akzeptanz im Haus verfügen und direkt an den Geschäftsleiter berichten. Neben Erfahrung im Projektmanagement und dem fachlichen Hintergrund ist auch die Kenntnis der Methoden des Prozessmanagements hilfreich, da diese Fähigkeiten bei der Ist- und Soll-Konzeptionierung benötigt werden. 20

21 Sowohl für einfache Teammitglieder als auch für den Projektleiter sollten Freiräume für die Projektarbeit geschaffen werden. Einer der zentralen Erfolgsfaktoren ist die Kommunikation mit den Mitarbeitern. Neben dem Kick-off-Workshop ist es empfehlenswert, für alle betroffenen Mitarbeiter eine verpflichtende Informationsveranstaltung zu etablieren, die im regelmäßigen Turnus über die Fortschritte des Projektes informiert. Das Projekt sollte ferner durch eine regelmäßige Kommunikation, beispielsweise über Newsletter oder eine eigene Website im Intranet, begleitet werden, sofern die Ressourcen dafür vorhanden sind. Ziel der Kommunikation ist es, die Mitarbeiter von dem Mehrwert und dem mittelfristig geringeren Arbeitsaufwand durch E-Rechnungen zu überzeugen und auf dem gesamten Veränderungsprozess über die Projektlaufzeit mitzunehmen. Nicht zuletzt ist auch die frühzeitige Einbindung von Anspruchsgruppen ein zentraler Erfolgsfaktor, um Flaschenhälse zum Ende des Projektes zu vermeiden. In Bezug auf die Anspruchsgruppen nehmen die Führungskräfte der Dezernate, der Personalrat und der Datenschutzbeauftragte eine Sonderrolle in der Kommunalverwaltung ein. Vertreter dieser Parteien sollten regelmäßig zu Arbeitssitzungen eingeladen werden, um an von allen Beteiligten getragenen Richtungsentscheidungen mitzuwirken Risikomanagement aufsetzen Die Pilotkommunen empfehlen, initial zu Projektbeginn und dann fortlaufend während des Projektes Risikoanalysen durchzuführen, um beispielsweise den zeitlichen Rahmen der Einführung der E-Rechnung nicht zu gefährden. Ein häufiges Risiko sind zeitliche und personelle Engpässe. Beide sind in der Regel durch das Tagesgeschäft verursacht. So sollte ein Projektschwerpunkt beispielsweise nicht in die Zeit des Jahresabschlusses einer Kommune gelegt werden. Eng damit verbunden ist eine mangelnde Aufgabenabgrenzung: Wie bereits erwähnt (siehe ), müssen für Projektmitglieder auch Freiräume vom Tagesgeschäft geschaffen werden, um ein Projekt adäquat zu begleiten. Ein weiteres mögliches Risiko ist fehlender politischer Rückhalt bzw. klare politische Kommunikation hinsichtlich der Ziele der Einführung der E-Rechnung. Es ist wichtig politische Entscheidungsträger wie Landräte oder Bürgermeister als Sponsoren für das Projekt z.b. im Rahmen einer Informationsveranstaltung zu gewinnen und ihre Unterstützung für das Projekt dauerhaft sicherzustellen. Prinzipiell empfehlen die Pilotkommunen, zu große Projektkomplexität zu vermeiden. Bei der Einführung der E-Rechnung sollte die gleichzeitige Einführung einer HKR- und DMS-Software und der damit verbundenen Schnittstellen eher vermieden werden und vielmehr sequenziell erfolgen (siehe dazu auch Kapitel 2.3.3). In der Anlage 6 ist beispielhaft eine Risikomatrix für das Risikomanagement enthalten. 21

22 2.1.2 Kooperations- und Fördermöglichkeiten ausloten Zu Beginn des Modellprojektes stand die Überzeugung der teilnehmenden Kommunen, dass sich die Einführung der E-Rechnung durch Kooperation vereinfachen lässt. Dabei bestehen unterschiedliche Optionen für die Kooperation. Wie bereits in Kapitel erwähnt, lassen sich durch die gebündelte Bearbeitung einzelner Prozessschritte im Rahmen einer interkommunalen Zusammenarbeit Größen- und Spezialisierungsvorteile erreichen. Zu den möglichen Kooperationsbereichen zählen beispielsweise ein gemeinsamer Posteingang und Rechnungsscan oder die gemeinsame Bearbeitung der Zahlungsabwicklung. Im Modellprojekt wurde in der ersten Projektphase festgelegt, dass sich die Zusammenarbeit zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf den gegenseitigen Erfahrungsaustausch bei der Einführung der E- Rechnung konzentrieren sollte. Auf dieser Basis sollte zu einem späteren Zeitpunkt über eine vertiefende Zusammenarbeit entschieden werden. Die Möglichkeiten zur Kooperation, die für Kommunen im Rahmen der Rechnungsbearbeitung bestehen und die im Modellprojekt gewählte Option sind in Abbildung 7 dargestellt. Abbildung 7: Optionen für Kooperation im Bereich Rechnungsworkflow und E-Rechnung Zudem sollten Kommunen Fördermöglichkeiten im Vorfeld des Projektes prüfen. So wurde das Projekt aufgrund seines Modellcharakters über das Investitionsberatungsprogramm des Bundesministeriums der Finanzen unterstützt. Weitere Fördermöglichkeiten bestehen u.a. im Rahmen von EU-Fördermittelzuwendungen für die Beschaffung technischer Systeme. 22

23 2.1.3 Zeit- und Vorgehensplanung erstellen Das vorgeschlagene Projektvorgehen für die Einführung der E-Rechnung strukturiert sich in die drei Phasen des Vorgehensmodells Analyse, Konzeption und Umsetzung sowie die anschließende Überführung von Organisation und Prozessen in den Routinebetrieb. Auf Basis der Projekterfahrungen der Pilotkommunen sollte für jede Phase eine Dauer von etwa einem halben Jahr vorgesehen werden. In Summe kann der elektronische Rechnungsworkflow nach ca. 18 Monaten Vorbereitungszeit mit dem Produktivstart in der Kommunalverwaltung eingeführt werden und die papierbasierte Rechnungsbearbeitung ersetzen. Es hat sich aber als hilfreich erwiesen bereits zu Projektbeginn zusätzlich mindestens fünf Monate für nachfolgende organisatorische oder technische Anpassungen vorzusehen, bevor der Routinebetrieb in der Kommunalverwaltung erreicht wird. Diese Erfahrungswerte sind in Abhängigkeit von Größe, Personal, Ausgangsbedingungen (HKRoder DMS-Software schon vorhanden) und politischer Unterstützung (Bereitstellung von Ressourcen) einer Kommune zu betrachten. Die vorliegende Zeitplanung ist vornehmlich am Landkreis Dahme-Spreewald ausgerichtet, kann aber nach Einschätzung der Projektteilnehmer auch für kleinere Kommunen herangezogen werden. Je nach Bedingungen vor Ort (z.b. Lastenheft für E-Rechnung schon vorhanden, Soll-Prozess bereits in Analysephase erarbeitet), kann die Projektlaufzeit sich auch verkürzen. In der folgenden Abbildung wird das Projektvorgehen anhand der genannten Phasen sowie wesentlicher Ergebnisse in Form von Meilensteinen (siehe hierzu die folgenden Ausführungen) dargestellt. Abbildung 8: Projektvorgehen 23

24 Nach der gemeinsamen Ausarbeitung einer Zeitplanung ist dem Kernteam schnell klar geworden: Bis 2019 bleibt nur noch wenig Zeit, um die Anforderungen aus der Richtlinie 2014/55/EU umzusetzen. Wir empfehlen anderen Kommunen deshalb, die richtigen Weichen zu stellen und das Thema E-Rechnung bereits jetzt in Angriff zu nehmen Ist-Prozesse und Organisation der Rechnungsbearbeitung erheben Nach der Festlegung der grundsätzlichen Projektziele, der Projektorganisation und einer groben Zeit- und Vorgehensplanung erfolgte eine detaillierte Erhebung der aktuellen Situation der Rechnungsbearbeitung in den beteiligten Kommunen. Diese Analyse ist zwingend erforderlich, um eine solide Datenbasis für die Erarbeitung eines optimierten Ziel- und Soll-Prozesses (siehe Kapitel ) zu gewährleisten. Für die Ist-Analyse der aktuellen Rechnungsbearbeitungsprozesse wurde eine dreistufige Vorgehensweise gewählt, die sich im Projektverlauf bewährt hat: Erhebung zentraler Kennzahlen und organisatorischer Rahmenbedingungen Bildhafte Darstellung des gegenwärtigen Prozessablaufes der Rechnungsbearbeitung nach einer einheitlichen Prozessmodellierungsmethodik 15 Tabellarische Prozesserhebung mit Beschreibung von verantwortlichen Rollen, Funktionen, Tätigkeitsbeschreibungen, Ergebnis, genutztem Medium und Bearbeitungszeit pro Prozessschritt. Die folgende Darstellung führt das Vorgehen zur Erhebung noch einmal auf: 15 Das Kernteam verständigte sich auf die Nutzung der Methode Business Prozess Model and Notation BPMN. Alternativen sind z.b. Methoden wie EPK oder Picture. Ein Beispiel für die Erhebung findet sich in der Anlage 1. 24

25 Abbildung 9: Vorgehensweise bei der Ist-Analyse Im ersten Schritt zur Erhebung zentraler Kennzahlen und organisatorischer Rahmenbedingungen wurden zunächst folgende Informationen erhoben: Durchschnittliche Zahl der Eingangsrechnungen pro Jahr: Wie viele Eingangsrechnungen gehen pro Jahr unabhängig vom Format in einer Kommune ein? Zentraler vs. dezentraler Rechnungseingang: Gehen die Rechnungen zentral, beispielsweise innerhalb einer Poststelle ein oder ist auch ein direkter Empfang durch den jeweiligen Fachbereich innerhalb der Kommunalverwaltung möglich? Elektronischer Rechnungseingang vs. postalischer Eingang: Gehen bereits Rechnungen elektronisch unabhängig vom Format ein oder werden alle Eingangsrechnungen bisher nur postalisch empfangen? Feststellungsbefugnis: Welcher Personenkreis im Verwaltungsaufbau nimmt die Feststellungsbefugnis bei der Rechnungsbearbeitung ein? Freigabebefugnis: Welcher Personenkreis im Verwaltungsaufbau nimmt die Freigabebefugnis bei der Rechnungsbearbeitung ein? Zusätzliche Prüfschritte/ Genehmigung Gibt es hier, abhängig von Kriterien wie der Rechnungssumme, weitere Prüf- und Genehmigungsinstanzen? Erfassung in der HKR-Software: Werden die Papierrechnungen als elektronische Belege in einer HKR-Software erfasst? Erfolgt die Buchung der elektronischen Belege dezentral im jeweiligen Fachbereich oder zentral in der Buchhaltung? HKR/DMS-Software: Welche Anbieter von HKR-Software werden genutzt? Ist bereits ein Dokumentenmanagementsystem im Einsatz? (Zu den technischen Voraussetzungen siehe Kap ) 25

26 Besonderheiten: Welche Besonderheiten bei der Rechnungserfassung sind sonst noch zu beachten? Gibt es beispielsweise zusätzliche Belege oder Dienstanweisungen zu beachten? Im Zuge der Ist-Erhebung zeigte sich, dass die beteiligten Kommunen teilweise deutliche Unterschiede in der Personal- und Finanzausstattung sowie Prozessgestaltung, IT-Systeme und Planungsstände bei der Einführung der E-Rechnung aufwiesen. Aus den erhobenen Kennzahlen ergab sich folgendes Bild: Abbildung 10: Kennzahlen der Rechnungserhebung Für die Vorgehensschritte zwei und drei (bildhafte Darstellung und tabellarische Prozesserhebung) wurden die Prozesse der teilnehmenden Kommunen näher untersucht, in Tabellenform dokumentiert sowie in grafischer Form aufbereitet. Ein Muster dieser Erhebung findet sich in der Anlage 1. Auf dieser Basis konnte das Kernteam folgenden groben Ist-Ablauf der Rechnungsbearbeitung für den Landkreis Dahme-Spreewald, die Gemeinden Zeuthen und Eichwalde sowie die Städte Wildau und Lübben ableiten 16 : 1. Prozessschritt Zentraler Posteingang : Der zentrale Posteingang beschreibt die Annahme der Rechnungen durch eine zentral angesiedelte Poststelle. Obwohl bereits elektronische 16 Bei der Abbildung 1 handelt es sich um eine gezielte Standardisierung: So variieren innerhalb der jeweiligen Verwaltungen insbesondere die Anzahl der Prüfinstanzen. Mehrfach sind neben Feststellungs- und Freigabebefugten beispielsweise zusätzliche Prüfbefugte implementiert (im Sinne eines 6- Augen-Prinzips ). 26

27 Rechnungen eingehen, dominiert bei den teilnehmenden Kommunen die postalische Annahme. Die Rechnungen werden von den Mitarbeitern mit einem Eingangsstempel versehen, sortiert und an die Sekretariate der Fachbereiche weitergleitet oder in Postfächer gelegt. 2. Prozessschritt Prüfung und Kontierungsvorschlag, Feststellung (SuR) : Ein zuständiger Sachbearbeiter (Feststellungsbefugter) versieht die Rechnung nach Erhalt aus der Poststelle mit dem Kontierungsstempel, erfasst die Kontierungsangaben (Produkt, Konto) auf einem Vorkontierungsbeleg, prüft die Rechnung auf sachliche und rechnerische Richtigkeit, unterzeichnet die Rechnung auf dem Kontierungsstempel für sachlich und rechnerisch richtig und gibt abschließend die Rechnung an seinen fachlichen Vorgesetzten. 3. Prozessschritt Freigabe : Der Leiter des Geschäftsbereiches prüft die Einhaltung der Feststellungsbefugnis und gibt die Rechnung durch Unterschrift auf dem Vorkontierungsbeleg o- der der Rechnung zur Buchung und Zahlung frei. 4. Prozessschritt Kontierungsprüfung und buchhalterische Erfassung : Die Geschäftsbuchhaltung prüft die Kontierungsangaben auf dem Kontierungsbeleg, das Vorliegen der Feststellung und die Freigabe der Rechnung sowie die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln, klärt offene Fragen mit dem Fachbereich und bucht die Rechnung in der HKR-Software. Dabei wird in der Regel auch ein Buchungsbeleg erzeugt. Der Buchungsbeleg wird fest mit der Rechnung und dem Vorkontierungsbeleg verbunden. 5. Prozessschritt Ggf. ergänzender Prüfschritt : Anschließend wird die Rechnung inkl. Vorkontierungsbeleg beispielsweise an den Kämmerer weitergeleitet. In einigen Kommunen gibt es hier noch weitere Prüfinstanzen (bei Rechnungen über 50 TEUR prüft beispielsweise zusätzlich der Bürgermeister). 6. Prozessschritt Prüfung, Zahlbarmachung und Archivierung : Die Gemeindekasse prüft die Vollständigkeit der Unterlagen und weist den Betrag zur Zahlung an. Abschließend werden die Belege (Vorkontierungsbeleg/ Rechnung) je Haushaltsjahr, Produkt und Konto gescannt/archiviert und abgelegt. Dieser beschriebene Prozessablauf ist in Abbildung 11 als schematischer Prozessablauf aufgeführt: Abbildung 11: Ist-Prozess der Rechnungsbearbeitung im Landkreis Dahme-Spreewald, Zeuthen, Wildau, Eichwalde und Lübben 27

28 Der Prozessablauf der Stadt Königs Wusterhausen stellte im Kontext der beteiligten Kommunen einen Sonderfall dar. Hier erfolgt die buchhalterische Erfassung durch die Geschäftsbuchhaltung vor der Prüfung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit. Die Ursache dafür ist eine hohe Quote vergebener Aufträge (ca. 80 Prozent), die eine frühe Zuordnung der Rechnungsdaten zu Aufträgen durch die Geschäftsbuchhaltung ermöglicht. Der Ist-Prozess der Rechnungsbearbeitung in Königs Wusterhausen lässt sich deswegen auf folgende Weise erfassen: Abbildung 12: Ist-Prozess Rechnungsbearbeitung der Stadt König Wusterhausen Zusammenfassend lassen sich einige zentrale Ergebnisse der Erhebung festhalten. Diese sind zugleich auch zentrale Anknüpfungspunkte für mögliche Optimierungen im Rahmen der Soll-Prozess-Modellierung. Dazu zählen folgende Aspekte: Die Zahl von und die Verantwortung für Rechnungsprüfungen in den Kommunen war unterschiedlich ausgestaltet. Teilweise erfolgte eine Prüfung durch drei bis vier Personen (6-8 Augen-Prinzip). In den kleineren Kommunen war zudem der Kämmerer mitunter verbindlich in den Prozess der Prüfung und Freigabe von Rechnungen eingebunden. Die teilweise mehrfachen Prüf- und Genehmigungsinstanzen spiegeln dabei die unterschiedlichen und kommunalspezifischen Kontrollerfordernisse der Pilotkommunen wider. Die Rechnungsbearbeitung erfolgte in der Regel mit Hilfe von Kontierungsbelegen. Rechnungsdaten wurden relativ spät im Prozessverlauf in die HKR-Software überführt. Dementsprechend stellten auch Liege- und Transportzeiten der Papierrechnungen von mehreren Tagen die Regel dar. Teilweise erfolgte ein mehrfaches Versenden von Papierrechnungen und Kontierungsbelegen zwischen Fachabteilung und Geschäftsbuchhaltung ( Hin und Her der Rechnung ), was die Liege- und Transportzeiten zusätzlich erhöhte Die Tätigkeiten Feststellung, Freigabe und zusätzliche Prüfschritte waren auch in den Dienstanweisungen unterschiedlichen Prozessschritten und Verantwortlichen zugewiesen. Insbesondere bei interkommunalen Projekten sollte hier auf eine einheitliche Definition dieser Begrifflichkeiten ein hoher Wert gelegt werden. 28

