Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft

Transkript

1 Informationen zur Raumentwicklung Heft Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft Christian von Malottki Joachim Kirchner 1 Kosten der Unterkunft als kommunale Aufgabe Seit der 2005 erfolgten Reorganisation der sozialen Sicherung sind die Kommunen für die Unterkunftskomponente bei allen bedarfsorientierten Grundsicherungsleistungen zuständig. Hierzu zählen die Kosten für Unterkunft (KdU) und Heizung (KdH) in der Grundsicherung für Arbeitsuchende ( 22 22c SGB II) und in der Sozialhilfe (Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie Hilfe zum Lebensunterhalt als Residualkategorie; 35 SGB XII). 1 Nach 22 SGB (Sozialgesetzbuch) II bzw. 35 SGB XII werden Bedarfe für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, soweit diese angemessen sind. Der zentrale Begriff der Gesetzesformulierung ist die Angemessenheit. Bis zu welcher Höhe die Aufwendungen als Bedarf anerkannt werden können, lassen SGB II und XII offen. Die Zuständigkeit für die Festlegung der Angemessenheit wurde mit der Novellierung des SGB II vom auf die Träger der Grundsicherung übertragen. Nach altem Recht besaß der Bund die Möglichkeit, die Angemessenheit über eine Verordnung festzulegen. Da die Bundesregierung eine Regelung der Angemessenheit auf Bundesebene angesichts der Unterschiede auf den regionalen Wohnungsmärkten als nicht sachgerecht erachtet hat und deshalb keinen Gebrauch von der Verordnungsermächtigung machte, lag die Zuständigkeit auch bisher schon bei den Kommunen. Dies sind in den meisten Fällen die Jobcenter als gemeinsame Einrichtungen von Arbeitsagentur und kreisfreien Städten bzw. Kreisen. Derzeit erhöht sich jedoch die Zahl der zugelassenen kommunalen Träger nach 6a SGB II. Hier übernimmt die Kommune allein alle Aufgaben des Leistungsträgers. Bezahlt werden die Leistungen von den Kreisen und kreisfreien Städten, wobei der Bund die entstandenen Kosten im Rechtskreis des SGB II bezuschusst. 2 Kreisangehörige Gemeinden sind über Kreisumlagen von den Kosten betroffen und beziehen teilweise auch eigene Positionen gegenüber den Kreisen. Dies kann bis zur Aufstellung eines eigenen qualifizierten Mietspiegels gegen den grundsicherungsrelevanten Mietspiegel des Kreises reichen. Die Diskussion über die Höhe der Angemessenheitsgrenzen der KdU lässt durchaus verschiedene Blickwinkel zu. Sozialpolitisch geht es um die Versorgung von Schichten, die sich nicht ausreichend am Wohnungsmarkt versorgen können. Dabei dürfen aber auch andere Niedrigeinkommensbezieher, die auf dasselbe Angebotssegment am Wohnungsmarkt angewiesen sind, nicht außer acht gelassen werden. Fiskalpolitisch geht es mit 15,1 Mrd. pro Jahr (2009) um eine hohe Summe an Transferleistungen. Und stadtentwicklungs po litisch ist die Ausgestaltung der Bewilligung der KdU eine zentrale Stellschraube für die sozialräumliche Zusammensetzung von Städten bzw. die Vermietungs- und Investitionsstrategien der Vermieter. Daraus ergeben sich höchst unterschiedliche Meinungen zum Thema. Jacobs et al. 3 unterscheiden zwischen Trägern mit sozialer Orientierung, Wohnungsmarkt- bzw. Sachorientierung und Kostenorientierung. Durch die Zusammenarbeit von Kommunen und Arbeitsagentur in gemeinsamen Einrichtungen treffen teilweise unterschiedliche Meinungen in einem Kreis bzw. einer Stadt aufeinander. Die Wohnungswirtschaft positioniert sich so, dass sie ihre geplanten Investitionen im Wohnungsbestand refinanzieren kann. Der vorliegende Beitrag soll einerseits das Spektrum aktueller Ansätze skizzieren und andererseits methodische Probleme und Ideen für die Lösung aufzeigen. Da den Ausführungen keine Analyse aller deutschen KdU-Richtlinien zugrunde liegt, kann der Beitrag nicht für sich in Anspruch nehmen, eine vollständige Auflistung interessanter Ansätze darzustellen. Die Auswahl erfolgt vielmehr selektiv auf Basis der dem Institut Wohnen und Umwelt aus seiner Tätigkeit oder der Rechtssprechung bekannten Fälle. Dr. Christian von Malottki Dr. Joachim Kirchner Institut Wohnen und Umwelt GmbH (IWU) Rheinstraße Darmstadt c.v.malottki@iwu.de j.kirchner@iwu.de

2 546 Christian von Malottki, Joachim Kirchner: Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft 2 Qualifizierter oder grundsicherungs relevanter Mietspiegel? Die Möglichkeiten nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts Die Angemessenheit bemisst sich nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) stark am Bedarf des jeweiligen Einzelfalls. Nichtsdestotrotz haben die Träger bislang abstrakte Richtwerte festgelegt, die für Standardfälle Gültigkeit haben. Je nach Ausgestaltung der Satzungslösung in 22a SGB II durch die Länder werden die Kommunen in Zukunft auch Satzungen aufstellen können oder müssen. Als Quelle für die Aufstellung von abstrakten Richtwerten nennt 22c SGB II analog zur bisherigen Rechtsprechung des BSG Mietspiegel nach 558c d BGB, geeignete eigene statistische Datenerhebungen und -auswertungen (sog. grundsicherungsrelevante Mietspiegel) oder den Rückgriff auf Erhebungen Dritter. Letzteres könnten z. B. eine Annoncendatenbank oder eine kommunale Bürgerumfrage sein. Die in der Praxis häufig verwendeten Werte der Wohngeldtabelle wurden im neuen SGB II zum Hilfsmerkmal abgestuft. Auch dies entspricht der Rechtsprechung, die teilweise die Wohngeldtabelle nur mit Sicherheitszuschlag anwendet. 4 Aufbauend auf der gesetzlichen Regelung in 22 SGB II hat das BSG zur Bestimmung von Angemessenheitsgrenzen ein im Wesentlichen aus vier Schritten bestehendes Verfahren aufgezeigt, wobei die ersten drei Schritte (abstrakte Angemessenheit) in die Bildung von Richtwerten münden und der vierte Schritt (konkrete Verfügbarkeit) auf der Ebene des Einzelfalls abgehandelt werden soll: 1. Bestimmung der abstrakt angemessenen Wohnungsgröße 2. Festlegung des räumlichen Vergleichsmaßstabs 3. Ermittlung einer hypothetischen Referenzmiete 4. Konkrete Angemessenheitsprüfung. Für die Herleitung der abstrakt angemessenen Miete fordert das BSG ein schlüssiges Konzept. Schlüssig ist das Konzept, wenn es bei der Ermittlung der abstrakten Referenz miete mindestens die Voraussetzungen der folgenden Liste mit Qualitätsmaßstäben erfüllt: 5 1. Datenerhebung im gesamten Vergleichsraum 2. Definition des Gegenstands der Beobachtung, vor allem Art, Standard und Größe der Wohnungen, Standardisierung der Berechnung auf Bruttokalt- oder Nettokaltmieten 6 3. Angaben über den Beobachtungszeitraum 4. geeignete Erhebung von Primärdaten bzw. Hinzuziehung von Sekundärdaten (z. B. Mietspiegel) 5. Repräsentativität des Umfangs der eingezogenen Daten 6. Validität der Datenerhebung 7. Einhaltung anerkannter mathematischstatistischer Grundsätze der Datenauswertung 8. Angaben über die gezogenen Schlüsse. Im Folgenden sollen nun einerseits die Fälle des (qualifizierten) Mietspiegels nach 558c d BGB und andererseits die des grundsicherungsrelevanten Mietspiegels betrachtet werden. Die obige Liste der Qualitätsmaßstäbe dürfte dabei für beide Fälle ihre Gültigkeit haben. 7 Mit Sonderfällen wie einfachen, unzureichenden oder teilräumlichen Mietspiegeln hat das BSG sich bislang nicht beschäftigt. In die erste Kategorie (mit Mietspiegel) fallen in der Regel Städte. Einige wenige Kreise (z. B. Region Hannover, Kreis Wesermarsch) haben kreisweite qualifizierte Mietspiegel aufgestellt. Um 558c (1) BGB zu genügen, werden die Kreismietspiegel teilweise durch alle kreisangehörigen Gemeinden anerkannt. Den damit verbundenen hohen Abstimmungsbedarf empfinden manche Kreise jedoch als Hemmnis. Der qualifizierte Mietspiegel an sich bearbeitet nur die Punkte 1 bis 6 aus der obigen Liste der Qualitätsmaßstäbe. Es verbleibt über das BGB hinaus die rein grundsicherungsrechtliche Aufgabe, aus den Primärdaten des Mietspiegels oder den Mietspiegeltabellen die begründete Entscheidung für eine Angemessenheitsgrenze zu treffen. Dabei sind auch Aussagen zur Häufigkeit 8 der angemessenen Wohnungen zu treffen.

