UTB. Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage

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1 UTB FUR WISSEN SCHAFf UTB2075 Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage Wilhelm Fink Verlag Miinchen A. Francke Verlag Tiibingen und Basel Paul Haupt Verlag Bern' Stuttgart Wien Hiithig Fachverlage Heidelberg Verlag Leske + Budrich GmbH Opladen Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft Stuttgart Mohr Siebeck Tiibingen QueUe & Meyer Verlag Wiebelsheim Ernst Reinhardt Verlag Miinchen und Basel Schaffer-Poeschel Verlag Stuttgart Ferdinand Schoningh Verlag Paderborn Miinchen Wien Ziirich Eugen Ulmer Verlag Stuttgart Vandenhoeck & Ruprecht in Gottingen und Ziirich WUVWien

2 Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag

3 Wolfgang Ismayr Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland Leske + Budrich, Opladen 2000

4 Flir Christiane, Andreas, Sonja und Tobias DerAutor: Dr. Wolfgang Ismayr, Professor flir Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Parlamental'ismusforschung an der Technischen Universitat Dresden Gedruckt auf saure- und chlorfreiem, alterungsbestiindigem Papier Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ismayr, Wolfgang: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Ein Studienbuch I Wolfgang Ismayr. - Opladen : Leske + Budrich, 2000 (Schriftenreihe: Uni-Taschenblicher; Bd. 2075) ISBN ISBN (ebook) DOI / Das Werk einschlieblich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede Verwertung au8erhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzullissig und strafbar. Das gilt insbesondere fur Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen by Leske + Budrich, Opladen Einbandgestaltung: Alfred Krugmann, Stuttgart Satz: Leske + Budrich, Opladen

5 Inhalt Vorwort Einleitung Veifassungspolitische Rahmenbedingungen Abstimmungsprozesse der Koalition Foderative Struktur und Rolle des Bundesrates Auswirkungen technologischer und kultureller Wandlungsprozesse Partizipationsinteresse und Demokratieversttindnis im Wandel Parlamentsfunktionen im Oberblick Regierungsbildung Gesetzgebung Kontrolle und Initiative Reprasentation und Kommunikation Die Rolle der Abgeordneten Abgeordnete im Fraktionenparlament Kompetenzen der einzelnen Abgeordneten und pariamentarischer Minderheiten Arbeitsftille und Parteienkonkurrenz als Motive fraktioneller Geschlossenheit Die Schutzfunktion des Art. 38 GG in der Parteiendemokratie Solidaritatserwartungen und faktische Mitwirkungsund Aufstiegschancen Argumentationsfreiheit, Kreativitat und Basisriickkoppelung Professionalisierung und 1nteressenstruktur... 60

6 2.2.1 Professionalisierung, parteipolitische Verankerung und Parlamentskarriere Mandat und Beruf Akademisierung Offentlicher Dienst Berufs- und Interessenstruktur Frauen im Bundestag Entschiidigung, A1tersversorgung und Amtsausstattung Inkompatibilitiiten und Offenlegung von Interessenverkniipfungen Abgeordneter und Wahlkreis Kommunikationsbeziehungen der Abgeordneten "nach auben" Vertreter regionaler Anliegen Aufgaben als "Ombudsmann" der Region Abgeordnete als Kommunikatoren im Wahlkreis Kommunikationsbeziehungen, Interessenstruktur und demokratische Legitimation Struktur und Willensbildung der Fraktionen I Status und Aufgaben der Fraktionen Arbeitsgruppen und Arbeitskreise Die Arbeitsgruppen der groben Fraktionen Spezialisierung und Kooperation: Berichterstatter und Ad-hoc-Arbeitsgruppen Arbeitsteilung und Kooperation in den kleineren Fraktionen Sitzungen Informationsbeschaffung und Willensbildung Interessengruppierungen und Fraktionsfliigel Organisierte Interessengruppen der CDU/CSU-Fraktion Fraktionsfliigel der SPD Landesgruppen und Sonderstellung der CSU-Landesgruppe Fraktionsfiihrung und Fraktionsvorstand Zusammensetzung und Wahl Fraktionsfiihrung und Geschiiftsfiihrender Vorstand

7 Inhalt Vorstandssitzungen Die Fraktioflsversammlllng Politischer Bericht und Diskussion Vorbereitung der Plenarsitzungen Entscheidungen tiber Vorlagen und Initiativen Diskussionen und Appelle zur "Ge~chlossenheit Koordinationsgremien Koordinationsgremien der Fraktionen (Obleutebesprechungen) Koalitionsgremien Organisation und Arbeitsweise des Bundestages Konstitllierung des BlIndestages lind Gelwng der Geschii!tsordnung Priisident und Priisidium Wahl und Amtsdauer Kompetenzen und Amtsverstlindnis "Reprlisentant" der Volksvertretung Hausrecht und Polizeigewalt Verwaltungsaufgaben und Personalentscheidungen Entscheidungen in Geschliftsordnungsfragen Sitzungsleitung und Ordnungsbefugnis Das Prlisidium Parteipolitisierung und "kollegiale" Leitung Altestenrat und interfraktionelle Arbeitsplanung Vereinbarungen tiber Zeitplan, Tagesordnung und Debattengestaltung Beratungsfunktion in Geschliftsordnungsfragen Der Altestenrat als BeschluBorgan Ausschiisse Besetzung der Ausschilsse und Mitgliederstruktur Prliferenzen der Abgeordneten und Interessenstruktur der Ausschtisse Vorsitzende und Stellvertreter Kompetenzen der Ausschilsse Vorbereitung der AusschuBsitzungen Rolle des Vorsitzenden und Arbeitsstil der Ausschtisse