29 2.1.5 Rechtliche Rahmenbedingungen erheben Die rechtlichen Rahmenbedingungen gelten im Wesentlichen für den papierbasierten und elektronischen Rechnungsempfang bzw. dessen Verarbeitung in gleicher Weise. Im Folgenden werden die wesentlichen rechtlichen Rahmenbedingungen näher erläutert und abschließend die wichtigsten rechtlichen Aspekte aus Sicht der Projektgruppe zusammengefasst. Im Bereich der EU-Regelungen ist die E-Rechnungsrichtlinie von Bedeutung, die Kommunen unter bestimmten Voraussetzungen zur Annahme von E-Rechnungen ab November 2019 verpflichtet. Die Umsetzung in nationales Bundes- bzw. Landesrecht erfolgt derzeit. Wesentliche haushaltsrechtliche Regelungen finden sich in der brandenburgischen KomHKV 17 (Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung). Dazu zählt die erforderliche Trennung von IuK- Administration, Fachbereich und Zahlungsverkehr ( 33 Abs. 5 Ziff. 10 KomHKV), die Trennung von Freigabe und Ausführung der Buchung (Trennungsgrundsatz nach 42 Abs. 1 KomHKV) sowie das Vier-Augen-Prinzip ( 43 Abs. 1 ivm. 44 Abs. 2 Ziff. 1 d KomHKV). Gemäß letztgenanntem Prinzip müssen die sachlich-rechnerische Feststellung und die Freigabe von zwei unterschiedlichen Personen mittels Unterschrift durchgeführt werden. Bei automatisierten Verfahren ist die Feststellung und Freigabe mit fortgeschrittener elektronischer Signatur oder mit qualifizierter elektronischer Signatur notwendig ( 42 Abs. 2, Abs. 4 KomHKV). Elektronische Signaturen müssen mindestens während der Dauer der Aufbewahrungsfristen nachprüfbar sein ( 33 Abs. 5 Nr. 9 KomHKV). Des Weiteren sind gemäß KomHKV die Grundsätze ordnungsgemäßer DV-gestützter Buchführungssysteme (GoBS) bei automatisierter Datenverarbeitung ( 33 Abs. 5 KomHKV) zu beachten, worunter auch die erwähnten Anforderungen zur revisionssicheren digitalen Aufbewahrung von Rechnungen fallen. Drei relevante Rechtsnormen sind im Bereich steuerlicher Vorschriften zu erwähnen, die insbesondere maßgebend für die Betriebe gewerblicher Art sowie für die Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand gemäß 2b UStG ab dem 1. Januar 2017 sind. Dazu zählt zum einen die Abgabenordnung. Demnach können Bücher und die sonst erforderlichen Aufzeichnungen auch auf Datenträgern geführt werden, soweit dies den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung entspricht. Dabei muss insbesondere sichergestellt sein, dass während der Dauer der Aufbewahrungsfrist die Daten jederzeit verfügbar sind und unverzüglich lesbar gemacht werden können ( 146 Abs. 5 AO). Die Aufbewahrung von Rechnungen auf einem Bildträger oder auf anderen Datenträgern ist demnach zulässig, wenn dies den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung entspricht und sichergestellt ist, dass bei Lesbarmachung die Daten mit den empfangenen Rechnungen bildlich übereinstimmen und während der Dauer der Aufbewahrungsfrist jederzeit verfügbar sind, unverzüglich lesbar gemacht und maschinell ausgewertet werden können ( 147 Abs. 2 AO). 17 Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden vom 14. Februar 2008, GVBl.II/08, S.14, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28. Juni 2010 GVBl.II/10. 29

30 Zweitens sind die Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (BMF-Schreiben vom 7. November GoBS) zu nennen. Demnach ist die Speicherung/ Archivierung der aufbewahrungspflichtigen Unterlagen (Dokumente) auf digitalen Datenträgern als sog. "andere Datenträger" i. S. d. 147 Abs. 2 AO grundsätzlich zulässig. Zur Speicherung von analogen Dokumenten (in Papierform verkörperter Dokumente) wird weiter ausgeführt, dass analoge Dokumente im Anschluss an den Scanvorgang auf digitalen Datenträgern archiviert werden können. Der Scanvorgang bedarf allerdings einer genauen Organisationsanweisung darüber, wer scannen darf, zu welchem Zeitpunkt gescannt wird, welches Schriftgut gescannt wird, ob eine bildliche oder inhaltliche Übereinstimmung mit dem Original erforderlich ist, wie die Qualitätskontrolle auf Lesbarkeit und Vollständigkeit und wie die Protokollierung von Fehlern zu erfolgen hat (Tz. 8 GoBS). Originär digitale Dokumente werden durch Übertragung der Inhalts- und Formatierungsdaten auf einen digitalen Datenträger gespeichert und archiviert. Bei originär digitalen Dokumenten muss hard- und softwaremäßig sichergestellt sein, dass während des Übertragungsvorgangs auf das Speichermedium eine Bearbeitung nicht möglich ist. Die Indexierung hat wie bei gescannten Dokumenten zu erfolgen (Tz. 8 GoBS). Das so archivierte digitale Dokument kann nur unter dem zugeteilten Index bearbeitet und verwaltet werden. Die Bearbeitungsvorgänge sind zu protokollieren und mit dem Dokument zu speichern. Das bearbeitete Dokument ist als "Kopie" zu kennzeichnen. Der Erhalt der Verknüpfung zwischen Index, digitalem Dokument und Datenträger muss während der gesamten Aufbewahrungsfrist gewährleistet sein (Tz. 8 GoBS). Drittens sind die Bestimmungen des Umsatzsteuergesetzes (UStG) zu beachten. Hierzu zählt, dass die Echtheit der Herkunft der Rechnung, die Unversehrtheit ihres Inhalts und ihre Lesbarkeit gewährleistet werden müssen. Echtheit der Herkunft bedeutet in diesem Zusammenhang die Sicherheit der Identität des Rechnungsausstellers. Unversehrtheit des Inhalts bedeutet, dass die nach diesem Gesetz erforderlichen Angaben nicht geändert wurden. Jeder Steuerpflichtige legt selbst fest, in welcher Weise die Echtheit der Herkunft, die Unversehrtheit des Inhalts und die Lesbarkeit der Rechnung gewährleistet werden. Dies kann durch jegliches innerbetriebliche Kontrollverfahren erreicht werden, das einen verlässlichen Prüfpfad zwischen Rechnung und Leistung schaffen kann. Rechnungen sind auf Papier oder vorbehaltlich der Zustimmung des Empfängers elektronisch zu übermitteln. Auch per übermittelte Rechnungen (ggf. mit Bilddatei oder Textdokumentenanhang) berechtigen seit dem Steuervereinfachungsgesetz 2011 zum Vorsteuerabzug. Eine elektronische Rechnung ist eine Rechnung, die in einem elektronischen Format ausgestellt und empfangen wird. ( 14 Abs. 1 UStG). Bei einer elektronischen Rechnung gelten die Echtheit der Herkunft und die Unversehrtheit des Inhalts durch eine qualifizierte elektronische Signatur oder eine qualifizierte elektronische Signatur mit Anbieter-Akkreditierung nach dem Signaturgesetz oder elektronischem Datenaustausch (EDI) als gewährleistet, wenn in der Vereinbarung über diesen Datenaustausch der Einsatz von Verfahren vorgesehen ist, die die Echtheit der Herkunft und die Unversehrtheit der Daten gewährleisten ( 14 Abs. 3 UStG). Nach dem UStG sind ausgestellte und erhaltene Rechnungen zehn Jahre aufzubewahren ( 14b Abs. 1 UStG). 30

31 Sonstige relevante Vorschriften beziehen sich insbesondere auf Anforderungen an Datenschutz und IT-Sicherheit im Rahmen geltender Datenschutzgesetze wie das Gesetz zum Schutz personenbezogener Daten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Datenschutzgesetz BbgDSG). Ein direkter Anknüpfungspunkt an das BbgDSG, das verpflichtend von den Kommunen zu beachten ist, ist nicht direkt abzuleiten. Gem. 8 BbgDSG ist jedoch ein Verfahrensverzeichnis für die automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten zu führen hier ist ggf. zu prüfen, ob durch die Einführung der E-Rechnung personenbezogene Daten betroffen sind. Doch auch in diesem Fall gelten für den elektronischen Rechnungsworkflow und die E-Rechnung beispielsweise Anforderungen zur Datensparsamkeit bei Sozialdaten in gleicher Weise wie für Papierrechnungen (siehe hierzu Kapitel ). Im Fazit lässt sich festhalten, dass die Anforderungen an die elektronische Rechnungsbearbeitung nicht grundsätzlich höher sind als an die papierbasierte Rechnungsbearbeitung. Zwei Aspekte sind allerdings für die elektronische Abbildung des Rechnungsprozesses zu beachten, da sie auch Auswirkungen auf die organisatorische und technische Umsetzung des elektronischen Rechnungsworkflows besitzen: Aufgrund des Signaturerfordernisses (fortgeschrittene elektronische Signatur oder qualifizierte elektronische Signatur) vgl. 42 Abs. 4 KomHKV in Verbindung mit 2 Nr. 2, 3 bei automatisierten Verfahren, ist die Nutzung eines entsprechenden elektronischen Signaturverfahrens im elektronischen Rechnungsworkflow erforderlich. Die Mitglieder des Kernteams favorisierten hier einstimmig softwarebasierte (fortgeschrittene) Signaturverfahren vor kartenbasierten (qualifizierten) Verfahren aufgrund der geringeren Einführungskosten. Die Anforderungen an die Aufbewahrung von Rechnungen auf einem Bildträger oder auf anderen Datenträgern ( 33 Abs. 5 KomHKV bzw. 147 Abs. 2 AO) sind bei einer geplanten ausschließlichen elektronischen Archivierung von Rechnungen zu beachten. Insbesondere bei der Beschaffung eines entsprechenden Dokumentenmanagementsystems sollte möglichst frühzeitig die Abdeckung der Anforderungen für eine revisionssichere elektronische Ablage (z.b. als Muss-Kriterium in der Ausschreibung eines solchen Systems) sichergestellt werden Technische Ausgangslage erheben Im Rahmen der Erhebung der technischen Ausgangslage sollten insbesondere folgende IT-Systeme erhoben werden: Elektronisches Rechnungseingangsbuch zur zentralen elektronischen Erfassung aller eingehenden Rechnungen. Bereits in Betrieb befindliche Scanner zur Digitalisierung eingehender Papierrechnungen. Geprüft wurde hierbei insbesondere, inwieweit Scanner in Nutzung sind, die während des Scanvorgangs Daten maschinell auslesen und automatisiert in die HKR-Software einspeisen können (OCR-Scan). Das gegenwärtige HKR-Verfahren als zentrales elektronisches Verfahren, über das das kommunale Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der Kommunen abgewickelt wird. Für 31

32 die technische Abbildung des elektronischen Workflows der Rechnungsbearbeitung ist das HKR-Verfahren von zentraler Bedeutung. Ggf. vorhandene Dokumentenmanagementsoftware als notwendige Voraussetzung für eine revisionssichere elektronische Ablage und die Möglichkeit ausschließlich digitalen Archivierung; im Fall einer digitalen Speicherung z.b. in der nicht-revisionssicheren Ablage der HKR-Software sind Papierbelege weiterhin notwendig. Erfassung der Zahlungssoftware (ebanking) als informationstechnisches System, mit dessen Hilfe Zahlungsmittel durch die Kasse transferiert werden können. Nutzung elektronischer Signaturverfahren, die für die eindeutige Identifizierung und Authentifizierung von Verwaltungsmitarbeitern im elektronischen Rechnungsworkflow gemäß 42 Abs. 4 KomHKV notwendig ist (siehe hierzu das vorangegangene Kapitel 2.1.5). Die Ergebnisse der technischen Ausgangslage sollte ebenfalls pro Prozessschritt dokumentiert werden (siehe hierzu Abbildung 11). Zudem sollte eine Aufstellung erfolgen, welche Schnittstellen die Systeme zu anderen Fachverfahren aufweisen sowie welche IT-Ansprechpartner die Verantwortung für die jeweiligen IT-Verfahren tragen Richtungsentscheidungen treffen und Zielbild ableiten Wie bereits in Kapitel 1.1 genannt, bezogen sich die Zielstellungen des Projektes auf eine Prüfung der Umsetzbarkeit der elektronisch basierten Rechnungsbearbeitung und die Vorbereitung einer Umsetzung in den jeweiligen Pilotkommunen. Dabei sollten insbesondere die Möglichkeiten für eine verstärkte Standardisierung geprüft werden. Im Anschluss an die Erhebungen zur gegenwärtigen Rechnungsbearbeitung zeigte sich jedoch, dass für das weitere gemeinsame Vorgehen ein klares Zielbild für den Projektgegenstand notwendig war, um folgende Frage zu beantworten: In welchen Schritten und in welcher Umsetzungstiefe soll die Einführung der E-Rechnung erreicht werden? Diese Frage sollte jede Kommunalverwaltung vor der Konzeption eines Soll-Prozesses im Projekt beantworten, da sich je nach Umsetzungstiefe die folgenden Projektphasen deutlich unterscheiden. Grundlage für die Ableitung eines Zielbildes ist es, grundlegende Richtungs- und Organisationsentscheidungen auf Basis der Ergebnisse der Ist-Erhebung zu treffen. Dazu zählen insbesondere folgende Fragestellungen (nicht abschließend): Soll im Prozessablauf ein frühes (zur weiteren elektronischen Bearbeitung) oder spätes Scannen (zur elektronischen Archivierung) von eingehenden Papierrechnungen erfolgen? Sollen im Umsetzungsprojekt Ein- und Ausgangsrechnungen betrachtet werden? Soll bereits im ersten Schritt eine Verbindung von Beschaffungs- und Rechnungsworkflow erfolgen? 32

33 Soll mit dem Umsetzungsprojekt eine elektronische Archivierung erreicht werden? Diese Entscheidungen sind in Abhängigkeit von der Ausgangslage der Kommunen eigenständig zu entscheiden. Hierbei spielen insbesondere die bereits vorhandenen IT-Systeme, verfügbare Personalressourcen und Projektbudgets sowie Zeitplanungen der Kommunen eine große Rolle. Im vorliegenden Fall einigten sich die beteiligten Kommunen darauf, dass die Einführung des elektronischen Rechnungsworkflows mit einer möglichst frühzeitigen Erfassung in der HKR-Software auch vor dem Hintergrund einer Chancen-Risiko-Betrachtung das zentrale Projektziel darstellen solle. Auf dieser Basis wurden im Rahmen der Kernteamsitzungen für das Zielbild drei Umsetzungsstufen identifiziert, die dieses Projektziel konkretisieren und die nächsten Umsetzungsschritte für Folgeprojekte skizzieren. In Fokus der ersten Stufe steht die E-Rechnungsfähigkeit : Die technischen Vorrausetzungen für den Empfang von E-Eingangsrechnungen und eine möglichst durchgängig elektronisch unterstützte Rechnungsbearbeitung inklusive Ablage sind im Zielbild geschaffen. Im Fokus der zweiten Stufe steht die ausgewählte Nutzung von E-Rechnungen : Der OCR- Scan wird eingesetzt, die elektronische Archivierung etabliert und der Rechnungsworkflow mit weiteren Teilen der Belegkette verknüpft (z.b. Beschaffung). Durch Lieferantenansprache nimmt das Volumen an E-Rechnungen zu. Wenn nicht bereits in der ersten Phase umgesetzt, sollte hier die Anbindung einer DMS-Software oder eines DMS-Moduls (integrierte Lösung, siehe Kapitel ) zur ausschließlich elektronischen revisionssicheren Archivierung von Rechnungsdokumenten angestrebt werden. Die dritte Stufe orientiert sich an dem Ziel digitale Transformation : Es gilt, den Übergang von Papierrechnung zur E-Rechnung nahezu vollständig zu vollziehen. Der Rechnungsempfang und -versand erfolgt nun über angereicherte PDF- und XML-Dateien (z.b. über ). Der OCR- Scan und die manuelle Nachbearbeitung entfallen größtenteils. Dieses Projekt hatte das Ziel, die realen Gegebenheiten (bisher geringe Verbreitung der E-Rechnung) aufzugreifen und ein Modell zu entwickeln, das für Kommunen mit leistbarem Aufwand in naher Zukunft umgesetzt werden kann. Das Projekt und die nachfolgende Umsetzungsplanung orientierten sich deshalb hauptsächlich an der ersten Umsetzungsstufe E-Rechnungsfähigkeit. Die Anschlussfähigkeit an die E-Rechnung ist nach Ansicht der Projektteilnehmer eine gute Basis für weitere Entwicklungen und Planungen. Die weiteren Umsetzungsstufen sind zum gegebenen Zeitpunkt ebenfalls in Form von Konzepten umzusetzen. Abbildung 13 veranschaulicht die identifizierten Umsetzungsstufen für die Einführung der E- Rechnung: 33