3 Informationen zur Raumentwicklung Heft In die zweite Kategorie (ohne Mietspiegel) fällt die überwiegende Mehrzahl der deutschen Landkreise. Letztere müssen dann eigene grundsicherungsrelevante Mietspiegel oder Tabellen erstellen. 9 Dabei haben Literatur und Rechtssprechung im Laufe der Zeit verschiedene Festlegungen u.a. zur Fallzahl bei repräsentativen Erhebungen 10 oder zur Notwendigkeit der Verwendung von Angebots- und Bestandsmieten 11 getroffen. In beiden Kategorien sind damit die Punkte 1 bis 6 aus der obigen Liste der Qualitätsmaßstäbe weitgehend durch die Rechtsprechung bearbeitet worden. Wenige bzw. unklare Aussagen finden sich zum Thema der Art der Schlüsse bzw. zur Verwendung der korrekten statistischen Maßzahl. Dabei hat genau dieser Punkt starke Auswirkungen auf die Höhe des Ergebnisses. Plausibel ist es davon auszugehen, dass bei Mieten, die an sich das einfache Segment bezeichnen, ein Spannenoberwert und bei Mieten, die den gesamten Markt abdecken, ein niedrigeres Perzentil der Häufigkeitsverteilung (Kappungsgrenze) adäquat ist. 12 Allerdings gibt es auch zahlreiche Urteile, insbesondere über die Ableitung von Angemessenheitsgrenzen aus qualifizierten Mietspiegeln, die Durchschnittswerte aus unterschiedlichen Grundgesamtheiten als Angemessenheitsgrenze akzeptieren oder fordern. 13 Auf das Spektrum vorzufindender Lösungen wird im Folgenden eingegangen. 3 Ausgewählte kommunale Lösungsansätze 3.1 Abgrenzung des einfachen Segments anhand von Wohnwertmerkmalen des qualifizierten Mietspiegels Qualifizierte Mietspiegel im Sinne des 558d BGB können wie auch einfache Mietspiegel Grundlage der Bestimmung einer Referenzmiete sein. 14 Städte mit qualifiziertem Mietspiegel gehen diesen Weg auch üblicherweise. In Berlin hat BSGE B 14 AS 50/10 R die spezifisch grundsicherungsrelevante AV Wohnen für ungültig erklärt und stattdessen den parallel existierenden qualifizierten Mietspiegel herangezogen. Das Urteil legt nahe, dass die Angemessenheitsgrenze nicht einfach aus dem Mietspiegel abgelesen werden kann, sondern die Heranziehung des Mietspiegeldatensatzes sinnvoll ist. Die zentralen bei der Verwendung des Mietspiegels zu klärenden Fragen sind: Welche Wohnungen bzw. Mietspiegelzellen und -zu-/-abschläge bilden die Grundgesamtheit? Welche statistische Maßzahl wird zur Festlegung der Angemessenheitsgrenze und damit zur Abgrenzung des einfachen vom gehobenen Segment verwendet? Eine überschlägige Durchsicht von verschiedenen Städten zeigt, dass bei der Ableitung aus dem Mietspiegel wie z. B. in Essen oder Darmstadt das arithmetische Mittel als statistische Maßzahl dominiert. Da Wohnungsmieten üblicherweise rechtsschief verteilt sind, liegen somit gut 50 % der Wohnungen unter dem Durchschnitt und knapp 50 % darüber. Akzeptiert man anders als BSGE B 4 AS 18/09 R mit der Einführung von Spannenoberwert und Kappungsgrenze das arithmetische Mittel als gängigen Standard, so kommt der Wahl der Grundgesamtheit die entscheidende Rolle zu: Wählt man als Grundgesamtheit den kompletten mietspiegelrelevanten 15 Wohnungsbestand, so zählen gut 50 % dieser Wohnungen zum einfachen Segment. Schließt man in der Grundgesamtheit z. B. anhand der Merkmale Ausstattung, Lage, Art oder Beschaffenheit höherwertige Wohnungen aus, so wird diese reduzierte Grundgesamtheit durch die Auswertung mit dem arithmetischen Mittel nochmals annähernd halbiert. Die Grundgesamtheit an sich kann demnach noch nicht das eigentliche einfache Segment sein. BSGE B 14 AS 50/10 R Rd. Nr. 32 wählt für die bessere Hälfte der einfachen Grundgesamtheit am Beispiel der Wohnlage die Terminologie bevorzugt einfach. Zahlreiche Städte verfolgen den zweiten Weg. Die Frage ist, auf welche Wohnwertmerkmale bei der Festlegung des einfacheren Segments zurückgegriffen wird: Bzgl. der Art der Wohnung ist laut BSGE B 14 AS 50/10 R Rd. Nr. 29 das sehr einfache Segment, bestehend aus Ofenheizungen oder Wohnungen ohne Bad, aus der Grundgesamtheit auszuschließen.

