Für ein gestärktes und modernes Welthandelssystem

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1 POSITIONSPAPIER - KURZFASSUNG Für ein gestärktes und modernes Welthandelssystem Mai 2016 Weltweit neuen Marktzugang schaffen, Protektionismus stoppen Nach der Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO) im Dezember 2015 in Nairobi müssen die Mitglieder jetzt die Themen verhandeln, die in der Doha-Runde bisher nicht erfolgreich abgeschlossen worden sind. Die Doha- Agenda und diesbezügliche Beschlüsse der Vergangenheit bilden dafür keine geeignete Grundlage. Das Verhandlungsprinzip des single undertaking ist gescheitert. Im Mittelpunkt der Gespräche sollten umfassende Liberalisierungen für den Güterhandel stehen. Darüber hinaus sollten die WTO und die G20 ihre Bemühungen intensivieren, den schleichenden Protektionismus einzudämmen, unter anderem durch gestärkte Überwachungsmechanismen. Weiterentwicklung des multilateralen Handelssystems Themenspektrum, Regeln, Abkommen und Organisation der WTO müssen weiterentwickelt werden, um den Anforderungen des 21. Jahrhunderts gerecht zu werden. Bereiche wie Investitionen, Exportrestriktionen, digitaler Handel, öffentliche Auftragsvergabe oder auch Wettbewerb dürfen nicht weiter vernachlässigt werden. WTO-konforme, plurilaterale sowie sektorale Abkommen sollten verstärkt zur Liberalisierung des Handels eingesetzt werden. Zwischen den 162 WTO-Mitgliedern muss klarer entsprechend ihres Entwicklungsstands differenziert werden. Multilaterale Regeln für Präferenzabkommen ausbauen Die WTO-Mitglieder sollten genauere Regeln und klarere Definitionen für Präferenzabkommen schaffen. Damit soll die Kohärenz der Präferenzabkommen mit dem multilateralen Handelssystem verbessert werden. Mehr Transparenz und Überwachung auf WTO-Konformität bei Präferenzabkommen erleichtern die spätere Multilateralisierung. Strengere Regeln für präferenzielle Ursprungsregeln in der WTO stellen einen weiteren wichtigen Schritt dar. BDI e.v. Abteilung Außenwirtschaftspolitik T: s.mildner@bdi.eu e.vonunger@bdi.eu

2 Forderungen Priorität 1: Die Handels- und Investitionsoffenheit entlang der Wertschöpfungskette verbessern! Die globalen Wertschöpfungsketten sind exponentiell gewachsen und in ihrer Natur komplexer geworden. Dies hat wichtige Konsequenzen für die Handels- und Investitionspolitik. Um globale Handelsketten zu fördern, müssen nicht nur Hemmnisse auf Endprodukte abgebaut werden. Vielmehr ist ein Abbau von Barrieren entlang der gesamten Wertschöpfungskette notwendig. Eine weitere Handelsliberalisierung und die Rückführung protektionistischer Maßnahmen würden dem Welthandel neue Impulse verleihen, ohne staatliche Haushalte weiter zu belasten. Multilaterale Einigungen im Rahmen der WTO bleiben der Königsweg, um den Welthandel zu gestalten. Um multilaterale Lösungen vorzubereiten, sollten die Institutionen der globalen Ordnungspolitik genutzt werden, beispielsweise die G20. Forderung 1: Das Abkommen über Handelserleichterung sollte zügig und umfassend umgesetzt werden! - Das WTO-Abkommen über Handelserleichterungen (Trade Facilitation Agreement) sollte zügig ratifiziert und umfassend umgesetzt werden, um so unnötige Kosten im Handel abzubauen. - Die Unterstützungsmaßnahmen für die Entwicklungsländer sollten zeitnah bereitgestellt werden, um auch in diesen Ländern eine schnelle Umsetzung zu ermöglichen. Hierfür sollten die Mittel der Global Alliance for Trade Facilitation regelmäßig überprüft und bei Bedarf aufgestockt werden. Forderung 2: Die Themen der Doha-Agenda müssen endlich abgeschlossen werden! - WTO-Verhandlungen: Die WTO-Mitglieder sollten neue Wege suchen, um die verbleibenden Themen der Doha-Runde (Doha Development Agenda, DDA) auszuhandeln. Dazu zählt unter anderem der Marktzugang für Industriegüter (non-agricultural market access, NAMA), der Dienstleistungshandel, der Schutz des geistigen Eigentums und Handelsregeln. Die DDA und diesbezügliche Beschlüsse bieten dafür keine geeignete Grundlage mehr. Dazu zählt auch das Verhandlungsprinzip des single undertaking ( nichts ist vereinbart, bis alles vereinbart ist ). Sollten multilaterale Initiativen scheitern, müssen plurilaterale, möglichst inklusive und WTO-konforme Verhandlungen angestrebt werden. Entwicklungsländer sollten sich entsprechend ihrer Wirtschaftskraft zur Marktöffnung verpflichten nicht zuletzt auch, um den noch zu schwachen Süd- Süd-Handel zu fördern. Gerade Schwellenländer müssen ihrer zunehmenden Bedeutung im Welthandel gerecht werden. Diese Forderungen gelten auch für die weiteren Handelsthemen, die nicht oder nicht mehr Teil der DDA sind (s.u.). - Marktzugang für Industriegüter (NAMA): Die Liberalisierung des Güterhandels sollte ein zentraler Teil der WTO-Agenda bleiben. Der Marktzugang für Industriegüter sollte in den Schwellenländern deutlich verbessert und Zollsätze in den Entwicklungsländern zumindest auf das angewandte Niveau gebunden werden. Ganze Industriezweige dürfen nicht von Zollsenkungen ausgeschlossen werden. Da multilaterale und sektorübergreifende Einigungen derzeit unwahrscheinlich sind, sollten auch plurilaterale und sektorale Lösungen geprüft werden. - Dienstleistungshandel: Multilaterale Bemühungen im Bereich des Dienstleistungshandels sollten nicht länger von einer Einigung über Agrar- und NAMA-Fragen abhängig gemacht werden. Es sollten Maßnahmen beschlossen werden, die den Handel entlang globaler Wertschöpfungsketten vereinfachen, beispielsweise durch liberalere Regeln für das Transportwesen und die Mobilität von Fachkräften. Die WTO sollte die Voraussetzungen für die Aufnahme des plurilateralen Dienstleistungsabkommens (TiSA) in das WTO-System und damit eine spätere Multilateralisierung schaffen. 1

3 - Agrarhandel: Die Entscheidungen der WTO-Ministerkonferenz 2015 zu Landwirtschaft und Entwicklung müssen zügig umgesetzt werden. Die deutsche Agrarwirtschaft und auf sie aufbauende Industrien benötigen faire internationale Wettbewerbsbedingungen. In den weiteren Verhandlungen über den Agrarhandel sollten alle WTO-Mitglieder größtmögliche Flexibilität und Einigungsbereitschaft zeigen. Der BDI fordert, dass die WTO marktverzerrende Maßnahmen auf multilateraler Ebene umfassend regelt und abbaut. Interne Stützmaßnahmen sollten auch für Entwicklungs- und Schwellenländer gedeckelt werden. Forderung 3: Protektionismus muss eingedämmt werden! - G20-Stillhalteabkommen zum Protektionismus: Das G20-Stillhalteabkommen zum Protektionismus sollte nicht nur bekräftigt werden, vielmehr gehört es wieder oben auf die Agenda der Gipfeltreffen. Eine Selbstverpflichtung gegen neue Lokalisierungsverpflichtungen sollte ergänzt werden. Zudem sollte eine öffentliche Begründungspflicht für neue beziehungsweise wiederholte Beschränkungen eingeführt werden. Handelsbarrieren, die seit der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise errichtet wurden, sollten außerdem schneller wieder abgebaut werden. Die G20-Regierungen müssen mit der WTO, OECD und UNCTAD bei der Erfassung außenwirtschaftlicher Maßnahmen besser kooperieren. - Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung in der WTO: Die bestehenden Instrumente und Mechanismen sollten gestärkt werden. In den regelmäßigen WTO-Berichten über die Handelspolitik der einzelnen Mitgliedsländer sollten die Barrieren nicht nur beschrieben, sondern auch bewertet werden. Zudem sollten handelsrelevante Maßnahmen konsequenter bei der WTO notifiziert werden. Die WTO-Mitglieder sollten das integrierte Portal der WTO zu Handelsmaßnahmen, I-TIP, aktiver unterstützen. - Horizontaler Mechanismus zur Erörterung und