34 Abbildung 13: Zielbild zur Einführung der E-Rechnung Grobkonzept erstellen Die Erstellung eines Grobkonzeptes ist nicht zwingend erforderlich, sondern richtet sich nach den Rahmenbedingungen und der Ausrichtung des Projektes. Insbesondere wenn die Inhalte des Zielbildes mit großen Investitionen in Infrastruktur und Technik verbunden sind, empfiehlt es sich, die bisherigen Projektergebnisse zusammenzufassen. Dies erleichtert die Kommunikation mit den Stakeholdern in Verwaltung (wie z.b. Projektverantwortliche paralleler interner Modernisierungsprojekte) und Politik (z.b. als Grundlage für die Zustimmung zur weiteren Konzeption des elektronischen Rechnungsworkflows). Das Grobkonzept sollte insbesondere folgende Inhalte abdecken (nicht abschließend): Zusammenfassung der Befunde der Ist-Erhebung in Bezug auf Organisation, Prozesse, Technik und rechtliche Rahmenbedingungen, Darstellung der Projektziele sowie weiterer Planungen für das Projektvorgehen mit Kostenund Zeitabschätzung, Grundsätzliche Bewertung der Potenziale der Einführung von elektronischem Rechnungsworkflow, insb. auf die Wirtschaftlichkeit. 2.2 Phase 2: Konzeption Die zweite Phase dient der Konzeptionierung des neuen Soll-Zustandes und der Vorbereitung der sich anschließenden Umsetzungsphase. Voraussetzung für den Start der Konzeptionierung ist, dass die Analysephase abgeschlossen und ggf. in Form einer Ergebnisdokumentation festgehalten wurde. 34

35 Die Konzeptionsphase setzt auf den Ergebnissen der Analysephase auf und beinhaltet die Erarbeitung einer kommunalspezifischen Soll-Konzeption, der Beschreibung sowie ggf. Beschaffung notwendiger IT-Systeme und mündet in der Erstellung einer Umsetzungsplanung (zu der Zeitplanung und Meilensteinen siehe auch Abbildung 8: Projektvorgehen). Die Projektmitglieder gehen auf Basis der eigenen Projekterfahrungen von etwa sieben Monaten für eine erfolgreiche Soll-Konzeptionierung aus. Hierbei ist wieder zu beachten, dass dieser Zeitraum einen Erfahrungswert darstellt, der allerdings von Kontextfaktoren wie z.b. der Größe einer Kommune oder der anderweitigen Arbeitsbelastung der Projektmitglieder abhängt Entwicklung des Soll-Prozess E-Rechnung bearbeiten Die Erstellung des Soll-Prozesses erfolgte auf Basis der erhobenen Ist-Prozesse in den beteiligten Kommunen (siehe dazu Kapitel 2.1). Entsprechend des formulierten Zielbildes stand dabei vor allem die Optimierung organisatorischer gegenüber technischer Aspekte im Vordergrund. Die Erarbeitung eines Standardprozesses für Kommunen wurde entlang der folgenden Leitfragen strukturiert: Erfassung: Wie gestaltet sich ein optimierter elektronischer Soll-Prozess der Rechnungsbearbeitung? Innerhalb einer Kommune ist hier vor allem der dezentrale Verwaltungsaufbau zu würdigen: Eine Rechnung wird je nach Materie (z.b. Sozialrechnung) häufig nicht nur in der Kämmerei, sondern auch bei anderen Fachämtern (z.b. Sozialamt) bearbeitet. Idealerweise wird deshalb ein zentraler Posteingang in der Kämmerei bzw. der Finanzverwaltung angestrebt (per oder Post), in der Rechnungen auch zentral in einer HKR-Software gescannt werden. Die Kontierung, Prüfung (sachliche und rechnerische Richtigzeichnung) und Freigabe erfolgt dann im Fachamt. Anschließend werden alle dezentral bearbeiteten Rechnungen durch zentrale Buchung, Zahlung und Archivierung in der Kämmerei wieder zusammengeführt (zum detaillierten Soll-Prozess siehe auch Kapitel ). Kooperation und externe Dienstleistung: Soll die Rechnungsbearbeitung vollständig in der Kommune erfolgen oder sollen Teile bzw. alles zu einem Dienstleister oder einer gemeinsamen Organisationseinheit ausgelagert werden (siehe Kap )? Hier spielen technische und personelle Voraussetzungen in den jeweiligen Organisationsbereichen eine bedeutende Rolle. Anforderungen an eigene IT-Landschaft: Welche Anforderungen bestehen für das IT-System? Wie kann die elektronische Rechnungsbearbeitung in die bestehende IT-Landschaft integriert werden? Hier sind vor allem Schnittstellen zu bestehender HKR- oder DMS-Software und die Integration von PDF-Formaten zu beachten. Archivierung: Wie bzw. wo soll die Archivierung erfolgen? Interne Archivierung (revisionssichere Archivierung auf internen Servern) oder bei einem externen Dienstleistern? Hier sind unter anderem verfügbare Marktangebote näher zu prüfen. 35

36 Im Laufe des Projektes haben sich aus diesen Fragen drei Entscheidungsdimensionen herauskristallisiert, die bei der Einführung der E-Rechnung festzulegen sind und die Einfluss auf die Konzeptionierung des Soll-Prozesses nehmen: Festlegung der buchhalterischen Erfassung (zentrale vs. dezentrale Erfassung, siehe Kapitel ) Technische Umsetzung des Rechnungsworkflows (HKR-Software vs. HKR-Software mit DMS-Software, siehe Kapitel ) Technische Umsetzung des Rechnungsscans (OCR vs. E-Invoice vs. IKZ vs. Abtippen, siehe Kapitel ) Festlegung der buchhalterischen Erfassung Bei der Festlegung des Soll-Prozesses ist zunächst eine organisatorische Dimension zu entscheiden: Soll die buchhalterische Erfassung der Rechnung zentral in der Kämmerei oder dezentral im Fachamt erfolgen? Die erste Variante bedeutet, dass nach dem Rechnungsscan und der Übertragung in die HKR-Software zunächst die Geschäftsbuchhaltung der Kämmerei die Rechnung kontiert. Die dezentrale Variante bedeutet, dass der Rechnungsbeleg nach dem Scan in die HKR- Software direkt vom jeweiligen Fachamt bearbeitet wird. Die Entscheidung für zentral oder dezentral bedeutet also nicht, dass eine der Parteien aus dem Rechnungsprozess ausscheidet. Die zentralisierte Variante stellt eine konsistente Datenqualität der Rechnungsbearbeitung sicher. Wenn alle Rechnungen stets von erfahrenen, geübten Mitarbeitern im Rahmen einheitlicher Kontierungsvorgaben bearbeitet werden, reduzieren sich Aufwände der nachgelagerten Nachbearbeitung und Standardisierung der Rechnungsdaten, die bei dezentraler Vorerfassung durch Fachämter zu erwarten sind. Für die Fachämter ist die zentrale Rechnungserfassung eine Dienstleistung, die es ermöglicht, frei werdende Ressourcen für andere Tätigkeiten aufzuwenden. Der Nachteil dieser Variante liegt im Aufwand für die Geschäftsbuchhaltung der Finanzverwaltung. Durch den zusätzlichen Erfassungsschritt steigt zudem in der Regel der Abstimmungsaufwand mit den Fachämtern und der Komplexitätsgrad, unter dem ggf. die Prozesseffizienz leiden kann. Demgegenüber verspricht die dezentrale Erfassung einen schlankeren und schnelleren Soll-Prozess. Projekterfahrungen zeigen jedoch, dass in den Fachämtern höhere Fehlerquoten bei der Kontierung bestehen und die Kontrolle der Kämmerei über die Rechnungsbearbeitung erschwert wird. Die jeweilige Entscheidung für eine der Optionen ist in Abhängigkeit von den spezifischen Kontroll- und Akzeptanzerfordernissen der Kommunen individuell zu treffen. Die folgende Abbildung fasst die Vor- und Nachteile beider Varianten zusammen: 36

37 Abbildung 14: Vor- und Nachteile zentrale vs. dezentrale Rechnungserfassung Technische Umsetzung des Rechnungsworkflows Bei der Konzeptionierung des Soll-Zustandes haben auch technische Festlegungen Einfluss auf die Organisation der zukünftigen Rechnungsbearbeitung. Dazu gehört zunächst die Frage, ob bei der Einführung der E-Rechnung nur die HKR-Software (Option 1) oder zusätzlich eine DMS-Software (Option 2) genutzt werden soll (für die prozessuale Einbindung von HKR- und DMS-Software in einen Rechnungsbearbeitungsprozess siehe Anlage 3). In der ersten Option wird auf die Einführung und Nutzung einer DMS-Software vorerst verzichtet. Dies reduziert die Beschaffungskosten, die Projektaufwände (z.b. zusätzliche Konzeptions-, Implementierungs- und Schulungsaufwände) als auch die nachgelagerte Softwarepflege im Betrieb der DMS-Software (z.b. Fehlerbehebungen und Schnittstellenkomplexität). Die elektronische Ablage von Rechnungsdaten und -dokumenten erfolgt in der HKR-Software, parallel erfolgt weiterhin eine Ablage in Papierform. Insgesamt verspricht dies ein risikoärmeres und schneller durchführbares Projekt. Allerdings entstehen bei einem späteren Umstieg auf eine ausschließlich elektronische Archivierung und die dafür notwendige Einführung der DMS-Software neben entsprechenden Projekt- und Beschaffungsaufwänden auch zusätzliche Aufwände für die Datenmigration zwischen elektronischer HKR-Ablage und DMS-Software. Die zusätzliche Einführung einer DMS-Software in Option 2 dagegen ermöglicht direkt die ausschließliche Nutzung einer revisionssicheren elektronischen Archivierung in der DMS-Software und den Verzicht auf eine physische Archivierung für Rechnungen. Für die DMS-Software sind dabei die rechtlichen Anforderungen an eine revisionssichere Archivierung von Rechnungen zu beachten (siehe dazu Kapitel 2.1.5). Grundsätzlich bringt die Kombination von Anpassung HKR- Software und Einführung einer DMS-Software eine deutlich höhere Projektkomplexität mit sich, da z.b. andere Fachbereiche eine DMS-Software für die Einführung der E-Akte nutzen möchten 37

38 und deshalb zusätzliche Anforderungen an das System stellen, die es zu berücksichtigen gilt. Damit verbunden sind größere Projektrisiken und höhere Projekt- und Pflegeaufwände (ggf. eine zusätzliche Ausschreibung, zusätzliche Schulungen und nachrangig größere Personalkapazität in der technischen Fachadministration). Diese Aufwände können sich allerdings über den Zeitverlauf durch den Wegfall eines physischen Archivs amortisieren. Die Entscheidung für eine Option ist in Abhängigkeit von der technischen Ausgangslage der Kommune zu treffen. Bei der kompletten Neubeschaffung ist beispielsweise die kombinierte Lösung zu empfehlen, um gesetzlichen Vorschriften gerecht zu werden. Eine Option ist hier auch eine integrierte HKR-Software, die bereits eine eigene DMS-Software mitbringt. Die folgende Abbildung dokumentiert die Vor- und Nachteile beider Varianten: Abbildung 15: Vor- und Nachteile der Optionen für die Abbildung im IT-System Technische Umsetzung des Rechnungsscans Eine der wichtigsten organisatorischen Entscheidungen, die eine Kommune zu treffen hat, betrifft die Wahl des Eingangskanals der E-Rechnung in den elektronischen Rechnungsworkflow. Die händische Erfassung, das heißt das Abtippen einer Papierrechnung durch einen Sachbearbeiter in eine HKR-Software, ist aus technischer Sicht die umsetzungsärmste Variante, da keine zusätzliche Hard- und Software beschafft und integriert werden muss. Sie bindet jedoch Personalressourcen und realisiert keines der Effizienzpotenziale zur Digitalisierung von Bearbeitungsschritten, die eigentlich durch die Einführung des elektronischen Rechnungsworkflows realisiert werden sollten (siehe dazu Kapitel 1.3.2). Zudem ist die Vorgabe der EU-Richtlinie nicht erfüllt. Demgegenüber ermöglicht der OCR-Scan bereits einen wichtigen Zwischenschritt hin zur durchgängigen Digitalisierung des Rechnungsprozesses. Bei dieser Variante wird eine Scanstrecke mit integrierter OCR-Software installiert, die Daten von Rechnungen lesen und in die HKR- Software übertragen kann. Das ermöglicht auf Dauer gesehen eine schnellere und kostenärmere 38

39 Rechnungsbearbeitung. Durch die ggf. notwendige Beschaffung von Scannern und Software, die Implementierung in die bestehende IT-Landschaft und insbesondere das notwendige Anlernen der Software zum Datenauslesen durch entsprechend qualifiziertes Personal, ist zumindest mit höherem Investitions- und Projektaufwand sowie zusätzlich erforderlichen Personalkompetenzen zu rechnen. Als Alternative zum OCR-Scan bietet sich das sogenannte E-Invoicing an: Hier wird ein externer Dienstleister wie beispielsweise die Bundesdruckerei mit der Annahme von elektronischen Rechnungen beauftragt. Die Dienstleistung besteht in der Regel in der postalischen oder elektronischer Annahme, einer ersten formalen und ggf. rechnerischen Prüfung, der Umwandlung in ein marktgängiges E-Rechnungsformat (z.b. ZUGFeRD) und der Versand (beispielsweise per E- Mail) an den Kunden. Der Vorteil insbesondere zum OCR-Scan liegt in dem Wegfall von Investitions- und Personalaufwänden, da keine eigene Soft- und Hardware beschafft und betrieben werden muss (in der Regel reicht ein speziell eingerichtetes -Postfach, das die E-Rechnungen per Schnittstelle in die HKR-Software überträgt). Bei dieser Variante ist zu kalkulieren, ob die Kosten für die Dienstleistung (die beispielsweise pro Rechnung abgerechnet werden) die Kosten für eine eigene Scanstrecke übersteigen. Die letzte Variante, die Bildung eines interkommunalen Dienstleistungszentrums (IKZ-DLZ) gibt keine technische Lösung vor, sondern kann je nach Kooperationsmodell verschiedenartig ausgestaltet werden. Prinzipiell ist hier mit höheren Abstimmungsaufwänden zu rechnen, da neben technischen auch organisatorische, personelle und rechtliche Fragen, wie beispielsweise die Ausgestaltung einer Kooperationsvereinbarung, zu klären sind. Für den Betrieb ermöglicht eine interkommunale Lösung die Kosten- und Aufwandsteilung zwischen den beteiligten Partnern. In der Regel umfasst die Einrichtung eines IKZ-DLZ auch weitere Pakete (beispielsweise Beschaffung und Zahlung), um die Errichtungsaufwände auszugleichen. Eine Entscheidung ist in Abhängigkeit von vorhandener Infrastruktur, Wirtschaftlichkeitserwägungen und Kontrollerfordernissen zu treffen. Dabei kann die Einführung einer Scanstrecke (Option B) als erster niedrigschwelliger Umsetzungsschritt auf dem Weg zur E-Rechnungsfähigkeit dienen. Die folgende Abbildung fasst die Vor- und Nachteile der verschiedenen Optionen zusammen: 39

