Haben Sie allgemeine Bemerkungen zum Gesetzesentwurf?

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1 Amt für Jugend und Berufsberatung Dörflistrasse 120 Postfach 8090 Zürich Zürich, 24. März 2009 Gesetz über die ambulante Kinder- und Jugendhilfe (KJHG) Vernehmlassungsantwort Sehr geehrter Herr Woodtli Sehr geehrte Damen und Herren Mit Schreiben vom 8. Januar 2009 hat die Bildungsdirektion die Sozialkonferenz des Kantons Zürich zur Vernehmlassung zum neuen Gesetz über die ambulante Kinder- und Jugendhilfe eingeladen. Wir bedanken uns für die Gelegenheit zur Meinungsäusserung und nehmen gerne zu den vorgeschlagenen Änderungen Stellung. Allgemeine Bemerkungen Frage 1 Haben Sie allgemeine Bemerkungen zum Gesetzesentwurf? Der neue Gesetzesvorschlag zur ambulanten Kinder- und Jugendhilfe (KJHG) dient der Förderung der Erziehung und Bildung von Kindern und Jugendlichen im Kanton Zürich. Die ambulante Kinder- und Jugendhilfe fördert deren gesunde körperliche, seelische und soziale Entwicklung und trägt dazu bei, Gefährdungen und Benachteiligungen zu vermeiden oder zu beseitigen. Die Sozialkonferenz begrüsst diese Zielsetzung grundsätzlich. Von der Notwendigkeit eines neuen Gesetzes ist sie überzeugt. Nach dem Studium des vorgelegten Gesetzentwurfes hegt die Konferenz allerdings erhebliche Zweifel, ob die vorgegebenen Ziele mit den vorgesehenen Neuerungen erreicht werden können. Die Kritik ist grundsätzlicher Natur, weshalb der Gesetzesentwurf zur Neufassung an die Bildungsdirektion zurückgewiesen wird mit dem Antrag, die Bedenken der Sozialkonferenz in einer neuen Vorlage zu berücksichtigen. Wird diesem Wunsche nicht entsprochen, ist sicherzustellen, dass der Sozialkonferenz bei der Abfassung

2 der vorgesehenen Verordnungen ein Mitsprache/-bestimmungsrecht eingeräumt wird. Abgelehnt wird der vorliegende Gesetzesentwurf aus folgenden Gründen: - Der Entwurf bildet bei den Jugendhilfeleistungen, die gemeinsam vom Kanton und den Gemeinden erbracht werden, das bestehende Angebot ab. Die Verantwortung für die Entwicklung und Umsetzung neuer Leistungen geht inhaltlich und finanziell vollumfänglich zu Lasten der Gemeinden. - Eine flächendeckende Einführung neuer Jugendhilfeangebote im Kanton ist mit diesen Vorgaben nicht zu realisieren. Als Folge werden nicht allen Einwohner/innen des Kantons die gleichen Jugendhilfeleistungen, für die kantonal ein Bedarf besteht, zur Verfügung stehen. - Den Gemeinden wird keine formale Mitsprache/Mitbestimmung über Art, Inhalt und Qualität der kantonalen Leistungen der Jugendhilfe, an denen sie finanziell massgeblich mitbeteiligt sind, eingeräumt. Die regionalen Jugendhilfekommissionen erfüllen diesen Anspruch auf Grund fehlender organisatorisch zugeordneter Kompetenzen in keiner Weise. - Für die kantonalen Jugendhilfeleistungen ist die Verpflichtung, fachliche Standards und Qualitätsnormen einzuhalten, nicht vorgesehen. - Der Begriff bedarfsgerecht hat im Gesetzesentwurf zentrale Bedeutung, nähere Erläuterungen werden zu diesem aber keine abgegeben. - Die Finanzierung des Gesamtaufwandes der Jugendhilfeleistungen (ambulant und stationär) ist nicht geklärt. Die Deckung der Kosten des stationären Bereiches erfolgt weiterhin auf Basis des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge aus dem Jahre Viele Schnittstellen zwischen der ambulanten und