8 4.4.7 Spezialisierung: Berichterstatter, Arbeitsgruppen, UnterausschUsse Informationsbeschaffung und wechselseitige Einflu13nahme: Die Rolle der MinisterialbUrokratie im Ausschu Arbeitsweise und Einflu13: Regierungs- und Oppositionsfraktionen im AusschuB Diskussionsstil und Abstimmungsverhalten Regierungsbildung Koalitionsverhandlungen iiber das Regierzmgsprogramm Erkliirungen zum Regierllngsprogramm Personalentscheidungen Konstruktives MijJtrallensvotum, VertrauellsJrage lind BlIndestagsauflosung Gesetzgebung Gesetzesjzmktionen lind GestaltungsJiihigkeit derpolitik Verrechtlichung und Wandel der Staatstatigkeit Funktionswandel des Gesetzes "Normenflut" Entlastung des Gesetzgebers und der BUrger? GesetzesJolgenabschiitZlIng lmd WissenschaJtliche Politikberatllng Der GesetzgebllngsprozefJ Gesetzesinitiativen Ausarbeitung von Regierungsvorlagen Der Regierungsentwurf "Erster Durchgang" im Bundesrat Entwicklung von Gesetzentwiirfen der Fraktionen (Opposition) Einbringung, erste Beratung und Uberweisung Die AusschuBphase Plenum: Zweite und dritte Beratung und Schlu13abstimmung

9 Illltalt "Zweiter Durchgang" im Bundesrat, Vermittlungsverfahren und Ausfertigung Die BeralIIng von EU-Vorlagen im Bundestag Kontrolle und Kommunikation Einleitllng: Informationsrechte lind Kontrollpraxis Praxis offentlicher Kontrolle Infonnationsrechte Ausbau der Analysekapazittit Parlamentarische Kommullikation und Offentlichkeit Massenmedien und Politikvennittlung Die Plenardebatten: Struktur und Refonnaspekte Transparenz und Kompetenz Parlamentsberichterstattung - Parlamentskanal Herbeiruftmgen Mij3billigungs- lind Entlassllngsantriige GrofJe Anfragen Verfahren Themenstruktur und Kontrollintentionen Plenardebatten und Offentlichkeit Kleine Anfrage Fragestunde und schrijtliclze EinzelJragen Aktllelle Stllnde Kabillettberichterstattullg lind Befragllng der Bundesregierullg /0 Regierungserkliirungen Parlamentarische Haushaltsberatung und Finanzkontrolle Entwicklung des Haushaltsplans Der HaushaltsausschuB Arbeitsweise und EntscheidungsprozeB Infonnationsmoglichkeiten Haushaltsvollzug Bundesrechnungshof lind Parlament Nachtragliche Finanzkontrolle

10 10 Inlzalt Erfolgskontrollen Beratung der Abgeordneten Offentliche Wirkung Untersuchllngsallsschiisse Auf trag und Funktionen Erfahrungen Einsetzung, Zusammensetzung und Vorsitz Beweiserhebung Untersuchungen des Verteidigungsausschusses Kontrollwirkungen Der Petitionsallsschufi Petitionsrecht im Wandel Aufgaben und Befugnisse des Petitionsausschusses Verfahren und Erfolgsrate Massenpetitionen und Politisierung Minderheitenrechte Institution eines "Biirgerbeauftragten"? Der Wehrbeauftragte StrukturdesAmtes Eingaben an den Wehrbeauftragten Wehrbeauftragter und Parlament Berichte der BlIndesregierung Selbstandige An/rage llnd Entschliefiungsantriige /8 Offentfiche Anhorungen der AlIsschiisse Enqllete-Kommissionen Aufgaben und Zielsetzungen Zusammensetzung, Ausstattung und Kompetenzen Arbeits- und Lemprozesse Parlamentarische Umsetzung und offentliche Resonanz Institlltionalisierung der TechnikJolgenabschatZlIng Riickblick und Ausblick Struktllren parlamentarischer Willensbildwlg Arbeitsteilung und Koordiriation Abgeordnete im Fraktionenparlament

11 lnhalt Gestaltungs- und Kontrollchancen von Oppositionsund Regierungsfraktionen Btirokratisierung parlamentarischer Willensbildung? Kriterien und Zielsetzungen einer Parlaments- und Verfassungsreform Reformvorschliige im Kontext Oppositionsklausel in die Verfassung? Informations-, Auskunfts- und Aktenvorlagepflichten der Regierung Verfahrensreform der Untersuchungsausschtisse und Enquete-Kommissionen Innovativer Ausbau einer eigenstandigen Analyse- und Beratungskapazitat Verbesserung der Kommunikationsfahigkeit und Transparenz Neue Formen und Foren der Btirgermitwirkung und des offentlichen Diskurses Literaturverzeichnis Abktirzungsverzeichnis Verzeichnis des Tabellen und Schaubilder Sachregister

