Prüfbericht «Projektressourcen» IKT-Prüfung Januar 2017

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1 Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS Generalsekretariat VBS Interne Revision VBS 31. Januar 2017 Prüfbericht «Projektressourcen» IKT-Prüfung 002

2 Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS Generalsekretariat VBS Interne Revision VBS Herr Bundesrat Guy Parmelin Chef VBS Bundeshaus Ost 3003 Bern Bern, 31. Januar 2017 IKT-Prüfung «Projektressourcen» Sehr geehrter Herr Bundesrat Parmelin Gerne lassen wir Ihnen unseren Prüfbericht der IKT-Prüfung «Projektressourcen» zukommen. Die Prüfarbeiten führten wir zwischen September und November 2016 durch. Den vorliegenden Bericht haben wir mit unseren Ansprechpartnern im Generalsekretariat VBS, in der Gruppe V sowie in der armasuisse besprochen. Die Stellungnahmen sind im Kapitel 7 ersichtlich. Sollten Sie Fragen zu diesem Dokument haben, stehen wir Ihnen jederzeit gerne zur Verfügung. Freundliche Grüsse Interne Revision VBS Leiter Interne Revision VBS Prüfungsleiter Verteiler - DU C VBS Interne Revision VBS Schauplatzgasse 11, 3003 Bern Tel , Fax

3 1 Einleitung Projekte können grundsätzlich als einmalige und zeitlich begrenzte Vorhaben bezeichnet werden, die eine langfristige Auswirkung haben. Mit einem angemessenen Projektmanagement soll sichergestellt werden, dass die Projekte erfolgreich und zeitgerecht sowie unter Berücksichtigung von wirtschaftlichen Aspekten durchgeführt werden können. In diesem Zusammenhang wird in Lehre und Praxis oft das «Magische Dreieck des Projektmanagements» erwähnt. Diese Erfahrungsregel besagt, dass die drei Grössen in einer Zielkonkurrenz zueinander stehen und bei allen Planungen und Entscheidungen berücksichtigt werden müssen. Die drei Dimensionen sind die Folgenden: das Projekt-Ziel, welches Inhalt, Umfang und Qualität des Projekts beschreibt; der Projekt-Zeitpunkt, bis zu dem das Projekt abgeschlossen werden soll; der Projekt-Aufwand, mit welchen personellen, finanziellen und sachlichen Ressourcen das Projekt durchgeführt werden kann. Diese drei Steuerungsparameter stellen in jedem Projekt wichtige Erfolgsfaktoren dar und dienen ebenfalls als wesentliche Betrachtungsgrössen im Risikomanagement. In den Teilbereich des Projekt-Aufwands fallen sämtliche Überlegungen bezüglich den Ressourcen. Dabei ist es Aufgabe der Projektleitung, die Projektmitarbeitenden unter quantitativen und qualitativen Aspekten einzuplanen. Da jedoch in der Praxis innerhalb einer Organisation in mehreren Projekten nach den gleichen Personalressourcen verlangt wird, müssen diese knappen Ressourcen von einer übergeordneten Stelle im Rahmen eines Projekt-Portfoliomanagements bewirtschaftet werden. Damit soll sichergestellt werden, dass die Personalressourcen nach organisationsweiten Prioritäten auf die Projekte verteilt werden. Dies geschieht grundsätzlich in einem iterativen Prozess, der laufend Neueinschätzungen verlangt. 2 Auftrag Der Chef VBS erteilte der Internen Revision VBS (IR VBS) am 8. Juli 2016 den Auftrag, den Prozess zur Aufbereitung der Führungsgrundlagen zur zentralen Bewirtschaftung der personellen Ressourcen zu prüfen und anhand ausgewählter Stichproben die Nachvollziehbarkeit und Plausibilität der Daten zu beurteilen. 3/10