4 548 Christian von Malottki, Joachim Kirchner: Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft Die Beschaffenheit der Wohnung wird üblicherweise über das Baualter beschrieben. Hier akzeptiert BSGE B 4 AS 27/09 R im Essener Mietspiegel die Beschränkung auf alle Baualtersklassen älter als 20 Jahre. In Berlin wiederum lehnt BSGE B14 AS 50 / 10 R Rd. Nr. 28 die Beschränkung auf bestimmte Baualtersklassen ab und begründet dies mit der Korrelation zwischen Baualter und regionaler Verteilung der Wohnungen und damit mit der Vermeidung von Ghettoisierung. Lediglich bei einem Nachweis einer gleichmäßigen Verteilung der gewählten Baualtersklassen über das Stadtgebiet sei die Einschränkung zulässig. Die Wohnlage wird in qualifizierten Mietspiegeln üblicherweise in Karten dargestellt. Analog zum Baualter kann davon ausgegangen werden, dass eine Beschränkung auf einfachere Lagen zulässig ist, soweit diese über das ganze Stadtgebiet verteilt sind. 16 Da Baualter und Wohnlage unter Umständen aus räumlichen Gründen ausscheiden, kommt der Ausstattung die zentrale Rolle zu. Sie ist allerdings schwierig adäquat zu behandeln, da sie nicht durch eines oder wenige Merkmale beschrieben werden kann. Der Differenzierungsgrad von Mietspiegeln ist deshalb bezüglich der Ausstattung extrem unterschiedlich. Zahlreiche Tabellenmietspiegel verfügen dazu über gar keine Angaben. Tabellenmietspiegel, die lediglich nach Art, Größe und Baualter der Wohnung unterscheiden, erlauben deshalb unter Umständen gar keine Vorabselektion eines einfacheren Segments. Aus diesem Grund mag es sinnvoller sein, in diesem Fällen das arithmetische Mittel zu verlassen und auf die im grundsicherungsrelevanten Mietspiegel eingeführte Anwendung von Spannenoberwerten bzw. anderen Perzentilwerten über dem Mittelwert überzuschwenken. Die Individualdaten der Mietspiegelerhebung bieten auch hierfür eine gute Datengrundlage. Entscheidend ist auch die Kombination der Wohnwertmerkmale: Es ist ein erheblicher Unterschied, ob bei einem, zwei oder drei Wohnwertmerkmalen eine Beschränkung auf ein einfacheres Segment stattfindet. BSGE B 4 AS 27/09 R beantwortet die Frage nicht, ob in Essen zusätzlich zur Beschränkung auf Baualtersklassen auch noch eine Multiplikation mit dem Mietspiegelfaktor 0,83 für eine einfache Ausstattung erfolgen muss. Bei der Übernahme von Werten ein zelner Mietspiegelzellen, ggf. modifiziert durch Zu- oder Abschläge, werden unter Umständen relativ kleine Nischensegmente des Marktes beschrieben. Es ist also nicht sichergestellt, dass die durch Ausselektion höherwertigerer Lagen, Ausstattungen und Baualter verbleibenden Wohnungen, von denen wiederum knapp die Hälfte über dem arithmetischen Mittel liegt, von ihrer Anzahl her so umfangreich sind, dass eine ausreichende Verfügbarkeit von angemessenen Wohnungen gegeben ist. B 14 AS 106/10 R (Terminbericht) stellt deshalb den Nachweis der Häufigkeit der Wohnungen als weitere Aufgabe des Grundsicherungsträgers heraus. Entscheidend dürften bei der Selektion der Mietspiegelzellen deshalb Rückkopplungsschleifen zwischen der normativen Festlegung des angemessenen Wohnungsstandards und der Häufigkeitsbzw. Verfügbarkeitsanalyse sein. 3.2 Abgrenzung des einfachen Segments unter Berücksichtigung der Verfügbarkeit In der Mehrzahl der Landkreise und auch in etlichen Städten liegt kein Mietspiegel oder nur ein unzureichender, teilräumlicher oder einfacher Mietspiegel vor. Die betroffenen Grundsicherungsträger behelfen sich daher mit eigenen Tabellen, sog. grundsicherungsrelevanten Mietspiegeln. Das fachliche Niveau der Festlegungen ist bislang unterschiedlich und ein Grund für die hohe Zahl an Sozialgerichtsprozessen. Als Datenquellen werden vielerorts Annoncen und/oder die bei den Trägern und teilweise zentral bei der Arbeitsagentur erfassten Bestandsdaten der Bedarfsgemeinschaften verwendet. BSGE B 4 AS 30/08 R gibt die Verwendung von Angebots- und Bestandsmieten vor. Eine Voreinschränkung auf das einfache Segment ist dabei zulässig. Allerdings muss insbesondere bei der Verwendung von Bestandsdaten der Leistungsempfänger sichergestellt werden, dass kein Zirkelschluss entsteht. Ähnlich wie bei einfachen Tabellenmietspiegeln sind Details über die Ausstattung der Wohnungen in der Regel nicht bekannt. Damit stellt sich die Frage, wie das einfache vom gehobenen Segment valide abgegrenzt werden kann. Im Folgenden wird mit dem grundsicherungsrelevanten Mietspiegel des Kreises

5 Informationen zur Raumentwicklung Heft Offenbach ein möglicher Ansatz vorgestellt, der das Thema der Verfügbarkeit und damit die im vorangegangenen Kapitel diskutierte Frage nach den Häufigkeiten bearbeitet und gleichzeitig die Frage beantwortet, wie Angebotsdaten von Internetportalen, Zeitungen bzw. örtlichen Wohnungsunternehmen und Bestandsdaten des Grundsicherungsträgers sinnvoll in Beziehung gesetzt werden können. 17 Für den Grundsicherungsträger wird damit die Einzelfallprüfung erleichtert und es entfallen teure Primärdatenerhebungen. Im Kreis Offenbach wird die unter Berücksichtigung der Verfügbarkeit ermittelte Angemessenheitsgrenze genau so hoch festgesetzt, dass alle unangemessen Wohnenden (= Nachfrage) eine angemessene Wohnung (= Angebot) finden, d.h. die Zahl der über dem Limit liegenden Bedarfsgemeinschaften genauso hoch ist wie die Zahl der unter den Angemessenheitsgrenzen liegenden Wohnungsangebote (vgl. Abb. 1). Das Wohnungsmarktmodell sucht also für jeden unangemessen Wohnenden ein Wohnungsangebot. Mathematisch gesprochen wird die Angemessenheitsgrenze x aus folgender Gleichung bestimmt: mit N als Zahl der Nachfrager in Abhängigkeit von der Miethöhe m und A als Zahl der Angebote in Abhängigkeit von m. In Abbildung 1 wird die senkrechte rote Linie (Angemessenheitsgrenze) somit genau dort platziert, wo die Zahl der roten Fälle in der oberen Häufigkeitsverteilung der Angebotsmieten so hoch ist wie die Zahl der roten Fälle in der unteren Verteilung der Bestandsmieten der Transferleistungsempfänger. Angebot und Nachfrage werden also nicht nur in Bezug auf die Miethöhe ausgewertet, sondern die Häufigkeitsverteilungen werden auch quantifiziert. Dabei sind allerdings etliche Umrechnungen notwendig, die nicht erhebbare Angebotssegmente wie die Vermietung über Freunde und Bekannte hochrechnen, Bestandsdaten in Stromgrößen (Angebot und Nachfrage pro Monat) umrechnen und die Konkurrenz durch andere Nachfrager nach preisgünstigen Wohnungen modellieren. Gleichzeitig wird über regressionsanalytisch bestimmte Zu- und Abbildung 1 Definition der Angemessenheitsgrenzen unter Berücksichtigung der Verfügbarkeit Quelle: IWU Abschläge das Mietpreisniveau für die 13 Gemeinden des Kreises angepasst. Das Wohnungsmarktmodell hat den großen Vorteil, dass es der Problematik gerecht wird, dass es in vielen Kreisen überproportional viele Bedarfsgemeinschaften mit einer Person gibt, der einfache Wohnungsbestand aber stark aus größeren Wohnungen besteht. 18 Durch konsequente Anwendung der Produkttheorie werden auch größere billige Wohnungen für kleine Bedarfsgemeinschaften einbezogen. Die Angemessenheit wird damit an die Verfügbarkeit geknüpft. Der Frage, was unter Verfügbarkeit zu verstehen ist, wurde bisher nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt, obwohl eine Konkretisierung dieses Begriffs für die Festlegung der Angemessenheitsgrenze von erheblicher Bedeutung ist. Nachfolgend werden drei unterschiedliche Definitionen der Verfügbarkeit vorgestellt: (1) Bei der einfachen Verfügbarkeit beschränkt man sich auf den Nachweis, dass überhaupt angemessene Wohnungen angeboten werden, ohne auf deren Anzahl zu achten. Jeder Leistungsempfänger mit einer zu hohen Miete (Überschreiter) kann auf diese Wohnungen verwiesen werden. Durch BSGE B 14 AS 106/10 R (Terminbericht) dürfte diese Sichtweise überholt sein. (2) Bei der im Kreis Offenbach verwendeten mengenbezogenen Verfügbarkeit werden