stationären Hilfe mit einem erheblichen administrativen und finanziellen Aufwand für die Gemeinden bedürfen unbedingt einer Neuregelung. Bestehend bleiben zudem unterschiedliche Finanzierungssysteme in der stationären Jugendhilfe (Sonderschule, Jugendstrafrecht, Sozialhilfe). - Über die neue Berechungsgrundlage für die Ermittlung der Gemeindebeiträge und deren Folgen liegen zuwenig Informationen vor, um sich ein Bild über die Folgen zu machen. - Der Kanton schreibt bei neuen Angeboten (Schulsozialarbeit, familienergänzende Betreuung) zwar die Rahmenbedingungen vor, beteiligt sich aber nicht an den anfallenden Kosten. Ein Mitbestimmungsrecht bei den kantonalen Vorgaben wird den Gemeinden bei diesen Leistungen formal nicht gewährt. - Nicht geregelt wird der Informationsaustausch zwischen den beteiligten Jugendhilfeinstitutionen, Behörden und Dritten auf Basis des neuen kantonalen Datenschutzgesetzes

3 Fragen zu einzelnen Bestimmungen B. Organisation Frage 2 Der Gesetzesentwurf sieht vor, die Verwaltung der kantonalen Jugendhilfestellen regional zusammenzufassen ( 8), während die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe weiterhin dezentral in den Jugendhilfestellen erbracht werden sollen ( 9). Sind Sie mit diesem Prinzip einverstanden? x ja Die bereits nach dem Gesetzesentwurf organisierten regionalen/dezentralen Jugendhilfestellen haben sich bewährt. Mit dem vorgegebenen Prinzip ist die Sozialkonferenz einverstanden. Zu vermeiden sind Doppelspurigkeiten. Frage 3 Die bisherigen Bezirksjugendkommissionen sollen durch regionale Jugendhilfekommissionen abgelöst werden ( 11). Sind Sie damit und mit der Umschreibung der Aufgaben dieser Kommissionen einverstanden? ja x Auf die definitive Besetzung der regionalen Jugendhilfekommissionen haben die Gemeinden wenig Einfluss, da die Besetzung über den Kanton/Regierungsrat erfolgt. Zudem besitzen diese Kommissionen einzig eine Beratungsfunktion, sie verfügen über keinerlei Befugnisse und haben in dieser Form keine Wirkung. Den Anspruch, ein Scharnier zwischen Kanton, Region und Gemeinden zu sein, können sie damit bei weitem nicht erfüllen. Für die Gemeinden ist es ausserordentlich wichtig, in einem kompetenten regionalen Gremium die Anliegen der Region einbringen zu können. Sie wollen Einfluss auf die Ausgestaltung der Jugendhilfe in der Region nehmen können, gehören die Gemeindebehörden doch zu den wichtigsten Auftraggebern der kantonalen Beratungsstellen der Jugendhilfe (Vormundschaftsbehörden, Sozialhilfebehörden, Schulpflegen). Die Gemeinden tragen zudem bei den meisten Angeboten der Jugendhilfe mindestens 40% der Kosten und müssen damit auch ein verbindliches Anrecht auf Mitbestimmung bei der Ausgestaltung derselben haben. Sollte kein Weg gefunden werden, diesem Gremium mehr Befugnisse zu geben und den Einfluss der Gemeinden/Regionen zu stärken, sind andere partnerschaftlichere Kooperationsformen zu suchen. Über die aktuellen Tätigkeiten der Bezirksjugendkommissionen/Jugendhilfekommissionen sind die Gemeinden wenig oder gar nicht informiert. Sollte an den Jugendhilfekommissionen in der vorgesehenen Form festgehalten werden, ist über deren Arbeit gegenüber den Gemeinden erheblich mehr Transparenz zu schaffen. Die Traktanden der jeweiligen Sitzungen könnten den Gemeinden beispielweise frühzeitig bekannt und damit eine Mitsprachemöglichkeit gegeben, die Protokolle zur Information weitergeleitet werden

