Übungen im öffentlichen Recht II Herbstsemester Gruppen D-F und Q-S Prof. Alain Griffel / Dr. Kaspar Plüss. Fall 8: Das lärmbedingte Bauverbot

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1 Übungen im öffentlichen Recht II Herbstsemester 2012 Gruppen D-F und Q-S Prof. Alain Griffel / Dr. Kaspar Plüss Fall 8: Das lärmbedingte Bauverbot

2 Ausgangslage Projektierte Autobahn (2015) Grundstück von X (50 m x 400 m) Siedlungsgebiet Gemeinde Y (Kanton ZH) Jan März 2011 Juni 2011 Baureife Bund beschliesst Autobahnbau X kauft Grundstück X reicht Baugesuch ein Definitive Linienführung Ablehnung des Baugesuchs Fall 8 / HS12 / Folie 2 / KP

3 Themenübersicht 1. Abweisung des Baugesuchs 2. Instanzenzug / Eintreten 3. Materielle Enteignung Fall 8 / HS12 / Folie 3 / KP

4 Eigentumsgarantie Art. 26 BV: Eigentumsgarantie Abs. 1: Das Eigentum ist gewährleistet. Institutsgarantie: Schutz des Eigentums als Rechtsinstitut Bestandesgarantie: Schutz der Vermögensrechte der Einzelnen vor übermässigen Eingriffen und Beschränkungen Abs. 2: Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. Wertgarantie: Anspruch auf Entschädigung für (massive) Eingriffe in die Bestandesgarantie Art. 36 BV: Einschränkungen von Grundrechten Abs. 1: Gesetzliche Grundlage Abs. 2: Öffentliches Interesse Abs. 3: Verhältnismässigkeit Abs. 4: Kerngehalt Fall 8 / HS12 / Folie 4 / KP

5 Wohnbauverbot: Gesetzliche Grundlagen Art. 22 USG: Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten 1 Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, werden unter Vorbehalt von Absatz 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. 2 Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden. Art. 31 Abs. 2 LSV: Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten 1 Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so dürfen Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden, wenn diese Werte eingehalten werden können: a. durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes; oder b. durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen. 2 Können die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen nach Absatz 1 nicht eingehalten werden, so darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt. Fall 8 / HS12 / Folie 5 / KP

6 Belastungsgrenzwerte im Bereich von Strassenlärm Anhang 3 der Lärmschutzverordnung (LSV; SR ) Belastungsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm (Ziff. 2): Empfindlichkeitsstufe (Art. 43 LSV) Planungswert Lr in Dezibel (db) (Tag / Nacht) Immissionsgrenzwert Lr (Tag / Nacht) Alarmwert Lr (Tag / Nacht) I 50 / 40 db 55 / 45 db 65 / 60 db II 55 / 45 db 60 / 50 db 70 / 65 db III 60 / 50 db 65 / 55 db 70 / 65 db IV 65 / 55 db 70 / 60 db 75 / 70 db Anhang 3 Ziff. 31 Abs. 4 LSV: Ermittlung des Beurteilungspegels Lr für den durchschnittlichen Tages- und Nachtverkehr Anhang 3 Ziff. 32 Abs. 1 LSV: Durchschnittlicher Tages- und Nachtverkehr = stündlicher Verkehr von 06 bis 22 Uhr und von 22 bis 06 Uhr Fall 8 / HS12 / Folie 6 / KP

7 Wohnbauverbot bei IGW-Überschreitungen: Öffentliche Interessen Umweltschutz- und Raumplanungsinteressen (Art. 22 USG; Art. 31 LSV) Gesundheitspolizeiliches Interesse: Schutz der künftigen Bewohner vor übermässigem Aussenlärm ( Wohnhygiene ) Raumplanungsinteresse: Verhinderung von Bevölkerungswachstum in lärmbelasteten Gebieten No-Go : Überschreitung der Alarmwerte (vgl. BGr, , 1C_196/2008, E. 2.5) Fall 8 / HS12 / Folie 7 / KP