40 Abbildung 16: Vor- und Nachteile der Optionen für OCR-Scan / E-Invoice Vorschlag von organisatorischem Soll-Prozess für die teilnehmenden Kommunen Die zentrale Leistung in der Konzeptionsphase ist die Aufstellung eines Soll-Prozesses: Dieser gibt vor, wie die zukünftige Rechnungsbearbeitung innerhalb einer Kommune ablaufen wird. Diese Konzeption des Soll-Prozesses für die Rechnungsbearbeitung stützte sich im Projektverlauf im Wesentlichen auf zwei Quellen: der Analyse des Ist-Prozesses der Rechnungsbearbeitung den technischen und organisatorischen Richtungsentscheidungen und Ausgangssituationen. Der im Projektverlauf abstrahierte Ist-Prozess wurde bereits in Kapitel erläutert. Hinsichtlich der Richtungsentscheidungen für den Soll-Prozess sind die beteiligten Kommunen von dem Aufbau einer OCR-Scanstrecke ausgegangen. Über die Frage der zentralen oder dezentralen Erfassung wurde keine Empfehlung vereinbart, auch wenn die meisten Kommunen aufgrund ihrer bisherigen Ist-Prozesse weiterhin eine zentrale buchhalterische Vorerfassung vorsehen. Auch eine Festlegung über die Beschaffung einer separaten HKR-Software oder in Kombination mit einer DMS-Software wurde nicht getroffen. Hier sind drei Varianten möglich: Die Dokumentablage kann direkt in der Ablage der HKR-Software ohne DMS-Funktionalitäten erfolgen. Bei der zweiten Variante sind HKR- und DMS-Funktionalitäten modulbasierend in einer Software integriert (z.b. Softwarelösung eines Herstellers, bei der Module auf die gleiche Datenbank zugreifen). Bei der letzten Variante sind HKR- und DMS-Software getrennt (z.b. durch unterschiedliche Datenbanken), so dass die Programmierung von Schnittstellen zur Übertragung von Rechnungsdaten notwendig ist. 40

41 Das Kernteam hat auf Basis dieser Vorüberlegungen folgenden abstrahierten Soll-Prozess, E- Rechnung bearbeiten, entworfen: Abbildung 17: Abstrahierter Soll-Prozess E-Rechnung bearbeiten 1. Prozessschritt Zentraler Posteingang : Die Poststelle erhält auch weiterhin postalisch eine Papierrechnung vom jeweiligen Lieferanten oder Kunden der Kommune. Ein zukünftiger Empfang von E-Rechnungen mit Kopf- oder Gesamtdateien über ein -Postfach ist nicht ausgeschlossen, wurde aber im Sinne der ersten Umsetzungsstufe E-Rechnungsfähigkeit noch nicht angestrebt. Der Empfang erfolgt auch weiterhin nur zentral in der Poststelle. Ein dezentraler Empfang von Rechnungen (z.b. direkt im zuständigen Fachbereich) würde, nach Ansicht der Projektteilnehmer, viele der Potenziale der E-Rechnung wieder mindern. Die Rechnungen werden auch weiterhin von den Mitarbeitern mit einem Eingangsstempel versehen, in Stapel vorsortiert und einer ersten Sichtprüfung unterzogen. 2. Prozessschritt Rechnungsscan : Die Rechnungen werden anschließend mit einem handelsüblichen Scanner stapelweise eingelesen und auf einem Laufwerk abgelegt. Eine programmierte Schnittstelle importiert die Rechnungsstapel anschließend in eine HKR- oder DMS-Software der Kommune. Damit die OCR-Software des Scanners erkennen kann, wann ein Rechnungsdokument endet und das nächste Rechnungsdokument beginnt (die Rechnungen sollen als separate elektronische Belege in der Software ankommen) ist es notwendig, einen sogenannten Trenner zu konzeptionieren. In der Projektgruppe wurden dabei verschiedene Varianten (z.b. weißes Blatt zwischen jedes Rechnungsdokument legen) diskutiert. Die beste Option ist die Nutzung des ohnehin vorhandenen Eingangsstempels in Verbindung mit einer eindeutigen Zahlen- und Zeichenkombination, die immer nur einmal vergeben wird (sogenannte eindeutige ID). Die OCR-Software erkennt dann anhand des Formates die nächste ID und trennt die Rechnungen dementsprechend in separate elektronische Belege auf. Es ist nicht zwingend notwendig, dass der Rechnungsscan von der Poststelle durchgeführt wird. In kleineren Kommunen wird der Rechnungsempfang (inkl. Rechnungsscan und Geschäftsbuchhaltung) von den gleichen Mitarbeitern wahrgenommen. 41

42 Die weitere Behandlung der Papierrechnung ist ebenfalls kommunenspezifisch. Es bestehen die Alternativen, die Papierrechnung nach der jeweiligen gesetzlichen Frist zu vernichten (ersetzendes Scannen und revisionssichere elektronische Ablage) oder weiterhin zu archivieren (elektronische Ablage in der HKR-Software). 3. Prozessschritt Buchhalterische Vorerfassung : Die Projektteilnehmer sind überzeugt, dass nach dem Scan und vor der Zuteilung des nunmehr elektronischen Beleges eine Vorkontierung durch die Geschäftsbuchhaltung sinnvoll ist. Die Geschäftsbuchhaltung würde dann bereits die korrekten Konten, Produkte und Haushaltstellen zuweisen und eine erste formelle Prüfung der Rechnung (z.b. Anschriften, Rechnungsadressat, Konto- und Zahldaten, Skontofrist) durchführen. Häufig wird die Rechnung nach einem Scan auch in einem Aufgabenpool abgelegt. Die formelle Prüfung der Rechnung hat dann auch den Zweck, die Rechnungsart festzustellen und dementsprechend den richtigen Ansprechpartner für die nachfolgenden Schritte zu bestimmen (z.b. Rechnung für Anlagenbuchhalter, Sachbearbeiter Fachamt usw.) Die Vorkontierung und Bearbeitung der Rechnungen erfolgt bereits in der DMS- bzw. HKR- Software. Der papierbasierende Vorkontierungsbeleg, der in vielen Kommunen momentan noch genutzt wird, kann damit entfallen. 4. Prozessschritt Prüfung und Feststellung (SuR) : Nach der Vorkontierung wird der elektronische Beleg über einen elektronischen Workflow der HKR-Software entweder automatisch oder durch die Geschäftsbuchhaltung (siehe Schritt 3) dem zuständigen Sachbearbeiter aus dem Fachbereich zugeordnet. Dieser prüft die rechnerische und sachliche Richtigkeit der Daten. Bei einer Beschaffung ist beispielsweise ein Abgleich mit einem Wareneingang vorzunehmen. Die Feststellung erfolgt hierbei elektronisch über eine softwarebasierte (qualifizierte) Zertifikatslösung. Im Falle einer fehlerhaften Kontierung der Geschäftsbuchhaltung (z.b. Kontierung auf ein falsches Produkt) bietet eine HKR-Software in der Regel zwei Möglichkeiten: Der Sachbearbeiter kann das korrekte Produkt in dem entsprechendem Feld entweder direkt auswählen und korrigieren oder (wenn die Bearbeitung von Feldern z.b. gesperrt ist) über einen Workflow- Schritt zurück in die Geschäftsbuchhaltung geben (Rückschleife). Diese Workflowflexibilität kann in der Regel auch für andere Fehlerquellen oder Abweichungen vom Standard vom Softwarehersteller oder Fachadministrator konfiguriert werden. 5. Prozessschritt Prüfung und Freigabe : Der Leiter des Geschäftsbereiches prüft die Einhaltung der Feststellungsbefugnis und gibt die Rechnung ebenfalls elektronisch über die softwarebasierte (qualifizierte) Zertifikatslösung zur Buchung frei. 6. Prozessschritt Ggf. ergänzender Prüfschritt : Anschließend ist die Rechnung inkl. Vorkontierungsbeleg und Freigabe für die Geschäftsbuchhaltung und den Kämmerer einsehbar und wird, je nach Kontrollerfordernissen der Kommune, nochmals geprüft. In einigen Kommunen gibt es hier noch weitere Prüfinstanzen (bei Rechnungen über 50 TEUR prüft beispielsweise zusätzlich der Bürgermeister oder das Rechnungsprüfungsamt). 42

43 7. Prozessschritt Prüfung, Zahlbarmachung und Archivierung : Die Gemeindekasse prüft die Vollständigkeit der Unterlagen und weist den Betrag zur Zahlung an. Abschließend werden die Belege (Freigabe/ Rechnung) je Haushaltsjahr, Produkt und Konto gescannt/archiviert und abgelegt. Vor allem unsere Erfahrungen aus dem Produktivbetrieb zeigen: Als zahlungsauslösendes System, das jederzeit aktuelle Partner- und Rechnungsdaten benötigt, sollte die HKR- Software in jedem Fall als führendes System definiert werden. Das heißt, dass die Datenhaltung- und Pflege primär auf der Datenbank der HKR-Software erfolgt und erst nachrangig in die DMS-Software übertragen werden sollte. Anderenfalls erhöhen sich die technische Komplexität und die Umsetzungsrisiken für den Regelbetrieb (z.b. aufgrund fehlerhafter Schnittstellenimporte in das HKR-System) Spezifische kommunale Herausforderungen für den elektronischen Rechnungsprozess Der erarbeitete Soll-Prozess ist ein Vorschlag für den Standardablauf der elektronischen Rechnungsbearbeitung. In den Kernteamsitzungen wurden verschiedene Herausforderungen diskutiert, vor denen die Kommunen bei der Implementierung stehen. Dazu gehören Themen wie Abweichungen vom Standardablauf (Rechnungskorrekturen und - ablehnungen, Fehlbuchungen o.ä.), eine geeignete technische Umsetzung des Signaturerfordernisses (vgl. 42 Abs. 4 KomHKV in Verbindung mit 2 Nr. 2, 3 SigG) sowie der Umgang mit Bau- und Sozialrechnungen (für eine Übersicht der Herausforderungen siehe Anlage 5). Für den Umgang mit Abweichungen vom Standardablauf gibt das Kernteam grundsätzlich die Empfehlung, dass bei identifizierten Fehlern eine Zurückweisung der Rechnung an die entsprechende vorangegangene Stelle zur erneuten Bearbeitung erfolgen sollte. Bei der elektronischen Signatur fordert die KomHKV in 42 Abs. 4 bei automatisierten Verfahren, anstelle der im schriftlichen Feststellungs- oder Freigabeverfahren zu leistenden Unterschriften, die elektronische Signatur nach 2 Nr. 2 oder 3 des Signaturgesetzes. Als geeignete Umsetzungsvariante für das Signaturerfordernis sieht das Kernteam die softwarebasierte (qualifizierte) Zertifikatslösung vor. Hierbei ist die Komptabilität zur HKR- und ggf. DMS-Software sicherzustellen. Bei Rechnungen mit Personal- und Sozialdatenbezug besteht die Problematik in der Sensibilität der Rechnungsinhalte (z.b. Beihilfeabrechnungen für ärztliche Behandlungen von Beamten), die nur direkt vom zuständigen Sachbearbeiter eingesehen werden dürfen. Die Öffnung der Rechnung in einer zentralen Poststelle bei der Geschäftsbuchhaltung mit anschließendem Scan ist deshalb nicht möglich. Das Kernteam teilte daher die Einschätzung, dass diese Sozialrechnungen direkt beim Sachbearbeiter im Fachamt eingehen sollten. Dieser kontiert die wichtigsten Rechnungsdaten ohne die sensiblen Informationen auf einen sogenannten Hilfsbeleg und schickt 43

44 diesen reduzierten Datensatz dann zur weiteren Bearbeitung an die Mitarbeiter der Geschäftsbuchhaltung. Der Hilfsbeleg wird dann wie eine herkömmliche Rechnung gebucht und gezahlt. Bei Baurechnungen besteht die Problematik im besonderen Modus der Bearbeitung und der komplexeren Dokumentation. So liegt die inhaltliche Prüfung der Baurechnung nicht in der Geschäftsbuchhaltung, sondern im Bauamt. Dieses prüft Baurechnungen in der Regel in mehreren Verhandlungsrunden gemeinsam mit einem beauftragten Planungsbüro und dem Lieferanten. Die zahlreichen Änderungen werden bisher auf der Papierrechnung handschriftlich vermerkt und sind deshalb nicht maschinenlesbar. Das Kernteam teilt die Einschätzung, dass hier ein zusätzlicher Prozessschritt im Soll-Prozess notwendig sei, der durch ein frühes Scannen (der Ursprungsrechnung) und ein zusätzliches spätes Nachscannen (der korrigierten Rechnung) gekennzeichnet ist. Die ursprüngliche Rechnung wird gescannt, um den Urzustand zu dokumentieren und ist durch neue Scanversionen entweder zu ergänzen oder zu ersetzen. Bei der Konzeptionierung eines neuen Rechnungsprozesses sollten zunächst die Standardfälle betrachtet werden. Erst wenn die täglichen Geschäftsvorfälle abgebildet sind, sollten auch spezifische Rechnungsprozesse angegangen werden. Dabei gilt das Grundprinzip: Abweichende Prozessschritte sollten nur so weit nötig eingesetzt werden und der spezifische Prozess anschließend direkt zum Standardprozess zurückkehren IT-seitige Unterstützung Auf Basis eines organisatorischen Soll-Prozesses ist im nächsten Schritt der Konzeptionsphase eine geeignete technische Lösung zu beschreiben, zu identifizieren und zu beschaffen Anforderungen erheben und Lastenheft erstellen Nach den Erfahrungen des Kernteams hat sich die Erarbeitung einer detaillierten Leistungsbeschreibung in drei Schritten bewährt. Zu Beginn sollte eine Anforderungsaufnahme z.b. in Workshops mit Vertretern relevanter Fachabteilungen erfolgen, um funktionale Anforderungen an die technische Lösung, die sich aus dem organisatorischen Soll-Prozess ableiten lassen, zu erheben. Beispielsweise ist im Bereich des Signaturerfordernisses die Kompatibilität einer technischen Zertifikatslösung mit der HKR-Software eine zwingende Anforderung. Die derart gewonnen funktionalen Anforderungen ermöglichen in einem zweiten Schritt einen Abgleich mit verfügbaren Marktlösungen, um die Anforderungen zu validieren. Es ist daher sinnvoll, sich vor der Ausschreibung einer HKR-, DMS- oder E-Rechnungssoftware einen Überblick über am Markt etablierte Lösungen für technische Systeme im Bereich elektronischer Rechnungsworkflow und E-Rechnung zu verschaffen. Eine Variante zur Umsetzung ist es, eine grobe Markterkundung durchzuführen. Im Projektverlauf haben die teilnehmenden Kommunen zu den 44

45 Kernteamsitzungen neben eigener Recherche verschiedene Hersteller zur Präsentation der hauseigenen E-Rechnungslösung eingeladen. Eine weitere Variante, die von den Projektteilnehmern diskutiert wurde, ist das E-Government-Labor des Institutes Frauenhofer Fokus. Dort lassen sich Lösungen unterschiedlicher Anbieter im Kontext elektronischer Vorgangsbearbeitung und E- Akte von interessierten Kommunen ausprobieren. Im dritten Schritt ist eine Leistungsbeschreibung in Form eines Lastenheftes als Kernstück einer möglichen Ausschreibung zu erstellen. Als Ergebnis dieser Sitzungen lassen sich folgende Determinanten einer Softwareauswahl aufstellen, die in der Konzeptionsphase beispielsweise auch in Form eines Lastenheftes weiter ausgestaltet werden können. Generelle funktionale Anforderungen: Vor der Wahl einer E-Rechnungs-Lösung ist es notwendig, generelle funktionale Anforderungen an eine Softwarelösung zu definieren. Dazu gehört neben einer Beschreibung von Ausgangssituation und Zielbild (Welcher Zustand soll mit der Einführung erreicht werden?) die genaue Definition des zu beschaffenden Gegenstandes und seiner Produktmerkmale. Im Falle einer DMS-Software ist das Zielbild beispielsweise die Abbildung des vollständigen Lebenszyklus von Dokumenten von ihrer Entstehung bis hin zur Ablage im Archiv/Langzeitspeicher. Notwendige Produktmerkmale umfassen dabei das Erfassen und Registrieren von elektronischen Dokumenten sowie die Import-Funktion für die Übernahme von Akten, Vorgängen, Dokumenten und Verträgen. Weitere funktionale Anforderungen, die in einem Lastenheft Niederschlag finden sollten, umfassen unter anderem folgende Themen: Rechte- und Rollenkonzept, Datenhaushalt, Ergonomie und Bildschirmdarstellung, Schnittstellen zu anderen Systemen, Prozess- und Fachverfahrensintegration, Fachadministration und Verwaltung, Mehrmandantenfähigkeit. Nicht funktionale Anforderungen: Software wird in Form von Projekten eingeführt und muss im Nachgang einer fachlichen und technischen Pflege unterliegen. Neben den reinen Softwareanforderungen sollten daher unmittelbar technisch-organisatorische Anforderungen bzw. Dienstleistungen für folgende Bereiche definiert werden: Monetäre Anforderungen (in welchem Budgetrahmen kann das Projekt durchgeführt werden), allgemeine Projektanforderungen (wie viele Projekttage in welchem Zeitraum sind geplant), Mengenanforderungen (wie viele Benutzer müssen die Software verwenden können), Systemkonfiguration, Betriebsanforderungen (wie wird der Support sichergestellt), datenschutzrechtliche Anforderungen, Schulungsanforderungen sowie Dokumentationsanforderungen (welchen Charakter und welchen Umfang hat die fachliche oder technische Dokumentation). Ausgangs- und Zielzustand Systemarchitektur: Die vorhandene IT-Infrastruktur und deren Betrieb sind ein wichtiger Faktor bei der Auswahl eines neuen Systems. Zu den hier in Form eines Lastenheftes zu beschreibenden Determinanten gehören unter anderem: Bestehende Systemarchitektur, Zielsystemarchitektur, bereits bestehende Schnittstellen zu anderen Systemen, Fachverfahren und Softwarelösungen. 45