6 550 Christian von Malottki, Joachim Kirchner: Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft die Angemessenheitsgrenzen so festgelegt, dass alle Überschreiter die Chance haben, eine angemessene Wohnung zu finden. Da mit der Höhe der Angemessenheitsgrenze die Zahl der Überschreiter abnimmt, während die Zahl der verfügbaren angemessenen Wohnungen ansteigt, besteht die Aufgabe darin, eine empirisch fundierte Grenze zu finden, bei der ein Ausgleich der beiden Größen zu erwarten ist. (3) Die modifizierte mengenbezogene Verfügbarkeit als dritte Variante berücksichtigt, dass nicht alle Überschreiter eine neue Wohnung suchen werden. Hier sind z. B. zwei Gruppen zu nennen: Auf der einen Seite stehen diejenigen Leistungsberechtigten, die bedarfsüberschreitende Aufwendungen aus dem Regelbedarf oder dem geschützten Vermögen finanzieren. Für dieses Verhalten kommen unterschiedliche Motive infrage, zu denen auch die Erwartung einer nur vorübergehenden Transferabhängigkeit zählt. Auf der anderen Seite stehen die erwerbstätigen Leistungsempfänger, die ein Einkommen erwirtschaften, das den Mindestsicherungsbedarf übersteigt, und die somit in der Lage sind, über der Angemessenheit liegende Aufwendungen zu tragen, ohne dass das verbleibende Einkommen unter den Regelbedarf rutscht. Ob und wie sich die modifizierte mengenbezogene Verfügbarkeit rechtssicher definieren lässt, muss an dieser Stelle offen bleiben. Die drei Varianten führen vermutlich zu unterschiedlichen Angemessenheitsgrenzen, wobei die mengenbezogene Verfügbarkeit mit den höchsten und die einfache Verfügbarkeit mit den niedrigsten Werten verbunden sein dürfte. Abschließend bleibt noch anzumerken, dass in der vorstehenden Diskussion unterstellt wurde, dass den Überschreitern angemessene Wohnungen zur Verfügung stehen müssen. Nach 22 (1) SGB II ist das aber nicht zwingend geboten. Neben dem Wohnungswechsel ist dort nämlich auch die (Unter-)Vermietung als ein Instrument zur Reduktion der Aufwendungen vorgesehen. Die Einbeziehung dieser Möglichkeit macht die Festlegung der Angemessenheitsgrenze allerdings noch komplizierter. 3.3 Mietpreisdämpfende Effekte durch Pauschalierung Nach 22a SGB II können die Länder ihre Kreise und kreisfreien Städte ermächtigen, die Bedarfe für Unterkunft und Heizung durch eine monatliche Pauschale zu berücksichtigen, wenn auf dem Wohnungsmarkt ausreichend freier Wohnraum verfügbar ist und dies dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit entspricht. Eine solche Pauschalierung ist in Form einer kommunalen Satzung vorzunehmen. In der Satzung sind auch Regelungen für den Fall vorzusehen, dass die Pauschalierung im Einzelfall zu unzumutbaren Ergebnissen führt. Da das Bedarfsdeckungsprinzip durch eine Pauschalierung nicht außer Kraft gesetzt wird, ist wie bei der Angemessenheitsgrenze ein einfaches Segment zu definieren und die Verfügbarkeit von Wohnungen zu berücksichtigen. Damit kann eine Pauschale um der Rechtssprechung des BSG zu genügen nicht wesentlich niedriger festgesetzt werden als eine Angemessenheitsgrenze. Gegen die Angemessenheitsgrenze und damit für die Pauschalierung sprechen folgende Punkte: Solange erstens die Angemessenheitsgrenze nicht überschritten wird, bestehen für die Leistungsbezieher keine Anreize, die Unterkunfts- und Heizkosten zu reduzieren. Der Umzug in eine kleinere und kostengünstigere Wohnung bietet ihnen ebenso wenig Vorteile wie die Reduzierung der Heizkosten. Auch mietrechtlich unzulässige Mieterhöhungen, zivilrechtlich unwirksame Verträge nach 138 BGB bzw. ordnungswidrige Verträge nach 5 WiStG oder falsche Heizkostenabrechnungen belasten sie nicht, soweit die geforderten Beträge nicht unangemessen hoch sind. Da Wohnung und Heizung im Bereich der Angemessenheit kostenlos sind, werden die Transferempfänger sogar bestrebt sein, den Wohn- und Heizkonsum soweit wie möglich auszudehnen, auch wenn ihr dadurch erzielter Grenznutzen deutlich unter den Grenzkosten des Steuerzahlers liegt. Damit ist eine Verminderung der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt verbunden. Zweitens besteht für die Anbieter ein Anreiz, die Bestandsmiete auf das Niveau der Angemessenheit anzuheben, auch wenn dadurch die ortsübliche Vergleichsmiete überschritten wird. Ein Widerstand oder gar Auszug der Mieter ist nicht zu befürchten. Da sich die Angemessenheit an der Verfügbarkeit der Wohnungen orientieren

7 Informationen zur Raumentwicklung Heft muss, dürften, von der ortsüblichen Vergleichsmiete ausgehend, zumindest auf Wohnungsmärkten mit Preissteigerungen Mieterhöhungsspielräume vorhanden sein. Längerfristig ist durch die induzierten Mietsteigerungen bei der Angemessenheitsgrenze zwar damit zu rechnen, dass der Gewinn teilweise reinvestiert wird und die Qualität der Wohnungen steigt. Anreize zur energetischen Sanierung bietet das Transfersystem dem Anbieter bei einer auf die Kaltmiete bezogenen Angemessenheitsgrenze aber trotzdem nicht. Mieterhöhungsspielräume werden eher in den sonstigen Komfort der Wohnung fließen als in die energetische Modernisierung, weil die Wettbewerbsfähigkeit der Wohnungen bei Transferleistungsempfängern, die ihre Heizkosten erstattet bekommen, dadurch stärker zunimmt als bei einer energetischen Sanierung. Beim Alternativmodell der Pauschalierung der Unterkunfts- und Heizkosten treten die eben genannten Fehlsteuerungen nicht in diesem Maße auf. Die Pauschalierung wirkt wie ein Einkommenstransfer, bei dem verzerrende Substitutionseffekte nicht auftreten. Der Empfänger wird das zusätzliche Einkommen in seinem Sinne nutzenmaximierend einsetzen. Von daher wird er nicht bereit sein, für eine gegebene Wohnung mehr als erforderlich zu zahlen. Da Wohnen für ihn mit einem Preis belegt ist, besteht auch kein Anreiz mehr, den Wohnkonsum möglichst weit auszudehnen. Da bei der Pauschalierung auch geringe Heizkosten im Interesse des Transferbeziehers liegen, wird auch der energetische Standard zum Entscheidungskriterium bei der Wohnungswahl. Zusammenfassend lässt sich somit zweierlei festhalten: Auf