8 Interessenabwägung bzgl. Wohnbauverbot (1/3) Vorliegen einer Baulücke Rechtsprechung: Die Schliessung einer Baulücke kann ein überwiegendes Interesse i.s.v. Art. 31 Abs. 2 LSV darstellen, das die Erteilung einer Wohnbaubewilligung in einem Gebiet mit IGW- Überschreitungen rechtfertigt (BGE 132 II 218 E. 4.2) Raumplanerisches Interesse: Haushälterische Bodennutzung Definition (Baulücke): Einzelne unüberbaute Parzelle, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzt, in der Regel bereits erschlossen ist und eine relativ geringe Fläche aufweist. Geringe Fläche: Unüberbaute Flächen von mehr als 1 ha Fläche inmitten von Siedlungsgebiet werden in der Regel nicht als Baulücken erachtet. Abgrenzung zu Grünflächen: Baulücken sind von grösseren unüberbauten Flächen im Siedlungsgebiet zu unterscheiden, die die Wohnqualität durch Grünflächen etc. auflockern und wegen dieser eigenständigen Funktion nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen sind. Fall 8 / HS12 / Folie 8 / KP

9 Interessenabwägung bzgl. Wohnbauverbot (2/3) Geringfügige Lärmüberschreitung Grundsatz: Bei der Interessenabwägung darf berücksichtigt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nur geringfügig und nur während kurzer Zeit überschritten werden Beispiel: IGW-Überschreitung um 1 Dezibel von Uhr; im Übrigen Einhaltung sogar der Planungswerte (BGr, , 1C_451/2010, E. 5.7) IGW-Überschreitung um 3 Dezibel: Ist das viel? Momentanpegel (einzelnes Verkehrsgeräusch): Lärmanstieg ist ab 3 Dezibel wahrnehmbar Mittelungspegel (Durchschnittslärm über längeren Zeitraum): Anstieg ab 1 Dezibel wahrnehmbar ( entspricht Verkehrszunahme um 25 %) Beispiel: Das Überschreitung des Planungswerts von Uhr um 2 Dezibel stellt keinen umweltrechtlichen Bagatellfall dar (BGr, , 1C_331/2011, E. 8.2 und 8.3) Aufstufung: Die Möglichkeit einer Aufstufung der Empfindlichkeitsstufe (ES ) nach Art. 43 LSV ist zu prüfen Fall 8 / HS12 / Folie 9 / KP

10 Interessenabwägung bzgl. Wohnbauverbot (3/3) Gut isolierende Fenster Art. 39 LSV (Ort der Lärmermittlung) 1 Bei Gebäuden werden die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt. Fluglärmimmissionen können auch in der Nähe der Gebäude ermittelt werden. 2 Im nicht überbauten Gebiet von Zonen mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis werden die Lärmimmissionen 1,5 m über dem Boden ermittelt. 3 In noch nicht überbauten Bauzonen werden die Lärmimmissionen dort ermittelt, wo nach dem Bau- und Planungsrecht Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erstellt werden dürfen. Hintergrund: Wohlbefinden der künftigen Bewohner Schutz von Aussenräumen wie Balkonen, Vorgärten etc. Möglichkeit, die Fenster zu öffnen - auch wenn dies zum Lüften nicht erforderlich ist Vorsorgeprinzip: Grundsatz, in lärmbelasteten Gebieten keinen Wohnraum zu erstellen Fall 8 / HS12 / Folie 10 / KP

11 Wohnbauverbot bei IGW-Überschreitungen: Gegenläufige Interessen Relevante, vorliegend zu bejahende Interessen: Private Eigentumsinteressen (Grundstücknutzung / Werterhaltung) Wohnungsmarkt / Akuter Wohnungsbedarf einer Region (BGr, , 1C_451/2010, E. 5.7) Relevante, vorliegend zu verneinende Interessen: Schliessung einer Baulücke (BGE 132 II 218 E. 4.2) Geringfügige, kurze IGW-Überschreitung (BGr, , 1C_451/2010, E. 5.7) Möglichkeit einer Erhöhung der Empfindlichkeitsstufe (BGr, , 1C_106/2008, E. 2.3) Nicht relevante Argumente: Schallisolation der geplanten Wohngebäude (BGr, , 1C_331/2011, E und 7.3.3) Fiskalische Interessen Fall 8 / HS12 / Folie 11 / KP