4 C. Leistungen I. Kanton Frage 4 Sind Sie mit dem Katalog der allgemeinen Kinder- und Jugendhilfeleistungen gemäss 12, einverstanden? Haben Sie Bemerkungen oder Ergänzungen zu den Leistungen des Kantons? ja x Der Katalog der allgemeinen Leistungen ist Abbild des seit Jahrzehnten bestehenden Angebotes. Bei den aufgeführten Unterstützungsleistungen (Information, Beratung und Unterstützung) werden fachliche Neuerungen, die sich im Verlaufe der letzten dreissig Jahre entwickelten, nicht berücksichtigt. Die Dienstleistungen, welche in den letzten Jahren auf Grund des Bedarfes bei der Jugendhilfe zumeist von den Gemeinden aufgebaut wurden (z.b. Schulsozialarbeit), sind im Gesetzentwurf nicht aufgenommen. Damit fällt diesbezüglich der vorliegende Vernehmlassungsvorschlag hinter die Entwürfe des kantonalen Kinder- und Jugendgesetzes des Jahres 2003 und des Gesetzes über die Finanzierung der Jugendhilfe und Sonderschulung des Jahres 2006 zurück. Von den bestehenden Jugendhilfestellen werden derzeit die Leistungen in unterschiedlicher Quantität und Qualität erbracht. Vor allem bei der freiwilligen Beratung von Kindern, Jugendlichen und Familien wie auch bei der Führung der Beistand- und Vormundschaften im Bereich des Kindesschutzes fehlen seit Jahren die notwendigen personellen Ressourcen im ausreichenden Ausmasse. Wohl ist der Kanton nach Gesetzesentwurf 10 lit. b für ein bedarfsgerechtes Angebot an Kinder- und Jugendhilfeleistungen besorgt, was dies aber in der Umsetzung konkret heisst, bleibt offen. Zu den fachlichen Standards und der Qualität bezüglich der Leistungen, welche der Kanton mit Beteiligung der Gemeinden trägt, schweigt sich das Gesetz völlig aus. Die Leistungen, die von den Jugendhilfestellen erbracht werden müssen, sind im Gesetzesentwurf abschliessend umschrieben. Es besteht keine gesetzliche Grundlage für allfällige neue Leistungen. Folglich liegt die Verantwortung für alle neuen Angebote, die im Bereich der Jugendhilfe notwendig sind, sowohl bezüglich deren Entwicklung und Betrieb als auch deren Finanzierung bei den Gemeinden. Für die Sozialkonferenz ist es zwingend, dass der Kanton sich verpflichtet, bedarfsgerecht Ressourcen für die Erbringung der gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen zur Verfügung zu stellen, fachliche Standards und Qualitätsvorgaben für die eigenen Angebote zu garantieren und zusätzlich die Grundlage für die Aufnahme möglicher neuer Angebote der Jugendhilfestellen zu schaffen. Bei den fachlichen Unterstützungen ist die Leistung Intervention aufzunehmen. Präziser zu beschreiben ist auch der im Gesetzesentwurf verwendete zentrale Begriff bedarfsgerecht, da je nach Definition die Auswirkungen auf die Leistungen sehr unterschiedlich ausfallen können. Unklar ist, in welcher Form die Gemeinden von den seitens Kanton mit Dritten abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen ( 13) betroffen sind. Werden diese Leistungen für die Gemeinden erbracht, sind diese vor Vereinbarungsabschluss mit einzubeziehen. Dies vor allem dann, wenn sich die Gemeinden an den Kosten dieser eingekauften Dienstleistungen beteiligen müssen