Klärung potentieller Streitfälle bei NTBs: Da heute nicht mehr nur Zölle, sondern vor allem auch nicht-tarifäre Handelshemmnisse (NTBs) den Handel belasten, sollten diese rigoroser abgebaut werden. Der im Rahmen der DDA besprochene horizontale Mechanismus würde sehr hilfreich sein, um potentielle Streitfälle über NTBs zu erörtern und zu klären. Dieser sollte unabhängig von der Doha-Runde schnell beschlossen werden. - Streitbeilegung: Die WTO-Streitschlichtung sollte effizienter gestaltet werden (Kapazitäten erweitern, Verfahren beschleunigen, Transparenz erhöhen). Aufwand und Dauer des Streitschlichtungsverfahrens sollten sinken, die Transparenz über laufende Fälle unter Wahrung des Schutzes sensibler Daten zunehmen. Vermieden werden muss, die Verfahren stärker zu politisieren und die Fristen für Entwicklungsländer zu verlängern. Priorität 2: Das multilaterale Handelssystem für das 21. Jahrhundert fit machen! Seit dem Abschluss der Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) und der Gründung der WTO ist das Regelwerk für den Welthandel kaum weiterentwickelt worden. Entsprechend kann die WTO auf viele aktuelle Trends nur unzureichend oder gar nicht reagieren. Das Regelwerk der WTO muss daher dringend angepasst werden. Forderung 4: Bestehende WTO-Regeln weiterentwickeln! - Abkommen über technische Handelsbarrieren (TBT-Abkommen): Um die regulatorische Zusammenarbeit zwischen den WTO-Mitgliedern zu stärken, sollten die regelmäßigen Berichte über die Umsetzung des TBT-Abkommens und die Diskussion des Ausschusses zu einer konsequenteren Anwendung der Schlüs- 2

4 selprinzipien (Nicht-Diskriminierung, Harmonisierung mit internationalen Standards, etc.) und einem erweiterten TBT-Abkommen führen. Dabei sollten zum Beispiel Definitionen, Transparenzvorschriften und Verfahren möglichst klar und präzise formuliert werden. - Schutz des geistigen Eigentums: In dem WTO-Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPs) sind bisher nur sehr grundlegende Regeln zum Schutz geistigen Eigentums festgeschrieben. Auch hier sollte das Regelwerk auf die Weise modernisiert werden, dass Innovationsprozesse in der Wirtschaft gefördert werden und Rechte des geistigen Eigentums besser durchgesetzt werden können. - Digitaler Handel: Um den digitalen Handel zu stärken sowie Rechts- und Planungssicherheit zu schaffen, sollten offene handelsrechtliche Fragen im WTO-Recht so schnell wie möglich geklärt werden (Klassifizierung/Erbringungsform von Dienstleistungen, Jurisdiktion, etc.). Die WTO-Mitglieder sollten das Zoll-Moratorium auf Datenströme permanent rechtlich bindend machen sowie klarstellen, dass dies auch den Inhalt der Datenströme miteinbezieht. Der Handel mit digitalen Produkten sollte auch vor sonstiger Diskriminierung geschützt werden. Die technologische Neutralität aller WTO-Abkommen sollte explizit bestätigt werden. In Anbetracht der wachsenden Bedeutung des digitalen Handels muss die WTO verbindliche Regeln für den freien, sicheren und verlässlichen grenzüberschreitenden Datentransfer schaffen. Gesetzliche Lokalisierungsanforderungen sollten soweit wie möglich eingeschränkt werden. Dabei sollte die unternehmerische Freiheit, ob und welche Daten transferiert werden, nicht beschnitten werden. Die Offenlegung oder der Transfer von Software-Quellcodes dürfen keine Marktzugangskondition darstellen. Hierbei sowie beim grenzüberschreitenden Datentransfer sind bestehende WTO-konforme Regularien für den Schutz von Sicherheit und Privatsphäre weiterhin zu respektieren. OECD und WTO sollten Fortschritte bei der Datensammlung und Analyse von grenzüberschreitendem E-Commerce und Datentransfer sowie des internationalen Dienstleistungshandels machen, um Verhandlungsprozesse zu vereinfachen. - Verantwortung im Welthandel: Zwischen den 162 WTO-Mitgliedern