Die Zuständigkeit der Rechnungshöfe für die Prüfung der Körperschaften des öffentlichen Rechts

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1 Die Zuständigkeit der Rechnungshöfe für die Prüfung der Körperschaften des öffentlichen Rechts Von Dr. Franz Knöpfle Professor für Öffentliches Recht an der Universität Augsburg Carl Heymanns Verlag KG Köln Berlin Bonn München

2 Seite: I. Einführung in die Problemstellung 1 1. Die Rechnungsprüfung durch Rechnungshöfe im staatlichen Bereich 1 2. Die Erstreckung der Rechnungsprüfung durch Rechnungshöfe auf juristische Personen des öffentlichen Rechts 4 3. Im Schrifttum hiergegen vorgebrachte rechtliche Bedenken Gang der Untersuchung 9 II. Die (verwaltungsrechtliche) Körperschaft des öffentlichen Rechts im Spannungsfeld von allgemeiner Staatsaufsicht und Selbstverwaltung Grundzüge der Entwicklung der Selbstverwaltung Die Figur der Körperschaft des öffentlichen Rechts in ihrer unterschiedlichen Ausgestaltung 13 a) Körperschaften als Träger mittelbarer Staatsverwaltung 16 b) Körperschaften mit der Funktion der Vertretung von Interessen ihrer Mitglieder als gesellschaftliche Selbstverwaltung.. 16 c)»staatsdistanzierte«juristische Personen des öffentlichen Rechts, deren Tätigkeit einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet ist 18 d) Körperschaften des öffentlichen Rechts im formellen und im materiellen Sinn 18 aa) Körperschaften im formellen Sinn 18 bb) Körperschaften im materiellen Sinn 21 e) Das Merkmal der»daseinsnotwendigkeit«22 3. Die Staatsaufsicht über Körperschaften des öffentlichen Rechts 22 a) Körperschaften als Träger mittelbarer Staatsverwaltung 23 b) Körperschaften mit der Funktion der Vertretung von Interessen ihrer Mitglieder als gesellschaftliche Selbstverwaltung.. 26 c) Exkurs: Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten 29 d) Körperschaften im nur formellen Sinn Die Begrenzung der Staatsaufsicht durch das Selbstverwaltungsrecht 40 III. Die Erstreckung der Finanzkontrolle durch außenstehende unabhängige Rechnungshöfe auf Körperschaften des öffentlichen Rechts 44 VII

3 VIH 1. Die Stufen der Entwicklung Bundesverfassungsrechtliche Grundlagen 48 a) Aufstellung für Bund und Länder gemeinsam geltender Grundsätze für das Haushaltsrecht (Art. 109 Abs. 3 GG) und Regelung der Befugnisse des Bundesrechnungshofs (Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG) 48 b) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) 50 c) Die Befugnis des Bundesgesetzgebers, in das auf den genannten Verfassungsnormen beruhende Haushaltsrecht Körperschaften des öffentlichen Rechts einzubeziehen 51 aa) Staatsorganisationsrechtliche Gründe 53 bb) Finanz- und wirtschaftspolitische Leitvorstellungen des Verfassunggebers bei der Reform des Haushaltsrechts im Jahr Gesetzliche Vorschriften über die Kontrolle des Finanzgebarens von Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Rechnungshöfe 56 a) Allgemeine Regelungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes ( 43, 48 Abs. 1 und 55 Abs. 1 HGrG) sowie der Haushaltsordnungen des Bundes und des Freistaates Bayern ( 105 und 111 BHO/Art. 105 und 111 BayHO) 57 aa) Normen zur Einbindung der Körperschaften des öffentlichen Rechts in das staatliche Haushaltswesen 57 bb) Das Verhältnis von 43 HGrG zu 55 Abs. 1 HGrG. 58 cc) Die Übereinstimmung landesrechtlicher Normen über die Kontrolle von Körperschaften des öffentlichen Rechts mit dem Bundesrecht 60 b) Der Vorbehalt abweichender Regelungen in 48 Abs. 1 HGrG, 105 Abs. 1 BHO/Art. 105 Abs. 1 BayHO und in Art. 111 Abs. 1 Satz 1 BayHO 61 c) Die Zuwendungsprüfung ( 91 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BHO/Art. 91 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BayHO) 66 aa) Die Prüfung der bestimmungsmäßigen und wirtschaftlichen Verwaltung und Verwendung einer Zuwendung ( 91 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Satz 1 BHO/Art. 91 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Satz 1 BayHO) 67 bb) Die Erstreckung der Rechnungsprüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung der Empfänger von Zuwendungen ( 91 Abs. 2 Satz 2 BHO/Art. 91 Abs. 2 Satz 2 BayHO) 71 d) Exkurs: Die Zulassung von Ausnahmen von bestimmten Vorschriften des staatlichen Haushaltsrechts für juristische