5 Vorgesehen ist für das Verfahren bezüglich dem Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit Dritten eine Verordnung. Die Sozialkonferenz erwartet, dass diese Verordnung ihr vor der Inkraftsetzung zur Stellungnahme vorgelegt wird. II. Gemeinden Familienergänzende Betreuungsangebote Frage 5 Sind Sie damit einverstanden, dass die Gemeinden im Vorschulbereich für ein bedarfsgerechtes Angebot zur familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschulalter sorgen ( 20)? x Ja, mit Bedingungen Die Sozialkonferenz begrüsst die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die familienergänzenden Betreuungsangebote im Vorschulalter. Krippen, Tagesfamilien, etc. sind für die Sozialhilfe von wichtiger Bedeutung. Sie sind in der Regel Voraussetzung, um den gesetzlichen Auftrag der beruflichen Wiedereingliederung von hilfesuchenden Eltern zu erfüllen. Gestützt auf 10 lit. b sorgt der Kanton für ein bedarfsgerechtes Angebot. Welche Kriterien bei der Bedarfsbestimmung ( 10 lit. d) im Bereich der familienergänzenden Betreuung zur Anwendung kommen, bleibt offen. Die Sozialkonferenz hegt erhebliche Zweifel, dass mit den vorgeschlagenen gesetzlichen Bestimmungen ein flächendeckendes Angebot über den ganzen Kanton erreicht wird, da es für die Gemeinden keine rechtlich genügende Verpflichtung dafür gibt. Auf Basis von 10 lit. c ist es Aufgabe des Kantons, die Leistungen der Gemeinden auch bei der familienergänzenden Betreuung zu koordinieren und zu unterstützen. Das vorgeschlagene Engagement des Kantons reicht aus Sicht der Sozialkonferenz ohne zusätzliche Anreizmöglichkeiten und einer Mitbeteiligung bei der Finanzierung der Betriebe der vorschulischen Kinderbetreuungsinstitutionen nicht aus. Vor allem bei kleineren Gemeinden kann ein ausreichender Bedarf für solche kostenintensive Angebote nicht nachgewiesen werden. Warum sollten sie solche Angebote aufbauen, betreiben und finanzieren? Die im Jahre 2007 eingereichte Volksinitiative Kinderbetreuung Ja verlangt eine finanzielle Mitbeteiligung des Kantons bei der familienergänzenden Betreuung. Der vorliegende Gegenvorschlag kommt diesem Begehren nicht nach. Die Sozialkonferenz fordert deshalb mehr Verbindlichkeiten, um bedarfsgerechte familienergänzende Betreuungsangebote über den ganzen Kanton sicherzustellen und zusätzliche finanzielle Mittel seitens des Kantons. Sollte der Kanton für diesen Bereich Bestimmungen erlassen, sind diese der Sozialkonferenz vorgehend zur Vernehmlassung vorzulegen

6 Schulsozialarbeit Frage 6 Sind Sie damit einverstanden, dass die Gemeinden für ein bedarfsgerechtes Angebot an Schulsozialarbeit sorgen ( 21)? x Ja, mit Bedingungen Die Sozialkonferenz unterstützt ein bedarfsgerechtes Angebot an Schulsozialarbeit im Kanton Zürich. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass dieses neue Angebot wirksam auf eine positive Entwicklung von Kindern und Jugendlichen Einfluss nimmt. Für die Sozialhilfe hat diese Dienstleistung grosse präventive Bedeutung. Der Aufbau der Schulsozialarbeit wurde auch wegen den fehlenden personellen Ressourcen der kantonalen Jugendhilfestellen notwendig. Die nach 12 von diesen Stellen zu erbringenden freiwilligen Beratungsleistungen werden seit Jahren in diesem Bereich nur noch sehr reduziert erbracht. Der neue Gesetzentwurf ignoriert diese Entwicklung und verpflichtet die Gemeinden, Schulsozialarbeit in eigener Verantwortung anzubieten und zu finanzieren. Wie bei den Angeboten der familienergänzenden