muss klarer entsprechend ihres Entwicklungsstands differenziert werden, um künftig für alle Seiten faire multilaterale Vereinbarungen zu erleichtern. Schwellenländer müssen mehr Verantwortung übernehmen. Das Trade Facilitation Agreement bietet erste Anregungen für eine differenzierte Verpflichtung der Mitglieder. Ziel muss mittelfristig eine systematische und grundsätzliche Klassifizierung sein, die vor allem neue Kategorien im Bereich der Entwicklungs- und Schwellenländer schafft. Die begründeten Interessen gerade der schwächsten Mitglieder müssen weiterhin besondere Beachtung finden. Gleichwohl dürfen Ausnahmeregelungen und Vorzugsbehandlung nicht die Kernanliegen und Grundprinzipien der WTO dauerhaft aushöhlen. Ausnahmeregeln und Übergangsfristen müssen daher effektive Enddaten haben. - Dumping und Subventionen: Die WTO-Mitglieder sollten ihre Arbeit für klarere Regeln im Bereich Antidumping und Subventionen mit dem Ziel fortsetzen, den fairen Wettbewerb der Unternehmen auf dem Weltmarkt zu fördern und staatswirtschaftliche Praktiken einzuschränken. Forderung 5: Plurilaterale Initiativen ambitioniert und übereinstimmend mit Zielen und Regeln der WTO gestalten! - Öffentliches Beschaffungswesen: Der Kreis der Vertragsparteien des Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (Agreement on Government Procurement, GPA) sollte weiter wachsen. Langfristig sollte der Geltungsbereich des Abkommens erweitert werden (insbesondere auf subnationaler Ebene, weniger Ausnahmetatbestände). Bestimmungen sollten konsequenter überwacht und diskriminierende Beschaffungspraktiken deutlicher kritisiert werden. Verhandlungen über ein multilaterales Transparenzabkommen für das öffentliche Auftragswesen sollten aufgenommen werden. - Informationstechnologie-Abkommen (ITA): Eine Erweiterung des ITA II konnte bei der Ministerkonferenz 2015 besiegelt werden. Nun ist eine zügige Ratifizierung durch alle beteiligten Staaten wichtig, damit die im Juli 2016 fälligen Zollsenkungen fristgerecht umgesetzt werden können. Außerdem sollten der Ankündigung 3

5 nach, auch nicht-tarifäre Handelshemmnisse in dem Sektor erörtern zu wollen, bald verbindliche Vereinbarungen folgen. Im nächsten Schritt sollten weitere WTO-Mitglieder zur Unterschrift des ITA (I und II) ermutigt werden. Schließlich ist es wichtig, die Produktlisten regelmäßig zu überprüfen und zu erweitern. - Plurilaterales Abkommen über Umweltgüter : Drohende negative Effekte wie neue Bürokratiekosten in der Zollabfertigung und Diskriminierungen zwischen Produkten mit ähnlicher Verwendung und Umweltnutzen sollten weitestgehend vermieden werden. Die Integration in die WTO sollte bei der Ausgestaltung mitkonzipiert werden. - Trade in Services Agreement (TISA): Der Dienstleistungshandel sollte so umfassend wie möglich liberalisiert und alle wichtigen sowie interessierten WTO-Mitglieder aufgenommen werden. Das Abkommen sollte zügig in das WTO-System integriert und die Meistbegünstigung angewandt werden, sobald eine kritische Abdeckung des Welthandels erreicht ist. Forderung 6: Neue Regeln für den Welthandel! - Ausländische Direktinvestitionen: Die WTO-Regeln zu handelsbezogenen Investitionsmaßnahmen sollten modernisiert werden. Die G20-Staaten sollten gemeinsam über ein internationales Investitionsabkommen (Marktzugang und Investitionsschutz) nachdenken und zusammen mit der WTO diskutieren, ob ein solches Abkommen in die Welthandelsorganisation integriert werden könnte. - Wettbewerbsregeln: Die WTO-Mitglieder sollten die Wettbewerbspolitik wieder auf die WTO-Agenda setzen. Dafür sollte unter anderem die Arbeitsgruppe zu Handel und Wettbewerbspolitik ihre Arbeit wieder aufnehmen. Das mittelfristige Ziel sollte die Verankerung angemessener internationaler Prinzipien im Sinne von best practices in der Wettbewerbspolitik