4 3 Methodik und Abgrenzung Wir wählten für diesen Auftrag ein risikoorientiertes Vorgehen. Mittels der Analyse von Grundlagendokumenten sowie strukturierten Befragungen bei den verantwortlichen Personen der Gruppe Verteidigung (V) und der armasuisse (ar) prüften wir, ob die Angemessenheit der zentralen Bewirtschaftung der personellen Ressourcen für Projekte sichergestellt ist. Die Praxistauglichkeit des Prozesses beurteilten wir anhand von drei Stichproben 1. An dieser Stelle bedanken wir uns bei allen Beteiligten für die angenehme und engagierte Zusammenarbeit. 4 Bewirtschaftung der Personalressourcen im Projektportfolio im Allgemeinen Um eine angemessene Bewirtschaftung der Personalressourcen nach quantitativen und qualitativen Aspekten gewährleisten zu können, müssen aus unserer Sicht die Grundschritte des Führungszyklus (abgeleitet vom Demingkreis 2 ) eingehalten werden: 4.1 Plan: Bedarfsplanung der Personalkapazitäten Die Bedarfsplanung besteht einerseits aus der Erhebung des Personalbedarfs pro Projekt (Nachfrage) und andererseits der Berechnung der zur Verfügung stehenden Kapazitäten (Angebot). Die Erhebung des Personalbedarfs wird für jedes Projekt durch den Projektleiter ermittelt und muss für mindestens ein Jahr mit hoher Genauigkeit und auf der Basis von einzelnen Arbeitspaketen erhoben werden. Zudem sollte ebenfalls der personelle Bedarf der Folgejahre so genau wie möglich erhoben werden, damit eine mittelfristige Planung der Ressourcen möglich ist. Parallel dazu erstellen die Linienstellen die Berechnung der zur Verfügung stehenden Personalkapazitäten für Projekte. Beide Elemente werden anschliessend an die zentrale Stelle des Projekt-Portfoliomanagements gemeldet. 4.2 Do: Zuordnung der Personalressourcen Die Analyse aller eingegangenen Meldungen bei der zentralen Stelle des Projekt-Portfoliomanagements wird üblicherweise einen Nachfrageüberschuss an Personalressourcen ergeben. Dies verlangt nach einer Priorisierung aller Projekte des Portfolios, die gewöhnlich von der Geschäftsleitung vorgenommen wird. Dabei sind ebenfalls die Abhängigkeiten zwischen den einzelnen Projekten miteinzubeziehen. Darauf basierend können anschliessend die per- 1 Folgende Projektstichproben wurden beurteilt: «Massnahmen Ersatz SCA Handhelds», «Ersatz SCA Handhelds» und «Intergrale IKT-Management Plattform - II MP». 2 Der Demingkreis oder auch PDCA-Zyklus beschreibt einen iterativen vierphasigen Problemlösungsprozess. 4/10

5 sonellen Ressourcen entlang der Rangreihenfolge aller Projekte zugeordnet werden. Die Festlegung der Prioritäten muss mindestens einmal im Jahr neu beurteilt werden, um verändernde Gegebenheiten zu berücksichtigen. 4.3 Check: Überprüfen der Personalressourcen In diesem Prozessschritt gilt es, die Planung der Personalressourcen zu überprüfen und mit der Ist-Situation abzugleichen. Dabei kommt der zentralen Stelle des Projekt-Portfoliomanagements eine wichtige Rolle zu, welche laufend neue Entscheidungsgrundlagen zu bestehenden personellen Über- und Unterkapazitäten für die Geschäftsleitung vorbereitet. 4.4 Act: Steuern der Personalressourcen Bei der Steuerung der Personalressourcen handelt es sich ebenfalls um eine laufende Aktivität. Werden umfassende Veränderungen von der zentralen Stelle des Projekt-Portfoliomanagements gemeldet, müssen von der Geschäftsleitung entsprechende Massnahmen erlassen werden. Damit wird den sich verändernden Gegebenheiten der Projektlandschaft nachgekommen und die Ausgewogenheit des «Magischen Dreiecks des Projektmanagements» sichergestellt. 5 Bewirtschaftung der Personalressourcen im Projektportfolio des VBS Einleitend stellen wir fest, dass im VBS derzeit die Gruppe V die zentrale Bewirtschaftung der Personalressourcen für Projekte wahrnimmt. Von dieser sogenannten «Harmonisierten Ressourcenplanung (HRP)» erhielten wir insgesamt ein gutes Gesamtbild. Die dafür verantwortlichen Personen setzen sich engagiert für die Anwendung und Weiterentwicklung dieser seit dem Jahr 2015 bestehenden Methodik ein. Die HRP liegt grundsätzlich im Zuständigkeitsbereich der Armeeplanung (A Plan) beim Portfoliomanagements V (PPM V) und wird in enger Zusammenarbeit mit der ar bewirtschaftet. Dabei werden ausschliesslich Projekte in die HRP aufgenommen, welche gewissen Kriterien (z.b. Grösse, Abhängigkeiten, Innovation, Risiken und strategische Relevanz) 3 entsprechen. Die anschliessende Priorisierung der Projekte erfolgt ebenfalls nach diesen Merkmalen. Nachfolgend äussern wir uns summarisch zu den Grundschritten des Führungszyklus bei der Anwendung der HRP: 3 Gemäss Rahmenvereinbarung über die Zusammenarbeit zwischen den Departemensbereichen Verteidigung und armasuisse «TUNE14» vom 1. Dezember /10

