Gesamtüberarbeitung Richtplan Journal 2

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1 Kanton St.Gallen Amt für Raumentwicklung und Geoinformation Gesamtüberarbeitung Richtplan Journal 2 September 2014 S i e d l u n g Baudepartement

2 Editorial Liebe Leserin, lieber Leser Das Stakeholder-orientierte Vorgehen ist herausfordernd. Es ist eine ständige Auseinandersetzung um Prozess und Inhalt mit Interessierten, Vertreterinnen und Vertretern der Gemeinden und mit Kolleginnen und Kollegen. Aber wir lassen uns gern herausfordern. Prozess und Inhalt werden so geschärft. Die Anliegen der Gemeinden zum Prozess wurden wie im Journal 1 aufgeführt in Spielregeln gefasst und verabschiedet. Weiter konnten fünf Vertreter der VSGP nach dem ersten Forum in die Projektorganisation integriert werden (siehe Seite 9). Die Reaktionen im und nach dem zweiten Forum führten in den Projekten «Mengengerüst» und «Siedlungsgebiet festlegen» dem Hauptinhalt des vorliegenden Journals 2 zu einer Verbesserung des Modells und zu einer Anpassung des Prozesses. Dank den Pilotgesprächen, zu denen sich drei Gemeinden bereit erklärt haben, können wir die nach den Herbstferien anstehenden Gemeindegespräche gut vorbereitet angehen. Wir danken an dieser Stelle den Beteiligten der Stadt Rapperswil- Jona und der Gemeinden Rüthi und Wildhaus-Alt St.Johann. Falls wir Ihr Anliegen noch nicht aufgenommen haben, zögern Sie nicht, mit uns Kontakt aufzunehmen. Die nötigen Angaben finden Sie auf Seite 10. Dort ist auch der Hinweis zu zwei Veranstaltungen, zu deren Besuch wir Sie ermuntern wollen. Friedrich Santschi Projektleiter Inhalt Rückblick auf das Forum 2 3 Bevölkerungsziel 4 St.Galler Berechnungsmodell 5 Festlegung des Siedlungsgebietes 7 Organisation erweitert 9 So geht es weiter 10 Leitsatz 2 11 September 2014 S i e d l u n g

3 Rückblick auf das Forum 2 Am 13. Mai 2014 fand in Flums für die Gemeinden und Regionen das zweite Forum zur Gesamtüberarbeitung des kantonalen Richtplans statt. Der Schwerpunkt lag auf der Methode für die Festlegung des Siedlungsgebietes im kantonalen Richtplan. Vorgestellt wurden gemäss Ergänzung des Leitfadens «Richtplanung» des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) zwei Methoden mit ihren jeweiligen Vorund Nachteilen. Mit Methode A wird die Siedlungsfläche klar abgegrenzt bezeichnet. Mit Methode B hingegen werden die jetzige Siedlungsfläche und die Richtung einer möglichen Siedlungsentwicklung mit einem Pfeil dargestellt sowie mit einer quantitativen Angabe ergänzt. Am Forum 2, wie auch in den schriftlichen Rückmeldungen, hat sich die Mehrheit der Gemeinden für die Methode A ausgesprochen. Grund hierfür war insbesondere die Tatsache, dass mit dem Festlegen des Siedlungsgebietes die Frage der Fruchtfolgeflächen (FFF) geklärt werden soll. Beim ARE sind dazu zurzeit Abklärungen im Gang. Ein zweiter Schwerpunkt lag auf der Vorgehensweise für die Festlegung im Richtplan. Der vom AREG vorgeschlagene Erarbeitungsprozess über Gespräche auf kommunaler- und auf regionaler Ebene wurde insgesamt als sinnvoll erachtet. Unterschiedliche Vorstellungen Kontrovers diskutiert wurde das von der Regierung als Wachstumsziel vorgegebene mittlere Szenario. Eine Mehrheit wünschte, dass diese Diskussion nochmals aufgenommen wird. Einzelne Regionen und Gemeinden haben sich selber höhere Wachstumsziele gegeben und möchten nicht darauf verzichten. Sie wünschten eine Differenzierung des Wachstumsziels je nach Region oder Gemeinde. Auch die vorgeschlagene räumliche Verteilung des angestrebten Bevölkerungswachstums wurde unterschiedlich beurteilt. Vor allem in den Gemeinden des Raumtypus «Landschaft mit kompakten Siedlungen» zeichnete sich Widerstand ab. Er richtete sich gegen die am Forum 2 präsentierte Vorstellung, dass hier künftig nur noch 30 Prozent der Gesamtentwicklung möglich sein soll, wogegen die «urbanen Verdichtungsräume» künftig 65 Prozent der Bevölkerungsentwicklung aufnehmen sollen und dem Raumtyp «Kultur- und Agrarlandschaft» weiterhin 5 Prozent zugestanden werden, obwohl die demografischen Indikatoren auf dem Land künftig Bevölkerungsverluste erwarten lassen. Entsprechend der Kritik wurde die Verteilung korrigiert und der «Kultur- und Agrarlandschaft» 2 Prozent des Wachstums, der «Landschaft mit kompakten Siedlungen» 33 Prozent und dem «urbanen Verdichtungsraum» 65 Prozent des Wachstums zugestanden. Damit kann der im Raumkonzept Kanton St.Gallen geforderten stärkeren Entwicklung in den urbanen Räumen Rechnung getragen werden. 3