sein, um langfristig zu Konvergenz und einem level playing field zu gelangen. Dies sollte internationale Prinzipien und verbesserte Transparenzvorschriften zum Wettbewerb zwischen staatlichen und privaten Unternehmen einschließen. Zudem sollten sämtliche Formen von Exportsubventionen in der WTO gleichzeitig abgebaut werden. Auch ein Verbot marktverzerrender Importsubventionen im Rohstoffbereich wie Einfuhrsteuerrabatte sollte angestrebt werden. - Exportbeschränkungen: In der WTO sollten Exportzölle und ähnliche Abgaben wie Exportsteuern stärker geregelt und so stark wie möglich eingeschränkt werden. Gegebenenfalls können plurilaterale Vereinbarungen einen Zwischenschritt darstellen. Das kontinuierliche Monitoring der WTO-Mitglieder sollte dann gezielt dazu beitragen, dass potenzielle Verstöße in dem Bereich schnell aufgedeckt werden und angemessen darauf reagiert werden kann. Forderung 7: Die WTO stärken und Prozesse reformieren! - Das WTO-Sekretariat sollte für seine wachsenden Aufgaben größere finanzielle Ressourcen und mehr Gewicht und Autorität erhalten, beispielsweise bei der Beurteilung von Handelsmaßnahmen der Mitglieder und im Verhandlungsprozess. Erweiterte Kapazitäten sind auch für die Streitschlichtung notwendig. - Transparenz und Kontrolle sind Voraussetzung für das Funktionieren des multilateralen Handelssystems. Gerade in den Feldern Monitoring der WTO und Auskunftspflichten der Mitglieder bietet sich Verbesserungspotenzial. - Die Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse in der WTO sollten reformiert werden, nachdem das Verhandlungsprinzip des single undertaking gescheitert ist. - Die in Nairobi beschlossene Überprüfung der Gremienstrukturen sollte dafür genutzt werden, die WTO- Strukturen neu auszurichten und zu stärken. Ziel muss sein, bei neuen und alten Themen schnellere Ergebnisse zu erzielen. 4

6 Priorität 3: Die Kohärenz zwischen bilateralen sowie plurilateralen Freihandelsabkommen und dem multilateralen Handelsregime stärken! Seit Abschluss der Uruguay-Runde ist die Zahl präferenzieller Handelsabkommen (Preferential Trade Agreements, PTAs), allen voran Freihandelsabkommen, dramatisch angestiegen. Bis Februar 2016 waren bei der WTO 625 PTAs registriert, von denen 419 in Kraft waren. Die Vielzahl an PTAs schafft bei all den Vorteilen solcher Abkommen für den Handel auch eine Unübersichtlichkeit und kann kurzfristig auch Anreize für multilaterale Lösungen mindern. Es gilt jedoch, mit ambitionierten und WTO-konformen PTAs die Grundlage für entsprechende WTO-Regelungen zu legen und die Vereinbarkeit von bilateralen und plurilateralen Initiativen mit dem WTO-System zu erhöhen. Forderung 8: Freihandelsabkommen müssen ein Zwischenschritt in der multilateralen Handelsliberalisierung sein! - Die Vereinbarkeit von Freihandelsabkommen mit dem multilateralen Handelssystem sollte durch präzisere Regeln und klarere Definitionen im Regelwerk der WTO verbessert werden. - Die Überwachung der Freihandelsabkommen sollte ausgebaut werden, beispielsweise durch eine Weiterentwicklung des Transparenzmechanismus der WTO. Der Mechanismus muss losgelöst von der DDA als permanent vereinbart werden. - Ein Mechanismus sollte entwickelt werden, der die Übertragbarkeit der in Freihandelsabkommen vereinbarten Regeln in das multilaterale Regime prüft. - Die Ursprungsregeln in Freihandelsabkommen sollten durch ein präzises WTO-Regelwerk stärker vereinheitlicht werden. 5

7 Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.v. (BDI) Breite Straße 29, Berlin T: Autoren Dr. Stormy-Annika Mildner T: Eckart von Unger T: e.unger@bdi.eu Julia Callies T: j.callies@bdi.eu Hinweis Eine ausführliche Version dieses Positionspapiers mit analytischem Teil und die Kurzversion werden in Kürze auf der Homepage des BDI veröffentlicht ( 6