der einen Seite dürften mit der Pauschalisierung geringere Preissteigerungen einhergehen als bei der gegenwärtig praktizierten Kostenerstattung. Davon profitieren vor allem die Niedrigeinkommensbezieher, die keine Transferleistungen erhalten. Zum anderen dürfte der Nutzen der Leistungsempfänger, der sich für den gleichen staatlichen Aufwand ergibt, bei einer ausreichenden, d.h. am Bedarfsdeckungsprinzip orientierten Pauschalierung der Unterkunftskosten deutlich höher ausfallen als bei der gegenwärtigen Praxis. Daneben bringt die Pauschalierung der Unterkunfts- und Heizkosten in Form deutlich geringerer Verwaltungskosten auch fiskalische Vorteile. Ebenfalls nicht vergessen werden darf die zunehmende Eigenverantwortlichkeit und Selbstbestimmung der Leistungsempfänger. Der Pauschalierung sind zwei grundlegende Kritikpunkte entgegenzuhalten: Auf der einen Seite wird befürchtet, dass sie zu einer verstärkten Nachfrage nach schlechten Wohnungen und zu weiteren Segregationstendenzen führt. Insbesondere wegen der knappen Bemessung des Regelsatzes ist bei einer Pauschalierung der Unterkunftskosten in ausreichender Höhe eine Substitution des Wohnkonsums durch anderen Konsum zu erwarten. Das zweite Gegenargument zielt auf die mit der Pauschalisierung verbundenen Kostensteigerungen. Da bei einer Pauschalierung jeder Haushalt gleichen Typs (Anzahl und Alter der Mitglieder) die gleichen Zahlungen erhält, wird der kommunale Aufwand zunehmen, wenn Angemessenheitsgrenze und Pauschalierungsbetrag gleich hoch ausfallen. Dabei hängt der Umfang der Kostensteigerung davon ab, wie stark die Mieten zwischen den Transferempfängern eines bestimmten Haushaltstyps variieren. Unter diesem Aspekt darf die zuvor geschilderte Tendenz zu einer Angleichung der Mieten der Transferempfänger, die sich aus den Mieterhöhungsspielräumen bei der Kostenerstattung bis zur Angemessenheitsgrenze ergibt, nicht vernachlässigt werden. Sie könnte dazu führen, dass sich die Mietzahlungen der Transferempfänger im Zeitablauf annähern und die Zusatzaufwendungen verringern, die mit der Pauschalierung einhergehen. Die Stadt Kassel hat ein Pauschalierungsmodell bereits praktiziert. Allerdings hat das Sozialgericht Kassel die Festlegung der Pauschalen für nicht schlüssig erklärt (S 7 AS 608/06, S 12 SO 17/09 ER). Das Kasseler Modell war jedoch keine reine Pauschalierung, da Bedarfsgemeinschaften mit Mieten, die um mehr als 20 % unter den Pauschalen lagen, nur noch die tatsächlichen Kosten erstattet bekamen. Lediglich Transferbeziehern mit höheren Mieten wurde die Pauschale zugestanden. Damit war eine erhebliche horizontale Ungerechtigkeit verbunden, weil nur Haushalte mit Wohnkosten von 80 % bis 100 % des Pauschalbetrags von dieser Regelung profitierten. Für diese

8 552 Christian von Malottki, Joachim Kirchner: Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft Haushalte ergab sich der Vorteil aus den zusätzlichen Mitteln, die für den Lebensunterhalt zur Verfügung standen. Diese Vorteile wuchsen mit abnehmender Miete. Sank die Miete allerdings unter einen Wert von 80 % des Pauschalbetrags, gingen diese Vorteile gänzlich verloren, so dass diese Haushalte gegenüber Haushalten mit höheren Mieten erheblich benachteiligt waren. 3.4 Die modifizierte ortsübliche Vergleichsmiete als Angemessenheitsgrenze Die eben dargestellten Mieterhöhungsspielräume bis zur Angemessenheitsgrenze führen zu der unbefriedigenden Situation, dass Vermieter insbesondere für sehr schlechte Wohnungen überhöhte Mieten auf Kosten des Steuerzahlers verlangen können. Einzelne Grundsicherungsträger wie die Stadt Offenbach führen deshalb neben der Angemessenheitsprüfung auch eine zumindest kursorische Prüfung durch, ob die KdU die ortsübliche Vergleichsmiete substanziell überschreiten, und verweigern für diesen Fall die Zustimmung zur Neuanmietung. Die Träger in Bielefeld und München schalten bei Verdacht auf Mietwucher das städtische Wohnungsamt ein. Eine Lösung kann grundsätzlich auch darin bestehen, die Angemessenheitsgrenze stärker an der ortsüblichen Vergleichsmiete aus dem qualifizierten Mietspiegel auszurichten und damit auch nach Wohnungen bzw. Wohnwertmerkmalen auszudifferenzieren. Inwiefern es zulässig ist, dass dann für verschiedene Leistungsempfänger in verschiedenartigen Wohnungen unterschiedliche Angemessenheitsgrenzen gelten, muss die Rechtssprechung für jedes Wohnwertmerkmal entscheiden. Die Eignung der Wohnwertmerkmale des BGB (Art, Größe, Lage, Ausstattung und Beschaffenheit letztere beinhaltet Baualter und energetische Qualität) für die Differenzierung von Angemessenheitsgrenzen ist jedoch unterschiedlich: Unter die Art der Wohnung fallen v.a. die Heizungsart und die Grundausstattung (Küche/WC/Bad). Wohnungen ohne Zentralheizung und Bad sind inzwischen selten geworden. Bei der Ermittlung von Angemessenheitsgrenzen dürfen sie laut BSGE B 14 AS 50/10 R Rd. Nr. 29 nicht herangezogen werden. Gerade in diesen Beständen mag aber Mietwucher ein Problem sein, das durch spezifische Angemessenheitsgrenzen eingedämmt werden könnte. Eine Differenzierung nach der Größe der Wohnung, wie sie bspw. in Frankfurt durchgeführt wird, widerspricht auf den ersten Blick der Produkttheorie, wonach Leistungsempfänger geringen Flächenkonsum durch bessere Ausstattung o.ä. kompensieren können. Da eine Komplettkompensation bei sehr kleinen Wohnungen regelmäßig zu Mietwucher führen dürfte (z. B. 400 Angemessenheitsgrenze für eine Person abgeleitet aus 50 m² * 8 /m² entspräche 20 m² * 20 /m²), könnte eine Beschränkung der Produkttheorie sinnvoll sein. Hierbei könnten die Perzentilwerte der Mietspiegelstichprobe eine Hilfe bei der Einschätzung geben. BSGE B14 AS 50/10 R Rd. Nr. 28 sieht im Baualter, dem Hauptmerkmal der Beschaffenheit, eine Näherungsvariable für die stadträumliche Lage. Denn viele Stadtviertel insbesondere die großen Stadterweiterungen der Nachkriegszeit weisen eine homogene Altersstruktur der Gebäude auf. Die Differenzierung nach Baualter erscheint wohl wegen der prominenten Position im qualifizierten Mietspiegel und der früheren Wohngeldtabelle am verbreitetsten zu sein, z. B. in Frankfurt, Offenbach und Hamburg. Ghettobildung lässt sich über eine stadtbezirksspezifische Differenzierung aber sicher besser vermeiden. Die Qualität der Ausstattung lässt sich nicht nur schwer erfassen, sie ist auch gänzlich ungeeignet für eine Differenzierung der Angemessenheitsgrenzen, die sich ja explizit am einfachen Standard orientieren sollen. Den Autoren ist auch keine KdU-Richtlinie bekannt, die hier differenziert. Zahlreiche qualifizierte Mietspiegel differenzieren die ortsübliche Vergleichsmiete inzwischen auch nach energetischen Kriterien. Die entsprechende Anpassung an das Thema KdU wird in Kapitel 3.5 am Beispiel von Bielefeld und Offenbach separat diskutiert. Eine Differenzierung nach der Lage bzw. Teilräumen kann der Ghettobildung entgegenwirken. Hierauf wird in Kapitel 3.6 am Beispiel von Hamburg gesondert eingegangen.