4 Bevölkerungsziel Das Bundesamt für Statistik hat für die Entwicklung der ständigen Wohnbevölkerung drei Grundszenarien errechnet: ein «mittleres», ein «hohes» und ein «tiefes» Szenario. Unter Berücksichtigung der im Raumkonzept Kanton St.Gallen definierten Raumtypen hat die Regierung Bevölkerungs- und Arbeitsplatzziele verabschiedet. Das Bevölkerungswachstum schwächt sich ab Lieber Spielraum als Maximalvorstellungen Mittel- bis längerfristig ist eine Abschwächung des Bevölkerungswachstums zu erwarten. Da die Lebenserwartung nicht unaufhörlich steigen kann, wird es zu deutlich höheren Sterbezahlen kommen. Anderseits werden die Geburtenzahlen sinken. In der Folge kommt es zwangsläufig zu einem Sinken der Bevölkerungszahl, wie das in Deutschland bereits heute der Fall ist. Dieser Entwicklung entgegenwirken könnten eine starke und stetige Erhöhung der Zuwanderung oder ein gesellschaftlicher Wandel mit zum Beispiel einer massiven Erhöhung der Kinderzahl pro Frau. Zur Bezeichnung des Bevölkerungsziels des Kantons St.Gallen hat die Regierung beschlossen, das Szenario der Fachstelle für Statistik des Kantons St.Gallen beizuziehen. Gemäss diesem ist im Jahr 2030 mit rund Einwohnerinnen und Einwohnern zu rechnen, im Jahr 2040 mit um die Gegenüber dem Stand von Ende 2013 entspräche dies einem Zuwachs von Personen. Diese Zahl sie entspricht dem mittleren Szenario des Bundesamtes für Statistik ist das Bevölkerungsziel des Kantons St.Gallen. Um das Jahr 2045 wird mit etwa Einwohnern wahrscheinlich für einige Zeit ein Bevölkerungsmaximum erreicht sein. Um den Forderungen nach dem hohen Szenario trotz der Wahl des mittleren Szenarios Rechnung zu tragen, ist ein St.Galler Modell zur Berechnung des Siedlungsgebietes entwickelt worden, das Spielraum schafft. Dieses Modell berücksichtigt die Unsicherheiten bezüglich der Möglichkeiten zur Innenverdichtung, Baulandverflüssigung und Reduktion der überdimensionierten Bauzonen sowie der schwierig abzuschätzenden Marktentwicklung. Die aus dem Szenario «Hoch» folgenden Berechnungen führen in den Planungen zu falschen Schlussfolgerungen. Diese bewirken die Bereitstellung von zu grossen und teuren Infrastrukturen zum Beispiel in den Bereichen Verkehr, Gesundheit und Bildung. Die St.Galler Lösung «Szenario Mittel mit Spielraum» vermeidet teure Fehlentwicklungen und bringt deshalb gegenüber Maximalvorstellungen entscheidende Vorteile. Auch ist vorgesehen, den Bereich Siedlungsgebiet im kantonalen Richtplan alle vier Jahre anzupassen. So kann sollte die Entwicklung anders laufen als berechnet bedarfsgerecht reagiert werden. 4