12 Instanzenzug bei materieller Enteignung Einreichung des Entschädigungsbegehrens bei jenem Gemeinwesen, das die Eigentumsbeschränkung erlassen hat (BGr, , 1E.11/2005, E. 2.6) Hier: Wohnbauverbot infolge Abweisung des Baugesuchs durch die Gemeinde Y (vgl. 183 bis Abs. 1 EG ZGB ZH) Anders bei Eigentumsbeschränkung infolge Projektierungszonen oder Baulinien im Zusammenhang mit Nationalstrassen: Bundesbehörden (vgl. Art. 18, 21, 25 und 27d NSG; Art. 35 f. EntG) Durchführung eines Schätzungsverfahrens Hier: Kantonales Schätzungsverfahren ( 183 ter Abs. 2 EG ZGB ZH i.v.m. 32 ff. AbtrG ZH) Anders bei NSG-Projektierungszonen / -Baulinien: Eidgenössisches Schätzungsverfahren (Art. 57 ff. EntG; Art. 39 Abs. 2 NSG) Erste Rechtsmittelinstanz Hier: Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ( 46 AbtrG ZH) Anders bei NSG-Projektierungszonen / -Baulinien: Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Art. 77 Abs. 1 EntG; Art. 31 ff. VGG) Beschwerde an das Bundesgericht (vgl. Art. 34 RPG) Fall 8 / HS12 / Folie 12 / KP

13 Eintretensvoraussetzungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Anfechtungsobjekt (Art. 82 BGG) Ausschlussgründe (Art. 83 BGG) Streitwert (Art. 85 BGG) Vorinstanz (Art. 86 BGG) Beschwerdelegitimation (Art. 89 BGG) Partei- und Prozessfähigkeit Formelle Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG) Materielle Beschwer (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG) Beschwerdegrund (Art. 95 BGG) Beschwerdefrist (Art. 100 BGG) Beschwerdeform (Art. 42 BGG) Fall 8 / HS12 / Folie 13 / KP

14 Öffentlich-rechtliche Entschädigungsansprüche - Enteignung: Entschädigung für rechtmässige Eigentumseingriffe - Staatshaftung: Entschädigung für widerrechtliche Eigentumseingriffe Formelle Enteignung: Entzug + Übertragung von Eigentumsrechten durch einen Hoheitsakt Entschädigung = Voraussetzung des Rechtsübergangs Spezialfall bei Immissionen: Enteignung von Nachbarrechten (atypisch: Enteignung durch Realakt; nachträgliche Entschädigung) Rechtsgrundlagen: Art. 26 Abs. 2 BV; EntG; AbtrG ZH Materielle Enteignung: Staatliche Beschränkung von Verfügungs- und Nutzungsbefugnissen, die so intensiv ist, dass sie einer (formellen) Enteignung gleichkommt Kein Übergang von Eigentum Entschädigung = Folge der Eigentumsbeschränkung Rechtsgrundlagen: Art. 26 Abs. 2 BV; Art. 5 Abs. 2 RPG; Art. 18 und 25 NSG; 183 bis Abs. 1 EG ZGB ZH Entschädigungslose öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung Weniger intensive Verfügungs- und Nutzungsbeschränkungen Fall 8 / HS12 / Folie 14 / KP

15 Materielle Enteignung: Rechtsprechung Eine materielle Enteignung kann dann angenommen werden, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt wird oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird, oder wenn einzelne Personen so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (Sonderopfer), wobei die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache (die in der Regel in der Überbauung eines Grundstücks besteht) nur zu berücksichtigen ist, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Vgl. BGE 131 II 728 E. 2; BGE 91 I 329 (Urteil Barret) Fall 8 / HS12 / Folie 15 / KP

16 Materielle Enteignung: Kriterien im vorliegenden Fall Art des Eingriffs / Eingriffsintensität Ein (umfassendes) Bauverbot auf einem baureifen Grundstück in der Wohnzone bedeutet in der Regel eine wesentliche Beschränkung des bestimmungsgemässen, wirtschaftlich sinnvollen und guten Nutzens Dauerhaftigkeit der Beschränkung Betroffenheit des gesamten Grundstück; Wertverlust von 50 % Variante: Falls eine Überbauung mit Gewerbebauten möglich und wirtschaftlich sinnvoll wäre, so könnte eine materielle Enteignung verneint werden (vgl. BGE 123 II 481 E. 6d). Art des eingeschränkten Eigentumsgebrauchs / Realisierungs-Chancen Überbaubarkeit: Im Fall eines unüberbauten, erschlossenen und baureifen Grundstücks ist eine künftige bessere Nutzung in naher Zukunft in der Regel sehr wahrscheinlich Massgebender Zeitpunkt: Relevant sind die Verhältnisse im Zeitpunkt des Inkrafttretens der (definitiven) Eigentumsbeschränkung. Damals muss die Überbauung rechtlich zulässig und tatsächlich möglich gewesen sein. Keine Nichteinzonung: Bauzone gemäss RPG-konformem Zonenplan Fall 8 / HS12 / Folie 16 / KP