46 Wirtschaftlichkeitsbetrachtung durchführen Für die beteiligten Kommunen standen im Projektkontext in erster Linien leistungsbezogene und organisatorische Optimierungen im Vordergrund der Einrichtung des elektronischen Rechnungsworkflows. Mit diesen Verbesserungen sind allerdings auch Effizienzgewinne verbunden, die zur Wirtschaftlichkeit der Rechnungsbearbeitung beitragen. Diese Wirtschaftlichkeitseffekte sollten im Projekt auch dokumentiert werden, um z.b. gegenüber Anspruchsgruppen wie politischen Entscheidungsträgern die Einführung von elektronischem Rechnungsworkflow auch in Form von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen zu untermauern. Dabei bilden nach den Erfahrungen der Projektteilnehmer zwei aufeinander aufbauende Nachweise eine gute Argumentationsgrundlage: Ersparnis je Rechnung: Auf Basis einer Analyse der Effizienzsteigerungen des Rechnungsbearbeitungsprozesses und z.b. einer Vollkostenrechnung lässt sich aufzeigen, wieviel jeder an der Rechnungsbearbeitung beteiligte Bereich durch die Umsetzung einsparen kann. Rentabilität der Investition: Die Ersparnis je Rechnung sollte mit den Anschaffungs- und Pflegekosten der relevanten IT-Systeme für mindestens fünf Jahre abgeglichen werden, um die Rentabilität der Investition und die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens nachzuweisen Beschaffung Die Pilotkommunen konnten durch Softwareupdates bzw. -erweiterungen die Einführung des elektronischen Rechnungsworkflows über die bestehende HKR-Software sicherstellen. Ggf. bedarf es zur Abdeckung der funktionalen Anforderungen des Lastenheftes einer Ausschreibung und Beschaffung von Softwarekomponenten am Markt. Hierfür sind nach Erfahrungswerten der Kommunen ca. 4-5 Monate an zusätzlicher Projektlaufzeit für die Beschaffung vorzusehen. Nach Übereinkunft im Projekt erfolgte keine nähere Betrachtung des Ausschreibungsprozesses Erstellung Feinkonzept/ Umsetzungsplanung Äquivalent zur Analysephase sind die Ergebnisse und Festlegungen der Konzeptionsphase zu dokumentieren und im Rahmen eines Feinkonzeptes zu konkretisieren. Zu den notwendigen Inhalten des Feinkonzeptes, die teilweise bereits in den vorherigen Kapiteln angesprochen wurden, zählen: Festlegung der technisch-organisatorischen Richtungsentscheidungen, Ausdifferenzierter Soll-Prozess der Bearbeitung von E-Rechnungen, der auch Sonderfälle der Rechnungslegung (Baurechnungen, Sozialrechnungen, usw.) berücksichtigt, Leistungsbeschreibung in Form eines Lastenheftes für die E-Rechnungslösung und ggf. daraus erwachsende Beschaffungs- und Ausschreibungsunterlagen, Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, Verknüpfung des organisatorischen Soll-Prozesses mit den technischen Systemen, 46

47 Zeitliche und inhaltliche Projektplanung für die Umsetzungsphase. 2.3 Phase 3: Umsetzung und Überführung in den Regelbetrieb Die letzte Phase dient der Umsetzung des konzeptionierten Soll-Zustandes, also der Implementierung der E-Rechnungslösung in der eigenen Kommunalverwaltung und der Überführung in den kontinuierlichen Verbesserungsprozess. Die Umsetzung setzt auf die Ergebnisdokumentation der Konzeptionsphase auf, beinhaltet die Durchführung von Organisationsmaßnahmen und mündet im Produktivstart der E-Rechnungslösung (zu der Zeitplanung und Meilensteinen siehe auch Abbildung 8: Projektvorgehen). Die Projektmitglieder gehen auf Basis der eigenen Projekterfahrungen von etwa 7 Monaten für die Umsetzung aus. Im Anschluss daran sind ca. 5 Monate für die sukzessive Überführung in den Routinebetrieb vorzusehen. Für die Implementierungsphase werden im Folgenden die grundsätzlichen Tätigkeiten skizziert: Aufsetzen und Durchführung des Softwareeinführungsprojektes Die Implementierung der E-Rechnungslösung wird auf Projektbasis und idealerweise in enger Abstimmung mit dem Hersteller durchgeführt. Dazu zählt z.b. die gemeinsame Vereinbarung eines Phasen- und Arbeitsplans. Aus den Erfahrungen der beteiligten Kommunen sollten dabei folgende Arbeitspakete geplant werden: Festlegung der Organisationsstruktur zur Zusammenarbeit mit dem IT-Anbieter sowie der Verantwortlichkeiten für das Projektmanagement, Zeitliche und inhaltliche Planung der Installation und des Erstbetriebs der Hard- und Software (Echt- und Testumgebung), Programmierung der Schnittstellen zu anderen IT-Systemen und relevanten Fachanwendungen, Definition der Inhalte und Aufbau des Berichtswesens zur regelmäßigen Fortschrittskontrolle, Aufstellung eines Berechtigungskonzeptes mit entsprechenden Rollenkonzepten, Planung von Schulungen und Erstellung der technisch-fachlichen Dokumentation (siehe auch Kapitel 2.3.4) sowie die Umsetzung des Soll-Prozesses E-Rechnung in der HKR-Software Organisatorische Anpassungen und begleitendes Change Management Das Softwareprojekt schafft nur die technische Basis für die Umsetzung des Soll-Prozesses. Der neue Prozess muss auch organisatorisch in der Verwaltung verankert werden. 47

48 Dazu gehört zunächst, Dienstanweisungen zur Rechnungserfassung auf die neuen Gegebenheiten anzupassen. Entlang des Soll-Prozesses sind folgende Tätigkeiten inhaltlich festzuschreiben: Neue Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten gemäß Soll-Prozess (Partnerdatenpflege, Zeichnungs-, Freigabebefugnisse, Zahlungsabwicklung), Ggf. neue Prüfschritte gemäß Soll-Prozess (Einbindung von Visakontrollen, RPA, Bürgermeister ab bestimmten Schwellenwerten), Neue Regelungen zum Posteingang (zentralisiert, elektronische Erfassung), Anforderungen und Regelungen zur Archivierung von rechnungsbegründenden Unterlagen. Die Organisationsumstellung erschöpft sich nicht in der Anpassung bestehender Regelwerke, sondern muss natürlich auch in die Verwaltungs- und Arbeitsrealität der eigenen Mitarbeiter umgesetzt werden (siehe Kapitel ) Testphase und verwaltungsspezifischer Rollout Vor der Produktivsetzung ist es unbedingt notwendig, eine längere Testphase in wenigen Fachämtern einzuplanen, in denen sowohl die neuen technischen als auch organisatorischen Abläufe anhand eines Testfallkatalogs mit Use Case-Szenarien (wichtigste Geschäftsvorfälle bei der Rechnungsbearbeitung) geprüft werden. Der Softwarehersteller sollte hierzu eine Testdatenbank zur Verfügung stellen und den Test begleiten. Es empfiehlt sich auch, die E-Rechnungsbearbeitung phasen- und stufenweise auszurollen. Von den Papierrechnungen sollten zu Beginn beispielsweise nur etwa 20 Prozent eingescannt und als E-Rechnungen bearbeitet werden. Die Geschwindigkeit des Änderungsprozesses sollte an die Gegebenheiten der eigenen Verwaltung ausgerichtet werden. So empfiehlt es sich beispielsweise, die Änderungen erst innerhalb der Geschäftsbuchhaltung und einem ausgewähltem Fachamt zu testen und dann in anderen Organisationsbereichen zu implementieren. Eine zentrale Rolle (auch im Sinne des Change Management) spielen hier Schulungen und Dokumentationen. Die Schulungen sind eine gute Gelegenheit, Berührungsängste mit der neuen E- Rechnungslösung abzubauen und Informationen zu den geplanten Änderungen zu platzieren Überführung in den Routinebetrieb und Review Mit der Produktivsetzung der Soft- und Hardware ist das Projekt nicht beendet. Im Arbeitsalltag wird sich in der Regel zeigen, dass noch Feinjustierungen und Anpassungen am Soll-Prozess notwendig sind, weil beispielsweise nicht alle Abweichungen vom Standard berücksichtigt wurden. Das Projekt tritt nach der Einführung des elektronischen Rechnungsworkflows in die Phase des kontinuierlichen Verbesserungsprozesses über, der in regelmäßigen Zeitabständen einem Review unterzogen wird. Dazu sollten die bereits aufgebauten Strukturen, wie die Steuerungsgruppe und das entsprechende Berichtswesen, fortgeführt werden, wenn auch in geringerer Frequenz. 48

49 Softwareseitig wird der Hersteller die weitere Pflege in der Regel an den hauseigenen Support übergeben. Bereits im Vorfeld dazu sollten Service Level Agreements (SLAs) zur Einhaltung von Leistungs- und Qualitätsvorgaben ausgehandelt werden. Für den Routinebetrieb sollten nach Erfahrungen der Projektmitglieder außerdem technische Dokumentationen (für die eigene Fachadministration) sowie Anwenderleitfäden (für die Endbenutzer) beim jeweiligen Softwarehersteller beauftragt werden. Ein Anwenderleitfaden beschreibt textuell und grafisch den genauen Klickpfad für den Soll-Rechnungsprozess in der HKR-Software für die eigene Verwaltung. Im Gegensatz zu technischen Dokumentationen, die mit zum ausgelieferten Bordwerkzeug gehören, sind Anwenderleitfäden deshalb in der Regel separat zu beauftragen. Nach den bisherigen Praxiserfahrungen wird der Übergang in den Routinebetrieb des elektronischen Rechnungsworkflows ca. fünf Monate in Anspruch nehmen, um das anvisierte Ziel der ersten Umsetzungsstufe, die E-Eingangsrechnungsfähigkeit zu erreichen (siehe Abbildung 13). Auf dieser Basis kann anschließend ganz im Sinne des kontinuierlichen Verbesserungsprozesses die zweite Umsetzungsstufe in Angriff genommen werden. Abbildung 18: Kontinuierlicher Verbesserungsprozess hin zum Routinebetrieb 49

50 3. Werkstattbericht des Projektes des Landkreises Dahme-Spreewald zur Einführung eines E-Rechnungsfähigen Rechnungsworkflows 3.1 Einleitung Parallel zum Modellprojekt beabsichtigte die Kreisverwaltung des Landkreis Dahme-Spreewald, seine Buchungssoftware auf einen vollautomatisierten, webbasierenden und E-Rechnungsfähigen Rechnungsworkflow der MACH AG umzustellen. Darin wurde ein wichtiger Schritt hinsichtlich der Bearbeitung von E-Rechnungen gesehen. So sollen künftig Eingangsrechnungen und Ausgangsrechnungen weitestgehend papierlos elektronisch und dezentral bearbeitet werden. In einer frühzeitigen Umstellung sieht der Landkreis den Vorteil, dass zum Zeitpunkt der gesetzlichen Einführung der E-Rechnung die Arbeitsabläufe bereits voll in die Verwaltungsarbeit integriert sind. 3.2 Projektvorgehen Die Einführung eines E-Rechnungsfähigen Rechnungsworkflows und die damit verbundene Umstellung der Buchungssoftware erfolgte unter Nutzung einer projektspezifischen Organisation. Es wurde entschieden, dass für die Dauer des Projektes keine eigene Organisationseinheit gebildet wird, sondern die Projektmitglieder für die Dauer des Projektes in ihren bisherigen Bereichen verbleiben und nur temporär für projektspezifische Aufgaben zur Verfügung stehen. Der Vorteil bestand darin, dass die Projektmitglieder nicht aus ihrer eigentlichen Tätigkeit herausgerissen werden mussten. Somit waren für die Projektdurchführung keine zusätzlichen personellen Ressourcen erforderlich. Die eigentliche Abarbeitung von Projektaufträgen fand insofern in den beteiligten Fachbereichen statt. Es wurde folgende Projektstruktur festgelegt: Abbildung 19: Projektstruktur Landkreis Dahme-Spreewald 50

51 Das Projektteam traf sich während des gesamten Projektes monatlich unter Beteiligung des MACH-Beraters. 3.3 Projektablauf Der Projektablauf lässt sich wie folgt skizzieren: Abbildung 20: Projektablauf Landkreis Dahme-Spreewald Für die Durchführung wurde folgende Projektlaufzeit festgelegt: Abbildung 21: Projektzeitraum Landkreis Dahme-Spreewald 3.4 Analyse des Ist-Zustandes Zu Beginn des Projektes waren sowohl die systemtechnischen Voraussetzungen innerhalb der Software als auch die organisatorischen Prozesse bei der Bearbeitung von Eingangs- und Ausgangsrechnungen (Belegfluss) zu erfassen und zu analysieren Software Der Landkreis arbeitet bisher überwiegend mit einer Client-Server (c/s) Version der Firma MACH AG aus Lübeck (MACH c/s). Es wurde festgestellt, dass E-Rechnungen mit dieser Version nicht bearbeitet werden können und insoweit neue Funktionalitäten erforderlich sind. 51

52 3.4.2 Organisation Bei der Analyse des Belegflusses war unter anderem zu klären, welche Rechnungen, Bescheide oder ähnliche Dokumente in den Fachämtern eingehen und wie Papierbelege weitergegeben und angeordnet werden. Es wurde festgestellt, dass für die elektronische Bearbeitung und Anordnung von E-Rechnungen die Arbeitsabläufe in den Fachämtern und in der Geschäftsbuchhaltung angepasst werden müssen Feststellungs- und Freigabeverfahren ( 42 KomHKV) Zum schriftlichen Feststellungs- und Freigabeverfahren ( 42 KomHKV) von Buchungen wurden folgende Bedingungen identifiziert. Sämtliche Buchungen müssen nach 42 Abs. 2 1.HS KomHKV sachlich und rechnerisch festgestellt werden (SuR-Zeichnung). Feststellungsbefugt sind nur diejenigen Mitarbeiter, die den Geschäftsvorfall umfangreich beurteilen können ( 44 Abs. 1 lit. d KomHKV). Im Landkreis wird bisher die SuR-Zeichnung mittels eigenhändiger Unterschrift auf dem Beleg/ Kontierungsaufkleber bestätigt. Nach der SuR-Zeichnung sind Buchungen und ggf. damit zusammenhängende Zahlungen von einem Berechtigten freizugeben ( 42 Abs. 2 2.HS KomHKV). Die Freigabe wird beim Landkreis durch den Freigabeberechtigten ebenfalls mittels eigenhändiger Unterschrift erteilt ( 43 Abs. 1Ziff. 6 KomHKV). 43 Abs. 1 Ziff. 6 KomHKV enthält hierzu die Vorgabe, dass mit der Zahlungsanweisung zu bestätigen ist, dass die Bescheinigung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit vorliegt. Der Freigabebefugte übernimmt damit die Verantwortung, dass eine sachliche und rechnerische Prüfung überhaupt erfolgt ist. Überdies regelt 42 Abs. 5 KomHKV, dass bei automatisierten Verfahren anstelle der im schriftlichen Feststellungs- oder Freigabeverfahren zu leistenden Unterschriften eine elektronische Signatur (fortgeschrittene bzw. qualifizierte elektronische Signatur) eingesetzt werden kann. In der Verwaltung des LDS sind ca. 420 Mitarbeiter feststellungsbefugt, um zu gewährleisten, dass jede Rechnung genauestens auf ihre Richtigkeit und von einem kompetenten Mitarbeiter geprüft werden kann. Eine Freigabeberechtigung besitzen derzeit ca. 100 Mitarbeiter Berechtigungskonzept Das HKR-System des Landkreises (MACH AG) ist zertifiziert und die Ordnungsmäßigkeit der Buchführung wurde bescheinigt. Prüfungsgrundlagen waren u.a.: Vorschriften der GoB und GoBS, Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen (GDPdU), 52