9 Informationen zur Raumentwicklung Heft Energetische Differenzierung der Angemessenheitsgrenze Auch Heizkosten werden nach 22 (1) SGB II nur in angemessener Höhe übernommen. In der Praxis werden sie aber weit häufiger in tatsächlicher Höhe übernommen als Unterkunftskosten. Die Kürzung fällt schwer, weil der Nachweis über ein nach konkret-individuellen Maßstäben unangemessenes Heizverhalten deutlich schwerer zu erbringen ist als bei der Kaltmiete. 19 Bislang wurde vom BSG insbesondere ein abstrakter Richtwert für Heizkosten abgelehnt und mit methodischen Problemen bei der Berücksichtigung der Vielzahl an Einflussfaktoren begründet. 20 Individuelle jährliche Heizkosten einer Wohnung bzw. eines Haushalts hängen vom Energieverbrauch, dem Energieträger sowie dem (u.u. örtlich eingeschränkt wählbaren und im Zeitablauf schwankenden) Preisniveau eines Energieanbieters ab. Der Energieverbrauch wird wiederum determiniert durch die Kubatur des Gebäudes, die wärmetechnische Qualität der Außenhülle und der Anlagentechnik, die Lage der Wohnung im Gebäude, die mittlere Raumtemperatur der Nachbarn, das Nutzerverhalten (mittlere Raumtemperaturen, Lüftungsverhalten, innere Wärmequellen), die Betriebsführung der Anlagentechnik und das Wetter im jeweiligen Jahr. Der Einfluss des Nutzerverhaltens lässt sich wiederum aufteilen in bevölkerungsgruppenspezifische Besonderheiten (z. B. Ältere und Behinderte mit hoher Anwesenheit zuhause und damit höheren Raumtemperaturen), die durchaus in einen abstrakten Richtwert einfließen können, sowie in persönliche Präferenzen bzw. Verhaltensweisen des Heizenden. Letzteres ist für die Bemessung von Richtwerten irrelevant. Mit der Gesetzesänderung 2011 sieht 22 b SGB II auch die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze für KdU und Heizkosten vor. Dies stellt von den generellen Überlegungen her eine mehrfache Win-Win-Situation dar. Kaltmieten und Energiebedarf sind wie aus der energetischen Differenzierung von Mietspiegeln nach dem BGB bekannt ist 21 negativ miteinander korreliert. Die Gesamtangemessenheitsgrenze ermöglicht daher die Umschichtung zwischen Unterkunfts- und Heizkosten. Zieht eine Bedarfsgemeinschaft in eine energetisch bessere Wohnung oder wird die Wohnung energetisch saniert, so erlauben die eingesparten Heizkosten höhere Aufwendungen für die Unterkunft. Damit wird was umweltpolitisch wünschenswert ist Eigentümern die energetische Sanierung ermöglicht, ohne dass sie befürchten müssen, dass die Kaltmieten anschließend unangemessen sind. Stadtentwicklungs- und sozialpolitisch wird dadurch die Konzentration ärmerer Schichten in unsanierten Gebäudebeständen vermieden. Fiskalpolitisch wird durch die Öffnung energetisch hochwertiger Bestände für Transferleistungsempfänger das Kostenrisiko für die öffentliche Hand im Fall zukünftiger Energiepreissteigerungen reduziert. Einige Städte verfolgen derzeit Ansätze, die eine für den Leistungsempfänger freiwillige Übertragung von Kostenersparnissen im Bereich der Heizkosten auf die Kaltmiete ermöglichen. Vorreiter war hier die Stadt Bielefeld. In der Richtlinie 2008 wurde bei Vorlage des Energieausweises mit einem Verbrauchskennwert unter 160 kwh/(m²a) ohne Warmwasser ein Zuschlag von 35 Cent auf die Kaltmiete gewährt. Unter 110 kwh/ (m²a) waren es plus 50 Cent, unter 60 kwh/ (m²a) waren es plus 65 Cent. Die Stadt Offenbach verfährt prinzipiell nach dem gleichen Prinzip. Allerdings wird hier ein Energiebedarfsausweis gefordert und gleichzeitig eine Berechnung vorgelegt, wie die Werte ermittelt werden. Dabei wird anders als im qualifizierten Mietspiegel, der auf Marktmieten setzt ein kostenorientierter Ansatz gewählt. Als normal gilt ein Gebäude mit einem Bedarf von 200 kwh/(m²a). In der Energieeffizienzklasse um 150 kwh/(m²a) ergibt sich eine Jahresersparnis von 50 kwh/(m²a) bzw. 4,2 kwh/ m² pro Monat. Dies entspricht bei aktuellen Energiepreisen ca. 25 Cent/m², die dann als Bonus bei der Kaltmiete geltend gemacht werden können. Die weiteren Stufen lauten plus 50 Cent in der Stufe um 100 kwh/(m²a) und plus 63 Cent in der Stufe unter 75 kwh/ (m²a). Spiegelbildlich zur Erhöhung des Richtwerts für die Unterkunft wird in Of

10 554 Christian von Malottki, Joachim Kirchner: Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft fenbach die Angemessenheitsgrenze für die Heizkosten reduziert, das System ist also warmmietenneutral. Entscheidend ist bei Verfahren mit Energieausweis, dass die Übertragung für den Leistungsempfänger freiwillig ist. Außerdem muss der Vermieter kooperieren, denn nur er verfügt über den Energieausweis. 3.6 Räumliche Differenzierung der Angemessenheitsgrenze Das BSG schreibt für die Ermittlung eines abstrakten Richtwerts die Festlegung eines räumlichen Vergleichsmaßstabs vor. Dieser hat streng genommen zwei Zielsetzungen: Er dient erstens der Abgrenzung homogener Wohnungsmarktregionen mit gleichem Preisniveau und stellt zweitens sicher, dass der Leistungsempfänger in seinem bisherigen Wohnumfeld wohnen bleiben kann. Beide Ziele sind jedoch nicht zwangsweise kongruent. In Ballungsräumen ergeben Zonen gleicher Mietpreise oft konzentrische Kreise um das Zentrum, während der zumutbare Bereich sich eher auf Kreissegmente ( Tortenstücke, bspw. entlang von S-Bahn-Linien) beziehen könnte. Zielführend dürfte deshalb eine Trennung der beiden Ziele sein. Der Bereich zumutbarer Umzüge mag auf der Ebene der Einzelfallprüfung sinnvoller zu beurteilen sein. Marktnah ist in jedem Fall eine kleinteilige räumliche Differenzierung bei freier Standortwahl für alle oder zumindest für die