6 5.1 Plan: Bedarfsplanung der Personalkapazitäten im VBS Feststellung: Die Erhebung des quantitativen und qualitativen Personalbedarfs pro Projekt (Nachfrage) erfolgt jährlich und mündet in einer pauschalen Bedarfsmeldung an das PPM V, welche selten Details zum Arbeitsaufwand von einzelnen Arbeitspakten beinhaltet. Ebenfalls wird die Berechnung der zur Verfügung stehenden Personalkapazitäten (Angebot) auf einer jährlichen Basis erstellt und im HRP-Prozess eingespiesen. Beim PPM V erfolgt eine erste grobe Plausibilisierung der eingegangenen Meldungen. Beurteilung: Wir gewannen den Eindruck, dass aufgrund von ungenauen Schätzungen und Berechnungen oft zu viel Nachfrage 4 und zu wenig Angebot in die HRP einfliesst. Wir können nicht ausschliessen, dass die jeweiligen Meldungen zu vorsichtig erfolgen und dabei erhebliche Reserven eingeplant werden. Dabei besteht die Gefahr, dass Partikularinteressen aus einzelnen Verwaltungseinheiten und Projekten höher gewichtet werden als das Handeln im Sinne des Ganzen. 5.2 Do: Zuordnung der Personalressourcen im VBS Feststellung: Aufgrund der priorisierten Projektliste werden die gemeldeten personellen Ressourcen verteilt. Dabei gibt es vor allem bei den Ressourcen «Projektleitende» und «IT- Spezialisten/innen» Engpässe. Anlässlich des Planrapports Verteidigung (Plan Rap V) wird abschliessend über die Zuordnung der Ressourcen entschieden und von der Armeeführung bestätigt. Ergänzend stellten wir fest, dass in der priorisierten Projektliste ebenfalls Non-V- Projekte 5 aufgeführt werden, welche personelle Ressourcen von V oder ar benötigen. Beurteilung: Die Zuordnung der Personalressourcen erfolgt aus unserer Sicht in einer angemessenen Art und Weise. Bei den knappen Ressourcen in den Bereichen «Projektleitende» und «IT-Spezialisten/innen» handelt es sich um eine längst bekannt Thematik, die noch nicht abschliessend gelöst werden konnte. Im Umstand, dass über die Ressourcenzuordnung der Plan Rap V entscheidet, sehen wir zudem die Gefahr, dass die Bedürfnisse von Non-V- Projekten nicht angemessen berücksichtigt werden könnten. 5.3 Check: Überprüfen der Personalressourcen im VBS Feststellung: Bei der HRP handelt es sich um eine statische Planung, welche einmal jährlich durchgeführt wird. Daraus folgt, dass keine laufende Überprüfung zwischen den zugeordneten und den tatsächlich benötigten Personalressourcen stattfindet. Unterjährige personelle Über- und Unterkapazitäten fliessen daher kaum in die HRP ein. Jedoch stellten wir bei ar 4 Die Nachfrage fällt oft nicht nur zu hoch sondern auch zu wenig spezifisch aus. 5 Projekte des GS VBS, BABS, BASPO, NDB und der swisstopo 6/10