53 International Public Sector Accounting Standards Um die gesetzlich vorgegebene Trennung von Verantwortungsbereichen, wie die Trennung von IuK-Administration, Fachbereich und Zahlungsverkehr, 33 Abs. 5 Ziff. 10 KomHKV, das Vier-Augen-Prinzip, 44 Abs. 2 Ziff. 1d KomHKV und die Trennung von Freigabe und Ausführung der Buchung, 42 Abs. 3 KomHKV zu gewährleisten, werden im HKR-System die einzelnen Verfahrensfunktionen (z.b. Buchen, Zahlen ) den jeweils zuständigen Mitarbeitern bzw. Mitarbeiterinnen über die programmtechnische Zugriffsberechtigungssteuerung zugewiesen (Berechtigungsverwaltung) 18. Darin wird sichergestellt, dass in keinem Fall ein Mitarbeiter in der Software in einem Buchungsvorgang gleichzeitig die Berechtigung für die Feststellung und die Freigabe erhält. Mitarbeitern der Kasse wird die Berechtigung für die Freigabe verwehrt. Umgekehrt erhalten nur Kassenmitarbeiter die Berechtigung, Buchungen auszuführen bzw. Auszahlungen vorzunehmen. Die Erteilung von Berechtigungen, die im unmittelbaren Zusammenhang mit der Feststellung, Freigabe und dem Zahlungsverkehr stehen, ist nur auf schriftlichen Antrag möglich. Dabei werden nur so vielen Mitarbeitern wie unbedingt erforderlich Zugriffsberechtigungen auf die einzelnen Anwendungen erteilt. An diese Mitarbeiter wird nur der Umfang an Berechtigungen vergeben, den sie zwingend für die Aufgabenerledigung benötigen. Jeder Benutzer hat einen persönlichen Zugang und ein dazugehöriges Passwort. Eine Weitergabe des Passwortes ist unzulässig. Das Passwort kann nur von Berechtigungsverwalter und in Abwesenheit dessen vom stellvertretenden Berechtigungsverwalter zurückgesetzt werden. Es ist den Freigabeberechtigten nicht möglich, elektronisch festgestellte Belege zu verändern, so dass nach Weitergabe eines elektronisches Beleges an den nachfolgenden Verantwortlichen (Freigabe, Zahlung) die Inhalte dem zu Grunde liegenden Dokument (Rechnung Papier, , E-Rechnung) entsprechen und unverfälscht sind. Nach Feststellung und Freigabe der Buchung in der Software ist der Datensatz und das mit ihm verknüpfte Dokument unveränderlich. Durch die Software wird für jeden gebuchten Beleg eine Historie angelegt, aus der ersichtlich ist, welcher Mitarbeiter wann und was im Rahmen des Rechnungsworkflows bearbeitet hat. Zusätzliche Sicherheit eines unbefugten Eingriffs in den Belegfluss ist die Trennung der Berechtigungsverwaltung von der fachlichen Sachbearbeitung. Es wird auf eine Trennung der Berechtigungsverwaltung von dem der fachlichen Sachbearbeitung und dem der Erledigung der Kassenaufgaben geachtet. Der Berechtigungsverwalter wird nicht gleichzeitig im Rahmen seiner sonstigen Aufgaben Finanzvorgänge im Verfahren abwickeln, da er als Berechtigungsverwalter 18 Siehe dazu die Anlage Richtlinie Berechtigungsverwaltung des Landkreis Dahme-Spreewald 53

54 durch seine Tätigkeit bereits schon allumfassende Zugriffsrechte besitzt bzw. dass er sich selber (ohne weitere programmtechnische Freigabemechanismen) weitere Rechte zuteilen kann. Die Tätigkeit der Berechtigungsverwaltung ist grundsätzlich weder der Buchhaltung noch der Kasse zugeordnet. In Vertretungsfällen übernimmt ein Mitarbeiter der Buchhaltung die Berechtigungsverwaltung, keinesfalls ein Mitarbeiter der Kreiskasse. Es werden im Falle der Vertretung Kontrollen durch den Berechtigungsverwalter durchgeführt, die ausschließen, dass durch den Mitarbeiter der Kämmerei unberechtigt Berechtigungen vergeben werden. Der Berechtigungsverwalter und deren Stellvertreter haben keine Buchungsrechte in der Software Anfrage beim Ministerium des Innern und für Kommunales (MIK) zum Einsatz der elektronischen Signatur Hierzu wurde beim Ministerium des Innern und für Kommunales Folgendes angefragt; 1. Muss eine der Kreiskasse erteilte Zahlungsanweisung zwingend eine handschriftliche Unterzeichnung des Feststellungsbefugten (SuR-Zeichners) enthalten? 2. Wäre insofern eine im HKR-System vorgenommene Feststellung (SuR-Zeichnung) ausreichend? 3. Ist es denkbar, im automatisierten Verfahren anstatt über die elektronische Signatur die Einhaltung der in der KomHKV enthaltenden hohen Sicherheitsanforderungen ( 42 ff KomHKV) über eine programmtechnische Zugriffsberechtigungssteuerung (Berechtigungsverwaltung) zu realisieren, wenn sichergestellt wird, dass a. die elektronische Feststellung (SuR-Zeichnung) und Freigabe eindeutig und unverwechselbar dokumentiert wird sowie unverfälscht sind und b. festgestellte bzw. freigegebene Buchungsbelege/Zahlungsanweisungen nicht unbemerkt veränderbar sind? 4. Ist vorgesehen, die KomHKV dahingehend zu ändern, dass im Rahmen der Einführung der E-Rechnungslegung gänzlich auf Signaturerfordernisse (anstelle der im schriftlichen Feststellungs- oder Freigabeverfahren zu leistenden Unterschriften) verzichtet werden kann? Das MIK hat hierzu wie folgt geantwortet: Zu den Fragen 1-3 Gemäß 42 Abs. 3 KomHKV dürfen Zahlungen nur auf Grund einer schriftlichen oder bei automatisierten Verfahren auf elektronischem Wege übermittelten, den Anforderungen dieser Verordnung entsprechenden Zahlungsanweisung angenommen oder geleistet werden. 42 Abs. 4 KomHKV konkretisiert die Vorschrift dahingehend, dass bei automatisierten Verfahren anstelle der im schriftlichen Feststellungs- oder Freigabeverfahren zu leistenden Unterschriften die elektronische Signatur nach 2 Nr. 2 oder 3 des Signaturgesetzes eingesetzt werden kann. Daraus ergibt sich eindeutig, dass im schriftlichen Verfahren Unterschriften zu leisten sind. Eine im HKR-System vorgenommene Feststellung ist damit grundsätzlich nicht ausreichend, es sei denn, diese erfüllt in einem automatisierten Verfahren die Vorschriften des Signaturgesetzes. Im 54

55 Übrigen bezieht sich diese Kann-Regelung insoweit nur darauf, dass die erforderlichen Unterschriften im elektronischen Verfahren entweder mittels fortgeschrittener oder mittels qualifizierter Signatur geleistet dürfen. Ein vollständiger Verzicht auf die elektronische Signatur ist gemäß den geltenden Bestimmungen nicht zulässig. Zu Frage 4 Eine Änderung der KomHKV in Bezug auf die Signaturerfordernisse wird hier derzeit nicht vorbereitet. Denkbar könnte eine sog. Experimentierklausel sein. Die vom Bundesgesetzgeber mit Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften vom (BGBl. I S. 2749) getroffenen Regelungen bieten hier auch keine andere rechtliche Grundlage oder konkrete Lösungsansätze für alternative interne Zeichnungsregelungen. Vor diesem Hintergrund ist jedoch eine Änderung der bestehenden rechtlichen Regelungen zu dem beabsichtigten Zeitpunkt der Umstellung der Buchungssoftware auf den vollautomatischen Rechnungsworkflow ( ) nicht zu erwarten. 3.5 Zielerarbeitung Der Soll-Prozess entspricht weitestgehend dem im Rahmen des Modellprojektes entwickelte Prozess (Vgl. Abbildung 17: Abstrahierter Soll-Prozess E-Rechnung bearbeiten ) Software Vor dem Hintergrund, dass die vorhandene Basisinfrastruktur, die Datenbank und die Bedienlogik unverändert bleiben sollten, wurde das Angebot der Firma MACH AG genutzt, die bestehende Software umfassend zu erweitern. So wurde zum zunächst die Software auf eine webbasierte Oberfläche umgestellt (MACH Web 2.0). Stammdaten- und Grunddatenänderungen waren nicht erforderlich. Über MACH Web 2.0 stehen auch alle anderen Anwendungen (Zahlungsabwicklung, Kosten- und Leistungsrechnung, Anlagenbuchhaltung) zur Verfügung. So müssen die Anwender nicht zwischen MACH c/s und MACH Web 2.0 wechseln. MACH c/s blieb weiterhin in Betrieb, so dass alle Anwendungen im Einführungsprozess parallel bedient werden können. Mit dieser Verfahrensweise sollte sichergestellt werden, dass die Mitarbeiter ausreichend Zeit haben, sich mit der neuen Benutzeroberfläche und den damit verbundenen Erleichterungen in der Bedienung Vertraut zu machen Organisation Aufbauend auf den Ist-Prozess wurde ein Soll-Prozess erarbeitet, der ohne größere Anpassungen des Arbeitsablaufes und der Organisation in den einzelnen Fachämtern umsetzbar sein sollte. 55

56 Dabei war zu berücksichtigen, dass der papierbezogene Belegfluss in den einzelnen Fachämtern so unterschiedlich organisiert ist, dass der Soll-Prozess flexibel zu gestalten ist. Des Weiteren musste geklärt werden, welche Mitarbeiter in welcher Reihenfolge am Prozess zu beteiligen sind. Überdies sollen durch den künftig vollständig elektronisch gestalteten Belegfluss zu buchende Belege nur an die verantwortlichen Mitarbeiter geleitet werden. Es wird davon ausgegangen, dass derzeit nur sehr wenige E-Rechnungen beim Landkreis eingehen und bearbeitet werden. Um zu vermeiden, dass für die Bearbeitung von E-Rechnungen und die Bearbeitung von Belegen/Rechnungen, die in Papierform vorliegen, unterschiedliche Verfahrensabläufe gelten, wurde ein einheitlicher Rechnungsworkflow festgelegt. Danach sollen alle Eingangsrechnungen, Ausgangsrechnungen und Bescheide durch ein Scanverfahren (Stapelscannung) in die Software übertragen werden. Eine noch zu erarbeitende Scanrichtlinie wird den Scanprozess, den Einsatz der Hard- und Software und den organisatorischen Ablauf regeln. Der Landkreis wird mittels selbsterstellten Barcodeaufklebern die erste Seite des Dokuments markieren. Ein spezielles Tool der Scanner erkennt diesen, trennt den Stapel in einzelne Dokumente und legt diese auf einem Laufwerk ab, aus dem sie dann in die Software übertragen werden. Es ist weiterhin geplant, eine OCR-Software mit einzubinden, die die eingescannten Dokumente mit einer XML-Datei in ZUGfeRD-Format anreichert Der Scanprozess Der Prozess für das Scannen von Eingangsrechnungen beginnt grundsätzlich bei der Kämmerei und Kreiskasse. Der externe Posteingang wird unter Beachtung der Vollständigkeit von der Poststelle gesichtet und nach den organisationsinternen Vorgaben mit einem Posteingangsstempel versehen und vorsortiert. Eingangsrechnungen werden sodann an die Kämmerei und Kreiskasse weitergegeben. Explizit vom Scanprozess ausgeschlossen sind Dokumente mit datenschutzrelevanten personenbezogenen Angaben, die ausschließlich zur Verarbeitung in den jeweiligen Fachämtern bestimmt sind. Dafür werden sie ausgesondert und geordnet archiviert. Für diese Dokumente erfolgt eine papierbasierte Aufbewahrung des Originaldokuments in den jeweiligen Fachämtern nach den entsprechenden Regelungen der Organisation. Der Prozess für das Scannen von Ausgangsrechnungen beginnt grundsätzlich in dem Fachamt, in dem die Ausgangsrechnung erstellt wird. Hierbei sind die unterschriebenen Ausgangsrechnungen vor dem Postausgang zu scannen. Ausgehende Dokumente, die maschinell erstellt wurden und ohne Unterschrift rechtsgültig sind, werden nicht gescannt, sondern zur Übertragung in die Software in elektronischer Form an die Kämmerei und Kreiskasse gegeben. 56

57 3.5.4 Feststellungs- und Freigabeverfahren Die Integration eines Signaturprogramms und die Umsetzung der digitalen Signatur kann beim Landkreis derzeit nicht erfolgen (geplant 2018). Insofern unterschreiben die Feststellungs- und Freigabebefugten auch weiterhin handschriftlich auf einem Formular (Zahlungsanweisung), welches nach Eingabe der Rechnungsdaten in der Software generiert und gedruckt wird. 3.6 Implementierung des Soll-Prozesses Der Soll-Prozess wurde den einzelnen Fachämtern im Rahmen von Workshops vorgestellt und diskutiert. Dabei wurden Hinweise und Änderungswünsche weitestgehend berücksichtigt. Im Anschluss wurde der Soll-Prozess mit Unterstützung der Firma Mach AG zunächst in eine Prozessmodellierungssoftware und infolge in MACH Web 2.0 übertragen; wobei die Funktionsweise des elektronischen Rechnungsworkflows nochmals angepasst wurde. Der neue Rechnungsworkflow wurde dann für den Zeitraum von sechs Wochen durch die Mitarbeiter der Kämmerei und Kreiskasse umfangreich auf einer Testdatenbank mit fiktiven Belegen getestet. 3.7 Transfersicherung und Changemanagement Für die erfolgreiche Umstellung der Buchungssoftware sowie die Einführung eines neuen Rechnungsworkflows war es erforderlich, alle Beteiligten über die Art und den Umfang der Veränderungen rechtzeitig zu informieren und ggf. zu beteiligen. Vor diesem Hintergrund wurden die Amtsleiter, der Personalrat, der Datenschutzbeauftragen sowie das Rechnungsprüfungsamt über die veränderten Abläufe informiert. Dabei wurde der erarbeitete Prozess der neuen Rechnungsbearbeitung in der Software demonstriert Zeitnah wurden ca. 200 Mitarbeiter in kleinen Gruppen (7-8) in den neuen Rechnungsworkflow eingewiesen. Ihnen wurden Prozessleitfäden sowie auf der Testdatenbank Testrechnungen zur Verfügung gestellt. Die Einweisung in die grundlegende Funktionsweise der Webanwendung erfolgte mittels Multiplikatorenschulungen und Benutzerleitfäden. Hierzu wurden insgesamt 4 Schulungseinheiten durchgeführt, bei denen die Haushaltssachbearbeiter eingewiesen wurden. 3.8 Evaluation Der neue Rechnungsworkflow wurde am auf den Echtbetrieb umgestellt. Es ist nunmehr im Rahmen der Erfolgskontrolle vorgesehen, zum Ende des 1. Quartals 2017 die Funktionsweise des neuen Rechnungsworkflows zu evaluieren. 57

58 3.9 Herausforderungen beim neuen Rechnungsworkflow Im Rahmen der Erarbeitung des Soll-Prozesses, aber auch während der mit den Fachbereichen durchgeführten Workshops wurden die nachstehenden Sonderfälle und deren Bewältigung herausgearbeitet (Vgl. Umsetzungsleitfaden; Pkt Spezifische Herausforderungen für den elektronischen Rechnungsprozess) Baurechnungen Rechnungen, die Baumaßnahmen betreffen (Baurechnungen), werden grundsätzlich durch das hiesige Gebäude- und Immobilienmanagement (Fachamt) in mehreren Verhandlungsrunden gemeinsam mit einem beauftragten Planungsbüro und dem Lieferanten geprüft. Erforderliche Änderungen werden bislang auf der Papierrechnung handschriftlich vermerkt und sind deshalb nicht maschinenlesbar. Insofern wurde festgelegt, dass abweichend vom Musterprozess sämtliche Baurechnungen unmittelbar nach Eingang dem Fachamt zugeordnet und von diesem gescannt werden. Die Rechnungen werden dann zunächst im Original in den Rechnungsworkflow eingebracht. Nach der Prüfung der Baurechnungen (ggf. durch externe Dritte) kann weiterhin eine erforderliche handschriftliche Korrektur der Rechnung vorgenommen werden. Die korrigierte Rechnung soll durch zusätzliches spätes Nachscannen dem Prozess in der Software als neue Scanversionen hinzugefügt werden. Die ursprüngliche Rechnung würde dann nicht ersetzt werden, um den Urzustand zu dokumentieren. Wird durch das Fachamt eine neue Rechnung vom Lieferanten oder Dienstleister angefordert, wird die sich bereits im Prozess befindende Rechnung nicht weiter bearbeitet, sondern stillgelegt Personal- und Sozialdatenbezug Rechnungen mit Personal- und Sozialdatenbezug dürfen nur direkt vom zuständigen Fachbereich eingesehen und weiterverarbeitet werden. Die Öffnung dieser Rechnung in der Poststelle mit anschließendem Scan ist deshalb nicht möglich. In Abstimmung mit dem Datenschutzbeauftragten wurde insofern festgelegt, dass sämtliche Post, die auch Rechnungen mit datenschutzrelevanten oder personenbezogenen Angaben enthalten könnte, ungeöffnet beim zuständigen Fachbereich eingehen soll. Die Weiterverarbeitung von Eingangsrechnungen erfolgt dann mithilfe von Hilfsbelegen. Dabei wird durch den Sachbearbeiter ein Hilfsbeleg gefertigt, welcher nur die Partnerdaten, das Fälligkeitsdatum und den Grund, warum ein Hilfsbeleg gefertigt werden musste, enthält. Dieser Hilfsbeleg wird digital an die Kämmerei und Kreiskasse gegeben, in den Rechnungsworkflow eingebracht und -wie alle herkömmlichen Rechnungen- im System vollständig weiterverarbeitet. 58