bisher in teureren Gebieten Wohnenden. Ein solches Vorgehen wird in Hamburg gewählt. Dort gibt es einen Zuschlag von 10 % zu den Angemessenheitsgrenzen, wenn der Leistungsempfänger in einem der (recht zahlreichen) Stadtteile mit geringem Anteil an Transferleistungsempfängern lebt. Hierdurch sollen kostensenkungsbedingte Umzüge in Quartiere mit hohen Quoten an Transferleistungsempfängern und damit die Zunahme der Segregation vermieden werden. Denn eine Angemessenheitsgrenze für eine ganze Stadt wird regelmäßig dazu führen, dass sich die Wohnungen unterhalb der Richtwerte in bestimmten Gebieten ballen. Daran ändern auch die Anforderungen des BSG an die räumliche Gesamtabdeckung bei der Datenerhebung nichts. Gegen die räumliche Detaillierung, insbesondere auf dem Land, wurde vom BSG das Argument angeführt, es gäbe in kleinen Ge meinden keinen Wohnungsmarkt. Das ist unter dem Aspekt der Verfügbarkeit richtig. Allerdings steht hier die abstrakte Angemessenheit zur Diskussion. Die Erfahrungen aus der Erstellung von qualifizierten Mietspiegeln zeigen, dass mit Hilfe regressionsanalytischer Verfahren und der Einbindung von lokalen Experten relativ kleinteilig valide Beurteilungen von Lagen möglich sind. Es spricht somit aus fachlicher Sicht nichts dagegen, in Zonen (Gemeinden, Stadtvierteln) von nur bis Einwohnern Preise zu ermitteln. Zahlreiche Landkreise legen deshalb Werte für einzelne Kommunen fest (in Hessen bspw. die Kreise, Offenbach, Darmstadt-Dieburg und Schwalm- Eder) oder fassen Kommunen zu Gruppen zusammen (in Hessen bspw. die Kreise Groß-Gerau und Bergstraße). 3.7 Toleranzkorridore bei der Überschreitung der Angemessenheitsgrenze Transferempfänger mit unangemessen hohen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung haben nach Erhalt der Kostensenkungsaufforderung und Ablauf der Sechs- Monats-Frist zwei Optionen: die Reduktion der Aufwendungen oder die Finanzierung der bedarfsüberschreitenden Kosten über andere Quellen. Die Auswertungen des IWU für verschiedene Grundsicherungsträger 22 zeigen, dass es einen substanziellen Anteil an Leistungsempfängern mit überhöhten Wohnkosten gibt, deren KdU auf die Angemessenheitsgrenze gekürzt wurde, die weiterhin überhöhte Kosten haben und diese aus Zuverdiensten, Vermögen, der Grundleistung oder anderen Quellen begleichen. In den meisten Fällen handelt es sich um eine relativ geringe Überschreitung. Andernfalls kann wie in Essen praktiziert ein Nachweis verlangt werden, wie die Leistungsempfänger die Kosten tragen. Dies dürfte v.a. auf die Verhinderung von Schwarzarbeit zielen. Die Finanzierung unangemessen hoher Unterkunftskosten durch den Leistungsberechtigten wird im Gesetz nicht thematisiert. Eingegangen wird dagegen auf die Verminderung der Aufwendungen. Dabei geht 22 (1) SGB II von mehreren Reduzierungsmöglichkeiten aus, von denen zwei explizit erwähnt werden: der Wohnungswechsel und die (Unter-)Vermietung. Der Hinweis auf

11 Informationen zur Raumentwicklung Heft die Vermietung ist insoweit von Interesse, als damit nicht automatisch alle unangemessen Wohnenden als Nachfrager auf dem Wohnungsmarkt aktiv werden und verfügbaren Wohnraum im einfachen Segment benötigen (vgl. Kapitel 3.2). Bei den geringfügigen Überschreitern ist ein Umzug in der Regel nicht wirtschaftlich. Einzelfallbezogene Wirtschaftlichkeitsprüfungen arbeiten dabei wie bspw. in Hamburg mit maximalen Zeiträumen, innerhalb derer sich die angefallenen Kosten für Makler, evtl. anfallende Monate doppelter Miete sowie die Bewirtung von Umzugshelfern amortisiert haben muss. Andere Grundsicherungsträger kalkulieren von vornherein einen Toleranzkorridor bzw. eine Bestandsschutzklausel ein. Die Werte hierfür liegen oft im prozentualen Bereich von ca. 10 % (z. B. München) oder bei absolut 25 (z. B. Freiburg) bis 50 (z. B. Dortmund). Der Vorteil der festen Korridore besteht darin, dass als angemessene Miete gegenüber den Wohnungsmarktakteuren der untere der beiden Werte kommuniziert werden kann, dieser auch für Neuanmietungen gilt und damit ungerechtfertigte Mietanpassungen bis ans Limit eingeschränkt werden dürften. Gleichzeitig reduzieren sich die Zahl der Kostensenkungsaufforderungen und damit die Zahl der neu generierten Nachfrager nach angemessenen Neuverträgen. 4 Ausblick Anhand von Praxisbeispielen wurden mögliche Lösungen für aktuell oder bereits länger diskutierte Themen aufgezeigt. Der Schwerpunkt der Diskussionen dürfte sich in der nächsten Zeit neben der Frage nach der korrekten Grundgesamtheit und der dann adäquaten statistischen Maßzahl bei der Ableitung der Angemessenheitsgrenzen aus qualifizierten Mietspiegeln (vgl. Kapitel 3.1) vor allem auf die Neuerungen der Gesetzgebung beziehen. Dabei verdienen besonders die Satzungsermächtigung und die Frage nach der angemessenen Wohnfläche Aufmerksamkeit. Mit 22a (1) SGB II haben die Länder nun das Recht, die Kreise und kreisfreien Städte durch ein Gesetz entweder zu ermächtigen oder zu verpflichten, die angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung über eine Satzung zu bestimmen. Satzung und Begründung sollen veröffentlicht werden. Damit wird das Verfahren transparenter und gleichzeitig werden die Mitwirkungsmöglichkeit der lokalen Politik gestärkt. In der rechtlichen Konsequenz bedeutet dies, dass durch 55a Sozialgerichtsgesetz (SGG) die Möglichkeit geschaffen wird, die Satzungen durch Normenkontrollverfahren zu überprüfen. Da Ergebnisse von Normenkontrollverfahren allgemein verbindlich sind, bieten Satzungen, die in einem solchen Verfahren für ungültig erklärt wurden, keine