Betreuung fordert die Sozialkonferenz mehr Verbindlichkeiten, um bedarfsgerechte Angebote über den ganzen Kanton sicherzustellen und zusätzliche finanzielle Mittel seitens des Kantons. Sollte der Kanton auch für diesen Bereich Bestimmungen erlassen, ist vorgehend ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Finanzielle Leistungen Frage 7 Sind Sie damit einverstanden, dass die Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge und die Überbrückungshilfe neu der Waisen- und Kinderrente der AHV/IV angepasst wird ( 23 Abs. 2 und 24 Abs. 2)? x ja Sind Sie mit der maximalen Höhe von Fr für die Beiträge zur Betreuung von Kleinkindern einverstanden ( 25 Abs. 2)? x Ja Die Anpassung der Maximalbeträge bei der Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge und bei der Überbrückungshilfe wurde in der Vergangenheit von der Sozialkonferenz wiederholt gefordert. Sie begrüsst deshalb die vorgesehene Neuregelung ausdrücklich. Diese wird voraussichtlich mithelfen, dass vor allem Alleinerziehende, die aktuell oft ergänzend Sozialhilfeleistungen beziehen müssen, nicht mehr auf solche angewiesen sind. Auch die Erhöhung der Kleinkinderbetreuungsbeiträge wurde von der Sozialkonferenz wiederholt verlangt und wird folglich begrüsst. Angezeigt ist auch bei dieser Leistung die - 6 -

7 Regelung der Teuerungsanpassung im Gesetz, da sonst wahrscheinlich über viele Jahre der neu vorgeschlagene maximale Beitrag bestehen bleibt, wie dies der aktuelle Betrag, der seit 1991 gilt, belegt. Die Sozialkonferenz erachte die Anpassung Unterhalts-, Überbrückungs- und Kleinkinderbetreuungsbeiträge als dringlich. Es wird befürchtet, dass die Inkraftsetzung des neuen Kinderund Jugendhilfegesetzes noch länger auf sich warten lässt. Deshalb ist die Erhöhung der einzelnen Maximalbeträge vorzuziehen. Diese sind mit Wirkung ab dem in vorgeschlagenen Höhe neu festzusetzen. D. Finanzierung Frage 8 Sind Sie mit der vorgeschlagenen Berechnungsgrundlage der Kosten für die Erbringung der Kinder- und Jugendhilfeleistungen gemäss 12, zu (proportional zur unter 20jährigen Bevölkerung, 32 Abs. 3) einverstanden? Keine Bewertung, da nicht ausreichende Informationen vorhanden Die Einzelheiten zur Ermittlung der Gemeindebeiträge werden gemäss Gesetzesentwurf in einer neuen Vorordnung geregelt. Mit den vorliegenden Unterlagen kann nicht nachvollzogen werden, welche Folgen die neue Berechnungsgrundlage inhaltlich und finanziell für die Gemeinden sowohl bei den Jugendhilfeleistungen wie auch bei der akademischen Berufsberatung haben wird. Deshalb kann die gestellte Frage nicht beantwortet werden. Zur differenzierten Beurteilung ist der Sozialkonferenz die Verordnung zur Vernehmlassung zu unterbreiten. Sollten Gemeinden mit einer jungen Bevölkerung höhere finanzielle Leistungen erbringen müssen, ist zu bedenken, dass für diese Einwohner/innen bereits hohe Kosten gedeckt werden müssen (Schule, Infrastruktur, familienergänzende Betreuung etc.). Sollten die betroffenen Bevölkerungsgruppen für die Berechnung der Gemeindebeiträge beigezogen werden, müssten bei einer vergleichsweise höheren finanziellen Belastung auch auf der Leistungsseite mehr personelle und infrastrukturelle Mittel zur Verfügung stehen. Dies ist bei der aktuellen Ressourcenverteilung bei der Leistungserbringung nicht der Fall. Der in Diskussion stehende neue innerkantonale Finanzausgleich wird wesentlichen auf die Finanzierung der ambulanten Jugendhilfe Einfluss haben. Zu prüfen ist deshalb, ob die vorgeschlagene Berechnungsgrundlage mit den Ausgleichvorgaben übereinstimmt