4 Personen des öffentlichen Rechts ( 105 Abs. 2 BHO/Art 105 Abs. 2 BayHO) und deren Freistellung von der Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe ( 111 Abs. 2 BHO/Art. 111 Abs. 2 BayHO) Der Begriff der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts in 48 Abs. 1 HGrG, Art. 105 Abs. 1 und Art. 111 Abs. 1 Satz 1 BayHO 74 a) 48 Abs. 1 HGrG 74 b) Art. 105 Abs. 1 BayHO 75 c)i Art. 111 Abs. 1 Satz 1 BayHO 76 IV. Das Verhältnis zwischen Finanzkontrolle und allgemeiner Körperschaftsaufsicht Die Rechtsaufsicht als Schranke für die Finanzkontrolle? 79 a) Die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als inhaltlich nicht aufspaltbare Prüfungsmaßstäbe 79 aa) Die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als Grundlinien für die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Körperschaften des öffentlichen Rechts 79 bb) Die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als durchgängig zu beachtende Maßstäbe für die Finanzkontrolle 81 cc) Die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als konsistente Maximen für ein rationales und wirtschaftliches Handeln 82 b) Die Finanzkontrolle als rechtlich zulässige Einschränkung des Finanzgebarens in Selbstverwaltungsangelegenheiten Die Kontrolle des Finanzgebarens von Körperschaften des öffentlichen Rechts durch staatliche Rechnungshöfe als eigenständiges Rechtsinstitut Die Finanzkontrolle im Bereich der Geltendmachung von Belangen der zu prüfenden Körperschaften gegenüber dem Staat Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe und körperschaftseigene Rechnungsprüfung 87 V. Beschränkung der Finanzkontrolle durch Grundrechte von Körperschaften des öffentlichen Rechts? Die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts Die allgemeinen Grundrechte als Schranke für die Rechnungsprüfung? 94 a) Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 101 BV) 95 b) Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) 95 c) Eigentum (Art. 14 GG, Art. 103 BV) 96 IX

5 3. Spezielle, bestimmten juristischen Personen des öffentlichen Rechts zugeordnete Grundrechte als Schranke für die Finanzkontrolle 96 a) Die Universitäten und das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG, Art. 108 BV) 98 b) Exkurs: Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG, Art. 110 Abs. 1 BV) 99 c) Die Religionsgesellschaften als Träger von Grundrechten Die Zulässigkeit der Prüfung des Finanzgebarens am Maßstab der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Institutionen, die sich auf Grundrechte berufen können Exkurs: Zur Zulässigkeit der überörtlichen Rechnungsprüfung bei Gemeinden 106 a) Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs.2GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) 106 b) Die Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden 109 VI. Grenzen der Prüfungstätigkeit der Rechnungshöfe gegenüber Körperschaften des öffentlichen Rechts Die Bestimmung der Prüfungszuständigkeiten der Rechnungshöfe als Voraussetzung für die Umschreibung der Grenzen ihrer Prüfungstätigkeit Leitlinien für die Umgrenzung der Kontrolle des Finanzgebarens von Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Rechnungshöfe 116 VII. Zusammenfassung der Ergebnisse 123 A) Die Körperschaft des öffentlichen Rechts im Spannungsfeld von allgemeiner Körperschaftsaufsicht des Staates und Selbstverwaltung 123 B) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Kontrolle des Finanzgebarens von Körperschaften des öffentlichen Rechts durch staatliche Rechnungshöfe (Finanzkontrolle) 124 C) Finanzkontrolle und Körperschaftsaufsicht 125 D)Finanzkontrolle und Grundrechte 127 E) Die Ausgestaltung der Finanzkontrolle über Körperschaften des öffentlichen Rechts im einzelnen 128 F) Grenzen der Prüfung von Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Rechnungshöfe 130