Rechtsgrundlage mehr für weitere Bedarfsfestsetzungen. Bereits erlassene Bewilligungen verlieren ihre Gültigkeit und müssen geändert werden. Für Leistungsempfänger ergibt sich dadurch eine größere Verlässlichkeit. Die Zahl der Klagen dürfte sich zum Vorteil vom Gerichten und Kommunen reduzieren. Allerdings hat die Aufstellung nicht schlüssiger Konzepte für Kommunen stärkere Konsequenzen als bisher. Zu Bestimmung der angemessenen Wohnfläche griff das BSG bislang mangels besserer Alternative 23 auf die landesspezifischen Wohnraumgrößen gemäß 10 Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) zurück. Die Neuregelung in 22b SGB II sieht nun im Rahmen der Satzungserstellung eine Bestimmung der angemessenen Flächen vor. Damit wird eine Anpassung der Regelungen an die üblichen Lebensumstände von Haushalten mit geringem Einkommen ermöglicht. Denn diese differieren deutlich. Bewohner von Städten nehmen trotz kleinerer Haushaltsgrößen deutlich geringere Wohnflächen pro Person in Kauf (und haben dafür die Vorteile des Stadtlebens). Dies spiegelt sich auch im Wohnungsbestand wider. Hier existiert eine wichtige Querbeziehung zur Verfügbarkeit von Wohnungen. Während in teuren Großstädten 30m²-Wohnungen ein häufiges und marktgängiges Produkt sind, wurden derartige Wohnungen bedingt durch Haushaltsstruktur und Bodenpreise auf dem Land nur in untergeordneter Menge überhaupt gebaut. Wegen der Aktualität der Neuregelungen liegen zur Satzungslösung und zur Neufestlegung angemessener Wohnflächen noch keine Konzepte einzelner Kommunen vor. Über die genannten Punkte hinaus besteht auch weiterhin ein erheblicher Bedarf an

12 556 Christian von Malottki, Joachim Kirchner: Aktuelle kommunale Verfahren zur Regelung der Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft methodischer Konkretisierung des schlüssigen Konzepts. Trotz aller Unsicherheit der Kommunen besteht in der aktuellen Situation die Möglichkeit, eigene Gestaltungsspielräume zu nutzen und Schwerpunktsetzungen vorzunehmen. Gerade Satzungen bieten hierzu die Möglichkeit. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung werden zudem mit einer Handreichung für Kommunen zur weiteren Diskussion beitragen. Anmerkungen (1) Die Unterkunftsleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, die ebenfalls Bestandteil der Grundsicherung sind, sollen hier wegen ihrer untergeordneten Bedeutung nicht näher erörtert werden. (2) Nach 46 (5) SGB II beträgt der Zuschuss bis ,4 %, ab ,6 %. Für Baden- Württemberg und Rheinland-Pfalz gelten abweichende Regelungen. (3) BMVBS/BBSR (Hrsg.); Jacobs, T. et al. (Bearb.): Kosten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte. Bonn = Forschungen, Heft 142, S. 52 (4) Vgl. BSGE B 4 AS 50/09 R Rd. Nr. 27 (5) Vgl. BSGE B 4 AS 18/09 R Rd. Nr. 19 (6) Zur Verbreitung der beiden Ansätze siehe BMVBS/BBSR (Hrsg.); Jacobs, T. et al. (Bearb.): Kosten der Unterkunft, a.a.o., S. 46. (7) Diese Sichtweise stützt die Nennung des Mietspiegels als eine Erkenntnisquelle in der Liste sowie die Formulierungen von Knickrehm: Liegen keine (grundsicherungsrechtlichen Maßstäben) entsprechende Mietspiegel und (Der Grundsicherungsträger) kann auf Daten ( ) anderer Einrichtungen zurückgreifen, soweit die oben benannten Anforderungen erfüllt werden ; vgl. Knickrehm, S.: Aktuelles aus dem Bereich: Kosten von Unterkunft und Heizung nach 22 SGB II Stand November In: Das SGB II in der Praxis der Sozialgerichte Bilanz und Perspektiven. Hrsg.: Spellbrink, W. Stuttgart 2010, S , hier S. 87 u. 89. Anders sieht dies bspw. das Landessozialgericht (LSG) Baden-Württemberg (L 1 AS 2852/09). Damit gäbe es also auch qualifizierte Mietspiegel, die nach dem BGB korrekt wären, aber nicht den Anforderungen an ein schlüssiges Konzept genügen. (8) BSGE B 14 AS 106/10 R (Terminbericht auf ) (9) Vgl. BSGE B 7b AS 18/06 R Rd. Nr. 23 (10) Vgl. BSGE B 14/7b AS 44/06 R (11) Vgl. Knickrehm, S.: Aktuelles aus dem Bereich: Kosten von Unterkunft und Heizung, a.a.o., S. 90 (12) Vgl. BSGE B 4 AS 18/09 R Rd. Nr. 21 sowie Knickrehm, S.: Aktuelles aus dem Bereich: Kosten von Unterkunft und Heizung, a.a.o., S. 90 (13) Z.B. BSGE B 4 AS 30/08 R Rd. Nr. 21 oder BSGE B 14 AS 50/10 R (14) Vgl. BSGE B 14 AS 50/10 R (15) Der qualifizierte Mietspiegel berücksichtigt nur frei finanzierte Wohnungen, deren Mieten in den letzten vier Jahren angepasst wurden. Damit bleiben Teile des einfachen Segments außen vor. BSGE B 14 AS 50/10 R hält dies für unkritisch, da Hilfebedürftige in erster Linie auf den freien Markt angewiesen seien. (16) BSGE B 14 AS 50/10 R Rd. Nr. 24 (17) Für Details siehe v. Malottki, C.; Berner, B.: Grundsicherungsrelevante Mietspiegel unter Berücksichtigung der Verfügbarkeit am Beispiel des Kreises Offenbach. Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 08/2010, S (18) Siehe dazu eine umfangreiche Auswertung in: Wohnungsbauförderungsanstalt Nordrhein- Westfalen Anstalt der NRW.Bank: Der Wohnungsmarkt für Hartz-IV-Haushalte. Eine Analyse des Angebots angemessener Wohnungen i. S. v. SGB II / XII. Düsseldorf 2009 (19) Vgl. BSGE B 14 AS 36/08 R (20) BSGE B 14 AS 33/08 R (21) Vgl. BBSR (Hrsg.); Knissel, J. et al. (Bearb.): Integration energetischer Differenzierungsmerkmale in Mietspiegel. Bonn = BBSR-Online-Publikation 4/2010 (22) Vgl. auch Jacobs, T. et al.: Kosten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte, a.a.o., S. 54 (23) Vgl. Knickrehm, S.; Voelzke, T.: Vortrag Kosten der Unterkunft nach 22 SGB II. In: Kosten der Unterkunft nach 22 SGB II. Hrsg.: Knickrehm, S.; Voelzke, T.; Spellbrink, W. Stuttgart u.a. 2009, S (42)