59 3.9.3 Abrechnungen mittels Quittungen Die Abrechnung von Quittungsbelegen wird auch durch einen Hilfsbeleg erfolgen. Die Quittungen sind als Anlage dem Hilfsbeleg beizufügen. Das Scannen erfolgt im Fachamt. Das Fachamt muss in diesem Fall die gesetzlichen Aufbewahrungsfristen beachten und die Aufbewahrung der Quittungen gewährleisten SuR-Zeichner ohne Zugriff auf die Finanzsoftware Beim Landkreis haben wenige Mitarbeiter keinen Zugriff auf die Finanzsoftware (z.b. Hausmeister oder Schulsekretäre/-innen). Ist eine SuR-Zeichnung durch diese Mitarbeiter nötig, erfolgt diese auf dem Papier - bei Lieferungen oder Leistungen im besten Falle auf dem Liefer- oder Dienstleistungsnachweis, dem die Rechnung zu Grunde liegt. Liegt kein Nachweis vor, wird der SuR-Zeichner auf einem Formular die SuR-Zeichnung vornehmen. Die SuR-Zeichnung wird im Laufe der Bearbeitung der Rechnung im Rechnungsworkflow angefügt. Mit der SuR-Zeichnung in der Software bestätigt der Mitarbeiter, dass die Rechnung von einem verantwortlichen Mitarbeiter geprüft wurde. 59

60 Quellen AWV Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e. V. (2016): Billentis (2011): E-Invoicing / E-Billing in Europe and abroad. From evolution to revolution, Bundesministerium des Innern (2016): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung im öffentlichen Auftragswesen, wurf_gesetz_elektronische_rechnungsstellung.pdf? blob=publication- File? blob=publicationfile. Crossinx GmbH (2016): E-Invoicing im öffentlichen Sektor, d.velop digital solutions GmbH (2016): Europäisches Parlament (2014): Richtlinie 2014/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen Text von Bedeutung für den EWR, ABl. L 133 vom 6. Mai 2014, S. 1 ff. Goethe-Universität Frankfurt am Main (2012): Handlungsempfehlungen zur Umsetzung des elektronischen Rechnungsaustauschs mit der öffentlichen Verwaltung, S.14 ff. H&H Datenverarbeitungs- und Beratungsgesellschaft mbh (2016): INFOMA Software Consulting GmbH (2016): IT Planungsrat (2016): Land Brandenburg (2010): Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden Vom 14. Februar 2008, GVBl.II/08, S.14, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28. Juni 2010 GVBl.II/10. MACH AG (2016): Pfaff, D., Skiera, B., Wälde S. (2007) Aktueller Stand, Trends und Verbesserungspotenziale bei Finanzprozessen in deutschen Unternehmen 2007 Eine Potenzialanalyse vom Einkauf und Verkauf bis zur Finanzabteilung. 60

61 Anlagen 1. Beispiel für eine Ist-Erhebung in der Kommune Herausforderungen der Umsetzung Anforderungsdefinition für technische Systeme Eingangskanäle E-Rechnung Spezifische Herausforderungen bei der Bearbeitung von E-Rechnungen Matrix zur Bewertung von Risiken

62 1. Beispiel für eine Ist-Erhebung in der Kommune Abbildung 22: Tabelle Ist-Erhebung 62

63 2. Herausforderungen der Umsetzung Die Implementation von E-Rechnungen und elektronischen Workflows stellt Kommunen auch vor vielfältige Herausforderungen. So sind die Einführung und der Betrieb dieser Systeme zunächst eine organisatorische Herausforderung, denn sie fordern nicht nur die Beschaffung und den Betrieb neuer Technik, sondern auch tiefgreifende Umstellungen der internen Abläufe, die bis in die eigene Buchhaltung und das Kassenwesen hineinreichen. Es gilt beispielsweise zu klären, ob der zukünftige Rechnungseingang in einer Poststelle oder dezentral in den Dezernaten angesiedelt wird und welche Mitarbeiter diese Aufgabe zukünftig ausführen. Die damit einhergehende Soll-Neustrukturierung von Rechnungsprozessen hat zur Folge, dass sich Verantwortungsbereiche, Aufgaben, Rollen verändern können. Um Frustration und Spannungen innerhalb der eigenen Verwaltungen zu vermeiden, sollte der damit einhergehende Änderungsprozess frühzeitig kommuniziert werden. In einigen Fällen ist der bisherige papierbasierte Rechnungsbearbeitungsprozess auch noch nicht einheitlich definiert oder wird von den Beteiligten unterschiedlich wahrgenommen (Je nach Sachbearbeiter läuft der Prozess unterschiedlich ab). Vor der Beschaffung der Technik ist es deshalb notwendig, sich in Form einer womöglich zeit- und kostenintensiven Ist-Analyse mit den eigenen Geschäftsprozessen auseinanderzusetzen. Diese Konzeptions- und Umsetzungsleistung ist für das Stammpersonal neben dem Tagesgeschäft zu stemmen. Eine weitere Entscheidungsdimension ist deshalb, inwiefern hier bereits externe Dienstleister oder andere Kommunen als Kooperationspartner hinzugezogen werden. Auch die Schaffung eines Dienstleistungscenters oder eines Stabes außerhalb der Linienorganisation ist eine mögliche Lösung, Doppelstrukturen zu vermeiden und einen Teil des Aufwandes auszulagern. Eine weitere Hürde bei der Einführung neuer elektronischer Lösungen ist die Einbettung in die bereits bestehende häufig sehr heterogene IT- und Softwarelandschaft von Kommunalverwaltungen. Nahezu jede Kommune nutzt bereits Programme zum Scannen und zur Dokumentbearbeitung und -archivierung. In vielen Fällen wird vor allem das Finanzmanagement (z.b. Buchhaltung) bereits über modulare HKR-Software abgebildet. Bei der Auswahl eines E-Rechnungs- Anbieters muss deshalb sichergestellt werden, dass die Übertragung und Weiterbearbeitung von E-Rechnungen in die bestehende Softwarelandschaft (z.b. über Schnittstellen) problemlos möglich ist. E-Rechnungssysteme müssen nicht nur installiert, sondern auch vom IT-Personal administriert und in Betrieb gehalten werden. Eine Kommunalverwaltung befindet sich damit bereits wieder in dem Spannungsfeld Eigenleistung vs. Fremdleistung : Soll lokal eigenes technisches Personal und Ausrüstung vorgehalten werden, oder ist die Auslagerung an einen externen Dienstleister (beispielsweise die Bundesdruckerei) die richtige Lösung? Schließlich ist die E-Rechnung ein mittlerweile stark regulierter Bereich: Es gilt Vorgaben der EU- Kommission sowie bundes-, landes- und kommunalrechtliche Rahmenbedingungen zu beachten. Das gilt nicht nur für die Gegenstände E-Rechnung und elektronischer Workflow sondern auch für die unmittelbar angrenzenden Komplementär- und Ergänzungsthemen. Die Signatur und Ar- 63

64 chivierung von Dokumente, die Revisions- und IT-Sicherheit bei der Rechnungsbearbeitung sowie der Datenschutz all das sind Felder mit eigenen gesetzlichen Vorgaben, die beachtet werden müssen. Die folgende Abbildung fasst die Herausforderungen zusammen: Abbildung 23: Herausforderungen bei der Einführung der E-Rechnung 64

65 3. Anforderungsdefinition für technische Systeme Abbildung 24: Anforderungsdefinitionen für technische Systeme Elektronisches Rechnungseingangsbuch: Zentrale elektronische Erfassung aller eingehenden Rechnungen Scanner: Beschaffung von leistungsfähigen Scannern zur Digitalisierung eingehender Papierrechnungen Ggf. OCR-Scan/E-Invoicing: Zu prüfen ist die Nutzung von Scannern, die während des Scanvorgangs Daten maschinell auslesen und automatisiert in die HKR-Software einspeisen können; E-Invoicing bezeichnet demgegenüber die Konvertierung eines einfachen PDF- oder Scan-Dokumentes in ein maschinenlesbares Dateiformat HKR-Software: Automatisiertes Verfahren über das das kommunale Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der Kommunen abgewickelt wird und für die technische Abbildung des elektronischen Workflows der Rechnungsbearbeitung genutzt werden kann; bei einer Kooperation ist die Einführung einer webbasierten HKR-Software zu prüfen, da hierdurch eine ortsunabhängige Bearbeitung sichergestellt werden kann. DMS-Software: Dokumentenmanagementsystem als Voraussetzung für eine revisionssichere Ablage und die Möglichkeit ausschließlich digitaler Archivierung; im Fall einer digitalen Speicherung z.b. in der nicht-revisionssicheren Ablage der HKR-Software sind Papierbelege weiterhin notwendig Authentifizierungssysteme: Für die Abdeckung der fortgeschrittenen elektronischen Signatur (siehe Kap. Rechtliche Rahmenbedingungen) sind technische Systeme für Zertifikats- oder digitale Signaturlösungen notwendig. Andernfalls ist eine physischen Unterschrift und ein damit verbundener Medienbruch notwendig 65

66 4. Eingangskanäle E-Rechnung Die folgende Abbildung zeigt die im Projektverlauf diskutierten Eingangskanäle für E-Rechnungen: Abbildung 25: Optionen für OCR-Scan / E-Invoice 66

67 5. Spezifische Herausforderungen bei der Bearbeitung von E-Rechnungen Die folgende Abbildung zeigt die im Projektverlauf diskutierten spezifischen Herausforderungen bei der Rechnungsbearbeitung in Kommunen: Abbildung 26: Spezifische Herausforderung bei der Konzeptionierung des Soll-Prozesses 67

68 6. Matrix zur Bewertung von Risiken Die folgende Abbildung beinhaltet Determinanten, die bei der Bewertung von Projektrisiken herangezogen werden können: ID Risiko Beschreibung des Risikos Eintrittswahrscheinlichkeit Beschreibung der Eintrittswahrscheinlichkeit Auswirkungen Beschreibung der Auswirkungen Beschreibung der Maßnahmen Beschreibung der Umsetzung der Maßnahmen Verantwortung für Maßnahme Letzte Aktualisierung Abbildung 27: Risikomatrix 68

69 Richtlinie Berechtigungsverwaltung

70 Inhalt 1. Allgemeine Bestimmungen Geltungsbereich Zuständigkeiten Informationsaustausch Arten von Rechten und Systematik der Rechteverwaltung in der MACH Software Anwendungsrechte Satzrechte Bildung von Struktureinheiten Vorrang der Zuordnung zu Struktureinheiten Berechtigungen Grundsatz Berechtigungen Berechtigungsverwalter/Stellvertreter Berechtigungen Sachbearbeiter Kontrollen Passwort Pflege der Struktureinheiten Änderung von Struktureinheiten Personalwechsel, Aufgabenänderung Dokumentation, Protokollierung, Auswertungen Dokumentation des Berechtigungssystems Protokollierung Auswertungen Aufbewahrung von Unterlagen... 8 Seite 2

71 Richtlinie für die Berechtigungsverwaltung in der HKR-Software MACH 1. Allgemeine Bestimmungen 1.1. Geltungsbereich Diese Richtlinie gilt für die Einrichtung und Pflege von Berechtigungen in der HKR-Software MACH, die es dem Anwender erlauben, auf für ihn relevante Programmteile zuzugreifen und/oder Programmfunktionen auszuführen Zuständigkeiten Für die Berechtigungsverwaltung ist der Amtsleiter der Kämmerei und Kreiskasse verantwortlich. Die Aufgabe des Berechtigungsverwalters kann durch den Fachadministrator der Kämmerei und Kreiskasse wahrgenommen werden. Der Berechtigungsverwalter darf keine finanzwirksamen Buchungen im Verfahren abwickeln und auszahlungsrelevante Stammdaten (z. B. Bankverbindungen) ändern. Der Amtsleiter bestimmt für den Verhinderungsfall einen Mitarbeiter aus dem Sachgebiet Kämmerei als Stellvertreter des Berechtigungsverwalters. Im Rahmen seiner Tätigkeit in der Kämmerei hat der Stellvertreter seine Aufgaben ausschließlich mit seinem Zugang als Sachbearbeiter-User abzuwickeln. Dessen Einrichtung erfolgt durch den Berechtigungsverwalter. Der Amtsleiter kann einen weiteren Mitarbeiter aus dem Sachgebiet Kämmerei bestimmen, der für die Ersteinrichtung von Benutzern zuständig ist Informationsaustausch Das Fachamt 1 informiert den Berechtigungsverwalter bei personellen Veränderungen, wie - Wechsel von Aufgabengebieten der Sachbearbeiter, - Zu- oder Abgang eines Mitarbeiters, - Änderung der Zeichnungsbefugnis eines Mitarbeiters. 1 Fachämter im Sinne dieser Richtlinie sind Ämter und Bereiche der Kreisverwaltung, die nach dem Geschäftsverteilungsplan ihre Fachaufgaben eigenständig unter der Leitung eines Amtsleiters bzw. Bereichsleiters erfüllen. Seite 3

72 2. Arten von Rechten und Systematik der Rechteverwaltung in der MACH Software Eine Berechtigung in der MACH Software bedeutet, dass einem Benutzer der Zugriff auf Anwendungen oder auf Datensätze gewährt wird. Dieser Zugriff wird über die Zuordnung von Rechten realisiert, die sowohl indirekt dem Benutzer als auch direkt den Anwendungen bzw. den Datensätzen zugeordnet werden. Die indirekte Rechtezuordnung zu Benutzern erfolgt e über Struktureinheiten. Die folgendee Abbildung stellt diese Systematik im Überblick dar: Abbildung 1: Rechtesystematik im Überblick Die Art eines Rechts ergibt sich entsprechend durch die Zuordnung eines Rechts entwederr zu einer Anwendung (Anwendungsrecht) oder zu einem Datensatz (Satzrecht = Lese-, Schreib-, Löschrecht). Die Differenzierung der Satzrechte zu denn Anwendungsrechten erfolgt mittelss der Abkürzung SR (Satzrecht), welches den Rechten als Präfixx voran gestellt wird, diee als Anwendungsrechtee genutzt werden. Es können beliebig viele Rechte in der MACH Software eingerichtet und einem oder mehreren Benutzern zugeordnet werden. Jedem Benutzer können allerdings maximal m Rechte zugeordnet werden Anwendungsrechte Anwendungsrechte schützen Anwendungen vor unberechtigtem Zugriff. Für einige Anwendungen der MACH Software wird das Anwendungsr recht nach sicherheitskritischen Teilfunktionen weiter differenziert. Beim Zugriffsschutz auf diese Teilfunktionen ist auch von Funktionsrechten die Rede. Anwendungsrechte werden im Rahmen der Konfigurationn der MACH Software manuell den einzelnen Anwendungen und Teilfunktionen in der Anwendung Anwendungsrechte bearbeiten zugeordnet. Im Folgenden wird einheitlich der Begriff Anwendungsrecht genutzt. Seite 4

73 2.2. Satzrechte Satzrechte schützen Datensätze vor unberechtigtem Zugriff. Da in der MACH Software auf Datensätze immer nur über den Aufruf einer Anwendung zugegriffen werden kann, setzt der Zugriff auf Datensätze neben dem Satzrecht ein Anwendungsrecht voraus. Bei der Zuordnung von Satzrechten zu Datensätzen wird zwischen Schreib- und Leserechten unterschieden. Ein Schreibrecht ermöglicht die Neuerfassung bzw. Veränderung eines Datensatzes, z. B. kann mit dem Schreibrecht ein neuer Partnerdatensatz in der Software eingerichtet werden. Ein Leserecht ermöglicht den lesenden Zugriff auf einen Datensatz Bildung von Struktureinheiten Die Bündelung von einzelnen Berechtigungen in der MACH Software erfolgt mittels Struktureinheiten, wobei die Anwendungsrechte im Funktionsbaum und die Satzrechte im Organisationsbaum strukturiert werden. Die Struktur des Organisationsbaums ist ähnlich des Aufbaus der Organisation der Kreisverwaltung, wobei die kleinste Struktureinheit das jeweilige Fachamt ist. Die Mitarbeiter werden demnach entsprechend ihrer Zugehörigkeit im Organigramm dem Organisationsbaum zugeordnet und erhalten zusätzlich für Auswertungs- und/oder Erfassungszwecke eine Zuordnung im Funktionsbaum (z.b. Haushaltssachbearbeiter). Die Struktureinheiten und Rollen sind ausreichend und fortlaufend zu dokumentieren Vorrang der Zuordnung zu Struktureinheiten Soweit Struktureinheiten eingerichtet sind, dürfen aus Gründen der Transparenz Einzelberechtigungen nur in begründeten Ausnahmefällen vergeben werden. 3. Berechtigungen 3.1. Grundsatz Jeder Mitarbeiter hat einen MACH-Zugang, der mit der Berechtigung zur KLR-Zeiterfassung vorbelegt ist. Darüber hinaus erfolgen Berechtigungen auf weitere Anwendungen oder Funktionen nur auf Antrag. Durch das Fachamt sind Personalabgänge und Stellenwechsel innerhalb des Fachamtes an den Berechtigungsverwalter zu melden. Der Berechtigungsverwalter hat dem Nutzer die Zugriffsrechte zu entziehen, wenn ihm bekannt ist, dass ein Stellenwechsel vollzogen wurde oder ein Mitarbeiter ausgeschieden ist. Der einfache Zugang berechtigt zum Zugriff auf die Standardanwendungen. Diese sind der Anlage 1 zu entnehmen. Erweiterte Zugriffsrechte werden je nach Funktion grundsätzlich nur an Feststellungs- und Freigabebefugte, Haushaltssachbearbeiter, sowie an die Mitarbeiter der Kämmerei und Kreiskasse vergeben. Der Umfang der Berechtigungen in der Finanzsoftware hat sich, unter Berücksichtigung der Bestimmungen zum Datenschutz, der Wahrung des Steuer- und Abgabengeheimnisses und der haushalts- und kassenrechtlich vorgegebenen Trennung von Verantwortungsbereichen, am jeweiligen Aufgabengebiet auszurichten. Dabei sind der Aufbau und die organisatorischen Abläufe in der Seite 5

74 Verwaltung zu berücksichtigen. Insbesondere sind Vertretungen innerhalb der Organisationseinheiten zu beachten Berechtigungen Berechtigungsverwalter/Stellvertreter Dem Berechtigungsverwalter werden alle Berechtigungen, die für die Einhaltung dieser Richtlinie notwendig sind, zugeordnet. Dies sind insbesondere: - Erstellung und Pflege der Struktureinheiten - Anlegen von Benutzern, Pflege von Stammdaten und Zurücksetzen von Passwörtern - Zuordnung und Entfernung der Benutzer zu einer Struktureinheit - Rechteverwaltung, Bearbeitung von Vertretungsregeln Der stellvertretende Berechtigungsverwalter nimmt seine Aufgaben bei Urlaub, Krankheit und längeren Dienstreisen des Berechtigungsverwalters (Verhinderungsfall) wahr. Der Stellvertreter darf ausschließlich - Benutzer anlegen und Stammdaten pflegen - Benutzer Struktureinheiten zuordnen und entfernen - Passwörter zurücksetzen - Vertretungsregeln bearbeiten. Das Passwort des Berechtigungsverwalters ist nur in Abstimmung mit dem Amtsleiter der Kämmerei und Kreiskasse zurückzusetzen. Die Berechtigungen des stellvertretenden Berechtigungsverwalters werden ausschließlich durch den Berechtigungsverwalter vergeben. Der Berechtigungsverwalter und dessen Stellvertreter dürfen sich keiner anderen Struktureinheit zuordnen. Beim Wechsel des Berechtigungsverwalters übergibt dieser den Zugang zur Finanzsoftware seinem Nachfolger. Dieser entzieht dem bisherigen Berechtigungsverwalter sodann die Zugriffsmöglichkeit durch Änderung des Passworts Berechtigungen Sachbearbeiter Es dürfen nur die Berechtigungen an den Anwender (Sachbearbeiter) vergeben werden, die zur Aufgabenerledigung notwendig sind. Die Vergabe von erweiterten Berechtigungen erfolgt nur auf schriftlichen Antrag. Hierzu ist das in Anlage 2 beigefügte Formular auszufüllen und an den Berechtigungsverwalter per Mail oder Hauspost zu senden. Seite 6

75 Der Antrag ist nach fachlicher Prüfung durch den Leiter des Fachamtes zu unterzeichnen und dem Berechtigungsverwalter zuzuleiten (Trennung von fachlicher Entscheidung über die Berechtigungsvergabe und ihrer technischen Umsetzung). Der Berechtigungsverwalter ordnet den Sachbearbeiter der entsprechenden Struktureinheit zu Kontrollen Der Amtsleiter der Kämmerei und Kreiskasse führt regelmäßige Kontrollen der Berechtigungsvergabe durch. Hierbei hat er auch zu prüfen, welche Berechtigungen der Berechtigungsverwalter seit der vorhergehenden Kontrolle vergeben hatte Passwort Die Finanzsoftware ist vor unbefugtem Zugriff durch ein Passwort zu schützen. Der Berechtigungsverwalter teilt dem Sachbearbeiter bei der erstmaligen Zulassung das von ihm vergebene vorläufige Passwort mit. Dieses ist vom Sachbearbeiter unverzüglich zu ändern. Passwörter sind geheim zu halten. Sie sind verdeckt einzugeben und dürfen insbesondere nicht auf Funktionstasten hinterlegt oder unverschlüsselt auf Rechnern gespeichert werden. Das Verfahren ist so zu konfigurieren, dass spätestens nach fünfmaliger Falscheingabe der Zugang gesperrt wird. Die Sperre ist nur durch den Berechtigungsverwalter oder dessen Stellvertreter aufhebbar. Der Sachbearbeiter hat sein Passwort regelmäßig zu ändern. Das Passwort muss folgende Voraussetzungen erfüllen. das Kennwort darf nicht gleich dem Benutzernamen sein das Kennwort darf nicht aus sich wiederholenden 2-er Gruppen bestehen (z. B. ABAB..) die Länge des Kennworts muss zwischen 8 und 30 Zeichen liegen das Kennwort muss aus mindestens 6 verschiedenen Zeichen bestehen das Kennwort muss mindestens ein Sonderzeichen oder eine Zahl enthalten das Kennwort darf nicht in 3 oder mehr Zeichen aufsteigend oder absteigend sein (z. B. ABC...) das Kennwort darf nicht mehr als 2 gleiche Zeichen hintereinander enthalten (z. B. AAA..) die letzten 5 Kennworte dürfen nicht wiederverwendet werden Der Sachbearbeiter hat sein Passwort geheim zu halten. Hat der Sachbearbeiter Grund zu der Annahme, dass sein Passwort bekannt geworden ist, muss er es unverzüglich ändern. Die gemeinsame Nutzung eines Login- Namens mit Passwort durch mehrere Sachbearbeiter ist nicht gestattet. 4. Pflege der Struktureinheiten 4.1. Änderung von Struktureinheiten Die Änderungen an bestehenden Struktureinheiten unterliegen ausschließlich dem Berechtigungsverwalter. Soweit sich Auswirkungen auf den Berechtigungsumfang der Sachbearbeiter ergeben können, ist der zuständige Leiter des Fachamtes informiert. Dieser überprüft die Auswirkungen auf die Berechtigungen seiner Mitarbeiter. Im Übrigen gilt das weitere Verfahren nach Ziffer 3.2. Seite 7

76 4.2. Personalwechsel, Aufgabenänderung Bei Personalwechsel oder Änderungen im Aufgabenumfang des Sachbearbeiters gilt das Verfahren nach Ziffer 3.2 entsprechend. Beim Ausscheiden eines Mitarbeiters ist dieser unverzüglich aus der bisherigen Struktureinheit zu entfernen. 5. Dokumentation, Protokollierung, Auswertungen 5.1. Dokumentation des Berechtigungssystems Der Aufbau des Berechtigungssystems ist zu dokumentieren. Dabei ist insbesondere zu beschreiben welche dv-technischen (Einzel-)Berechtigungen das Verfahren bietet und welche auszuführenden Tätigkeiten (Aufgaben) damit verbunden sind; welche Struktureinheiten eingerichtet sind und welche (Einzel-)Berechtigungen in welchen Struktureinheiten gebündelt werden; ob und ggf. welche Konflikte bei der Vergabe von Zugriffsrechten (z. B. aus technischen oder organisatorischen Gründen) aufgetreten sind Protokollierung Die Vergabe der Berechtigungen muss grundsätzlich durch eine systemseitige Protokollierung dokumentiert sein. Soweit keine systemseitige Protokollierung der Berechtigungsvergabe erfolgt, sind vom Berechtigungsverwalter sonstige geeignete historisch lückenlos nachvollziehbare Nachweise (z. B. Bildschirmausdrucke) anzufertigen. Die Protokolle müssen jederzeit durch den Amtsleiter der Kämmerei und Kreiskasse und das Rechnungsprüfungsamt abrufbar sein und regelmäßig auf Einhaltung der Richtlinie geprüft werden. Diese Prüfung ersetzt nicht die Kontrolle des Amtsleiters der Kämmerei und Kreiskasse nach Punkt Auswertungen Durch Auswertungen muss jederzeit feststellbar sein, welche Berechtigungen dem einzelnen Sachbearbeiter zugeordnet sind ( Nutzer-Berechtigungs-Zuordnung ). Die Vergabe der Berechtigungen ist vom Berechtigungsverwalter regelmäßig (mindestens jährlich) auszuwerten und zu kontrollieren. 6. Aufbewahrung von Unterlagen Die Dokumentation des Aufbaus des Berechtigungssystems (Ziffer 5.1) ist dauernd aufzubewahren. Die Systemprotokolle oder die sonstigen Nachweise zur Berechtigungsvergabe (Ziffer 5.2) sowie die Auswertungen nach Ziffer 5.3 sind bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfrist der Bücher und Belege aufzubewahren. Der Antrag auf erweiterte Berechtigung ist nach dem Ausscheiden eines Mitarbeiters 10 Jahre aufzubewahren Stefan Klein (Amtsleiter der Kämmerei und Kreiskasse) Seite 8

77 Anlage 1 Standardanwendung MACH Web Cockpit Umgebung Container Bearbeiten Benutzereinstellungen Mit Hilfe dieser Anwendung können Sie Einstellungen für Ihren eigenen MACH Software Benutzer hinterlegen und ändern. Container Ausführen Favoriten verwalten Mit dieser Anwendung kann der Benutzer die Objekte verwalten, die er während seiner Systembenutzung als Favorit angelegt hat. Kennwort ändern Mit Hilfe dieser Anwendung können Sie als Anwender Ihr eigenes Kennwort ändern. Cockpit KLR Zeiten erfassen Mit Hilfe der Auftragszeiterfassung wird eine auftragsbezogene Abrechnung von Arbeitszeiten unterstützt. Mit dieser Anwendung werden die täglichen Arbeitszeiten der an einem Auftrag beteiligten Mitarbeiter festgehalten, den Auftragspositionen zugeordnet. Dadurch wird eine Gegenüberstellung von erzielten Erlösen und entstandenem Aufwand ermöglicht.

78 Anlage 1 Erweiterte Standardanwendungen nach Antragstellung (Leserechte) Cockpit Anlagenbuchhaltung Container Auswerten Anlagen Mit Hilfe dieser Anwendung kann der Benutzer Informationen zu einzelnen Anlagegütern kumulieren und bei Bedarf detailliert abrufen. Die Anwendung dient zur Information. Die Daten können an dieser Stelle nicht modifiziert werden. Der Benutzer kann die Informationen zu den Anlagegütern abrufen, sofern er über das Leserecht der jeweiligen Anlage verfügt. Werte aus Buchungsbelegen, wie sie die jeweiligen Anschaffungs und Herstellkosten, Buchwerte und Abschreibungswerte darstellen, können nur aus den Belegen angezeigt werden, für die der Benutzer das Leserecht besitzt. Die Werte für AKH, Buchwert Anlage, Sonderposten und Buchwert Sonderposten werden in der Tabellendarstellung aufsummiert. Der Wert in der Spalte "Sonstiges" nicht, da hier sehr unterschiedliche Werte stehen können (z.b. gemischt Kennzahlen und Euro Werte). Container Berichte Anlageneinzelberichte Hier kann der Benutzer für eine oder mehrere Anlagen eine Liste der Kontoumsätze für einen ausgewählten Zeitraum erstellen. Cockpit Buchhaltung

79 Anlage 1 Container Auswerten Belege Diese Anwendung ermöglicht dem Benutzer, das Belegarchiv an Hand verschiedener Kriterien nach Belegen zu durchsuchen. Die Belegdaten können in beliebiger Detailierung eingesehen werden. Konten Diese Anwendung ermöglicht dem Benutzer die Jahresverkehrszahlen der Sachkonten auszuwerten. Nach Auswahl eines oder mehrerer aufeinanderfolgender Geschäftsjahre kann je Geschäftsjahr in eine nach Rechnungswesenperioden und anschließend nach Mandanten differenzierte Darstellung gewechselt werden. Auch die umgekehrte Reihenfolge, also erst eine Differenzierung nach Mandanten und anschließend nach Perioden ist möglich, die Reihenfolge steuert der Benutzer über eine entsprechende Auswahl im Feld Baumstruktur. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, Kontenumsätze nach einer Reihe von Kriterien zu suchen. Mittelbindung Diese Anwendung ermöglicht dem Benutzer, das Belegarchiv für Mittelbindungen aus dem Rechnungswesen an Hand verschiedener Kriterien nach Belegen zu durchsuchen. Die Belegdaten können in beliebiger Detailierung eingesehen werden. Summen / Saldenlisten Mit Hilfe dieser Anwendung betrachtet (und/oder druckt) der Benutzer Auswertungen mit Kontensalden. Die Auswertungen können bezüglich der Bilanzwährung und des Rastertyps eingeschränkt werden.

80 Anlage 1 Cockpit KLR Container Auswerten Abrechungsobjekte Diese Anwendung verwendet der Benutzer, wenn er sich einen Überblick über die Werte der Abrechnungsobjekte (z.b. Kostenstellen, Kostenträger, Projekte etc.) verschaffen möchte. Das System stellt die Plan und Istzahlen der Abrechnungsobjekte unter Auswahl einer gewünschten Baumstruktur für einen ausgewählten Zeitraum dar. Die Darstellung der Werte erfolgt in Tabellenform, wobei eine Zeile einer BABZeile entspricht. In den Spalten Planung, Vorbindung, Festlegung, Buchung und Zahlung kann sich der Benutzer die zugehörigen Einzelbelege anzeigen lassen. Kostenarten Die Anwendung liefert einen Überblick über die Buchungsvorgänge je Kostenart. Die Darstellung erfolgt jeweils für eine ausgewählte Währung und ein Periodenraster. In der Regel wird auch die betrachtete Kostenrechnungssicht ausgewählt. Die MACH Software zeigt die Summe der gebuchten Belege je Kostenart an Container Berichte Abrechnungsobjekte Einzelberichte Mit Hilfe der Anwendung kann der Benutzer Standardberichte der KLR definieren und erzeugen. Dazu sind der gewünschte Rastertyp sowie der gewünschte Zeitraum zu hinterlegen. Außerdem kann auf ein Abrechnungsobjekt oder auf mehrere Abrechnungsobjekte eingeschränkt werden. Werden keine genauen Abrechnungsobjekte angegeben, so erhält der Benutzer einen leeren Bericht. Zusätzlich kann der BABTyp und gegebenenfalls eine Einschränkung der BABZeilen angegeben werden. Ist kein BABTyp hinterlegt, wird für jedes Abrechnungsobjekt der Standard BAB für die Berichtserzeugung herangezogen. Planmaßnahmen Mit dieser Anwendung kann der Benutzer für einen ausgewählten Zeitraum die Planmaßnahmen für beliebige Abrechnungsobjekte drucken. Der Benutzer kann die Konten, deren Planmaßnahmen ausgewertet werden sollen, auswählen. Hierdurch wird gewährleistet, dass in der Auswertung nur die Kostenarten erscheinen, die für den Betrachter von Bedeutung sind. Optional kann die

81 Anlage 1 Auswertung mit der Anzeige von Zwischensummen erfolgen. Pro Abrechnungsobjekt kann eine separate Seite ausgegeben werden. Das System stellt Zwischensummen und eine Gesamtsumme dar. Cockpit Übergreifend Keine Anwendungen im Cockpit Kontokorrent