12 Vorwort Mit diesem Buch legt der Verfasser auf der Basis seines umfangreichen Werkes "Der Deutsche Bundestag. Funktionen, Willenbildung, Reformansatze" (Opladen 1992, 767 Seiten) eine fur Studienzwecke eingerichtete, tiberarbeitete und aktualisierte Fassung vor. Angeregt wurde er hierzu durch die Arbeit an einem Lehrtext fur die FemUniversitat Hagen, der mit diesem Band grobenteils identisch ist. Auf einen Anmerkungsapparat wurde verzichtet; Literatur- und Quellenverweise wurden in den Text integriert. Die Konstituierung des 14. Deutschen Bundestages und die Regierungs- und Fraktionsbildung yom Herbst 1998 konnten noch berucksichtigt werden. Auch wurde die erst seit Sommer 1999 vollstandig zugangliche Parlamentsstatistik fur die 13. Wahlperiode ( ) noch eingearbeitet. 1m Bemtihen urn genauere Einsichten in die komplexe Struktur parlamentarischer Willensbildung hat der Verfasser vielfaltige Informationswege beschritten. So stiitzt sich die Arbeit einmal auf veroffentlichte, (halb )Offentlich zugangliche und organisationsinteme Abhandlungen, Materialien und Daten. Unter den publizierten Dokumenten kommt neben den amtlichen Handbtichem, der Kommentarliteratur und dem Werk "Stand der Gesetzgebung des Bundes" selbstverstandlich den Plenarprotokollen und Parlamentsdrucksachen besondere Bedeutung zu, denen sich auch Informationen tiber auberhalb des Plenums liegende Handlungsfelder entnehmen lassen. Ftir eingehendere Untersuchungen zum Deutschen Bundestag unverzichtbar ist das von Peter Schindler verfabte "Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages", das in mehreren Banden vorliegt. Ende 1999 wird ein den Zeitraum 1949 bis 1999 umfassendes dreibiindiges,,datenhandbuch" publiziert (vgl. Literaturverzeichnis). Hilfreich war auch die ErschlieBung von Zeitungsartikeln durch die Pressedokumentation des Bundestages. Neben den veroffentlichten Quellen konnten u.a. genutzt werden: Protokolle und Sitzungsunterlagen von Bundestagsausschtissen und

13 14 Vorwort Fraktionsgremien, Organisationspliine, Rundbriefe und weitere Strukturdaten der Fraktionen sowie Unterlagen verschiedener Abteilungen der Bundestagsverwaltung. Das Referat "Saeh- und Spreehregister" der Bundestagsverwaltung stellte dem Verfasser auf Anfrage in groberem Umfang Computerausdrueke und Statistiken tiber parlamentarische Aktivitiiten zur Verftigung. Dariiber hinaus stiitzt sich die Arbeit auf etwa 60 meist langere Interviews und Hintergrundgespriiehe des Verfassers mit Abgeordneten und Mitarbeitem der Fraktionen und der Bundestagsverwaltung, in denen es besonders aueh urn die Erkundung spezifiseher Erfahrungen in der jeweiligen Rolle ging (z.b. als Obmann einer groben Fraktion im ReehtsaussehuB). Hinzu kamen zahlreiehe sehriftliehe Informationskontakte und Gespriiehe tiber Einzelfragen. Besonderes Gewicht kommt den eigenen Beobaehtungen des Verfassers vomehmlieh in den goer Jahren in (nieht-offentliehen) Sitzungen von Bundestagsaussehtissen und in zahlreiehen Sitzungen von Fraktionsgremien (Versammlung, Arbeitsgruppen und -kreise) sowohl der Koalitions- als aueh der Oppositionsparteien zu. Der Vergleieh dieser Beobaehtungen mit Ausktinften und Stellungnahmen der Beteiligten sowie mit offentliehen und intemen Materialien sollte eine angemessene Fundierung der Darstellung ermogliehen. Ohne die Bereitsehaft der Fraktionen, dem Verfasser ohne Auflagen Zugang zu intemen Sitzungen zu gewiihren, ware diese Arbeit in der vorliegenden Form nicht moglieh gewesen. Ich danke den Abgeordneten, den Mitarbeitem der Bundestagsverwaltung, der Fraktionen und der Parteien fur ihre Informationsbereitsehaft und Unterstiitzung und allen, die mich bei meiner Arbeit ermutigt haben. Herzlieh danken moehte ieh aueh Matthias HOlzlein, Josef Doerr, Solveig Richter, Martin Spiller, Ansgar Bovet und Ronald Lampel, die in versehiedenen Entstehungsphasen dieses Buehes zuverlassig bei der Zusammenstellung von Materialien und beim Korrekturlesen geholfen haben. Dresden, im Oktober 1999 Wolfgang Ismayr