7 und Führungsunterstützungsbasis (FUB) fest, dass deren interne Ressourcenplanungen dynamischer (d.h. quartalsweise) erfolgen. Beurteilung: In Anbetracht dessen, dass die HRP erst seit 2015 geführt wird, erachten wir deren heutigen Stand als angemessen. Jedoch wäre aus unserer Sicht eine dynamischere Sichtweise anzustreben, welche Abweichungen von der Planung zeitnah aufzeigt. Dies bedingt jedoch auch, dass die Kultur zum Melden von personellen Planabweichungen weiter gefördert und verfeinert wird. 5.4 Act: Steuern der Personalressourcen im VBS Feststellung: Im Grundsatz stellen wir fest, dass mit einem statischen Planungsmodell kaum flexibel auf sich verändernde Projektgegebenheiten eingegangen werden kann und damit die Personalressourcen auch nicht zeitnah gesteuert werden können. Beurteilung: Um die Ausgewogenheit des «Magischen Dreiecks des Projektmanagements» aller VBS-Projekte sicherstellen zu können, sind wir der Ansicht, dass die Personalressourcen noch besser nach quantitativen und qualitativen Aspekten gesteuert werden sollten. Dazu wäre eine dynamisch geführte HRP notwendig, die es erlaubt, unterjährige Veränderungen zu erkennen und daraus geeignete Massnahmen abzuleiten. Damit könnte den Bedürfnissen einer sich laufend verändernden Projektlandschaft vermehrt nachgekommen werden. 6 Empfehlungen Zusammenfassend empfehlen wir, dass Zu 5.1: die Schätzungen zur Erhebung des quantitativen und qualitativen Personalbedarfs (Nachfrage) sowie die Berechnungen der zur Verfügung stehenden Personalkapazitäten (Angebot) weiter verfeinert werden. Dabei könnten geeignete Werkzeuge sowie präzisere Schätzmethoden (z.b. Betrachtung von Arbeitspaketen oder Vergleiche zu Referenzprojekten) helfen, die Personalkapazitäten genauer zu planen. Zu 5.2: auf Stufe GS VBS eine «Schlichtungsstelle» einzurichten, welche bei der personellen Ressourcierung von Non-V-Projekten von den Projektverantwortlichen beigezogen werden kann. Dies würde die Verwendung der personellen Ressourcen der ar im Sinne des ganzen VBS begünstigen. Zu 5.3/5.4: die bisher geleisteten Arbeiten bezüglich der HRP weiterzuentwickeln, damit möglichst bald eine unterjährige Überprüfung und Steuerung der Personalressourcen erfolgen kann. Eine dynamischere HRP würde einen wirtschaftlicheren Einsatz der personellen Ressourcen erlauben. 7/10

8 7 Stellungnahmen Empfehlung Nr. 1 Schätzungen zur Erhebung des Personalbedarfs (Nachfrage) sowie Berechnungen der zur Verfügung stehenden Personalkapazitäten (Angebot) weiter verfeinern Stellungnahme GS VBS Das GS VBS ist mit dieser Empfehlung ausdrücklich einverstanden. Wir müssen nicht nur im V und der ar, sondern in allen andern Verwaltungseinheiten auch den Abgleich zwischen dem Bedarf aus den grossen Projekten und den zur Verfügung stehenden Kapazitäten systematisch durchführen, damit anschliessend eine Priorisierung vorgenommen werden kann. Stellungnahme Verteidigung Für die Planung des jährlichen Personalressourcenbedarfs bilden bereits heute die Lieferobjekte, welche im Folgejahr erarbeitet werden müssen, die Basis wird in der FUB ein Pilotversuch zur rollierenden Planung durchgeführt (vgl. dazu auch die Stellungnahme zu Empfehlung 3), in welchem die monatliche Personalressourcenplanung auf Lieferobjekte als Basis für die quartalsweise Steuerung geprüft wird. Aus diesem Pilotversuch heraus muss entschieden werden, ob Aufwand-Nutzen in einem positiven Verhältnis zueinander stehen. Somit ist vor der Ergreifung von Massnahmen das Ergebnis dieses Pilotversuches abzuwarten. Stellungnahme armasuisse Einverstanden. Die armasuisse betreibt die Ressourcenplanung seit nahezu 16 Jahren. Damals wurde die Kosten-und Leistungsrechnung mit SAP eingeführt. Die Ressourcenplanung erfolgt nicht nur im Bereich Projekte sondern über alle Tätigkeiten der armasuisse. Die Planungen sind aus Sicht armasuisse dank der jahrelangen Erfahrung recht genau. Sicher könnte sie noch genauer erfolgen (z.b. Ausplanung der Auslastung unterhalb des Jahres), jedoch ist das Verhältnis von Aufwand und Nutzen zu prüfen. 8/10