8 Weitere Bemerkungen Frage 9 Haben Sie Bemerkungen zu weiteren, oben nicht ausdrücklich genannten Bestimmungen? Finanzierung In den Gesetzesentwürfen der Jahre 2003 und 2006 sind vom Kanton Lösungsvorschläge zur Finanzierung der Gesamtkosten der ambulanten und stationären Jugendhilfe unterbreitet worden. Die Sozialkonferenz beurteilte diese damals grundsätzlich positiv. Im vorliegenden Gesetzesentwurf wird nur die Finanzierung der ambulanten Jugendhilfe geregelt. Wer die Kosten der stationären Jugendhilfe mit welchem Verteiler künftig tragen soll, bleibt unbeantwortet. Laut Bericht des Regierungsrates wird alleine die Umsetzung der neuen gesetzlichen Bestimmungen den Gemeinden im ambulanten Bereich zwischen 11 und 13 Millionen Franken/Jahr an Mehrkosten verursachen. Detaillierte Informationen über die vorgesehene Kostenbelastung der Gemeinden im stationären Jugendhilfebereich sind für die Beurteilung, ob der Mehraufwand im ambulanten Bereich grundsätzlich mitunterstützt werden kann, entscheidend. Für die Sozialkonferenz des Kantons Zürich steht eine mögliche Unterstützung eines neuen kantonalen Gesetzes für die Kinder- und Jugendhilfe erst dann zur Diskussion, wenn der Kanton einen Vorschlag zur Finanzierung der diesbezüglichen Gesamtkosten unterbreitet. Die Finanzierung der stationären Jugendhilfe erfolgt auf absehbare Zeit weiterhin auf Basis des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge aus dem Jahre Es erfolgt keine Abstimmung mit dem neuen ambulanten Kinder- und Jugendhilfegesetz. Viele Schnittstellen zwischen der ambulanten und stationären Jugendhilfe sind mit einem erheblichen administrativen und finanziellen Aufwand für die Gemeinden verbunden. Weiterhin bestehen bleiben die unterschiedlichen Finanzierungssysteme bei der Sonderschule, Jugendstrafrecht und Sozialhilfe. Eine umfassende und Institutionen übergreifende Neuregelung der Finanzierung dieses Bereiches ist aus Sicht der Sozialkonferenz dringlich. Regelung Stadt Zürich Die Sozialkonferenz unterstützt die vorgesehene neue Regelung mit der Stadt Zürich. Aus Sicht der Konferenz ist es nicht länger haltbar, dass die Stadt Zürich als einzige Gemeinde im Kanton für die Kosten der Jugendhilfeleistungen ohne kantonalen Beitrag aufkommen muss. Die neue Regelung sollte deshalb möglichst rasch umgesetzt werden. Informationsaustausch In 4 werden die verschiedenen Organe der Jugendhilfe zur Zusammenarbeit verpflichtet. Nicht geregelt wird, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form ein Informationsaustausch zwischen den involvierten Amtsstellen, Fachstellen, Behörden und - 8 -

9 Dritten zulässig ist. Die Sozialkonferenz fordert, dass entsprechende gesetzliche Bestimmungen in das neue Gesetz aufgenommen werden. Allzu gross ist derzeit der Aufwand und oft auch die Unsicherheit, die im Zusammenhang mit einer rechtlich korrekten Informationsbeschaffung einhergehen. Als Vorlage dazu könnten die neuen Gesetzesvorschläge des in Teilrevision stehenden kantonalen Sozialhilfegesetzes dienen. Freundliche Grüsse Sozialkonferenz des Kantons Zürich Angelica Slongo Co-Präsidentin Urs Lauffer Co-Präsident - 9 -