5 St.Galler Berechnungsmodell Die Verteilung des Bevölkerungswachstums erfolgt unter Berücksichtigung der Raumtypen des Raumkonzeptes und der regionalen Bevölkerungsprognose der Fachstelle für Statistik. Die Berechnung der für die künftige Bevölkerung benötigten Bauzonen erfolgt unter Berücksichtigung des Innenverdichtungspotenzials. Darauf basierend haben Kanton und Gemeinden sinnvolle Entscheide zu einer gemeindeübergreifend abgestimmten Nutzungsplanung zu treffen: Das Wachstum soll innerhalb einer Region am richtigen Ort stattfinden. Der Kanton macht dazu Vorgaben, die regional diskutiert werden können. Basierend auf dem Bevölkerungsziel hat das AREG das Mengengerüst für Wohn-, Kern- und Mischzonen entwickelt. Dieses Modell bildet den quantitativen Rahmen für das Festlegen des Siedlungsgebietes und stellt den erwarteten Bevölkerungszuwachs der Bauzonenkapazität gegenüber. Wichtiges Element des Modells ist der vom Kanton St.Gallen angeregte Spielraum, der die Unwägbarkeiten der künftigen Bevölkerungs- und Siedlungsentwicklung auffangen soll. Die Ergänzung um das Element Spielraum fängt die im Forum 2 und in den Rückmeldungen geäusserten Bedenken der Gemeinden und Regionen auf. erwarteter Bevölkerungszuwachs Bauzonenkapazität Siedlungsgebietsdimensionierung Spielraum Vereinfachtes Schema des Modells Siedlungsgebietsdimensionierung mit dem zusätzlichen Faktor Spielraum. Verteilung des Bevölkerungswachstums Von den beiden Hauptfaktoren des Modells ist der «erwartete Bevölkerungszuwachs» der unsicherere. Einerseits beruht dieser auf einer Prognose und ist deshalb mit entsprechenden Unsicherheiten behaftet. Anderseits gibt das Raumkonzept Kanton St.Gallen (RKSG) Vorgaben zur Verteilung der Bevölkerung im Raum, die sich teils von der bisherigen realen Verteilung unterscheiden. Insbesondere gilt das Zentralitätsprinzip, das heisst, in den urbanen Verdichtungsräumen ist ein stärkeres 5

6 Wachstum vorgesehen. Zusätzlich wird bei der Verteilung des Bevölkerungswachstums auf die Gemeinden ebenfalls die regionale Dynamik berücksichtigt (z.b. demografische Merkmale, bisherige Entwicklung, Einfluss umliegender ausserkantonaler Zentren). Und stets gilt: Die Verteilung des Bevölkerungswachstums hat in bereits überbauten Gebieten Priorität vor der Erschliessung neuer Flächen. Nur so kann die Zersiedelung gestoppt werden. Erwarteter Zuwachs pro Region Berechnung der Bauzonenkapazität Region Erwarteter Einwohnerzuwachs bis 2040 Rheintal 7011 Sarganserland-Werdenberg 7742 St.Gallen Toggenburg 527 Wil 8921 ZürichseeLinth 7185 Kanton St.Gallen Die «Bauzonenkapazität» lässt sich um einiges klarer berechnen. Als Grundlage dienen hier erstens die noch unbebauten Flächen der Wohn- und Mischzonen. Zweitens wird der Bauzonenkapazität eine Verdichtung von bereits bebauten Flächen aufsummiert. Die beiden Faktoren werden miteinander verglichen: Dem erwarteten Bevölkerungszuwachs steht die Bauzonenkapazität das Fassungsvermögen für zusätzliche Einwohner des bestehenden Baugebiets gegenüber. Ist der erwartete Bevölkerungszuwachs grösser als die Bauzonenkapazität, kann das Siedlungsgebiet vergrössert werden. Liegt die Bauzonenkapazität über dem erwarteten Bevölkerungszuwachs, ist das vorhandene Siedlungsgebiet ausreichend beziehungsweise es ist über eine Verkleinerung nachzudenken. Für die quantitative Überprüfung des festgelegten Siedlungsgebiets genügt ein eher generelles Modell. Für die Bauzonendimensionierung im Rahmen der Nutzungsplanung einer Gemeinde soll dieses jedoch verfeinert und konkreter werden. Zudem soll das Modell regelmässig überprüft werden. Die Regeln für die Berechnung des Mengengerüstes für Arbeitszonen sind zurzeit in Bearbeitung. 6