9 Empfehlung Nr. 2 «Schlichtungsstelle» auf Stufe GS VBS für die Zuweisung von Projektressourcen von Non-V-Projekten einrichten Stellungnahme GS VBS Das GS VBS ist mit dieser Empfehlung einverstanden. Die IKT Projekte können schon heute im Informatikrat VBS priorisiert werden, d.h. für die IKT Projekte besteht eine Schlichtungsstelle. Für NON IKT Projekte ist diese auf Stufe GS VBS noch einzurichten (Pendenz GS VBS). Stellungnahme Verteidigung Der Einbezug des GS VBS ist im Rahmen der Umsetzung der HRP18 vorgesehen. Das GS VBS muss entscheiden, wie die NON-V Projekte zu bewerten sind, resp wie sie in die V- Projekte einzureihen sind. Wenn es zwischen GS VBS und dem V zu keiner Einigung kommen sollte, so ist die Eskalationsstelle bei IKT-Projekten der Informatikrat VBS und bei den restlichen Projekten die Departementsleitung VBS. Stellungnahme armasuisse Nicht Einverstanden. Der C VBS hat sich Ende 2016 geäussert, das die ar Ressourcen in erster Priorität dem V zur Verfügung stehen, in zweiter Priorität dem VBS und in dritter Priorität dem Bund. Somit erübrigt es sich eine Schlichtungsstelle auf Stufe VBS einzurichten. Empfehlung Nr. 3 Harmonisierte Ressourcenplanung (HRP) weiterentwickeln Stellungnahme GS VBS Das GS VBS ist mit dieser Empfehlung ausdrücklich einverstanden. Die bestehende Grundlage in V und ar ist als gute Basis für die weiteren Arbeiten zu nutzen. Stellungnahme Verteidigung Es ist durch den C A Stab als Vorsitzender des Plan Rap V beauftragt, die Einführung der rollierenden Planung zu prüfen. Zu diesem Zweck wird in der FUB 2017 ein Pilotversuch mit der rollierenden Planung durchgeführt (nur FUB-Ressourcen). Aus dem Bericht zu diesem Pilotversuch muss abgeleitet werden, ob dieses Vorgehen für das V und die ar als Ganzes zielführend ist, resp. es gilt zu beurteilen, ob der Aufwand hinter einer solchen rollierenden Planung gerechtfertigt ist. Allenfalls ist sie bei den kritischen Ressourcen (FUB, ar) durchzuführen und zu implementieren, jedoch nicht für die übrigen DU CdA. Ein Mehrwert muss 9/10

10 klar ausgewiesen werden können und dieser muss höher sein als der entstandene Aufwand. Stellungnahme armasuisse Einverstanden. Wir stehen jetzt im zweiten Jahr der HRP und ab März beginnt die dritte HRP 18. Es werden nun immer mehr Projekte erfasst die vorher nicht in der HRP integriert waren. Es wird nun nötig werden, dass man nicht ressourcierbare Projekte verschiebt, sistiert oder sogar streicht, obwohl das Projektbudget vorhanden ist. 10/10