17 Sonderfall: Polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkung (Grundsatz) Eigentumsbeschränkungen, die polizeilich motiviert sind bzw. der Gefahrenabwehr dienen, sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (BGE 106 Ib 330; BGr, , 2C_461/2011, E. 4.2) Beispiele: Abbruch eines baufälligen Hauses wegen Gefährdung der Nachbarn Bauverbot in einem Lawinengebiet Einziehung von Waffen aus Sicherheitsgründen Gründe für die Entschädigungslosigkeit: Gegen den Störer gerichtete Massnahme zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit Schutz des Eigentümers bzw. Schutz Dritter vor dem Eigentümer Beschränkung der Eigentumsnutzung auf die stets zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit Fall 8 / HS12 / Folie 17 / KP

18 Sonderfall: Polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkung (Ausnahme) Eine Entschädigungspflicht kann nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, nämlich wenn ein polizeilich motivierter Eigentumseingriff 1. weiter geht, als es zur Abwehr der ernsthaften und unmittelbaren Gefahr erforderlich erscheint (BGE 135 I 209 E ); oder 2. besonders schwer ist und dem Schutz der Allgemeinheit (z.b. dem Schutz eines öffentlichen Werkes) dient bzw. nicht primär im Interesse des Grundeigentümers steht Beispiel: Verbot von Wohnbauten zum Schutz einer Grundwasserfassung (BGE 106 Ib 336, 339 f.) Eigentumsbeschränkungen zum Schutz der Allgemeinheit sind rechtlich wie raumplanerisch motivierte Eigentumsbeschränkungen zu behandeln Fall 8 / HS12 / Folie 18 / KP

19 Verkehrslärmbedingte materielle Enteignung (Rechtsprechung 1/2) Verkehrslärmbedingte Bauverbote gelten als gesundheitspolizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen (öffentliche Gesundheit als geschütztes Polizeigut) Der polizeiliche Eingriff dient vorwiegend dazu, den Eigentümer, sein Eigentum sowie die künftigen Bewohner der betroffenen Häuser vor objektiven Gefahren (Lärm) zu schützen Das Bauverbot dient nicht primär dem Schutz der Allgemeinheit, so dass X keinen Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung geltend machen kann Fall 8 / HS12 / Folie 19 / KP

20 Verkehrslärmbedingte materielle Enteignung (Rechtsprechung 2/2) In Fällen von Verkehrslärm stellt die Bauverweigerung nur noch die Bestätigung der Tatsache dar, dass das fragliche Grundstück infolge der objektiven Gefahren faktisch nicht mehr zonengemäss überbaut werden kann. Es ist unerheblich, ob die durch das Bauverbot abgewehrte Gefahr von Naturgewalten ausgeht oder von Drittpersonen künstlich geschaffen worden ist Trost : Möglich bleibt ein Entschädigungsanspruch aus formeller Enteignung von Nachbarrechten ( Fall 9) Rechtsprechung: BGr, 30. Mai 1979 (Eschfeld), in: ZBl 1980, S. 354 ff.; BGE 120 Ib 76, E. 5a; BGE 122 II 17, 20; BGE 124 II 543, 548; BGr, , 2C_461/2011, E Fall 8 / HS12 / Folie 20 / KP

21 Kritik der Lehre an der Rechtsprechung zur verkehrslärmbedingten materiellen Enteignung Eine Entschädigungslosigkeit rechtfertigt sich nicht, denn die Massnahme richtet sich nicht gegen den Verkehr bzw. den Autobahnbetreiber, der die Gefahr (den Lärm) verursacht (Störerprinzip), sondern gegen die lärmbetroffenen Grundeigentümer Die Entschädigungslosigkeit ist stossend, weil die Gefahr (der Lärm) von einer Aktivität (Strassenverkehr) ausgeht, die der Staat nicht abwehrt, sondern im Gegenteil plant und fördert. Das ist nicht vergleichbar mit Bauverboten aufgrund von natürlichen Gefahren (Bsp.: Lawinengefahr) Vgl. BGr, , 2C_461/2011, E. 4.4 Andeutung einer möglichen Änderung der Rechtsprechung: BGE 132 II 475 E. 2.7 [= Pra 9/2007 Nr. 102] Fall 8 / HS12 / Folie 21 / KP