7 Festlegen des Siedlungsgebietes Gleichzeitige Interessenabwägung Den Rahmen für die Nutzungsplanung der Gemeinde gibt das im Richtplan definierte Siedlungsgebiet. Dieses wird gemeinsam mit den Gemeinden und den Regionen auf der Basis möglichst realistischer Annahmen zur Nachfrage in den nächsten 20 bis 25 Jahren festgelegt. Es soll in der Regel alle vier Jahre überprüft werden und kann, wenn zwingende Gründe vorliegen, angepasst werden. Denn es gilt: Raumplanung will nicht bremsen, aber konsequent steuern. Das Siedlungsgebiet umfasst die bestehenden Bauzonen und mögliche Siedlungserweiterungsgebiete, das heisst Gebiete, in denen spätere Einzonungen denkbar sind. Zurzeit wird davon ausgegangen, dass mit dem Festlegen des Siedlungsgebietes auch die Interessenabwägung bezüglich der natürlichen Gegebenheiten erfolgt, etwa gegenüber den Fruchtfolgeflächen (FFF), dem Wald, den Naturgefahren und dem Grundwasser. Das Siedlungsgebiet soll eine gewisse Beständigkeit aufweisen; eine Überprüfung soll alle vier Jahre erfolgen. Das Festlegen erfolgt nach raumplanerischen, qualitativen Überlegungen innerhalb eines quantitativen Rahmens. Eine Übersicht zum Vorgehen beim Festlegen des Siedlungsgebietes gibt die Grafik auf der folgenden Seite. September 2014 S i e d l u n g 7

8 Siedlungsgebiet festlegen 8

9 Organisation erweitert Im Forum 1 vom 5. Dezember 2013 äusserten die Gemeinden und Regionen den Wunsch, besser in die Organisation eingebunden zu werden. Dementsprechend hat aus dem Kreis der Gemeinden Beat Tinner, Präsident VSGP und Gemeindepräsident Wartau, in der Steuergruppe Einsitz genommen, und Thomas Furrer, Stadtrat Rapperswil-Jona, Cornel Egger, Gemeindepräsident Oberuzwil, Bernhard Lenherr, Gemeindepräsident Vilters-Wangs, und Rolf Züllig, Gemeindepräsident Wildhaus- Alt St.Johann, sind zur Konzeptgruppe gestossen. Zusätzlich konnten verschiedene Stakeholder in den Prozess eingebunden werden: Verbände und Parteien werden mittels Werkstattgesprächen einbezogen. Kantonale Amtsleiter mit Bezug zur Raumentwicklung wirken in einer spezifischen Fokusgruppe mit. Die Erfahrung der im Kanton St.Gallen tätigen Raumplanungsbüros werden in verschiedenen Workshops abgeholt. Beat Rey, ERR AG, gehört zudem der Fokusgruppe Bauzonendimensionierung an. Ausserdem konnte die Projektleitung befristet auf zwei Jahre mit einer Assistentin, Rahel Stroy, verstärkt werden. September 2014 S i e d l u n g 9

10 So geht es weiter Forum Öffentliche Veranstaltungen Das Thema «Siedlungsgebiet festlegen» wird im Rahmen von regionalen und gemeindespezifischen Gesprächen vorangetrieben. Weitere Themen wie «Siedlungsentwicklung nach innen» und «Arbeitszonenbewirtschaftung» werden parallel weiter bearbeitet. Die weiteren Foren finden wie folgt statt: Forum 3: 18. September 2014 Forum 4: 27. November 2014 Forum 5: Frühling 2015 Werkstattgespräch mit Verbänden und Parteien: 20. Oktober 2014, Uhr, Architekturforum St.Gallen, Davidstrasse 40 Infoveranstaltung Modellbeschreibung «Siedlungsgebiets- und Bauzonendimensionierung»: 22. Oktober 2014, Uhr, Baudepartement St.Gallen, Lämmlisbrunnenstr. 54; Voranmeldung erforderlich bis 15. Oktober an Ihr Feedback zum Prozess der Gesamtüberarbeitung und zum Journal nehmen wir gerne entgegen. Kontakt Projektleitung: Friedrich Santschi, , Cornelia Sutter, , Rahel Stroy, , Weitere Informationen und Unterlagen stehen zur Verfügung unter 10

11 Leitsatz Unsere Arbeit messen wir an folgendem Leitsatz: Unser Ziel ist die partnerschaftliche Entwicklung und transparente Aushandlung eines kantonalen Richtplans, der den Rahmen setzt für eine raumsparende und identitätsstiftende Definition, Gestaltung und Entwicklung des Siedlungsraums. Dabei folgen wir dem Prinzip der richtigen Entwicklung am richtigen Ort und des bestmöglichen Einsatzes von natürlichen und finanziellen Ressourcen. 11

12 Amt für Raumentwicklung und Geoinformation Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St.Gallen Telefon: , Fax: Internet: