Zeitschrift für Internationale Beziehungen

Transkript

1 ISSN / Jahrgang Heft 1 Juni 2006 Hrsg. im Auftrag der Sektion Internationale Politik der DVPW Zeitschrift für Internationale Beziehungen Aus dem Inhalt Thomas Bernauer/Thomas Sattler Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Helmut Breitmeier Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Empirische Befunde aus der quantitativen Erforschung internationaler Umweltregime Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn Europäische Sozialpolitik und Europas parteipolitisches Gravitationszentrum in den Jahren NOMOS

2 INHALT Dank... 3 AUFSÄTZE Thomas Bernauer/Thomas Sattler Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte?... 5 Helmut Breitmeier Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Empirische Befunde aus der quantitativen Erforschung internationaler Umweltregime Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn Europäische Sozialpolitik und Europas parteipolitisches Gravitationszentrum in den Jahren TAGUNGSBERICHTE Annette Jünemann/Michèle Knodt Externe Demokratieförderung durch die Europäische Union Ein Tagungsbericht Klaus Dingwerth/Sabine Campe Organizing the World Ein Tagungsbericht Neuerscheinungen Mitteilungen der Sektion Abstracts Autorinnen und Autoren dieses Heftes ZIB 1/2006 1

3 Dank Die Qualität der Beiträge, die in einer begutachteten Zeitschrift veröffentlicht werden, hängt nicht zuletzt von der Qualität der Gutachten ab. Die genaue Lektüre von Manuskripten ist zeitaufwändig und ihre differenzierte Bewertung mühsam. Es gibt aber wohl keinen Aufsatz, der durch eine Überarbeitung im Lichte der Kritik der Gutachten nicht besser geworden wäre. Wir möchten deshalb an dieser Stelle all jenen danken, die diese wichtige Aufgabe im vergangenen Jahr auf sich genommen haben und gutachtend für die Zeitschrift für Internationale Beziehungen tätig waren: Rainer Baumann Hans-Jürgen Bieling Ulrich Brand Martin Binder Thorsten Bonacker Helmut Breitmeier Tanja Brühl Thomas Christiansen Dirk De Bièvre Wolf-Dieter Eberwein Matthias Ecker-Ehrhardt Christiane Eilders Roland Erne Steffi Franke Steffen Ganghof Rebekka Göhring Sieglinde Gstöhl Sebastian Harnisch Gunther Hellmann Hartwig Hummel Heiko Knobel Michèle Knodt Fabrice Larat Marika Lerch Andrea Liese Martin List Susanne Lütz Carlo Masala Monika Medick-Krakau Reinhard Meyers Melanie Morisse-Schilbach Christian Mölling Thomas Nielebock Alexander Paquée Ingo Peters Christine Pütz Beate Rosenzweig Peter Schlotter Hans Peter Schmitz Ulrich Schneckener Gerald Schneider Ulrich Sedelmeier Jens Steffek Renate Strassner Michael Stoiber Petra Stykow Benno Teschke Uwe Wagschal Anja Weiß Dieter Wolf Klaus Dieter Wolf Reimut Zohlnhöfer Michael Zürn Zeitschrift für Internationale Beziehungen 13. Jg. (2006) Heft 1, S

4 Thomas Bernauer/Thomas Sattler Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Dieser Beitrag befasst sich mit der Hypothese, dass WTO-Konflikte im Umwelt- und Verbraucherschutzbereich (UVS) schwieriger zu lösen sind und damit häufiger eskalieren, weil die Beschaffenheit der umstrittenen policies graduelle Konzessionen des Beklagten an den Kläger sowie Kompensationen an verlierende Interessengruppen innerhalb des beklagten Staates erschwert. Wir testen diese Hypothese mit Daten zu 506 WTO-Konfliktdyaden im Zeitraum mit Hilfe von Selektions-Modellen. Die Resultate zeigen, dass ceteris paribus und im Widerspruch zu unserer Hypothese sowie gängigen Annahmen in der Fallstudien-basierten Literatur UVS-Konflikte weniger häufig von der Konsultations- auf die Panel- oder Appellate Body-Stufe eskalieren als Nicht-UVS-Konflikte. Sie zeigen aber auch, dass UVS-Konflikte, wenn sie einmal den Eskalationsschritt zum Panel durchlaufen haben, häufiger in compliance-dispute münden. Mittels neuer Daten, eines verbesserten methodischen Instrumentariums sowie eines inkrementell weiterentwickelten theoretischen Arguments demonstrieren wir somit den Bedarf nach einem stärker ausdifferenzierten theoretischen Modell, das die Varianz in der Konfliktträchtigkeit zwischen den einzelnen WTO-Eskalationsstufen erklärt. 1. Einleitung 1 Die globale Handelsdiplomatie im Rahmen des GATT und seiner Nachfolgerin, der WTO, hat in den vergangenen Jahrzehnten weit reichende Liberalisierungsschübe erzeugt, vor allem in Form des Abbaus von Zöllen und Quoten. In der Folge sind zunehmend nicht-tarifäre Handelshemmnisse ins Blickfeld gerückt. Diese beruhen auf innerstaatlichen Politiken, Regulierungen oder Praktiken, welche die internationalen Handelsströme beeinflussen. Ein Bereich, mit dem sich das globale Handelssystem besonders schwer zu tun scheint, ist der Umwelt- und Verbraucherschutz (UVS). Liberale Kreise behaupten häufig, UVS-Regulierungen, die Produkte betreffen (z. B. Verpackungsvorschriften, Beschaffenheit von Nahrungsmitteln), seien oft 1 Die Autoren danken Rhena Forrer und Michael Cemerin für ihre Unterstützung bei der Zusammenstellung des Datensatzes und Patrick Kuhn für hilfreiche Diskussionen bezüglich der statistischen Auswertung. Frühere Versionen dieser Arbeit wurden u. a. auf dem Annual Meeting der American Political Science Association in Washington (September 2005), an der Australian National University (August 2005), auf der Tagung des European Consortium for Political Research in Budapest (September 2005) und der Tagung der DVPW-Sektion»Internationale Politik«in Mannheim (Oktober 2005) vorgestellt. Zeitschrift für Internationale Beziehungen 13. Jg. (2006) Heft 1, S

5 6 Aufsätze so konzipiert, dass sie eine protektionistische Wirkung haben, d. h. ausländische gegenüber einheimischen Produzenten benachteiligen. Sie reklamieren auch, dass UVS-Regulierungen, die Produktionsprozesse betreffen, Wettbewerbsverzerrungen erzeugen, indem sie Produktionskosten und damit auch internationale Investitionsströme beeinflussen. Umwelt- und Konsumentenschutzkreise setzen diesen Argumenten entgegen, die betreffenden Regulierungen oder Praktiken hätten nichts mit Protektionismus zu tun. Regulatorische Unterschiede zwischen Staaten, auch wenn diese eine Auswirkung auf internationale Handels- und Investitionsströme haben könnten, seien Ausdruck legitimer Unterschiede in der Nachfrage von Gesellschaften nach Schutzmaßnahmen (vgl. Bernauer/Ruloff 1999). Diese unterschiedlichen Sichtweisen prallen in der WTO bisweilen heftig aufeinander. Die WTO hat zwar im Rahmen des Sanitary and Phytosanitary (SPS) Measures Abkommen von 1994 sowie anderer Abkommen (z. B. das Technical Barriers to Trade (TBT) Abkommen, GATT Art. XX) gewisse Regeln für die Zulässigkeit von UVS-Regulierungen geschaffen. Dennoch kommt es praktisch regelmäßig zu Streitigkeiten über die Auslegung dieser Regeln und, damit verbunden, über die Zulässigkeit bestimmter UVS-Maßnahmen der WTO-Mitgliedsstaaten. Die Politikwissenschaft hat sich bislang vor allem in Form von Fallstudien mit solchen Konflikten befasst. Dabei geht diese Literatur zumindest implizit von der Annahme aus, dass WTO-Konflikte um UVS-Fragen besonders explosiv sind dies mit Verweis auf konkrete Handelsdispute, z. B. um Wachstumshormone, Delfine, Schildkröten, Asbest und die Pflanzen-Biotechnologie (siehe etwa Caduff 2004, DeSombre/Barkin 2002, Bernauer/Meins 2003). Alasdair Young (2005) hat in einem kürzlich erschienenen Beitrag dieser Annahme widersprochen. Er zeigt, dass UVS-Konflikte in der WTO weit weniger häufig auftreten als vielfach angenommen. Seine Analyse weist nach, dass von vielen Problemen, die im so genannten SPS-Komitee der WTO zur Sprache kommen, nur ganz wenige später auch im Rahmen des WTO-Konfliktlösungsmechanismus (einer gerichtsähnlichen Prozedur) behandelt werden. Dies bedeutet, dass UVS- Konflikte weniger häufig eskalieren als vermutet. Youngs Studie ist als Ausgangspunkt für unseren Beitrag interessant. Sie lässt jedoch zwei zentrale Fragen offen. Erstens gibt sie keinen Hinweis auf die relative Konfliktträchtigkeit von UVS-Problemen in der WTO, weil sie nur die Untergruppe der UVS-Konflikte betrachtet. Die relative Konfliktträchtigkeit können wir nur ermitteln, wenn wir UVS-Konflikte im Rahmen der Gesamtpopulation der WTO-Dispute analysieren. Zweitens liefert Youngs Untersuchung keine systematische Antwort auf die Frage, weshalb UVS- Probleme mehr bzw. weniger konfliktträchtig sein sollen als Nicht-UVS-Konflikte. Die quantitative Literatur zu GATT/WTO-Disputen müsste im Prinzip Antworten auf diese Fragen bieten können, zumal sie in der Regel die Gesamtpopulation dieser Konflikte untersucht. Hier zeigen sich allerdings zwei wichtige Forschungslücken. Erstens werden policy-variablen d. h. die Charakteristika umstrittener innerstaatlicher Politiken oder Regulierungen stiefmütterlich behandelt. Insbesondere existiert bisher keine befriedigende quantitative Analyse zur Frage, ob und weshalb UVS-Probleme in der WTO eskalationsträchtiger sind als andere. Zweitens wird die

6 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? abhängige Variable meist als Konzessionen des Beklagten gegenüber dem Kläger und nicht im Sinn von Eskalation definiert und gemessen. Oder sie erfasst Eskalation nur von der Konsultations- zur Panel- oder Appellate Body-Stufe 2, nicht aber darüber hinaus. Damit werfen diese Untersuchungen diejenigen Fälle, die nach dem Urteil eines Panels gütlich beigelegt werden, und Fälle, die weiter zu Umsetzungskonflikten eskalieren und vom WTO-System nicht gelöst werden, in den gleichen Topf. Der vorliegende Beitrag richtet sich primär auf diese Forschungslücken. Er liefert ein theoretisches Argument zur Frage, weshalb ein spezifischer policy-bereich der Umwelt- und Verbraucherschutz im globalen Handelssystem besonders eskalationsträchtig sein könnte. Dieses Argument postuliert, dass die höhere Eskalationsträchtigkeit von UVS-Problemen darauf beruht, dass bei diesen Problemen graduelle Konzessionen des Beklagten an den Kläger sowie Kompensationen an verlierende Interessengruppen im Inneren des beklagten Staates besonders schwierig sind. Wir testen dieses Argument auf der Grundlage von Daten zu 506 WTO- Disputdyaden im Zeitraum Weiter leistet der Aufsatz einen Beitrag zur präziseren empirischen Erfassung der Eskalation von Disputen in der WTO sowie zur Bearbeitung von Schwierigkeiten in der Anwendung statistischer Schätzmodelle, die bei einer dreistufigen Kategorisierung des Eskalationsprozesses auftreten (v. a. des Selektionsproblems). Die Resultate der Analyse zeigen, dass ceteris paribus und im Widerspruch zu unserer Hypothese sowie zu gängigen Annahmen in der Fallstudien-basierten Literatur UVS-Konflikte weniger häufig von der Konsultations- auf die Panel- oder Appellate Body-Stufe eskalieren als Nicht-UVS-Konflikte. Sie zeigen aber auch, dass UVS-Konflikte, wenn sie einmal den ersten Eskalationsschritt durchlaufen haben, häufiger zu compliance-dispute eskalieren. Aus diesen Resultaten leiten wir mehrere Möglichkeiten einer weiterführenden theoretischen und empirischen Forschung ab. Im Folgenden diskutieren wir den Stand der quantitativen Forschung zu GATT/ WTO-Disputen, vor allem mit Blick auf policy-variablen und UVS-Dispute. Es folgt ein theoretisches Argument, welches behauptet, dass die Eskalationswahrscheinlichkeit von UVS-Disputen höher ist als die Eskalationswahrscheinlichkeit von Nicht-UVS-Disputen. Wir stellen dann die für den Test der zentralen Hypothese verwendeten Daten sowie das statistische Verfahren vor. Anschließend werden die empirischen Resultate präsentiert. Der Beitrag schließt mit einer Diskussion von Möglichkeiten für weiterführende Forschung. 2. Forschungsstand Die für die Fragestellung dieses Aufsatzes relevante Literatur lässt sich in zwei Richtungen gliedern, die erstaunlicherweise kaum aufeinander Bezug nehmen. Die Lite- 2 Wir verwenden in diesem Beitrag weitgehend die englischen Originalbegriffe für die Verfahrensschritte im WTO-Streitschlichtungssystem. ZIB 1/2006 7

7 8 Aufsätze ratur zur Handelspolitik (trade policy) erklärt das Verhalten von Staaten (in Form von Protektionismus oder Liberalisierung) vorwiegend durch die Varianz in der Ausstattung mit Produktionsfaktoren, die Spezifität von Faktoren und Investitionen (asset specificity) und das Verhalten von Interessengruppen. Die quantitative Literatur zu Handelskonflikten konzentriert sich vorwiegend auf die Erklärung von Konzessionen durch den beklagten Staat. Bei den erklärenden Variablen handelt es sich in der Regel um Charakteristika der involvierten Staaten (z. B. Demokratiegrad, Handelsabhängigkeit, wirtschaftliche Macht). Mit anderen Worten, die trade policy- Literatur legt den Schwerpunkt eher auf die Charakteristika von policy-bereichen, die Handelskonflikt-Literatur eher auf die Charakteristika der am Konflikt beteiligten Staaten. Im vorliegenden Beitrag verknüpfen wir diese beiden Forschungsrichtungen bis zu einem gewissen Grad, indem wir uns mit der Erklärung der Eskalation von Handelskonflikten durch policy-variablen befassen. Wir betrachten dabei vorwiegend die quantitative Literatur, da diese für die hier bearbeitete Fragestellung wichtiger ist als die Fallstudien-basierte Literatur. Die Forschung zu Handelskonflikten im Rahmen des GATT und (ab 1995) der WTO befasst sich vorwiegend mit der Erklärung der Initiierung von Disputen, der Wahl institutioneller Mechanismen der Konfliktlösung sowie des durch die Konfliktlösung erwirkten Ausmaßes an Handelsliberalisierung (vor allem durch Konzessionen des beklagten Staates). Die Erklärungsvariablen umfassen hauptsächlich die Charakteristika der involvierten Staaten Wohlstandsniveau, Größe der Wirtschaft, Abhängigkeit vom Außenhandel, Demokratiegrad, ideologische Ausrichtung der Regierung usw. Hinzu kommen strategische Faktoren wie z. B. Vergeltungsklagen oder Trittbrettfahren. 3 In der bestehenden quantitativen Literatur zu Handelskonflikten sind vor allem zwei Lücken auszumachen. Erstens wird die abhängige Variable vorwiegend im Sinne von Konzessionen bzw. Liberalisierung durch den Beklagten definiert (z. B. Busch/Reinhardt 2002a, 2002b; Garrett/McCall Smith 2002). Diese Definition von»erfolg«liefert ein unvollständiges Maß für die Eskalation bzw. Deeskalation oder Intensität von Disputen. So ließe sich argumentieren, dass die Stabilität des globalen Freihandelssystems mehr davon abhängt, wie das System mit eskalierenden Handelskonflikten fertig wird, als davon, ob beklagte Staaten ihre Märkte in einzelnen Bereichen als Folge von Konflikten schließlich tatsächlich liberalisieren. In der Tat lässt sich eine ganze Reihe von Fällen ausmachen, in denen der Beklagte keine oder kaum Konzessionen machte, der Disput aber nicht eskalierte. Die Variablen Eskalation und Konzessionen des Beklagten korrelieren also nur unvollständig obschon natürlich ein offensichtlicher Zusammenhang besteht (siehe weiter unten; vgl. auch Garrett/McCall Smith 2002 und Cemerin 2004). Zweitens haben sich nur wenige Arbeiten mit den Charakteristika umstrittener innerstaatlicher Politiken oder Regulierungen befasst, wobei diese Faktoren dann oft 3 Vgl. Reinhardt (2000); Busch/Reinhardt (2002a); Garrett/McCall Smith (2002); Davis (2003); Cemerin (2004); Leitner/Lester (2004); Dixon (2004); Widsten (2004); Neyer (2005); Zangl (2005).

8 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? lediglich als Kontrollvariablen behandelt werden. Marc Busch und Eric Reinhardt (2002a, 2003) beispielsweise benutzen die Variablen»agricultural case«,»discriminatory measure«und»sensitive case«(definiert als SPS-Fälle oder Fälle zu»cultural matters«). Sie beobachten dies jedoch ohne Theoriediskussion, dass in ihrem Sample von GATT/WTO-Disputen im Zeitraum »sensitive«Fälle weniger oft zu Konzessionen des Beklagten führen. Ähnliche Resultate ergeben sich für 85 US-EU GATT/WTO-Dispute im Zeitraum in diesem Sample sind Konzessionen bei»sensitiven«fällen um 43% weniger wahrscheinlich (Busch/ Reinhardt 2002a). Diese Resultate deuten darauf hin, dass UVS-Fälle möglicherweise konfliktträchtiger sind. Es besteht allerdings ein deutlicher Bedarf, die abhängige Variable (Eskalation im Gegensatz zu Konzessionen des Beklagten) und die policy-variablen besser zu definieren und zu messen sowie die theoretische Argumentation zur Konfliktträchtigkeit bestimmter policy-bereiche zu schärfen. Einige Arbeiten neueren Datums gehen in diese Richtung. Geoffrey Garrett und James McCall Smith (2002) befassen sich damit, weshalb nur wenige Dispute in der WTO eskalieren. Sie thematisieren dabei drei Faktoren: strategische Zurückhaltung von Klägern, v. a. in Fällen, in denen der Beklagte vermutlich keine Konzessionen machen wird; strategisch motivierte Dämpfung des Konflikts durch den Appellate Body, v. a. in Fällen, die mächtige Staaten betreffen; Verhandlungen zwischen Kläger und Beklagtem außerhalb der WTO zum Ausmaß und Timing von Konzessionen. Garrett und McCall Smith (2002) argumentieren, dass diese drei Mechanismen als Sicherheitsventile für die schwierigsten WTO-Fälle dienen (Fälle, in denen der Beklagte keine Konzessionen machen kann oder will) und damit eskalierende Dispute zur Ausnahme werden lassen. Die empirische Analyse der beiden Autoren richtet sich dann jedoch wieder auf Konzessionen (und nicht auf Eskalation). Zudem ist es kaum möglich, die genannten Hypothesen umzukehren und die Eskalation von Disputen damit zu erklären d. h. wir müssten dann wiederum erklären, wann die genannten Sicherheitsventile versagen. So erklären Garrett und McCall Smith (2002) z. B. nicht, weshalb bestimmte Fälle, die ex ante eskalationsträchtig schienen, nicht eskaliert sind. Sie behaupten z. B.,»doggedly pursuing sensitive, high-stakes cases [ ] poses a significant threat to the future of the WTO«(Garrett/McCall Smith 2002: 2). Wir sollten somit erwarten, dass die USA und die EU Dispute nur dann eskalieren lassen, wenn sie dadurch keinen substanziellen Schaden für die WTO als Ganzes befürchten. Ein solches Argument lässt sich jedoch kaum in präzisen ex ante Hypothesen fassen und empirisch testen. Garrett und McCall Smiths (2002) Argument zur Dämpfung von Konflikten durch den Appellate Body lässt den Schluss zu, dass Dispute mit weniger mächtigen Beklagten eher eskalieren, weil der Appellate Body in diesen Fällen weniger Rücksicht auf Probleme des Beklagten nimmt. Andere Arbeiten (z. B. Busch/Reinhard 2002b) stützen diese Behauptung nicht. In Bezug auf die WTO-Konflikte um Bananen und Foreign Sales Corporations (FSC) erwähnen sie mehrere Eskalationsbedingungen: (a) ein Konflikt war bereits im GATT vorhanden; (b) es existiert bereits ein Urteilsspruch im betreffenden Bereich gegen den beklagten Staat; (c) klare Vertragsverletzung, aber wenig Aussicht auf Konzessionen durch den beklagten Staat; ZIB 1/2006 9

9 10 Aufsätze (d) der beklagte Staat erwartete keine Klage; (e) Vergeltung einer Klage in einem anderen Bereich. Im Weiteren sollten wir mit Blick auf Garrett und McCall Smiths (2002) Argument, dass der Appellate Body Konflikte eher dämpft, wenn die rechtliche Grundlage der Klage offener bzw. weniger klar ist in denjenigen Fällen eine stärkere Eskalation erwarten, in denen die Rechtslage klarer ist. Diese Prognose ist, wenn wir eine Reihe prominenter Fälle wie die Hormon-, Biotech-, Delfin- und Schildkröten- oder Asbestkonflikte betrachten, offensichtlich problematisch. 4 Auf jeden Fall scheint es sehr schwierig, ex ante Prognosen zu formulieren, die darauf basieren, ob die Rechtslage klar oder weniger klar ist. Wie erwähnt, leiten Arbeiten zu Handelsdisputen ihre erklärenden Variablen meist nicht aus der allgemeinen trade policy-literatur her. Gewisse Anknüpfungspunkte finden sich jedoch bei Argumenten, die Interessengruppen und Demokratie thematisieren wobei diese Argumente allerdings keine policy-variablen beinhalten. Christina Davis (2003) behauptet, dass Streitfälle mit starken Interessengruppen im klagenden und beklagten Staat eher eskalieren. Wie diese Stärke über Länder und Dispute hinweg zuverlässig gemessen werden könnte, bleibt offen. Weitere Probleme, die mit einem konventionellen Interessengruppen-Modell verbunden sind, bleiben ebenfalls unbehandelt. Gemäß der Olsonschen Logik des kollektiven Handelns sind Interessengruppen mit wenigen Mitgliedern, die konzentrierte Kosten (oder Nutzen) erwarten, leichter zu organisieren und damit einflussreicher. Solche Gruppen können somit z. B. die klagende Regierung eher zur Eskalation eines Disputs drängen. Man könnte jedoch auch argumentieren, dass solche Gruppen, da sie kleiner und klarer identifizierbar sind, einfacher mit Kompensationen durch den Kläger oder den Beklagten ruhig gestellt werden können, was das Eskalationsrisiko reduzieren würde. Umgekehrt beobachten wir bei UVS-Disputen meist, dass die umstrittenen Regulierungen von einer breiten Koalition von Interessengruppen getragen werden (z. B. im WTO-Disput um die Biotechnologie). Gleichzeitig ist der Druck auf den beklagten Staat, nicht nachzugeben, sehr groß und es scheint schwierig, die Opponenten einer Deeskalation zu kompensieren. In welcher Weise die Olsonsche Logik spielt, scheint von den Charakteristika der umstrittenen policies abzuhängen. Das im folgenden Teil dieses Aufsatzes entwickelte Argument wird hier anknüpfen. Demokratie-Variablen werden in vielen Arbeiten als theoretisch wenig durchdachte Kontrollvariablen eingefügt, bisweilen aber auch theoretisch etwas untermauert und v. a. mit Argumenten zu Interessengruppen verknüpft. Sowohl die theoretischen Behauptungen als auch die empirischen Befunde haben bislang ein widersprüchliches Bild ergeben. Andrew Guzman und Beth Simmons (2002) postulieren, dass demokratische Regierungen dem Druck importkonkurrierender Produzenten (in beklagten Staaten) und exportorientierter Produzenten (in Klägerstaaten) 4 So war z. B. im Biotechkonflikt a priori kaum erkennbar, wie das Panel das bestehende WTO-Recht in Bezug auf die EU-Restriktionen im Biotechbereich interpretieren würde. Beide Seiten äusserten sich zuversichtlich, dass sie Recht bekommen würden. Handelskonflikte werden oft gerade deshalb in die WTO getragen, weil die Rechtslage a priori nicht von beiden Seiten als klar empfunden wird und ein WTO-Entscheid Klarheit bringen soll.

10 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? stärker ausgesetzt sind. Konzessionen bergen in demokratischen Staaten somit höhere Transaktionskosten. Dadurch steigt die Eskalationswahrscheinlichkeit, wenn demokratische Staaten sich streiten. Zudem kann eine Delegation der Entscheidungskompetenz in»heißen«fragen für demokratische Staaten vorteilhaft sein, weil sie den innenpolitischen Druck von der Regierung an die WTO und andere Staaten ablenkt. Marc Busch (2000) fügt dem hinzu, dass Demokratien, weil sie Rechtsstaaten sind, auch mehr Vertrauen in übergeordnete Streitschlichtungsmechanismen haben und deshalb eher Entscheidungen eines WTO-Panels suchen. Guzman und Simmons (2002) finden in ihrer empirischen Analyse jedoch keine Unterstützung für die genannten Hypothesen. Eric Reinhardt (2000) und auch Busch (2000) bemerken, dass Interessengruppen in Demokratien einfacher mobilisierbar sind, da es Produzenten einfacher haben sich zu organisieren als Konsumenten, und Politikerinnen in Demokratien empfindlicher auf den Einfluss von Interessengruppen reagieren. Aus der Annahme, dass import- und exportkonkurrierende Produzenten in potenziellen Klägerstaaten gleichermaßen an einer Liberalisierung im anvisierten Staat interessiert sind, leiten sie die Hypothese ab, dass die Konfliktträchtigkeit bei demokratischen Länderpaaren (Dyaden) höher ist. Die empirische Analyse ergibt, dass demokratische Staaten häufiger an Disputen partizipieren, und dass die Beteiligung von demokratischen Staaten an Disputen die Streitbeilegung erschwert. Im Gegensatz zu diesen Resultaten zur monadischen Variante der Demokratie-Hypothese findet Gregory Dixon (2003) keine signifikanten und stabilen Effekte für die dyadische Variante. Erklärungsvariablen der allgemeinen trade policy-literatur, die sich auf Faktor- Ausstattung und die Spezifität von Faktoren oder Investitionen beziehen, kamen bislang in der Forschung zu Handelskonflikten nicht zur Anwendung. Im Prinzip ließe sich argumentieren, dass die Eskalationswahrscheinlichkeit dann höher ist, wenn die Varianz bei Faktorausstattung und -spezifität so beschaffen ist, dass sie in einer Dyade starke Präferenzen für (beim einen Land) und gegen (beim anderen Land) eine Marktöffnung bewirkt. Die Operationalisierung dieser Erklärungsvariablen dürfte jedoch große Probleme aufwerfen und wurde bislang nicht versucht. Die Studie von Guzman und Simmons (2002) kommt der hier verfolgten Fragestellung am nächsten. Die beiden untersuchen, ob eine bestimmte policy-variable die Eskalationswahrscheinlichkeit von WTO-Disputen im Zeitraum von der Konsultations- zur Panel-Stufe beeinflusst. Sie postulieren, dass in WTO-Disputen um policies, bei denen Konzessionen tendenziell einen»alles-oder-nichts«- Charakter haben, die Eskalationswahrscheinlichkeit höher ist. Die empirische Evidenz stützt diese Hypothese für demokratische Dyaden. Wie im folgenden Teil des Aufsatzes dargelegt, bauen wir auf dieser Arbeit auf und beheben dabei einige Schwachstellen. Erstens ist die erklärende Variable im Modell von Guzman und Simmons (»continuous«versus»lumpy«bzw.»all or nothing«) so breit definiert, dass eine zuverlässige empirische Erfassung problematisch wird. Während z. B. die Operationalisierung bei gesundheitsrechtlich geprägten Verboten (beispielsweise gentechnisch veränderte Nahrungsmittel) plausibel ist, ist fraglich, ob z. B. Produkteklassifizie- ZIB 1/

11 12 Aufsätze rungen oder»absence of required laws«nicht doch, ähnlich wie Zölle, relativ einfach und kontinuierlich modifizierbar sind. 5 Zweitens richtet sich die theoretische Argumentation zur policy-variable ausschließlich auf»transfers«(im wesentlichen Konzessionen und damit ein Wohlstandstransfer) vom Beklagten an den Kläger. Genauso wichtig für den Eskalationsprozess ist allerdings die Frage, wann es der beklagten Regierung gelingt, die Eskalation dadurch einzudämmen, dass sie innerstaatliche Verlierer kompensieren und dadurch gegenüber dem Kläger Konzessionen machen kann. Drittens birgt die nur zweistufige Definition der abhängigen Variablen (Eskalation) das Problem, dass sehr viele Dispute bis zur Panel-Stufe eskalieren, sich aber der eigentliche Härtetest bei der Konfliktlösung erst danach ergibt. Die empirische Analyse zeigt in der Tat, dass die Eskalationswahrscheinlichkeiten von Konsultation zu Panel oder Appellate Body, und von dort zu Umsetzungskonflikten sehr unterschiedlich sind, und dass in beiden Eskalationsphasen unterschiedliche Determinanten am Werk sind. Unsere Ergebnisse für die Eskalation von der Konsultations- zur Panel-/Appellate Body-Ebene stimmen zum Teil nicht mit den Ergebnissen von Guzman und Simmons (2002) überein. Der vorliegende Aufsatz leistet auch einen Beitrag zur Fallstudien-basierten Literatur zu UVS-Disputen in GATT und WTO. Die meisten bisherigen Analysen, die sich auf einzelne Konflikte konzentrieren, gehen zumindest implizit davon aus, dass UVS-Dispute besonders konfliktträchtig sind (z. B. DeSombre 2000; DeSombre/ Barkin 2002; Young 2003; Bernauer 2003; Caduff 2004). Young (2005) hat jedoch aufgezeigt, dass von allen Problemfällen, die in das SPS-Komitee getragen werden, nur ein kleiner Anteil in die WTO-Streitschlichtungsprozedur getragen wird. Die SPS-Fälle machen einen großen Anteil an den UVS-Fällen aus. Die Grenzen von Youngs (2005) Analyse liegen jedoch darin, dass er die Eskalationswahrscheinlichkeit der UVS-Fälle nicht in der Gesamtpopulation der WTO-Dispute verorten kann und auch keine Erklärung dafür liefert, weshalb UVS-Dispute mehr oder weniger häufig eskalieren als Nicht-UVS-Dispute. Unsere Arbeit trägt zur bisherigen Forschung somit folgende neue Elemente bei: Wir konzentrieren uns auf eine wichtige policy-variable (UVS-Fälle) und verknüpfen diese Variable mit einem theoretischen Argument, bei dem Konzessionen und Kompensationen im Zentrum stehen. Wir messen die Eskalation von Disputen auf drei Stufen und schätzen die Effekte der erklärenden Variablen mit Selektionsmodellen. Damit verbinden wir zwei Forschungsrichtungen, die bisher kaum miteinander kommuniziert haben. Erstens die Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik-Forschung, welche die Konfliktträchtigkeit von UVS-Problemen betont, diese aber nicht mit Daten zur Gesamtpopulation der Handelskonflikte testet. Zweitens die quantitative Forschung zu Handelsdisputen, welche bislang policy-variablen stiefmütterlich behandelt und sich auf Konzessionen des Beklagten statt auf Eskalation konzentriert hat. 5 Etwas fragwürdig im Beitrag von Guzman und Simmons ist auch die Praxis, elf Fälle, bei denen die Kodierung als»continuous«oder»discontinuous«mühe bereitet, auszuschließen. Gleichermaßen fragwürdig ist der Ausschluss von Fällen, bei denen die WTO-Konsultationen während weniger als drei Jahren als»pending«ausgewiesen hat.

12 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? 3. Theorie Mit Ausnahme von Guzman und Simmons (2002) enthält die quantitative Literatur zu GATT/WTO-Disputen kaum theoriebasierte policy-variablen. Wir greifen somit auf den Beitrag von Guzman und Simmons sowie die allgemeine trade-policy-literatur, v. a. in Form von Theorien des kollektiven Handelns, zurück, um ein theoretisches Argument zu entwickeln. Die Law & Economics-Literatur (siehe z. B. Cooter/Rubinfeld 1989) hingegen, die in der Regel die Eskalation in juristischen Streitverfahren im innerstaatlichen Bereich auf Informationsasymmetrien und (ungerechtfertigten) Optimismus der Kläger- und Beklagtenseite zurückführt, 6 birgt in unserem Fall wenig empirisches Erklärungspotenzial. Es scheint prima facie kaum plausibel, dass UVS-Probleme systematisch größere Informationsasymmetrien und größere Optimismus-Probleme bergen als nicht UVS-Probleme. 7 Ähnliches gilt für denjenigen Teil der trade-policy Literatur, deren Haupterklärung auf der relativen Ausstattung von Ländern mit bestimmten Produktionsfaktoren (factor endowments) oder Unterschieden in der»asset specificity«beruht. In der Regel trägt ein Klägerstaat einen Streitfall in die WTO, wenn die betreffende Regierung unter dem Druck einheimischer Produzenten steht, die unter tarifären oder nichttarifären Handelshemmnissen des beklagten Staates leiden oder zu leiden vorgeben. Dieser Druck lässt meist erst dann nach, wenn der beklagte Staat die betreffenden Handelshemmnisse reduziert oder eliminiert oder die auf eine Änderung des Status quo drängenden Produzenten im klagenden Staat in irgendeiner Form kompensiert werden. Ein Entgegenkommen des Beklagten und damit eine Lösung oder zumindest Eindämmung des Disputs (d. h. die Abwendung einer weiteren Eskalation), ist im Prinzip in drei Formen denkbar. Erstens kann der beklagte Staat den klagenden Staat und dessen Exporteure mit direkten Zahlungen entschädigen. Dies kommt, aus Gründen, die wir hier nicht untersuchen können, in der globalen Handelsdiplomatie praktisch nie vor (vgl. Oye 1993). Zweitens kann der beklagte Staat dem klagenden Staat Kompensation für vermeintlich oder tatsächlich erlittene Handelsbarrieren in einem anderen als dem beklagten Bereich anbieten. Er kann z. B. als Kompensation für beklagte Importrestriktionen bei Fisch Zölle auf Textilimporten senken. Auch dies kommt sehr selten vor und wenn, dann meist unfreiwillig in Form von durch die WTO bewilligten Sanktionen gegen einen Staat, der in einem Streitfall unterliegt. Dieser Option stehen v. a. zwei Dinge im Wege: Gezielte Kompensationen dieser Art sind schwierig, weil das Meistbegünstigungsprinzip, einer der Grundpfeiler des WTO-Systems, ver- 6 Diese Literatur geht davon aus, dass bei perfekter Information und null Transaktionskosten alle Fälle»out-of-court«beigelegt würden. 7 Eine Möglichkeit wäre, dass UVS-Fälle komplexer sind als nicht-uvs-fälle und somit die Streitparteien evtl. (zu) optimistisch sind womit wiederum das win-set reduziert werden könnte. Die Komplexität von WTO-Fällen ist allerdings sehr schwer kodierbar. Hinzu kommt, dass das Problem des (kontraproduktiven) Optimismus nicht nur durch Komplexität der Fälle erzeugt wird. ZIB 1/

13 14 Aufsätze langt, dass Handelserleichterungen gegenüber einem Mitgliedsstaat auch gegenüber allen anderen Mitgliedsstaaten gelten müssen. Hinzu kommt, dass Kompensationen dieser Art den innerstaatlichen Druck auf die Regierung des Klägerstaates kaum reduzieren, weil die Produzenten, die unter den Handelshemmnissen leiden, von der Kompensation nicht direkt profitieren. Drittens kann der beklagte Staat gegenüber dem Klägerstaat im beklagten Bereich selbst Konzessionen machen, d. h. die beklagten Zölle oder nichttarifären Handelshemmnisse reduzieren oder ganz abbauen. Dies ist bei weitem die häufigste Form von Konzessionen, die zur Deeskalation führen. Wenn man davon ausgeht, dass eine Eskalation v. a. durch Konzessionen des Beklagten im umstrittenen policy-bereich selbst verhindert werden kann, stellt sich die Frage, in welchen policy-bereichen Konzessionen einfacher, da für den Beklagten wirtschaftlich und/oder politisch weniger kostspielig sind. Wir postulieren, dass im UVS-Bereich Konzessionen des Beklagten aufgrund von zwei Problemen besonders schwierig sind. Erstens ist es im UVS-Bereich für die beklagte Regierung oft schwierig, einen graduellen Rückbau innerstaatlicher Schutzmaßnahmen zu bewerkstelligen. Dies rüht daher, dass die betreffenden Schutzniveaus meist auf in der Wählerschaft fest verankerten Wertvorstellungen beruhen, die im Wesentlichen als nicht tauschbar betrachtet werden. So scheint es für die EU schwer vorstellbar, gentechnisch veränderte Nahrungsmittel oder hormonbehandeltes Fleisch in den Markt zu lassen. Wie von Guzman und Simmons (2002) erkannt, handelt es sich bei UVS-Problemen tendenziell um»alles-oder-nichts«-probleme. Dieses Argument ist allerdings relativ und nicht absolut, d. h. die Tauschbarkeit von UVS-Schutzniveaus ist, so nehmen wir an, geringer als die Tauschbarkeit im Fall von klassischen Handelsrestriktionen wie Zöllen oder Subventionen. Letztere lassen sich einfacher in gradueller Weise im Sinne eines»fine-tuning«reduzieren, bis sich Kläger und Beklagter auf einen Tausch von Konzessionen gegen Verzicht auf weitere Eskalation einigen. Im Prinzip handelt es sich bei dieser Argumentation um eine Anwendung des Coase-Theorems. In seine Sprache übersetzt wird postuliert, dass die Transaktionskosten eines Tausches, der verhindern könnte, dass ein Handelsdisput in der WTO eskaliert, bei UVS-Problemen höher ist als bei nicht-uvs-problemen (vgl. auch Oye 1993). Hinzu kommt ein zweites Problem. UVS-Regulierungen basieren in der Regel auf der Unterstützung durch breitere gesellschaftliche Kreise als Regulierungen, die v. a. den Schutz bestimmter Industrien (z. B. der Stahlindustrie) bezwecken. So genießt das Verbot von Fleisch von mit Wachstumshormonen behandelten Rindern in der EU breite Unterstützung durch Konsumenten- und Umweltverbände sowie durch große Teile der Bauernschaft. Um substanzielle Konzessionen gegenüber dem Klägerstaat zu machen, ist es oft notwendig, dass die Regierung des beklagten Staates die innerstaatlichen Verlierer des Rückbaus einer Schutzmaßnahme kompensiert. Nebst dem Problem der Tauschbarkeit als solchem, das UVS-Regulierungen oft anhaftet, stellt sich durch die Breite der Interessengruppen und Wählerschaft, die hinter solchen Regulierungen stehen, das zusätzliche Problem, dass enorm viele Akteure kompensiert werden müssten. Es scheint, etwas simpel ausgedrückt, einfacher zu sein, eine

14 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? bestimmte Industrie im Inneren des beklagten Staates zu kompensieren, als die zahllosen Umwelt- und Konsumentenverbände und andere Interessengruppen, die oft hinter UVS-Regulierungen stehen falls diese Gruppierungen den Rückbau einer UVS-Regulierung überhaupt in irgendeiner Form als kompensierbar akzeptieren. Bei letzterem Argument handelt es sich um eine Art Umkehr von Olsons Logik des kollektiven Handelns. Konsumenteninteressen sind bekanntermaßen schwerer mobilisier- und organisierbar als Produzenteninteressen. Wenn es diesen Interessen jedoch gelingt, ihre Präferenzen in Form bestimmter UVS-Regulierungen zu realisieren oft geschieht dies im selektiven Verbund mit Produzenteninteressen sind diese Koalitionen breiter und resistenter gegenüber internationalem Druck als im Falle konventioneller Handelshemmnisse, die auf protektionistischen Interessen und»regulatory capture«einzelner Industrien beruhen. Letztere sind gradueller und gezielter kompensierbar. Wir gehen davon aus, dass die hier entwickelte Argumentation in Demokratien stärker greift als in Nicht-Demokratien. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass im beklagten Staat Kompensationen an gesellschaftliche Interessen (Produzenten, NGOs usw.), welche die Kosten der Konzessionen durch die beklagte Regierung tragen, erforderlich sein können. Dies verursacht in demokratischen Staaten mehr Probleme (höhere Transaktionskosten) als in nicht-demokratischen Staaten. Auch das höhere Ausmaß an»öffentlichkeit«spielt hier eine Rolle. Wenn sich demokratische Staaten einmal durch, im spieltheoretischen Sinn, kostspielige Signale auf eine bestimmte Position festgelegt haben in unserem Fall die Verteidigung einer von einem Klägerstaat attackierten Politik oder Regulierung sind die (innenpolitischen) Kosten von Konzessionen um so höher. Das soeben präsentierte theoretische Argument erweitert bzw. modifiziert das Argument von Guzman und Simmons (2002) in mehreren Punkten. Erstens reduzieren wir die erklärende Variable von einer sehr breiten und empirisch problematischen»continuous«versus»lumpy«oder»all-or-nothing«definition auf UVS-Streitfälle. Zweitens ergänzen wir die theoretische Argumentation zur Wirkung dieser Variable (Problem der graduellen Tauschbarkeit und der Tauschbarkeit als solches) durch ein Argument zur Breite der im beklagten Staat zu kompensierenden Interessengruppen. Guzman und Simmons behandeln lediglich die Möglichkeit, graduelle Konzessionen an den klagenden Staat zu machen. Drittens erweitern wir die Definition von Eskalation auf drei Stufen und verwenden Selektionsmodelle. Im Einklang mit der bisherigen quantitativen und qualitativen Literatur zu GATT/ WTO-Disputen basiert unsere Theorie auf der Annahme, dass der Eskalationsprozess über die drei Stufen hinweg jeweils gleichgerichtet (linear) verläuft. Die empirische Analyse wird zeigen, dass diese Annahme falsch ist. Ein zentraler Beitrag unserer Arbeit besteht somit darin, mittels eines verbesserten methodischen Instrumentariums und neuer Daten ein inkrementell weiterentwickeltes theoretisches Argument zu testen. Wir demonstrieren auf diesem Weg, dass ein Bedarf nach einem stärker ausdifferenzierten theoretischen Modell besteht, das die Varianz in der Konfliktträchtigkeit zwischen den einzelnen Eskalationsstufen erklärt. ZIB 1/

15 Aufsätze 4. Empirische Analyse In diesem Teil wird der Einfluss der UVS-Variablen auf die Eskalationswahrscheinlichkeit über alle drei Stufen des WTO-Streitschlichtungsverfahrens untersucht. Im ersten Abschnitt (4.1) dieses Teils werden die Daten und statistischen Methoden beschrieben, auf welche sich die empirische Untersuchung stützt. Nach einer deskriptiven Analyse (4.2) untersuchen wir den Einfluss der unabhängigen Variablen auf die Eskalationswahrscheinlichkeit sowohl von der ersten auf die zweite als auch von der zweiten auf die dritte Stufe (4.3) mit Hilfe von Selektionsmodellen Daten und statistische Methoden Datensatz Der dieser Analyse zugrunde liegende Datensatz umfasst alle Handelskonflikte, welche seit der Errichtung des Streitschlichtungsverfahrens im Jahr 1995 bis Ende 2003 innerhalb des WTO-Systems behandelt wurden. Wir berücksichtigen somit alle Konflikte, welchen von der WTO eine DS (dispute settlement) Nummer zugewiesen wurde siehe dazu WTO-Dokument WT/DS/OV/23 (7. April 2005). Handelskonflikte, welche vor dem GATT-System ( ) ausgetragen wurden, sind nicht im Datensatz enthalten, da sich das Streitschlichtungsverfahren des GATT-Systems fundamental vom Verfahren des WTO-Systems unterscheidet. Im Gegensatz zur WTO konnte der verklagte Staat im GATT-System das Verfahren gegen ihn jederzeit blockieren und zum Erliegen bringen. Dadurch ist es schwieriger (und weniger zuverlässig), den tatsächlichen Eskalationsgrad der GATT-Konflikte zu bewerten. Um sicherzustellen, dass nur diejenigen Konflikte erfasst werden, die auch tatsächlich die Gelegenheit hatten zu eskalieren, werden nur Konflikte bis Ende 2003 berücksichtigt. Konflikte, welche nach 2003 im WTO-System registriert wurden (z. B. Ende 2004), konnten aufgrund des Zeitrahmens und der Verfahrensregeln des WTO-Streitschlichtungsverfahrens noch nicht auf die Compliance-Stufe gelangen (siehe dazu die Definition der Eskalationsstufen in Tab. 1). Im Gegensatz dazu gehen wir davon aus, dass diejenigen Konflikte, die bis Ende 2003 initiiert wurden, bis zum Erstellen des Datensatzes Mitte 2005 ausreichend Zeit hatten, um im Rahmen des WTO-Verfahrens eskalieren zu können. Trotz dieser allgemeinen Einschätzung ist es möglich, dass einzelne Konflikte in der Zukunft weiter eskalieren, als in unserem derzeitigen Datensatz erfasst. So könnte beispielsweise ein Konflikt aus dem Jahr 2003, welcher 2004 eskalierte und 2005 erledigt erschien, im Jahr 2006 wieder aufflammen und die nächste Eskalationsstufe erreichen. Dieses Problem ist jedoch unabhängig davon, ob die Determinanten von Handelskonzessionen oder Eskalationsstufen denn untersucht werden. Eine weitere Verkürzung des Untersuchungszeitraums ließe dieses Problem zwar ganz verschwinden, würde allerdings auch die der Untersuchung zugrunde liegende Anzahl der Beobachtungen deutlich verringern. Dies ist insbesondere für unseren 16

16 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Untersuchungsgegenstand problematisch, da eine relativ große Anzahl von UVS- Konflikten erst im Jahr 2003 initiiert wurde. Da die Anzahl der UVS-Konflikte eher gering ist (siehe Tab. 2), haben wir uns dafür entschieden, alle Konflikte bis 2003 in unsere Studie einzubeziehen, die Robustheit der empirischen Ergebnisse für die Stichprobe aber ohne die Beobachtungen aus dem Jahr 2003 zu bewerten. Handelskonflikte mit mehreren Klägerstaaten werden, wie in der empirischen Handelskonfliktliteratur üblich, aufgeteilt und als einzelne Staatenpaare codiert (Horn et al. 1999; Busch 2000; Busch/Reinhardt 2003; Bagwell et al. 2004). 8 Diese Aufteilung ist aus mehreren Gründen sinnvoll. Erstens können Konfliktparteien gemäß WTO-Verfahren auch bei Handelskonflikten, welche mehrere Klägerstaaten umfassen, bilateral über Zugeständnisse verhandeln (Busch/Reinhardt 2003) und die Klägerstaaten getrennt und zu unterschiedlichen Zeitpunkten Konsultationen oder die Einrichtung eines Panels beantragen. Theoretisch können verschiedene Staatenpaare denselben Handelskonflikt auf unterschiedliche Ebenen eskalieren lassen. Wie unser Datensatz zeigt, ist dies auch empirisch der Fall. Häufig lässt nur ein Teil der Klägerstaaten, welche bei einem spezifischen Handelskonflikt Konsultationen beantragen, den Konflikt auch bis zum Panel oder darüber hinaus eskalieren. Ebenso kommt es oft vor, dass nur einige der Staatenpaare einen Konflikt von der Paneloder Appellate Body zur Compliance-Stufe eskalieren lassen, während andere denselben Disput auf der Panel-Ebene beilegen. 9 Zweitens ist es bei einer dyadischen Codierung möglich, länderspezifische Messgrößen zu berücksichtigen. Die oben diskutierte Tatsache, dass unterschiedliche Staatenpaare denselben Konflikt auf unterschiedliche Stufen eskalieren lassen, zeigt die Relevanz solcher länderspezifischen Variablen, welche deshalb als Kontrollvariablen in die Studie aufgenommen werden müssen. Drittens geben Staatenpaare Konflikten mit mehreren Klägerstaaten mehr Gewicht. Eine dyadische Codierung hat allerdings den Nachteil, dass unsere Hauptvariable handelskonfliktspezifisch ist und deshalb innerhalb eines WTO-Falls nicht variiert. Eine Aggregierung unterschiedlicher Eskalationsstufen und länderspezifischer Kontrollvariablen innerhalb eines Konfliktfalls, z. B. durch die Bildung von Mittelwerten für den Demokratiegrad, wäre allerdings äußerst fragwürdig, weshalb wir den dyadischen Ansatz bevorzugen. Variablen Tabelle 1 definiert die zwei Hauptvariablen unserer Analyse. Die anderen (Kontroll-) Variablen werden im Annex beschrieben. 8 Während viele Handelskonflikte mehrere Klägerstaaten umfassen, gibt es immer nur einen angeklagten Staat pro Handelskonflikt. Im Schnitt sind fünf Klägerstaaten in einen Handelskonflikt involviert. Die maximale Anzahl von Klägerstaaten pro Handelskonflikt beträgt 19. Siehe Tab Bei 20 der 44 Handelskonflikte, welche mehrere Klägerstaaten umfassen, eskaliert der Konflikt für verschiedene Staatenpaare auf unterschiedliche Ebenen. 261 Handelskonflikte umfassen nur einen Klägerstaat. ZIB 1/

17 Tabelle 1: Variablen 10 Name Escal UVS UVSe Definition Aufsätze Escal ist die abhängige Variable. Konflikteskalation wird als dreistufige Variable definiert (1, 2, 3). Ein niedriges Eskalationsniveau bedeutet, dass der Konflikt von den Konfliktparteien auf der Konsultationsstufe formal als beigelegt erklärt wurde und/oder nicht zur Errichtung eines Panels geführt hat. Ein mittleres Eskalationsniveau (2) bedeutet, dass ein Panel etabliert und/ oder die Berufungsinstanz (Appellate Body) der WTO aktiviert wurde. Ein hohes Eskalationsniveau (3) bedeutet, dass ein Verfahren gemäß Artikel 22.5 und/oder 22.6 (Compliance Disputes) initiiert wurde und/oder ein Bericht in Bezug auf dieses compliance-verfahren erstellt wurde. 10 Quellen: WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO-Dokumente. UVS ist die zentrale unabhängige Variable. Sie charakterisiert, ob ein Konflikt Umwelt- und Verbraucherschutz (UVS) Angelegenheiten umfasst oder nicht (1, 0). Zuerst wurde aufgrund von WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und anderen WTO-Dokumenten festgestellt, ob sich eine der Parteien auf das SPS-Abkommen oder auf Art. XX des GATT berief. Danach wurden die Hauptargumente der Klägerstaaten genauer untersucht, um festzustellen, in welchem Ausmaß UVS-Aspekte eine Rolle spielten. Für die UVS-Variable wurde die Messlatte insofern niedrig angelegt, als auch Konflikte berücksichtigt wurden, bei welchen UVS-Themen keine übergeordnete (aber dennoch eine nachvollziehbare) Rolle gespielt haben. Quellen: WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO-Dokumente. Eine engere Definition von UVS-Fällen (UVSe) beinhaltet nur diejenigen Fälle, bei welchen wir im Laufe einer qualitativen Analyse der verfügbaren Dokumente zum Schluss gelangten, dass die UVS-Aspekte nur indirekt oder peripher von Bedeutung waren. Aus Gründen der Transparenz und der Nachvollziehbarkeit werden alle 71 UVS- und alle UVSe-Fälle im Annex aufgelistet. Um die Reliabilität der Variablen Escal, UVS und UVSe zu erhöhen, wurden diese von zwei Personen unabhängig codiert. In einigen Fällen, in denen die Codierer zu unterschiedlichen Ergebnissen kamen, wurden die WTO-Dokumente noch einmal ausgewertet und die Codierung wurde im Konsens der beiden Codierer festgelegt. Die Korrelation zwischen unserer UVS und der»continuous/discontinuous«variable von Guzman und Simmons (2002) beträgt lediglich (für die UVSe-Variable -0.34). Dies zeigt, dass die beiden Messkonzepte substanzielle Unterschiede aufweisen. Quellen: WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO-Dokumente. 10 Eine weitere Differenzierung der Eskalationsstufen, z. B. durch separate Codierung von Panel und Appellate Body-Stufe, schien uns nicht sinnvoll, da der Großteil der Panel- Fälle an den Appellate Body weitergezogen wird. Panels, welche zuerst eingerichtet und dann aufgelöst wurden, oder eingerichtet wurden und dann nicht weiter in den Dokumenten der WTO Erwähnung finden oder nie einen Abschlussbericht verfassten, wurden als (2) codiert, da wir das höchste Eskalationsniveau erfassen, welches ein Konflikt in seiner Geschichte erreicht hat. Wir codieren Dyaden nur dann als Konfliktstufe (3), wenn der entsprechende Klägerstaat sich formal auf Artikel 21.5 und/oder 22.6 berufen hat. Länder, welche bereits auf der Konsultationsebene Beobachterstatus ( third party status) beantragen, werden nicht als Konfliktdyade betrachtet. Länder, welche zuerst als Klägerstaaten auftreten, dann aber ihren Status zu Beobachtern ändern (z. B. wenn der Konflikt von der Konsultations- zur Panel/Appellate Body-Ebene eskaliert) werden nicht als Teil der Gruppe der eskalierenden Staatenpaare betrachtet. 18

18 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Statistische Verfahren Verschiedene statistische Verfahren, z. B. ordinale oder sequenzielle Regressionsmodelle, könnten verwendet werden, um Konflikteskalationen über alle Stufen zu untersuchen (4.3). Diese Verfahren haben allerdings unterschiedliche Nachteile im Vergleich zum hier verwendeten Selektionsmodell. Ordinalen Modellen (ordered probit) liegt die Annahme zugrunde, dass der Einfluss der unabhängigen Variablen über alle Eskalationsstufen hinweg gleich ist. 11 In unserem Fall bedeutet dies, dass eine unabhängige Variable, welche auf der Konsultationsebene des WTO-Schlichtungsverfahrens konfliktfördernd (konflikthemmend) wirkt, auch die Eskalationswahrscheinlichkeit auf der Ebene des Panels erhöht (verringert). Wir betrachten es allerdings als möglich, dass diese Annahme verletzt wird, da es aus theoretischer Sicht durchaus möglich ist, dass eine Variable auf der ersten zur zweiten Stufe konfliktfördernd und auf der zweiten zur dritten Stufe konflikthemmend wirkt (und andersherum). Die statistischen Tests und die empirischen Resultate bestätigen diese Auffassung (siehe Abschnitt 4.3). Eine mögliche Lösung wäre, konventionelle sequenzielle Modelle zu benutzen, d. h. separate binäre Modelle für jede Eskalationsstufe zu schätzen. Auf diese Art und Weise wäre es möglich, Veränderungen des Einflusses der erklärenden Faktoren über die verschiedenen Eskalationsstufen hinweg zu erkennen. Diese Vorgehensweise ist jedoch problematisch, da solche Modelle einen Selektions-bias aufweisen, welcher zur Folge hat, dass der geschätzte Einfluss einer Variablen systematisch vom tatsächlichen Einfluss abweicht, und wir unter Umständen inkorrekte Schlussfolgerungen bezüglich des Zusammenhangs zwischen der abhängigen und den unabhängigen Variablen ziehen (Achen 1986). Der Grund dafür liegt darin, dass nur diejenigen Fälle von der zweiten auf die dritte Stufe eskalieren können, welche schon von der ersten auf die zweite Stufe eskaliert sind. Der Schätzung der Eskalationswahrscheinlichkeit von der zweiten auf die dritte Stufe liegt deshalb keine zufällige Stichprobe, sondern ein Sample mit systematisch abweichenden Eigenschaften zugrunde. 12 In der neueren empirischen IB-Literatur werden üblicherweise Selektionsmodelle benützt, welche auf den von James Heckman (1976, 1979) entwickelten statistischen Verfahren beruhen. 13 Die üblicherweise verwendeten Schätzer sind allerdings nur dann geeignet, wenn es mindestens eine erklärende Variable gibt, die zwar den Selektionsprozess beeinflusst, für die Gleichung auf der zweiten Stufe aber nicht 11 Das ordinale Regressionsmodell mit einer Anzahl von J Stufen ist equivalent zu J 1 binären Regressionen, denen die Annahme zugrunde liegt, dass die Koeffizienten für die unabhängigen Variablen über die verschiedenen Stufen hinweg identisch sind (die sogenannte Annahme der Parallelen Regression). 12 Die Stichprobe ist sozusagen an einer bestimmten Stelle»zensiert«. Dieses Problem in der quantitativen Konfliktforschung wurde erstmals von Morrow (1989) angesprochen. 13 Van de Ven/Van Praag (1981) und Dubin/Rivers (1990) schlagen basierend auf Heckmans Arbeiten modifizierte Schätzer vor, wenn die abhängige Variable sowohl auf der Selektions- als auch auf der Endstufe dichotom ist. Beispiele für Anwendungen dieser Art von Modellen in der Konfliktliteratur sind Reed (2000) oder Lemke/Reed (2001). ZIB 1/

19 Aufsätze von Bedeutung ist. Diese Restriktion ist dann problematisch, wenn wie in unserem Fall aus theoretischer Sicht die gleichen erklärenden Variablen bei beiden Eskalationsschritten relevant sind. Wir benützen deshalb ein von Anne Sartori (2003) entwickeltes statistisches Verfahren, welches erlaubt, die gleichen unabhängigen Variablen bei beiden Eskalationsschritten in die Analyse miteinzubeziehen. Die kritische Annahme dieses Schätzers ist, dass die Korrelation zwischen den Fehlertermen der ersten und zweiten Gleichung eins beträgt. Obwohl es möglich ist, dass die Annahme identischer Fehlerterme nicht exakt zutrifft, ist diese Annahme in unserem Kontext durchaus vertretbar. Dies ist grundsätzlich dann der Fall, wenn»(1) selection and the subsequent outcome of interest involve similar decisions or goals; (2) the decisions have the same causes; and (3) the decisions occur within a short time frame and/or are close to each other geographically«(sartori 2003: 112). Diese Bedingungen sind im Zusammenhang von Handelskonflikten erfüllt. Das Ziel der Konfliktparteien, die heimische Industrie vor ausländischen Wettbewerbern und Konsumenten vor Umwelt- und Gesundheitsrisiken zu schützen, bzw. den Zugang inländischer Produzenten zu ausländischen Märkten zu fördern, ändert sich im Laufe eines Handelskonfliktes nicht. Außerdem ist der zeitliche Rahmen eines Handelskonflikts kurz genug, damit sich einheimische und internationale ökonomische Strukturen nicht in einem Ausmaß ändern, welches das Interesse eines Staates und somit das Verhalten einer Regierung fundamental verändern würden Konflikteskalation in der WTO Wie Tabelle 2 entnommen werden kann, umfasst der Datensatz insgesamt 506 Staatenpaare, welche zwischen 1995 und 2003 in einen Handelsstreit involviert waren. 14 Davon ging es bei 71 Dyaden um UVS-Themen, d. h. der UVS-Anteil liegt bei 14 Prozent. 15 Eine große Anzahl der UVS-Streitfälle wurde 2003 bei der WTO eingebracht (31 von insgesamt 71, d. h. mehr als 44%). Dies bedeutet, dass unser Ergebnis davon beeinflusst werden könnte, ob wir die Daten für 2003 bei unseren Schätzungen miteinbeziehen. Dies sollte allerdings für die erste Eskalationsstufe kein Problem darstellen, da alle diese Konflikte die Gelegenheit hatten, in der Zwischenzeit zu eskalieren (siehe auch unten). 14 Hier sind einige Unterschiede unseres Datensatzes, z. B. im Vergleich mit demjenigen von Guzman und Simmons (2002), festzuhalten. WTO DS 57 wird bei Guzman und Simmons (2002) als zwei Dyaden codiert, bei uns nur als eine Dyade. Obwohl die Beschreibungen der beiden Dyaden bei Guzman/Simmons (2002) identisch sind, wird die eine Dyade jedoch als kontinuierlich, die andere als nicht-kontinuierlich codiert. Folgende Fälle (WTO DS cases) fehlen bei Guzman und Simmons: 64, 77, 88, 102, 110, , , 133, 134, 137, , , 153, 154, , 167, 168, , 180, 182, 183, , 191, DS 80 ist in unserem Datensatz als USA-EU Dyade, bei Guzman und Simmons (2002) als Belgien-USA Dyade codiert. 15 Von insgesamt 305 Konfliktfällen behandeln 39 Fragen zum Umwelt- und Verbraucherschutz, d. h. 13% aller Streitfälle. 20

20 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Tabelle 2: Handelskonflikte geordnet nach Jahr des Beginns Beginn Nicht-UVS (0) UVS (1) Nicht-UVSe (0) UVSe (1) Insgesamt Anteil 86% 14% 89% 11% Eine großer Anteil der UVS-Konflikte in unserem Datensatz behandelt landwirtschaftliche Fragen, insbesondere Quarantänevorschriften (zum Vergleich, ein vor kurzem erschienener WTO Bericht führt lediglich sieben Umwelt-Handelskonflikte auf). In 17 unserer 71 UVS-Fälle ist das Gewicht von UVS-Fragen eher gering, vage oder unklar. In einigen Fällen verweist der Klägerstaat beispielsweise darauf, dass die umstrittene Bestimmung nicht mit UVS-Bedenken begründet werden könne (worauf sich der verklagte Staat nicht explizit berief), da die Regulierungsmaßnahme nicht unter das SPS-Abkommen oder GATT Artikel XX falle. Wenn wir diese 17 Dispute aus der Untergruppe der UVS nehmen, verringert sich der Anteil der Umwelt- und Verbraucherschutzkonflikte im Verhältnis zu allen Konfliktdyaden von 14% auf 11% (UVSe-Variable). Mit anderen Worten, UVS-Konflikte sind gemessen an deren Häufigkeit im Vergleich zu Konflikten über andere Handelsfragen von eher geringer Bedeutung. Trotz des niedrigen Anteils von UVS-Konflikten innerhalb der Grundgesamtheit von WTO-Konflikten stellt sich die Frage, ob diese Art von Konflikten eine überdurchschnittliche Neigung zur Eskalation aufweisen. Eine vorläufige Antwort auf diese Frage ergibt sich aus Abbildung 1. Sie veranschaulicht grafisch die Wahrscheinlichkeitsverteilung der Konfliktdyaden über die verschiedenen Eskalationsstufen hinweg, getrennt nach UVS (UVSe) und Nicht-UVS (Nicht-UVSe)-Fällen. ZIB 1/

21 Aufsätze Abbildung 1: Wahrscheinlichkeitsverteilung der Konfliktdyaden über Eskalationsstufen Abbildung 1 zeigt, dass UVS-Konflikte weniger oft von der Konsultationsebene auf die Panel-/Berufungsebene eskalieren als Nicht-UVS-Konflikte. Während ca. 59% der Nicht-UVS-Konflikte auf der Konsultationsebene verbleiben, ist dies bei ca. 70% der UVS-Konflikte der Fall. Die rechte Grafik in Abbildung 1 verdeutlicht, dass diese Diskrepanz bei der UVSe-Codierung geringer ist. Bivariate Schätzungen bestätigen diesen ersten Eindruck. Die geschätzte Eskalationswahrscheinlichkeit verringert sich von 40% für Nicht-UVS-Konflikte auf ca. 30% für UVS-Konflikte, d. h. die vorhergesagte Wahrscheinlichkeit sinkt um mehr als 10%, wenn es sich bei dem Konflikt um UVS-Themen handelt. Im Gegensatz dazu eskalieren UVS-Konflikte häufiger auf die dritte Eskalationsstufe als Nicht-UVS-Konflikte. Fast 15% der UVSe-Konflikte erreichen die dritte Stufe, während dies nur für ca. 6% der Nicht-UVSe-Konflikte der Fall ist. Diese Diskrepanz ist niedriger für die UVS-Codierung. Die bedingte Wahrscheinlichkeit, dass ein Handelskonflikt auf die dritte Stufe eskaliert, gegeben, dass der Konflikt die zweite Stufe erreicht hat, beträgt ca. 38% (44%), wenn es sich um einen UVS (UVSe)-Konflikt handelt und ca. 16% (16%), wenn es sich um Nicht-UVS (Nicht- UVSe)-Konflikte handelt. Bivariate Schätzungen ergaben, dass die Eskalationswahrscheinlichkeit von der Panel-/Berufungsebene auf die Compliance-Ebene von unter 20% für Nicht-UVS-Dispute auf über 40% für UVS-Dispute steigt, vorausgesetzt, dass der Konflikt die Panel-/Berufungsebene erreicht hat Multivariate Analyse Die empirische Literatur zu Handelskonflikten 16 führt eine Vielzahl von Variablen an, um den Ausgang von Handelskonflikten (üblicherweise definiert als Konzessionen seitens des verklagten Staates) zu erklären. In unserer multivariaten Analyse berücksichtigen wir folgende erklärende Variablen, welche sich in der empirischen 16 Z. B. Busch (2000); Busch/Reinhardt (2002a, 2003); Cemerin (2004); Dixon (2004); Widsten (2004); Garrett/McCall Smith (2002). 22

22 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Literatur als relevant erwiesen haben und welche sich aus unseren eigenen theoretischen Überlegungen ergeben: Anzahl der Klägerstaaten, welche in einen spezifischen Handelskonflikt involviert sind. Aus theoretischer Sicht sollte der Effekt dieser Variable negativ sein, d. h. je größer die Anzahl der Klägerstaaten, desto weniger sollte der Konflikt eskalieren. Der Grund liegt darin, dass eine höhere Anzahl von Klägern größeren Druck auf den verklagten Staat ausüben kann als einzelne Staaten. Der verklagte Staat sollte deshalb eher zu Konzessionen bereit sein, was die Eskalationswahrscheinlichkeit reduzieren müsste. Relative wirtschaftliche Macht. Je größer die wirtschaftliche Macht des Klägerstaates im Verhältnis zur Macht des verklagten Staates, desto geringer die Eskalationswahrscheinlichkeit. Diese Hypothese ergibt sich aus der Überlegung, dass starke Staaten im internationalen System ihre Interessen eher durchsetzen können als schwache Staaten. Demnach sollte der verklagte Staat eher nachgeben, je schwächer er ist, was wiederum die Konfliktwahrscheinlichkeit reduzieren würde. Allerdings dient die Einführung des WTO-Schlichtungsverfahrens u. a. dazu, diese Machtunterschiede im Bereich der Handelspolitik zu reduzieren, was bedeuten würde, dass der Einfluss der Machtvariable im WTO-System eventuell gering ist. Handelsabhängigkeit. Je abhängiger der Klägerstaat vom Handel mit dem verklagten Staat relativ zur Abhängigkeit des verklagten Staates vom Handel mit dem Klägerstaat, desto weniger sollte der Konflikt eskalieren. Stärker vom Handel abhängende Staaten ist mehr an guten gegenseitigen Handelbeziehungen gelegen, weshalb abhängige Klägerstaaten bei Nichteinlenken des verklagten Staates weniger oft einen Konflikt eskalieren lassen sollten. Demokratie. Aus der Literatur zu Handelskonflikten ergeben sich widersprüchliche Ergebnisse zu den Auswirkungen von Demokratie auf Handelkonflikte, sowohl in der monadischen als auch der dyadischen Variante. So beobachtet beispielsweise Bush (2000), dass demokratische Dyaden im GATT-System eher in der Lage waren, Konzessionen in der Konsultationsphase auszuhandeln. Gleichzeitig war die Eskalationswahrscheinlichkeit für demokratische Staatenpaare höher, obwohl dadurch generell keine zusätzlichen Konzessionen erreicht wurden. Wie im Theorieteil erwähnt, neigen wir zur Erwartung, dass die Eskalationswahrscheinlichkeit mit dem Demokratiegrad steigen und der Effekt der UVS-Variable bei demokratischen Dyaden stärker sein könnte. Entwicklungsländer. Wir gehen davon aus, dass die Eskalationswahrscheinlichkeit bei Entwicklungsländer-Dyaden niedriger ist, weil diese Länder tendenziell weniger Ressourcen besitzen, um sich in solchen Konflikten zu engagieren. Die genauen Definitionen der unabhängigen Variablen finden sich im Annex (siehe Tab. 6). Tabelle 3 präsentiert deskriptive Statistiken für alle relevanten Variablen. ZIB 1/

23 Aufsätze Tabelle 3: Deskriptive Statistiken Variable Mittelwert Standardabweichung Minimum Maximum Eskalation Stufe Eskalation Stufe UVS UVSe Anzahl Klägerstaaten Rel. ökon. Macht Handelsabhängigkeit Demokratie Entwicklungsländer Eskalation auf die Panel-/Appellate Body-Ebene Tabelle 4 präsentiert die Ergebnisse der multivariaten Schätzungen. 17 Der obere Teil der Tabelle zeigt die Ergebnisse für die erste bis zweite Stufe, d. h. den Einfluss der unabhängigen Variablen auf die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation von der Konsultations- auf die Panel-/Appellate Body-Ebene. Der untere Teil der Tabelle präsentiert die Ergebnisse für die zweite bis dritte Stufe, d. h. den Einfluss der erklärenden Variablen auf die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation von der Panel-/Appellate Body-Ebene zur Compliance-Ebene. Um den Einfluss der Umwelt- und Verbraucherschutzvariablen zu beurteilen, werden drei Modelle geschätzt. Model (1) ist das Basismodell, welches nur die Kontrollvariablen beinhaltet. Für die Modelle (2) und (3) werden die UVS- und UVSe-Variablen dem Grundmodell hinzugefügt. Die Modelle mit den UVS-Variablen weisen grundsätzlich größere Erklärungskraft auf als das Modell, welches nicht zwischen UVS- und Nicht-UVS-Konflikten unterscheidet. Als Modellgütemaß verwenden wir das Akaike Informationskriterium (AIK), da es im Gegensatz zu anderen auf der Wahrscheinlichkeitsfunktion basierenden Maßen die Anzahl der unabhängigen Variablen im Modell berücksichtigt Der Schätzung liegen nur 502 der 506 Staatenpaare zugrunde, da die relevanten, bilateralen Handelsdaten für Taiwan nicht verfügbar waren. 18 Das oft benutzte und eigentlich intuitivste Maß, der Anteil der korrekt klassifizierten Fälle, wird hier nicht verwendet. Der Grund ist, dass dieses Maß mit dem üblicherweise verwendeten Schwellenwert für korrekt klassifizierte Fälle von 0.5 vor allem dann sinnvoll ist, wenn die abhängige Variable über die verschiedenen Kategorien hinweg ungefähr gleichverteilt ist. Wie Abbildung 1 zeigt, ist dies nicht der Fall, da die Anzahl der eskalierenden Fälle über die Stufen hinweg stark abnimmt. Dies führt zu dem irreführenden Ergebnis, dass für die zweite Gleichung mehr Fälle als korrekt klassifiziert eingeordnet werden (ca. 80%) als für die erste Gleichung (ca. 64%), obwohl die Erklärungskraft des Modells auf der ersten Stufe größer ist. Der Grund liegt darin, dass u. a. auch wegen der schwächeren Vorhersagekraft auf der zweiten Stufe die vorhergesagte Eskalationswahrscheinlichkeit nur für wenige Beobachtungen über dem Schwellenwert von 0.5 liegt. Da nur wenige Beobachtungen auch tatsächlich eskalieren, wird die Modellgüte mit diesem Maß überbewertet. 24

24 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Niedrigere Werte implizieren eine bessere Modellgüte. Gemäß dem AIK besitzt Modell (2), welches die umfassendere UVS-Definition enthält, die höchste Erklärungskraft. Modell (3) mit der engeren UVSe-Definition ist weniger vorhersagekräftig als Modell (2), aber besser als Modell (1), welches Umwelt- und Verbraucherschutzfaktoren nicht berücksichtigt. Tabelle 4: Selektionsmodelle Modell (1) Modell (2) Modell (3) 1. Stufe: Eskalation von Konsultations- auf Panel/Appellate Body-Ebene UVS ** (-2.37) UVSe (-1.22) Anzahl Klägerstaaten *** (-6.30) Relative wirtschaftliche Macht ** (-2.59) Handelsabhängigkeit * (-1.92) Demokratie (-1.05) Entwicklungsländer *** (-4.23) Konstante 0.975* (1.77) *** (-6.36) *** (-2.76) ** (-2.18) (-0.91) *** (-4.26) * (1.77) *** (-6.26) *** (-2.68) ** (-2.05) (-0.96) *** (-4.27) * (1.80) ZIB 1/

25 Aufsätze Modell (1) Modell (2) Modell (3) 2. Stufe: Eskalation von Panel / AB auf Compliance-Ebene UVS (1.08) UVSe 0.435* (1.82) Anzahl Klägerstaaten *** (-2.61) Relative wirtschaftliche Macht * (-1.66) Handelsabhängigkeit (-0.05) Demokratie (0.44) Entwicklungsländer * (-1.82) Konstante (-1.42) N Rho Wald chi2 Pr > chi2 AIK (vorausgesetzt) ** (-2.51) * (-1.67) (0.06) (0.39) * (-1.82) (-1.40) (vorausgesetzt) ** (-2.52) (-1.63) (0.10) (0.32) * (-1.65) (-1.38) (vorausgesetzt) *** = signifikant auf 1% Niveau; ** = signifikant auf 5% Niveau; * = signifikant auf 10% Niveau; z- Werte in Klammern unter den Koeffizienten; dritte Zahl in jeder Zelle steht für den geschätzten marginalen Effekt, dpr[panel]/dx und dpr[compliance]/dx, gegeben, dass sich alle unabhängigen Variablen an ihrem Mittelwert befinden; für dichotome Variablen wird die Änderung der geschätzten Eskalationswahrscheinlichkeit für die Veränderung von 0 auf 1 berechnet. Die multivariaten Schätzungen bestätigen den ersten Eindruck von Abbildung 1 und zeigen, dass der Einfluss der UVS-Variablen auf die beiden Eskalationsschritte gegensätzlich ist. Wie aus dem oberen Teil von Tabelle 4 ersichtlich ist, haben UVS- Faktoren auf der Konsultationsebene einen konflikthemmenden Einfluss. 19 Die geschätzten marginalen Effekte (dritte Zahl in jeder Zelle) implizieren, dass die 19 Der obere Teil von Tabelle 4 (die Selektionsgleichung) entspricht einem binären Probit- Modell für die erste Eskalationsstufe. Eine Schätzung eines solchen Modells mit Huber- White heteroskedastizitätsrobusten Standardfehlern ergibt leicht höhere z-werte (Signifikanzniveaus). 26

26 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Wahrscheinlichkeit, die zweite Eskalationsstufe zu erreichen, um über 15% kleiner ist, wenn es bei dem Konflikt um UVS-Themen geht. Die Konfliktwahrscheinlichkeit reduziert sich um ca. 9%, wenn der Schätzung die UVSe-Codierung zugrunde liegt. Im Gegensatz zur UVS-Variable ist der geschätzte Einfluss der UVSe-Variable auf der ersten Eskalationsstufe allerdings nicht statistisch signifikant. Mit Ausnahme der Demokratievariablen weisen alle theoretisch relevanten erklärenden Variablen einen statistisch signifikanten Einfluss auf. Wie man Tabelle 3 entnehmen kann, ist die Demokratievariable aus empirischer Sicht ohnehin schon deshalb wenig wertvoll, da fast alle Staatenpaare, welche in WTO-Konflikte involviert sind, aus zwei Staaten mit sehr hohem Demokratieniveau bestehen. Dies ist daraus ersichtlich, dass der Mittelwert der Variable (19,78) sehr nahe am Maximum (21) liegt und die Variable eine geringe Standardabweichung (2.32) aufweist. 20 Der Einfluss der Anzahl der Klägerstaaten ist hingegen statistisch signifikant und wie erwartet negativ. Dies bedeutet, dass eine größere Anzahl von Klägerstaaten zu einer geringeren Eskalationswahrscheinlichkeit auf der ersten Stufe führt. Konkret sinkt die Eskalationswahrscheinlichkeit um ca. 3%, wenn sich die Anzahl der Kläger um einen Staat erhöht. 21 Ebenfalls von Bedeutung ist die relative wirtschaftliche Macht der beiden Konfliktparteien. Der geschätzte Koeffizient zeigt an, dass ein Konflikt weniger oft auf die Panel-Ebene eskaliert, je stärker der Kläger im Verhältnis zum verklagten Staat ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Konflikt zwischen einem sehr starken Kläger und einem sehr schwachen verklagten Staat eskaliert, ist um über 20% geringer als die Wahrscheinlichkeit, dass ein Konflikt zwischen einem sehr schwachen Kläger und einem sehr starken verklagten Staat eskaliert. Außerdem eskalieren Handelskonflikte weniger oft, je stärker der klagende Staat vom Handel mit dem verklagten Staat abhängig ist. Letztere Ergebnisse sind insofern interessant, als die Verrechtlichung des Streitbeilegungsverfahrens in der WTO dazu führen sollte, dass Machtfaktoren eine geringere Rolle spielen. Ob und inwiefern der Einfluss von Macht im Vergleich zum GATT-System abgenommen hat, kann im Rahmen dieser Studie allerdings nicht beantwortet werden. Schließlich ist, wie erwartet, die Eskalationswahrscheinlichkeit geringer, wenn sowohl der Kläger als auch der verklagte Staat Entwicklungsländer sind. Die Eskalationswahrscheinlichkeit reduziert sich um mehr als 26%, wenn es sich um ein Staatenpaar mit niedrigerem Einkommensniveau pro Kopf handelt. 20 Wir haben die Variable in unser Modell miteinbezogen, da sie in der existierenden Literatur als relevant bezeichnet wird (Busch 2000; Guzman/Simmons 2002). Die Ergebnisse ändern sich nicht, wenn die Variable aus dem Modell ausgeschlossen wird. Andere in der Literatur benützte Definitionen demokratischer Staatenpaare (Dixon 1994; Oneal et al. 1996; Barbieri 2002) wurden alternativ ins Modell miteinbezogen mit dem gleichen Ergebnis und werden deshalb hier nicht präsentiert. 21 Die marginalen Effekte in der Tabelle geben an, inwiefern sich die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation verändert, wenn eine unabhängige Variable an ihrem Mittelwert variiert. Da Modelle mit binären Variablen nicht-linear sind, sind die marginalen Effekte für verschiedene Werte der unabhängigen Variablen unterschiedlich groß. Die im Text angegebenen Veränderungen sind ungefähre Werte für die Veränderung der erklärenden Variable um eine Einheit an ihrem Mittelwert, um einen Eindruck für die Größenordnung des Einflusses der Variable zu vermitteln. ZIB 1/

27 28 Aufsätze Eskalation von der Panel-/Appellate Body-Ebene zu Compliance-Konflikten Der untere Teil von Tabelle 4 zeigt den Einfluss der erklärenden Variablen auf die Wahrscheinlichkeit, dass ein Konflikt die höchste Eskalationsstufe (Compliance- Ebene) erreicht, vorausgesetzt, dass der Konflikt auf die zweite Stufe eskaliert ist. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass die Erklärungskraft des Modells für den zweiten Eskalationsschritt geringer ist als für den ersten. Die Resultate zeigen, dass sich, wie vorhin schon angesprochen, der Einfluss von Umwelt- und Verbraucherschutzfaktoren umkehrt, wenn es darum geht, ob Konflikte von der zweiten auf die dritte Stufe eskalieren. Im Gegensatz zur Konsultationsebene, wo sich UVS-Charakteristika eines Disputs konfliktmindernd auswirken, steigt die Eskalationswahrscheinlichkeit auf der Panel-Ebene, wenn es sich um einen UVS-Fall handelt. Die geschätzte Wahrscheinlichkeit einer Eskalation, gegeben, dass der Konflikt die Panel-Ebene erreicht hat, erhöht sich um ca. 13%, wenn es sich um einen als UVSe codierten Konflikt handelt. Der Einfluss der UVS-Variable zeigt in dieselbe Richtung, ist aber statistisch nicht signifikant. Diese Ergebnisse bestätigen unsere Auffassung, dass konventionelle ordinale Modelle nicht angemessen sind, da die Umkehrung des Effekts der UVS-Variablen nicht hätte erkannt werden können. Mit Hilfe eines Wald-Tests (Brant 1990), der in diesem Zusammenhang zeigt, dass der Einfluss der UVS-Variablen über beide Eskalationsschritte hinweg nicht identisch ist, kann diese Auffassung formal untermauert werden. Der Einfluss der Kontrollvariablen zeigt in die gleiche Richtung wie für die erste bis zweite Stufe. Alle Variablen, welche auf der zweiten bis dritten Stufe einen statistisch signifikanten Einfluss aufweisen, mindern die Eskalationswahrscheinlichkeit. Das bedeutet, dass die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation von der Panel- auf die Compliance-Ebene abnimmt, je mehr Klägerstaaten in einen Konflikt verwickelt sind, je stärker der klagende Staat ist und wenn beide Staaten Entwicklungsländer sind. Wie man anhand der marginalen Effekte sehen kann, ist der Einfluss dieser Variablen weniger stark als auf der vorherigen Stufe. Der Einfluss ist zudem statistisch weniger signifikant. Handelsabhängigkeit und Demokratieniveau der Staatenpaare haben keinen Einfluss auf die Eskalationswahrscheinlichkeit. Das Argument, dass der Effekt der UVS-Variablen bei demokratischen Dyaden stärker ist, kann aufgrund der geringen Varianz in der Demokratievariable nicht direkt getestet werden. Ein Interaktionsterm zwischen der UVS-Variable und einer einfachen dyadischen Demokratievariable (wir codieren eine demokratische Dyade, wenn der Polity IV-Wert für beide Staaten größer oder gleich 7 ist) weist eine extrem hohe Korrelation mit der UVS-Variablen auf (0.94), da fast alle Dyaden demokratisch sind. 22 Um dieses Problem zu umgehen, haben wir die Modelle für den Teil der Stichprobe geschätzt, welcher aus demokratischen Staatenpaaren gemäß der obigen Definition besteht (432 Beobachtungen). Der Einfluss der beiden 22 Daraus ergibt sich das technische Problem, dass der Schätzer von Sartori nicht konvergiert. Analysen mit Probit-Modellen wären möglich, die Ergebnisse aber nicht sehr aussagekräftig.

28 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Umwelt- und Verbraucherschutzvariablen ist für diese Teilstichprobe stärker, wenn auch nur geringfügig. Für die UVS-Variablen verstärken sich die marginalen Effekte auf 16.5% für den ersten und auf 9.2% für den zweiten Eskalationsschritt. Die marginalen Effekte für die UVSe-Variable betragen 10.4% und 14.2% für den ersten und zweiten Eskalationsschritt. Eine Reihe von Robustheitstests wurde durchgeführt. Tabelle 5 zeigt, dass die Korrelation unter den unabhängigen Variablen gering ist. Von allen unabhängigen Variablen ist nur zwischen der Anzahl der Klägerstaaten und der relativen wirtschaftlichen Macht ein bedeutender statistischer Zusammenhang erkennbar. Dieser Zusammenhang ergibt sich daraus, dass Konflikte mit vielen klagenden Staaten oft gegen die EU oder die USA gerichtet sind. Aufgrund der großen wirtschaftlichen Macht dieser beiden Staaten(gruppen) weisen alle Staatenpaare mit den USA oder der EU als Angeklagte einen niedrigen Wert für die Variable der relativen wirtschaftlichen Macht auf (die Variable ist definiert als Macht des Klägers relativ zur Macht des Angeklagten). Um zu beurteilen, inwiefern dieser Zusammenhang unsere Ergebnisse beeinflusst, haben wir die Stichprobe geteilt und die Modelle ohne die Beobachtungen mit der EU oder den USA als angeklagter Staat geschätzt. Der Effekt der UVS-Variable bleibt gleich, wenn die EU-Beobachtungen ausgeschlossen werden, wird aber statistisch insignifikant, wenn die U.S.-Beobachtungen ausgeschlossen werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anzahl der UVS-Beobachtungen bei diesen Teilungen stark abnimmt, da an vielen dieser Streitfälle die USA, die EU oder beide beteiligt sind. Schließlich wurde die Untersuchung auf diejenigen Konflikte begrenzt, welche vor 2003 begonnen haben. Grundsätzlich zeigen die UVS- Faktoren den gleichen Einfluss über beide Eskalationsschritte hinweg wie in den Schätzungen mit allen Beobachtungen. Der Einfluss beim ersten Eskalationsschritt ist allerdings für beide Codierungen statistisch insignifikant, jedoch für beide Codierungen beim zweiten Eskalationsschritt signifikant. Es muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass bei einem Ausschluss der Beobachtungen für 2003 die Anzahl der UVS (UVSe)-Beobachtungen beim zweiten Eskalationsschritt so klein wird, dass diese Ergebnisse eher mit Vorsicht zur Kenntnis genommen werden müssen. Zudem ist es möglich, dass zwischen bestimmten Staatenpaaren handelspolitische Rivalitäten bestehen, welche dazu führen, dass Konflikte zwischen diesen Staaten besonders oft eskalieren. Eine mögliche solche Rivalität könnte zwischen den USA und der EU vorliegen, welche sich in der Tat auch relativ oft gegenseitig verklagen. 23 Dabei besteht die Möglichkeit, dass gerade zwischen diesen beiden Akteuren im Bereich der UVS-Regelungen regelmäßig Konflikte entflammen und eskalieren. Um zu untersuchen, inwiefern diese mögliche handelspolitische Rivalität unsere Ergebnisse verfälscht, haben wir eine Dummy-Variable eingeführt, welche für transatlantische Konflikte den Wert 1 annimmt. Der Koeffizient dieser Variable ist bei beiden Eskalationsschritten statistisch insignifikant. Die Ergebnisse für die restlichen Variablen verändern sich nicht. 23 Bei 52 der 506 Staatenpaare in unserem Datensatz handelt es sich um einen Konflikt zwischen den USA und der EU. ZIB 1/

29 Tabelle 5: Aufsätze Korrelation zwischen den unabhängigen Variablen UVS UVSe Handelsabh. Demokratie Entwicklungsl. Klägerstaaten Macht UVS UVSe Handelsabh Demokratie Entwicklungsl Klägerstaaten Macht Schließlich haben wir im Sinne einer spekulativen bzw. vorausschauenden Analyse den Konflikt um die»grüne«biotechnologie, welcher sich im Dezember 2005 noch auf der Panel-Stufe befand und mit recht vielen Dyaden in unserem Datensatz enthalten ist, von der Eskalationsstufe 2 zur Stufe 3 umcodiert. Dies, weil viele Experten davon ausgehen, dass dieser Disput weiter eskalieren wird. Bei dieser Umcodierung werden die Effekte der UVS-Variablen erwartungsgemäß stärker und statistisch signifikanter. Somit lässt sich vermuten, dass bei einer Aufdatierung unseres Datensatzes in ein bis zwei Jahren die Effekte der UVS-Variablen wohl eher stärker als schwächer werden. 5. Schluss Diese Arbeit hat aufgezeigt, dass ceteris paribus und im Widerspruch zu unserer Hypothese sowie zu gängigen Annahmen in der Fallstudien-basierten Literatur UVS-Konflikte weniger häufig von der Konsultations- auf die Panel- oder Appellate Body-Stufe eskalieren als Nicht-UVS-Konflikte. Sie zeigt jedoch auch, dass, im Einklang mit der Hypothese, UVS-Konflikte, wenn sie einmal den Eskalationsschritt zum Panel-/Appellate Body durchlaufen haben, häufiger in compliance-disputen enden. Durch ein verbessertes methodisches Instrumentarium, neue Daten sowie ausgehend von Guzman und Simmons (2002) ein weiterentwickeltes theoretisches Argument haben wir somit den Bedarf nach einem stärker ausdifferenzierten theoretischen Modell nachgewiesen, das die Varianz in der Konfliktträchtigkeit zwischen den einzelnen Eskalationsstufen erklärt. Die künftige Forschung sollte sich unter anderem mit folgenden Fragen befassen, die im Rahmen des vorliegenden Beitrags nicht und nur sehr begrenzt bearbeitet wurden. Erstens würde eine theoretische Weiterentwicklung der allgemeinen Literatur zu Handelskonflikten innerhalb der WTO helfen, die hier vorgestellten empirischen Befunde besser zu verstehen. Insbesondere bedarf die Erkenntnis, dass die von uns eingeführte policy-variable auf den verschiedenen Eskalationsstufen einen gegensätzlichen Einfluss auf die Eskalationswahrscheinlichkeit aufweist, einer weiteren theoretischen Untersuchung. Die existierenden theoretischen Ansätze impli- 30

30 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? zieren, dass UVS-Konflikte generell eher eskalieren und bieten deshalb keine ausreichende Erklärung für unsere empirischen Befunde. Zudem zeigt unsere Studie, welche als erste beide Eskalationsschritte im WTO-Streitschlichtungsverfahren in Betracht zieht, dass der Einfluss aller, d. h. auch der länderspezifischen Variablen, über die beiden Eskalationsschritte hinweg unterschiedlich ist. Am deutlichsten lässt sich dies anhand der Handelsabhängigkeit der Klägerstaaten veranschaulichen, welche beim zweiten Eskalationsschritt ihren Einfluss verliert. Eine theoretische Analyse, die beide Eskalationsschritte im WTO-Streitschlichtungsverfahren umfasst, könnte diese Ergebnisse besser beleuchten. Die Entwicklung eines formaltheoretischen Modells, das den Konfliktmechanismus innerhalb der WTO modelliert, könnte helfen, unsere empirischen Befunde systematischer zu begreifen. Ein solches Modell wäre nützlich, um konkretere Hypothesen bezüglich des Einflusses spezifischerer Variablen abzuleiten als die bestehende Literatur dies zulässt. Zudem würde ein solches Modell explizit die Tatsache berücksichtigen, dass vorausschauende Staaten bei ihrer Entscheidungsfindung auf der ersten Stufe die Eskalationswahrscheinlichkeit auf der zweiten Stufe in Betracht ziehen. So ist wahrscheinlich, dass Staaten eine gewisse»vorahnung«über die Konfliktträchtigkeit von UVS-Disputen besitzen und deshalb auf der Konsultationsebene bei bestimmten Disputen eine strategisch motivierte Zurückhaltung üben, die aus verschiedenen Gründen (z. B. verstärkte Öffentlichkeit) ab der Panel-/ Appellate Body-Stufe schwächer wird. Dieser wichtige Aspekt wird von der Literatur, die sich ausschließlich auf den ersten Eskalationsschritt bezieht, per Definition ignoriert. Bestehende spieltheoretische Verhandlungsmodelle in der allgemeinen Konfliktforschung (z. B. von Fearon 1994, 1997; Schultz 1999) könnten dazu als Grundlage dienen. Analog zu diesen Studien sollte untersucht werden, inwiefern neben den ökonomischen Kosten, welche durch Handelsbarrieren und den daraus resultierenden Sanktionsmaßnahmen entstehen, auch politische Kosten das Handeln der Regierung im Laufe des Konflikts beeinflussen. Im Vordergrund stehen dabei Publikumskosten, welche entstehen, wenn Regierungen im Verlauf eines Konflikts nachgeben und in der Öffentlichkeit als Verlierer erscheinen. Zweitens verbleibt ein Selektionseffekt, welcher in dieser Arbeit nicht behoben werden konnte. Wie Young (2005) für eine Untergruppe von UVS-Konflikten (so genannte SPS-Konflikte) gezeigt hat, eskalieren nur wenige Dispute dieser Natur überhaupt bis zur Konsultation (von dort an werden diese Dispute in unserer Analyse erfasst). Es ist auch zu vermuten, dass recht viele Streitigkeiten ganz außerhalb der WTO bearbeitet werden. In der Kriegsursachenforschung wird versucht, solche Selektionseffekte zu beheben, indem alle existierenden Länderpaare pro Jahr im Datensatz enthalten sind, unabhängig davon, ob diese Länderpaare einen Konflikt ausgetragen haben. Ein analoges Vorgehen in unserem Kontext würde erfordern, dass für jedes Länderpaar pro Jahr, d. h. alle WTO-Länderpaare für jede Zeiteinheit seit 1995, die Handelsbeziehungen in Bereiche aufgeteilt und für jeden dieser Bereiche identifiziert wird, ob und mit welcher Intensität ein Konflikt auftrat und ob es sich um einen UVS-Konflikt handelte. ZIB 1/

31 Aufsätze Drittens könnte die Variable»Konzessionen«, wie sie in anderen Arbeiten häufig zur Anwendung gelangt, in die Analyse des Eskalationsprozesses eingebracht werden. Eine bislang offene Frage ist, ob geringe oder keine Konzessionen eine notwendige oder gar hinreichende Bedingung für Eskalation sind. Schließlich wäre es gewinnbringend, wenn weitere policy-variablen in die Analyse integriert werden könnten. Wichtig dabei ist, dass diese Variablen auf einer theoretischen Argumentation beruhen und nicht, wie bislang, als ad hoc Kontrollvariablen dienen, um die durch ein statistisches Modell erklärte Varianz künstlich zu erhöhen. 6. Anhang Tabelle 6: Definition der Variablen (siehe außerdem Tab. 1) Name Beschreibung Quelle Start Jahr der Anrufung des Streitschlichtungsverfahrens der WTO. WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO- Dokumente Klägerstaat Verklagter Staat DS Nr. Anzahl PolityK PolityV Gdemo Land, welches das Streitschlichtungsverfahren in Gang setzte. Land, welches angeklagt ist, WTO Vorschriften zu verletzen. Offizielle Nummer, welche einem Streitfall von der WTO zugewiesen wurde. Anzahl der Klägerstaaten, welche in einen Konflikt involviert sind. Demokratieniveau des Klägers; der EU wurde der höchste Demokratiewert (10) zugeordnet Demokratieniveau des Verklagten; der EU wurde der höchste Demokratiewert (10) zugeordnet Für die Definition des gemeinsamen Demokratieniveaus eines Staatenpaares greifen wir auf die Konfliktursachenforschung zurück (z. B. Lemke/Reed 2001). Um positive Polity-Werte zu erhalten, werden PolityK und PolityV mit der Zahl 11 addiert. Die neuen Werte für den Kläger und den Verklagten werden miteinander multipliziert und danach die Quadratwurzel gezogen. Ein fehlender Polity-Wert für Hong Kong (1996) wurde durch den Wert 10 ersetzt. WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO- Dokumente WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO- Dokumente WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO- Dokumente WT/DS/OV/23 (7. April 2005) und andere WTO- Dokumente Polity IV Projekt (Marshall/ Jaggers/Gurr 2002) Polity IV Projekt (Marshall/ Jaggers/Gurr 2002) S. o. 32

32 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Name Beschreibung Quelle ExporteK Exporte vom Kläger zum Verklagten; für die EU wurden die Exporte der EU-Länder aufsummiert. IMF Directions of Trade Statistics CD Rom ImporteK ExporteV ImporteV Handelabhängigkeit BIPK BIPV RelMacht Entw Importe des Klägers vom Verklagten; für die EU wurden die Importe in die EU-Länder aufsummiert. Exporte vom Verklagten zum Kläger; für die EU wurden die Exporte der EU-Länder aufsummiert. Importe des Verklagten vom Kläger; für die EU wurden die Importe in die EU-Länder aufsummiert. Diese Variable misst, inwiefern der Kläger und der Verklagte gleich/ungleich vom Handel mit dem anderen Staat abhängig sind. Wir benutzen die gerichtete Handelsasymmetrie, definiert als Handelsabhängigkeit des Klägers minus Handelsabhängigkeit des Verklagten. Die Handelsabhängigkeit des Klägers ist definiert als Exporte vom Kläger (ExporteK) plus Importe vom Verklagten (ImporteK) geteilt durch BIP des Klägers (BIPK). Handelsabhängigkeit des Verklagten ist definiert als Exporte vom Verklagten (ExporteV) plus Importe vom Kläger (ImporteV) geteilt durch BIP des Verklagten (BIPV). Für Taiwan waren keine vollständigen Daten zum Außenhandel verfügbar. Bruttoinlandsprodukt des Klägers; für die EU wurden die BIPs der EU-Länder aufsummiert. Bruttoinlandsprodukt des Verklagten; für die EU wurden die BIPs der EU-Länder aufsummiert. Relative wirtschaftliche Macht ist definiert als BIPK geteilt durch die Summe von BIPK und BIPV. Ein Staatenpaar wird als Entwicklungsländer-Dyade klassifiziert, wenn weder Kläger als auch Verklagter OECD Länder sind. IMF Directions of Trade Statistics CD Rom IMF Directions of Trade Statistics CD Rom IMF Directions of Trade Statistics CD Rom S. o. IMF Directions of Trade Statistics CD Rom IMF Directions of Trade Statistics CD Rom S. o. ZIB 1/

33 Aufsätze Tabelle 7: UVS-Fälle, UVSe-Fälle und Eskalationsstufen DS Nr. Start Kläger Verklagter Eskal UVS UVSe Venezuela USA USA Korea Brasilien USA USA Korea Kanada Australien Kanada Korea USA Australien USA EU EU USA USA Korea Kanada EU Indien USA Malaysia USA Pakistan USA Thailand USA Philippinen USA USA Japan EU USA Schweiz Slovak. Rep Indien EU Kanada EU Kanada EU Kanada USA EU Indien USA Korea Australien Korea USA Mexiko Thailand Ägypten Chile Mexiko Ecuador Türkei Ungarn Rumänien USA Japan Ungarn Türkei EU Australien Philippinen Australien Thailand Australien EU Australien Philippinen Australien

34 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? DS Nr. Start Kläger Verklagter Eskal UVS UVSe Thailand Australien USA Indien EU Indien Nicaragua Mexiko EU Australien Argentinien EU Australien EU Brasilien EU Kanada EU Chile EU Kolumbien EU Indien EU Mexiko EU Neuseeland EU Peru EU USA EU Argentinien EU Australien EU Brasilien EU Kanada EU Indien EU Mexiko EU Neuseeland EU USA EU Argentinien EU Australien EU Brasilien EU Kanada EU Indien EU Mexiko EU Neuseeland EU USA EU Ungarn Kroatien ZIB 1/

35 Aufsätze Literatur Achen, Christopher H. 1986: The Statistical Analysis of Quasi-Experiments, Berkeley, CA. Bagwell, Kyle/Mavroidis, Petros C./Staiger, Robert 2004: The Case for Tradable Remedies in WTO Dispute Settlement (World Bank Policy Research Working Paper 3314), Washington, D.C. Barbieri, Katherine 2002: The Liberal Illusion: Does Trade Promote Peace? Ann Arbor, MI. Bernauer, Thomas 2003: Genes, Trade and Regulation: The Seeds of Conflict in Food Biotechnology, Princeton, NJ. Bernauer, Thomas/Meins, Erika 2003: Technological Revolution Meets Policy and the Market: Explaining Cross-National Differences in Agricultural Biotechnology Regulation, in: European Journal of Political Research 42: 5, Bernauer, Thomas/Ruloff, Dieter 1999: Handel und Umwelt. Zur Frage der Kompatibilität internationaler Regime, Opladen. Brant, Rollin 1990: Assessing Proportionality in the Proportional Odds Model for Ordinal Logistic Regression, in: Biometrics 46: 4, Busch, Marc L. 2000: Democracy, Consultation, and the Paneling of Disputes under GATT, in: Journal of Conflict Resolution 44: 4, Busch, Marc L./Reinhardt, Eric 2002a: Testing International Trade Law: Empirical Studies of GATT/WTO Dispute Settlement, in: Kennedy, Daniel M./Southwick, James D. (Hrsg.): The Political Economy of International Trade Law: Essays in the Honor of Robert Hudec, Cambridge. Busch, Marc L./Reinhardt, Eric 2002b: Transatlantic Trade Conflicts and GATT/WTO Dispute Settlement (Conference on Dispute Prevention and Dispute Settlement in the Transatlantic Partnership, EUI/Robert Schumann Centre, Florenz, ), in: Reinhardt%20--%20Petersmann%20Project.pdf; Busch, Marc L./Reinhardt, Eric Developing Countries and GATT/WTO Dispute Settlement, in: Journal of World Trade 37: 4, Caduff, Ladina 2004: Vorsorge oder Risiko? Verbraucher- und umweltschutzpolitische Regulierung im europäisch-amerikanischen Vergleich. Eine politökonomische Analyse des Hormonstreits und der Elektronikschrott-Problematik (Dissertation an der Universität Zürich), unv. Ms. Cemerin, Michael 2004: Institutioneller Wandel und Macht im Welthandelssystem. Die Intensität von Handelskonflikten im GATT und WTO-Streitschlichtungsverfahren, (Dissertation an der Universität Zürich), unv. Ms. Cooter, Robert D./Rubinfeld, Daniel L. 1989: Economic Analysis of Legal Disputes and their Resolution, in: Journal of Legal Studies 27: 3, Davis, Christina L. 2003: Setting the Negotiation Table: The Choice of Institutions for Trade Disputes (Papier präsentiert auf dem Economic Policy Research Institute Colloquium»Strategic Choice, Policy Substitutability, and Trade«an der University of Western Ontario, ), in: papers/davis.pdf; DeSombre, Elisabeth 2000: Domestic Sources of International Environmental Policy: Industry, Environmentalists and U.S. Power, Cambridge, MA. DeSombre, Elisabeth/Barkin, Samuel J. 2002: Turtles and Trade: The WTO s Acceptance of Environmental Trade Restrictions, in: Global Environmental Politics 2: 1, Dixon, Gregory C. 2003: Democracy, Institutions, and Trade Dispute Duration (Papier präsentiert auf dem Annual Meeting der International Studies Association, Portland, ), in: Dixon, Gregory C. 2004: Disputes for Votes: Institutional Variation among Democracies and Trade Dispute Propensity (Papier präsentiert auf dem Annual Meeting der International Studies Association, Montreal, ), unv. Ms. Dixon, William J. 1994: Democracy and the Peaceful Settlement of International Conflict, in: American Political Science Review 88: 1,

36 Thomas Bernauer/Thomas Sattler: Sind WTO-Konflikte im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes eskalationsträchtiger als andere WTO-Konflikte? Dubin, Jeffrey A./Rivers, Douglas 1989/1990: Selection Bias in Linear Regression, Logit and Probit Models, in: Sociological Methods and Research 18: 2/3, Fearon, James 1994: Signaling versus the Balance of Power and Interests: An Empirical Test of a Crisis Bargaining Model, in: Journal of Conflict Resolution 38: 2, Fearon, James 1997: Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs, in: Journal of Conflict Resoution 41: 1, Garrett, Geoffrey/McCall Smith, James M. 2002: The Politics of WTO Dispute Settlement, in: Guzman, Andrew/Simmons, Beth A. 2002: To Settle or Empanel? An Empirical Analysis of Litigation and Settlement at the World Trade Organization, in: Journal of Legal Studies 31: 1, Heckman, James J. 1976: The Common Structure of Statistical Models of Truncation, Sample Selection, and Limited Dependant Variables and a Simple Estimator for Such Models, in: Annals of Economic and Social Measurement 5: 4, Heckman, James J. 1979: Sample Selection Bias as a Specification Error, in: Econometrica 47: 1, Horn, Henrik/Mavroidis, Petros C./Nordström, Hakan 1999: Is the Use of the WTO Dispute Settlement System Biased? (CEPR Working Paper 2340), in: DP2340.asp; Leitner, Kara/Lester, Simon 2004: WTO Dispute Settlement : A Statistical Analysis, in: Journal of International Economic Law 7: 1, Lemke, Douglas/Reed, William 2001: War and Rivalry Among Great Powers, in: American Journal of Political Science 45: 2, Marshall, Monty G./Jaggers, Keith/Gurr, Ted 2002: Polity IV Project: Political Regime Characteristics and Transitions, , in: Morrow, James D. 1989: Capabilities, Uncertainty, and Resolve: A Limited Information Model of Crisis Bargaining, in: American Journal of Political Science 33: 4, Neyer, Jürgen 2005: External Effects of Multi-Level Governance: The EU and the US in International Trade Dispute Settlement, in: External_Effects_EU_US_Trade_Dispute.pdf; Oneal, John R./Oneal, Frances H./Maoz, Zeev/Russett, Bruce 1996: The Liberal Peace: Interdependence, Democracy, and International Conflict, , in: Journal of Peace Research 33: 1, Oye, Kenneth A. 1993: Economic Discrimination and Political Exchange: World Political Economy in the 1930s and 1980s, Princeton, NJ. Reed, William 2000: A Unified Statistical Model on Conflict Onset and Escalation, in: American Journal of Political Science 44: 1, Reinhardt, Eric 2000: Aggressive Multilateralism: The Determinants of GATT/WTO Dispute Initiation, , Atlanta, unv. Ms. Sartori, Anne E. 2003: An Estimator for Some Binary-Outcome Selection Models without Exclusion Restrictions, in: Political Analysis 11: 2, Schultz, Kenneth A. 1999: Do Democratic Institutions Constrain or Inform? Contrasting Two Institutional Perspectives on Democracy and War, in: International Organization 53: 2, Van de Ven, Wynand P./Van Praag, Bernard 1981: The Demand for Deductibles in Private Health Insurance, in: Journal of Econometrics 17: 2, Widsten, Amy L. 2004: Credible Coalitions: Bargaining and Enforcement in International Trade Dispute Resolution (Papier präsentiert auf dem Annual Meeting der American Political Science Association, Chicago, ), Chicago, unv. Ms. Young, Alasdair 2003: Political Transfer and»trading Up«: Transatlantic Trade in Genetically Modified Food and US Politics, in: World Politics 55: 4, Young, Alasdair 2005: Picking the Wrong Fight: Why Attacks on the World Trade Organization Pose the Real Threat to Environmental and Public Health Protection, in: Global Environmental Politics 5: 4, Zangl, Bernhard 2005: Das Entstehen internationaler Rechtsstaatlichkeit. Streitbeilegung in GATT und WTO, Frankfurt a. M. ZIB 1/

37

38 Helmut Breitmeier Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Empirische Befunde aus der quantitativen Erforschung internationaler Umweltregime In dem hier entwickelten Konzept Output-orientierter Legitimität werden spezifische Leistungserwartungen an internationale Institutionen gerichtet. Demnach ergibt sich Folgebereitschaft für die Politiken internationaler Regime unter anderem dann, wenn durch diese das Konsens-Wissen im Problemfeld erweitert wird, die Einhaltung von Normen und Regeln befördert wird, ein Beitrag zur Problemlösung erfolgt und die Kosten-Nutzen-Verteilung angemessen ist. Für die empirische Messung des Beitrags von Regimen zur Verwirklichung dieser Anforderungen werden Befunde aus der Regimedatenbank herangezogen, in der Daten über 23 internationale Umweltregime enthalten sind. Sie eröffnet die Möglichkeit, die von verschiedenen Erklärungsansätzen entwickelten Hypothesen zur Entstehung und Wirkung von internationalen Regimen zu überprüfen. Die historisch-vergleichende Erforschung der Wirkungen, die in den 23 Problemfeldern eingetreten sind, und die kausale Analyse des Einflusses von Regimefaktoren veranschaulichen, dass internationale Institutionen tatsächlich einen eigenständigen Beitrag zur effektiven Bearbeitung komplexer Probleme in der Weltpolitik leisten können. 1. Einleitung 1 Wie kann soziale Ordnung jenseits des Nationalstaats unter den Bedingungen tief greifenden Wandels in der Weltpolitik entstehen und weiterentwickelt werden? Der Begriff der»sozialen Ordnung«bezieht sich nicht nur auf die Regelmäßigkeit, Berechenbarkeit und Stabilität von Verhaltensmustern, sondern auch auf die Qualität einer politischen Ordnung (vgl. Bull 1977: 4). Soziale Ordnung ist nur wünschenswert, wenn die mit ihr verbundenen Ziele und die zur Entscheidungsfindung verwendeten Verfahren mit den Maßstäben moderner sozialer Vernunft vereinbar sind. Dies gilt für politische Ordnungen innerhalb wie jenseits des Nationalstaats. Moderne soziale Ordnungen sind auf Institutionen gegründet, durch welche modernes Regie- 1 Der Aufbau der Regimedatenbank, welche die empirische Basis des Artikels bildet, wurde von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), der U.S. National Science Foundation (NSF) und dem German American Academic Council (GAAC) gefördert. Das Projekt profitierte ganz wesentlich von der sehr engagierten Mitarbeit meiner beiden Kollegen Oran R. Young und Michael Zürn, bei denen ich mich für die erhaltene Unterstützung bedanke. Mein besonderer Dank gilt Klaus Dieter Wolf und den Teilnehmern des Darmstädter IB-Kolloquiums für konstruktive Kommentare und hilfreiche Diskussionen zum Projekt. Den anonymen GutachterInnen der ZIB und der ZIB-Redaktion danke ich für Überarbeitungsvorschläge zum Manuskript. Die mit dem Aufbau der Datenbank befasste Forschergruppe ist den an der Codierung von Regimen beteiligten Fallstudienexperten zu großem Dank verpflichtet. Zeitschrift für Internationale Beziehungen 13. Jg. (2006) Heft 1, S

39 40 Aufsätze ren seine Ziele erreicht. 2 Die Entstehung und der Wandel von internationalen Institutionen wurde bisher mit den Variablen der»macht«, des»interesses«oder des»wissens«erklärt (Hasenclever et al. 1997). Demgegenüber bildet im demokratisch verfassten Nationalstaat die»legitimität«den Grundpfeiler sozialer Ordnung. Warum beruhte soziale Ordnung jenseits des Nationalstaats lange auf anderen Säulen als die moderne innerstaatliche (demokratische) Ordnung? Bewirkt die Transformation der Weltpolitik auch ein neues Mischungsverhältnis jener Variablen, die für die Herstellung sozialer Ordnung in der Weltgesellschaft maßgeblich sind? Die Regimeforschung war ursprünglich von der Auffassung geprägt, dass Regime ausschließlich als Instrumente bzw. intervenierende Variablen zur Übersetzung nationaler Macht und Interessen in der Weltpolitik angesehen werden können. Diese auf dem Staatenweltmodell basierende Vorstellung erkannte Regimen keinen autonomen Einfluss auf die Interessen des Nationalstaats zu. Sie betrachtete Verhaltensänderungen und Politikergebnisse jenseits des Nationalstaats als Folge der von internationalen Institutionen bereitgestellten Funktionen zur Überwindung problematischer sozialer Situationen bzw. der sich in Regimen widerspiegelnden internationalen Machtverteilung. 3 Internationale Institutionen können aber nicht mehr ausschließlich nur als intervenierende Variablen angesehen werden. Stattdessen hat die governance-forschung diese vermehrt auch als unabhängige Variablen betrachtet. Demnach gehen von internationalen Institutionen teilweise eigenständige Wirkungen aus. 4 Von der Forschung sind auch problematische Wirkungen internationaler Institutionen thematisiert worden. Die Zunahme internationalen Rechts hat die Fähigkeit demokratischer Institutionen zur Selbstregierung beschränkt und zu einer partiellen Entparlamentarisierung politischer Entscheidungsfindung geführt (vgl. Wolf 2000; Breitmeier 2004). Internationale Institutionen befördern auch die Herausbildung intergouvernementaler und transnationaler Eliten, denen als Folge ihrer Einbindung in das globale Regieren politische Definitionsmacht und privilegierter Zugang zur politischen Entscheidungsfindung jenseits des Nationalstaats zuwachsen. Die Globalisierungskritik hat den Blick für die teilweise asymmetrischen Verteilungsleistungen geöffnet (z. B. zwischen Nord und Süd), die durch internationale Institutionen entstehen können. Regime stellen auch eine Zielscheibe des weltpolitischen Wandels dar. Sie sind den 2 Zürn (1998); siehe hierzu auch James Rosenau, welcher das globale Regieren versteht als»spheres of authority at all levels of human activity from the household to the demanding public to the international organization that amount to systems of rule in which goals are pursued through the exercise of control«(rosenau 1997: 145). 3 Zum instrumentellen Charakter von internationalen Regimen bzw. zu deren Eigenschaft als intervenierender Variable siehe Krasner (1983: 5-10); zur neueren Diskussion über Regime als intervenierende und unabhängige Variablen vgl. Young (2002a). 4 Auf solche Wirkungen wird zum Beispiel von kognitiven Ansätzen hingewiesen, die den reflexiven Charakter von internationalen Institutionen betonen; siehe hierzu u. a. Keohane (1988) und E. Haas (1990). Die sozialkonstruktivistische Forschung hat auf die Wechselwirkungen zwischen nationalen Präferenzen bzw. dem Verhalten von Regierungen einerseits und internationalen Normen bzw. den als Träger und Anwälten von Normen in der transnationalen Öffentlichkeit agierenden NGOs andererseits verwiesen; vgl. u. a. Risse (2003), Risse et al. (1999).

40 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Ansprüchen nicht-staatlicher Akteure und ökonomischer Interessengruppen ausgesetzt, eine bessere Beteiligung dieser Akteure bei der Entscheidungsfindung und Implementierung internationaler Politikprogramme zu ermöglichen. Je mehr das internationale Regieren auf das soziale Leben innerhalb des Staates einwirkt, desto mehr kann die Folgebereitschaft von Staaten, transnationalen Akteuren und Individuen für die Politiken internationaler Institutionen nur durch die Verwirklichung von Legitimitätsgründen bewerkstelligt werden, die sich aus sozialer Vernunft ableiten. 5 Ein solches Verständnis von Legitimität grenzt sich von Legitimitätskonzeptionen ab, die den Legitimitätsglauben als alleinigen Hauptfaktor für Folgebereitschaft ansehen. Das von Max Weber vertretene Konzept des Legitimitätsglaubens ist zu Recht vielfach kritisiert worden, weil es den Glauben an die Legitimität politischer Ordnung von einer Bewertung darüber abtrennt, ob diese auch den an sie heranzutragenden moralischen Ansprüchen genügt (vgl. Beetham 1991: 8-15; Habermas 1992: ; Sternberger 1967). Ein sich auf den Legitimitätsglauben stützendes Verständnis von Legitimität begründet Folgebereitschaft auch für autoritäre Herrschaft, sofern diese von einer Mehrheit als legitim erachtet wird. Demgegenüber sind die für eine moderne Legitimitätskonzeption konstitutiven Legitimitätsgründe an die moralischen Errungenschaften der Aufklärung und der modernen Demokratie geknüpft. Daher wird im Folgenden von der Prämisse ausgegangen, dass internationale Regime nur dann zur Herstellung sozialer Ordnung beitragen können, wenn die sich in Regimen vollziehenden politischen Prozesse und die zur Ausführung gebrachten Politiken eine Reihe von Legitimitätsgründen erfüllen, aus denen sich die Folgebereitschaft verschiedener Akteure in der Weltgesellschaft ergibt. Woher können Legitimitätsgründe für eine auf Institutionen basierende globale Ordnung gewonnen werden? Die von der Forschung unternommene Unterscheidung zwischen Input- und Output-orientierter Legitimität trägt der Tatsache Rechnung, dass sich Folgebereitschaft für kollektiv bindende Entscheidungen aus den für die Entscheidungsfindung verwendeten Verfahren zur demokratischen Willensbildung ergibt (»government by the people«) und von der Fähigkeit zur Lösung von Problemen abhängt (»government for the people«),»die kollektiver Lösungen bedürfen, weil sie weder durch individuelles Handeln noch durch den Markt und auch nicht durch freiwillig-gemeinsames Handeln in der Zivilgesellschaft gelöst werden könnten«(scharpf 1999: 20). Von der Effektivitätsforschung sind genauso Maßstäbe für die Bewertung der Leistungsfähigkeit internationaler Institutionen (Output-orientierte Legitimität) entwickelt worden wie von normativen Theorien, welche die Verwirklichung von transnationaler Demokratie (Input-orientierte Legitimität) als notwendige Bedingung für die Entwicklung sozialer Ordnung jenseits des Nationalstaats ansehen. 6 In modernen sozialen Ordnungen sind beide Dimensionen von 5 Eine instruktive Begründung für die Bedeutung von Legitimität in der internationalen Politik findet sich bei Hurd (1999). 6 Zu demokratietheoretischen Entwürfen für eine Demokratisierung des Regierens jenseits des Nationalstaats siehe u. a. Bohmann (1999), Held (1995), Höffe (1997), Schmalz- Bruns (1999) und Wolf (2000). ZIB 1/

41 42 Aufsätze Legitimität eng miteinander verknüpft. In der im Folgenden entwickelten Legitimitätskonzeption dominieren Output-orientierte Legitimitätsgründe, die Erwartungen in Bezug auf die Leistungsfähigkeit internationaler Institutionen formulieren. 7 Mit der zunehmenden Bedeutung von»legitimität«kündigt sich zwar keine vollständig neuartige Form der Herstellung sozialer Ordnung in der Weltpolitik an; doch sie impliziert eine graduelle Umformung einer bisher primär auf die Verwirklichung von staatlicher»macht«und staatlichen»interessen«abzielenden Ordnung in der Weltpolitik, deren Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung immer mehr von Output- und Input-orientierter Legitimität abhängt. Das im Folgenden vorgestellte Legitimitätskonzept berücksichtigt, dass internationale Institutionen ganz wesentlich zur Verwirklichung der kollektiven»interessen«von verschiedenen Akteurstypen nicht nur der Staaten in der Weltgesellschaft dienen. Diese Legitimitätsgründe bilden einen Maßstab für die Folgebereitschaft von Staaten, nationalen Gesellschaften und transnationalen Akteuren. Der Schwerpunkt der empirischen Analyse liegt im Folgenden zwar ausschließlich auf der Output-orientierten Legitimität; dies bedeutet aber nicht, dass der Input-orientierten Dimension in einem umfassenden Legitimitätskonzept ein geringerer Stellenwert einzuräumen wäre. Mit der Entgrenzung des Regierens ergibt sich vielmehr die Notwendigkeit einer Demokratisierung internationaler Institutionen, weil die politische Entscheidungsfindung ansonsten vom Willen der vom internationalen Regieren betroffenen Gruppen und Individuen abgekoppelt wird. Die Komplexität der im grenzüberschreitenden Regieren bearbeiteten Probleme und die begrenzten Steuerungskapazitäten des modernen Staates machen auch die Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure in das Regieren erforderlich. Deshalb ist aus einer demokratietheoretischen Perspektive die Entwicklung von Beteiligungsrechten erforderlich, durch welche die Partizipation der globalen Zivilgesellschaft institutionalisiert wird. Die Entscheidung, das Erkenntnisinteresse auf eine Output-orientierte Legitimitätskonzeption zu richten, hat forschungspraktische Gründe. Neben der Ableitung von Legitimitätsgründen aus der institutionentheoretischen Literatur wird auch der Versuch unternommen, die Leistungsfähigkeit internationaler Regime mithilfe von Daten zu messen, die in einer Datenbank über internationale Umweltregime enthalten sind. 8 Im Folgenden werden die Legitimitätsgründe so operationalisiert, dass empirisch-quantitative Befunde zur Beantwortung verschiedener Fragen gewonnen werden können: Welchen Beitrag leisten internationale Institutionen zur effektiven Bearbeitung grenzüberschreitender Probleme? Welche kausale Bedeutung haben internationale Regime für die Erzeugung spezifischer Wirkungen in Problemfeldern? Für die empirische Messung werden Daten aus der Regimedatenbank herangezogen. Diese enthält Daten über 23 internationale Umweltregime. An der Codierung von Regimefallstudien waren 46 Experten aus 13 Ländern beteiligt. In Kapitel 2 erfolgt zunächst eine Beschäftigung mit konzeptionellen und forschungsprakti- 7 Vgl. hierzu u. a. Haas et al. (1993); Young (1999); Miles et al. (2002). 8 Zu den in der Regimedatenbank enthaltenen Befunden vgl. u. a. Breitmeier et al. (2006) und Breitmeier (2006a). Die Regimedatenbank ist auf einer CD erhältlich, die der Monographie von Breitmeier et al. (2006) beigefügt ist.

42 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens schen Fragen, die sich beim Aufbau einer Datenbank über internationale Regime ergeben. In den folgenden Kapiteln 3 bis 6 werden die oben beschriebenen Legitimitätsgründe aus der Institutionentheorie abgeleitet und für die empirische Messung operationalisiert. Aus dem Blickwinkel der Output-orientierten Legitimität ergibt sich Folgebereitschaft für die Politiken von internationalen Regimen dann, wenn diese i) unser Wissen über Ursache-Wirkungs-Beziehungen eines grenzüberschreitenden Problems und über mögliche Politikoptionen zur Problembearbeitung verbessern, ii) die Einhaltung der Regimenormen im Problemfeld befördern, iii) den Zustand in einem Problemfeld verbessern und iv) einen Beitrag dazu leisten, dass die aus den Regimepolitiken resultierende Kosten-Nutzen-Verteilung für betroffene soziale Akteure und Staaten akzeptabel erscheint. Manche dieser Legitimitätsgründe sind kausal eng miteinander verknüpft. 9 An das globale Regieren können auch weitere Legitimitätsgründe herangetragen werden, die über das hier vorgestellte Legitimitätskonzept hinausgehen. Die im Folgenden verwendete Legitimitätskonzeption ist zwangsläufig begrenzt, weil weitere Output-orientierte Legitimitätsgründe vorstellbar sind und weil die Input-orientierte Legitimität aus forschungspraktischen Gründen ausgeblendet bleibt. Die aus der Regimedatenbank gewonnenen empirischquantitativen Befunde informieren darüber, in welchem Maße internationale Umweltregime Output-orientierte Leistungserwartungen erfüllen. Mit der Auswertung der Regimedatenbank wird zur Beantwortung der Frage beigetragen, ob und unter welchen Bedingungen internationale Institutionen einen eigenständigen Beitrag für kollektive Problemlösungen in der Weltpolitik leisten. 10 Im Folgenden müssen bei der Analyse und Interpretation der Daten gelegentlich auch Begrenzungen in Kauf genommen werden, denn eine umfassendere konzeptionelle, methodische und inhaltliche Diskussion würde den Rahmen eines Zeitschriftenartikels sprengen und erfolgt in anderen Publikationen des deutsch-amerikanischen Forscherteams. 2. Datenprotokoll, Falldesign, Codierprozess Die Regimeforschung war lange mit der Anfertigung von Einzelfallstudien befasst. 11 Die Befunde dieser Studien waren nur in eingeschränktem Maße vergleichbar. Ein Grund dafür war, dass in den Fallstudien unterschiedliche abhängige und unabhän- 9 Die kognitive Regimeforschung hat zum Beispiel den Beitrag von internationalen Institutionen zur Entwicklung des Konsens-Wissens erforscht. Das Konsens-Wissen kann auch in Politiken einfließen, die den Zustand eines Umweltproblems verbessern sollen. 10 Die Debatte über den Beitrag internationaler Institutionen zur Verwirklichung kollektiver Ziele und zur Problemlösung ist in der Regimeforschung vor allem zwischen einzelnen Vertretern des Neorealismus und dem Neoinstitutionalismus immer wieder heftig geführt worden. Zu den Positionen und den Argumenten einzelner Vertreter dieser theoretischen Ansätze siehe u. a. Strange (1983), Mearsheimer (1994/95), Keohane/Martin (1995) und Ruggie (1995). 11 Einzelne Regimeprojekte verfolgten auch das Ziel einer vergleichenden Auswertung der angefertigten Einzelfallstudien. Doch die Zahl der für den Vergleich zur Verfügung stehenden Fallstudien war begrenzt. Siehe Efinger et al. (1993), Young/Osherenko (1993) und Miles et al. (2002). ZIB 1/

43 44 Aufsätze gige Variablen verwendet wurden. Die Fallstudien unterschieden sich oftmals auch darin, wie einzelne Variablen operationalisiert wurden. Mit der Bereitstellung einer Regimedatenbank wird die Möglichkeit geschaffen, die von verschiedenen Erklärungsansätzen entwickelten Hypothesen zur Entstehung und Wirkung von internationalen Regimen zu überprüfen. Die Entwicklung eines Datenprotokolls, welches für die Codierung der Regimefallstudien verwendet werden konnte, bildete den ersten Schritt auf dem Weg zum Aufbau der Regimedatenbank (Breitmeier et al. 1996). Das Datenprotokoll entstand nach einer umfangreichen Sichtung jener Variablen, die von der Regimeforschung für die Erklärung der Entstehung und Wirkungen von internationalen Institutionen entwickelt wurden. 12 Das Datenprotokoll besteht aus vier Kapiteln, in denen Variablen zur Entstehung, dem rechtlich-organisatorischen Rahmen von Institutionen, den Regimewirkungen und den im Kontext von Regimen zu beobachtenden Dynamiken enthalten sind. Im Kapitel über Regimewirkungen sind Variablen enthalten, die zur Messung des Grads der Erfüllung Output-orientierter Legitimitätsgründe herangezogen werden können. Die in der Regimedatenbank vorgenommene Fokussierung auf Variablen zur Messung der Output-orientierten Legitimität ergab sich aus der von der Effektivitätsforschung formulierten Erwartung, eine Datenbank könne darüber Aufklärung verschaffen, welchen kausalen Beitrag Regime zur Überwindung kooperationsfeindlicher sozialer Situationen und zur effektiven Problembearbeitung in der Weltpolitik leisten. 13 Um diese relativ komplexen kausal-analytischen Fragen durch ein quantitatives Projekt beantworten zu können, war es erforderlich, die Messung empirischer Wirkungen (z. B. die Einhaltung von Normen und Regeln, den Zustand eines Problems, den Umfang des Konsens-Wissens) von der Messung jener Faktoren zu trennen, die einen kausalen Einfluss auf die im Problemfeld beobachteten Wirkungen haben können (z. B. institutionelle Mechanismen eines Regimes, exogene Faktoren). Für die Messung der einzelnen Wirkungen im Problemfeld wurden Ordinalskalen verwendet. Das compliance-verhalten von Staaten wurde zum Beispiel auf einer fünfstufigen-skala gemessen. Zwischen dem oberen Wert (1 = Verhalten übertrifft Anforderungen des Regimes) und dem unteren Wert (5 = Überhaupt keine Einhaltung) dieser Skala befanden sich weitere abgestufte Formen von Einhaltung und Nicht-Einhaltung. Auf einer zusätzlichen vierstufigen-skala wurde der kausale Beitrag eines Regimes an dem gemessenen compliance-verhalten bestimmt (vgl. Tab. 7). Bei der Bestimmung dieser kausalen Rolle mussten von den codierenden Fallstudienexperten kontrafaktische Erwägungen angestellt und andere kausal-analytische Probleme abgearbeitet werden. Es musste zum Beispiel abgeschätzt werden, welche Entwicklungen in einem Problemfeld eingetreten wären, wenn es keine 12 Zur Übersicht über die in der Regimeforschung verwendeten Variablen für die Erklärung der Entstehung und Wirkungen von Regimen siehe u. a. Levy et al. (1995) und Hasenclever et al. (1997). 13 Siehe hierzu die forschungsprogrammatischen Überlegungen von Peter Mayer, Volker Rittberger und Michael Zürn, die schon Anfang der 90er Jahre feststellten, dass»further advances in empirically based and theoretically oriented research would considerably benefit from a data base built up by interested researchers following widely agreed-upon guidelines«(mayer et al. 1993: 429, Hervorh. dort).

44 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens internationale Institution zur Problembearbeitung bzw., in Bezug auf das compliance-verhalten, keine institutionell verankerten compliance-mechanismen gegeben hätte. Darüber hinaus musste geprüft werden, ob beobachtete Wirkungen hauptsächlich durch kollektives Handeln in einer internationalen Institution verursacht wurden bzw. wie bedeutsam außerhalb von internationalen Regimen angesiedelte Faktoren (z. B. technologischer Wandel) für solche Wirkungen waren. In der Regimedatenbank sind weitere Daten enthalten, mit welchen der institutionelle Einfluss auf Wirkungen im Problemfeld näher bestimmt werden kann etwa Daten, welche über die programmatischen Aktivitäten Aufschluss verschaffen, die in Regimen zur Herstellung des Konsens-Wissens oder zum Management bzw. zur Durchsetzung von compliance beitragen. Für die Regimedatenbank wurden nur solche Fälle ausgewählt, für deren Codierung kompetente Fallstudienexperten zur Verfügung standen. Für jedes dieser Regime sollten zwei Codierungen von verschiedenen Fallstudienexperten angefertigt werden, um später die intercoder-reliability der Daten überprüfen zu können. Damit wird die Wahrscheinlichkeit vermindert, dass die Codierung eines Regimes ausschließlich von der möglicherweise extremen Einschätzung eines einzelnen Fallstudienexperten bestimmt wird. Für 21 der 23 in der Datenbank enthaltenen Regime konnte ein doppelter Datensatz erstellt werden. Neben Politik- und Rechtswissenschaftlern beteiligten sich auch leitende Angehörige nationaler Behörden, internationaler Organisationen, von Regimesekretariaten und von Nichtregierungsorganisationen an der Codierung von Regimefallstudien. 14 Fallstudienexperten konnten bei fehlendem Detailwissen die Codierung einzelner Variablen umgehen. Dies führte allerdings auch dazu, dass sich die Anzahl der doppelten Datensätze für manche Variablen verminderte. Mithilfe von spezifischen Kriterien wurden Falldesigns entwickelt, um Regime in weniger komplexe Analyseeinheiten für die Codierung zu unterteilen (siehe Tab. 1). Regime wurden für die Codierung in Regimekomponenten zerlegt. Diese Regimekomponenten basieren auf den wichtigsten rechtlichen Regelungen (z. B. Konventionen, Protokolle, Amendments, Annexe oder soft law-regelungen) im Problemfeld. Eine Unterscheidung von Regimekomponenten wurde dann vorgenommen, wenn umfassende rechtliche Regelungen für die Bearbeitung bestimmter Teilprobleme oder verschiedener Ursachen eines Problems vorgesehen waren, wenn Regime unterschiedliche Regelungsziele beinhalteten oder wenn einzelne rechtliche Komponenten den Schwerpunkt auf die Ausführung spezifischer Regimefunktionen legten (z. B. die Einhaltung von Regimeregeln, Finanz- oder Technologietransfer). Die Regimekomponenten wurden in separate Zeitphasen unterteilt. Damit wurde die Möglichkeit geschaffen, die sich auf der Zeitachse vollziehenden Veränderungen in einem Regime (z. B. beim compliance-verhalten oder bezüglich des Zustands eines Umweltproblems) im Datensatz abzubilden. Verschiedene Zeitphasen wurden dann 14 Drei Codierungen stammen jeweils von aus zwei Experten zusammengesetzten Teams, eine Codierung wurde von verschiedenen Mitgliedern eines Regimesekretariats vorgenommen. ZIB 1/

45 Tabelle 1: Regime Antarctic Regime Baltic Sea Regime Barents Sea Fisheries Regime Aufsätze Datenbank über internationale Umweltregime Regimeelemente Regimeelemente (bestehend aus Komponenten und Zeitphasen) Antarctic Treaty ( ) (1980s) (1989/ ) Conservation of Flora and Fauna ( ) (1980s) (1989/ ) Conservation of Seals ( ) (1980s) (1989/ ) CCAMLR (1980s) (1989/ ) Protocol on Environmental Protection (1989/ ) Principles of Co-operation ( ) ( ) Environment Protection Principles ( ) ( ) Regulations for all Sources of Marine Pollution ( ) ( ) Nature Conservation ( ) Norwegian-Russian Cooperation on Fisheries in the Barents Sea Region ( ) Biodiversity Regime Convention on Biological Diversity ( ) CITES-Regime (Trade in Endangered Species) Climate Change Regime Danube River Protection Regime Desertification Regime Great Lakes Management Regime Hazardous Waste Regime IATTC Regime (Interamerican Tropical Tuna Convention) ICCAT Regime (Conservation of Atlantic Tunas) Regime for the International Regulation of Whaling CITES-Convention ( ) ( ) TRAFFIC- Network on Monitoring and Compliance ( ) ( ) United Nations Framework Convention on Climate Change [UNFCCC] ( ) ( ) UNFCCC Financial Mechanism ( ) ( ) Kyoto-Protocol ( ) Danube River Protection ( ) ( ) ( ) United Nations Convention to Combat Desertification [UNCCD] ( ) Great Lakes Water Quality ( ) ( ) Great Lakes Water Quantity ( ) ( ) Great Lakes Ecosystem Management ( ) Basel Convention ( ) ( ) Amendment to the Basel Convention ( ) OECD/EU/Lome IV-Regulations ( ) ( ) Bamako Convention ( ) Bamako/Waigani Conventions ( ) Conservation and Management of Tunas and Tuna-Like Fishes ( ) ( ) Conservation and Management of Dolphins ( ) ICCAT-Convention ( ) Whaling Regime ( ) ( ) 46

46 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Regime London Convention Regime ECE-Regime on Long-Range Transboundary Air Pollution (LRTAP) North Sea Regime 1972/ Oil Pollution Regime Regime for Protection of the Rhine Against Pollution Ramsar Regime on Wetlands Regime for Protection of the Black Sea South Pacific Fisheries Forum Agency Regime Stratospheric Ozone Regime Tropical Timber Trade Regime Regimeelemente (bestehend aus Komponenten und Zeitphasen) Wastes and Substances the Dumping of which is Prohibited ( ) ( ) Wastes and Substances which, in Principle, may be Dumped ( ) ( ) Regulation of Incineration at Sea ( ) ( ) LRTAP-Convention ( ) ( ) First Sulphur Protocol ( ) Nox-Protocol ( ) VOCs-Protocol ( ) Second Sulphur-Protocol ( ) OSCOM/PARCOM (1972/ ) OSCOM/PARCOM/ OSPAR (1984/ ) North Sea Conferences ( ) Oilpol ( ) MARPOL (1973/ ) Regional Memoranda of Understanding ( ) Berne Convention ( ) Chloride Pollution Convention ( ) Chemical Pollution Convention ( ) Ramsar Convention ( ) ( ) Bucharest Convention and Protocols ( ) Black Sea Strategic Action Plan ( ) General Management of Fisheries ( ) ( / 97) (1995/ ) Compliance of Fisheries Management ( ) ( /97) (1995/ ) Vienna Convention ( ) ( ) Montreal Protocol ( ) ) London Amendment ( ) Copenhagen Amendment ( ) Multilateral Fund ( ) International Tropical Timber Agreement ( ) unterschieden, wenn so genannte Wasserscheiden (bzw. zeitliche Wendepunkte) vorhanden waren, durch welche in einem Problemfeld bedeutende Veränderungen eingeleitet wurden. Solche zeitlichen Wasserscheiden ergaben sich dann, wenn weit reichende Veränderungen in den Prinzipien und Normen eines Regimes zu verzeichnen waren (z. B. die Aufnahme des Umweltschutzprinzips in das bis dahin vom Ressourcenmanagement bestimmte antarktische Vertragssystem in den Jahren zwischen 1989 und 1991), wenn sich die Mitgliedschaft eines Regimes grundlegend veränderte (z. B. der Beitritt von Indien und China zum Ozonregime 1990) oder wenn sich eine bedeutsame Ausweitung und Vertiefung von Regimeregeln vollzog (z. B. die Ablösung der alten Konvention zum Schutz der Ostsee durch eine neue Konvention im Jahr 1992). ZIB 1/

47 Aufsätze Nur in sieben der 23 Regime gab es keine solchen Wasserscheiden. In 13 Regimen wurde jeweils ein solcher zeitlicher Wendepunkt identifiziert. In drei Regimen wurden jeweils zwei Wasserscheiden ausgemacht. 14 dieser 23 Regime sind schon vor mehr als zwei Jahrzehnten entstanden. Jedes dieser Regime hat seinen Ursprung zu einem anderen Zeitpunkt. Durch die Festlegung, dass das Jahr 1998 den gemeinsamen Endpunkt für die Codierung des Zeitraums einer Regimefallstudie bilden sollte, wurde ein Datensatz geschaffen, der Aufschluss über die in Regimen ablaufenden politischen Prozesse und über Regimewirkungen bis zum Ende des 20. Jahrhunderts verschafft. Das so genannte Regimeelement, das die Zeitphase einer Regimekomponente bildet, stellte auf der Ebene eines Regimes die kleinste Analyseeinheit für die Codierung dar. 15 Die im Datenprotokoll enthaltenen Variablen wurden für jede der einzelnen Regimeelemente codiert. Die 23 Regime wurden in insgesamt 92 Regimeelemente unterteilt. Wären alle der 23 Regime von zwei Fallstudienexperten codiert worden, so wären Daten für insgesamt 184 Regimeelemente in der Regimedatenbank enthalten. Weil aber für die beiden Regime über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung in Europa und für das Fischereimanagement im Südpazifik jeweils nur eine Codierung vorhanden ist, sind für die Datenbank insgesamt 172 Regimeelemente codiert worden. 3. Regime und Konsens-Wissen Der Beitrag von Regimen zur Verbesserung des Konsens-Wissens über grenzüberschreitende Probleme stellt einen der Legitimitätsgründe dar, deren Erfüllungsgrad im Folgenden unter Verwendung von Daten aus der Regimedatenbank empirisch untersucht wird. Dieser Bestandteil einer Output-orientierten Legitimitätskonzeption lässt sich aus funktionalen und kognitiven Ansätzen der Regimetheorie ableiten. Diese Ansätze haben argumentiert, dass Regime Mechanismen zur Verminderung von Unsicherheiten (z. B. in Bezug auf das Wissen über Ursachen und Wirkungen eines Problems oder über das compliance-verhalten) bereitstellen, die durch unkoordiniertes autonomes Handeln von Staaten nicht oder nur eingeschränkt verfügbar wären. Kognitive Ansätze betonen, dass internationale Institutionen und die darin mitwirkenden Netzwerke von Wissenschaftlern die Qualität des Konsens-Wissens verbessern und das soziale Lernen über die Ursachen und Wirkungen eines Problems befördern können (E. Haas 1990, P. Haas 1992). 16 Mit Blick auf die Analyse lokaler und globaler Probleme ist darauf verwiesen worden, dass die Fähigkeit von Institutionen zur Problembearbeitung wesentlich vom institutionellen Design abhängt und 15 Innerhalb eines Regimeelements wurden zum Teil auch Daten über das Verhalten einzelner Staaten (z. B. über das compliance-verhalten) gewonnen, sodass unterhalb der Analyseebene eines Regimes eine noch kleinere Analyseeinheit besteht. 16 Für das soziale Lernen sind neben den epistemischen Netzwerken auch andere Einflussfaktoren (z. B. Nichtregierungsakteure, politische Parteien) ausschlaggebend. Sie sorgen dafür, dass das Konsens-Wissen in die Öffentlichkeit transportiert und als bedeutsam anerkannt wird (siehe hierzu The Social Learning Group 2001a, 2001b). 48

48 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens dass die Verfügbarkeit von institutionellen Mechanismen zur Wissensgenerierung bzw. zur Überwachung und Verifikation des Verhaltens von Mitgliedern eine wichtige Bedingung für effektive Problembearbeitung darstellt (Ostrom 1990; Young 2002b). Solche Mechanismen kommen in den programmatischen Aktivitäten von Regimen zum Ausdruck, die was die Verbesserung des Konsens-Wissens angeht z. B. das Umwelt-monitoring und die gemeinsamen Forschungsaktivitäten intensivieren oder den Informationsaustausch über nationale Politiken verbessern und mögliche Schwierigkeiten bei der Politikimplementation identifizieren und verringern (Victor et al. 1998). Demnach vermindern diese Mechanismen die Transaktionskosten, steigern das Bewusstsein für grenzüberschreitende Probleme, befördern die Entwicklung neuer Politiken zur Problembearbeitung und verbessern in einzelnen Ländern die Kapazitäten für eine verbesserte Problemerkennung und -bearbeitung (Keohane 1984; Levy et al. 1993). 17 Diese Vorstellung von Regimen beruht auf der Annahme, dass die Präferenzen selbst-interessierter Akteure (bzw. der Staaten) veränderbar sind und durch ein sich veränderndes Konsens-Wissen oder durch andere von einem Regime bereitgestellte Funktionen beeinflusst werden können (Snidal 2002). Dieses Wissen bildet die Entscheidungsgrundlage dafür, die Dringlichkeit des Problems zu beurteilen und jene Bereiche zu identifizieren, auf welche sich die politische Problembearbeitung konzentrieren soll. Die Herstellung des Konsens-Wissens kann bei kollektiven Akteuren und Individuen auch die Akzeptanz für die Politiken internationaler Regime steigern und umweltfreundliches Verhalten bei Verbrauchern und Produzenten fördern. Im Folgenden wird gemessen, wie weit innerhalb der für ein Regimeelement geltenden Zeitspanne i) das Wissen über die Ursachen und Wirkungen eines Problems (Problemverständnis) und ii) wie vollständig das Wissen über die zur Problembearbeitung vorhandenen Politikoptionen entwickelt waren. Dabei wird gefragt, welche Zusammenhänge zwischen den von Regimen bereitgestellten Funktionen (bzw. programmatischen Aktivitäten) und der Entwicklung des Konsens-Wissens bestehen und ob Veränderungen in der Qualität und im Umfang dieses Wissens über Zeit verzeichnet werden konnten. Anschließend wird untersucht, welcher kausale Beitrag internationalen Regimen für mögliche beobachtbare (positive) Veränderungen des Konsens-Wissens im Problemfeld bzw. in einzelnen Ländern von den codierenden Fallstudienexperten beigemessen wurde. Der Umfang des zur Verfügung stehenden Konsens-Wissens über verschiedene Aspekte eines Problems kann empirisch nur bestimmt werden, wenn bei der Codierung hinreichend Klarheit über das von einem Regime bearbeitete Problem vorhanden ist. Vor der Codierung einer Fallstudie wurde von den Fallstudienexperten das von einem Regime zur Bearbeitung vorgesehene Problem definiert. Das Regime zum Schutz des Rheins, das durch die Rhein- 17 In internationalen Umweltabkommen bekunden Staaten vielfach, dass die angestrebte Kooperation unter anderem darauf abzielt, diese beschriebenen Funktionen bereitzustellen. Solche Festlegungen sind z. B. in der ECE-Konvention über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung in Europa (1979), der Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht (1985), der Klimakonvention (1992) oder der Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung (1994) enthalten. ZIB 1/

49 50 Aufsätze konvention von 1963 entstand und um die Chlorid-Konvention von 1976 und den Rhein-Aktionsplan von 1987 erweitert wurde, bearbeitet zum Beispiel die Problematik der Verschmutzung, welche die Ökosysteme und die Wasserqualität insbesondere in Unterlieger-Staaten schädigt (vgl. Bernauer 1996). Für jedes Regimeelement existierte im Falldesign mindestens ein Problem. Für manche Regime wurden mehrere solcher Problemdefinitionen entwickelt. Bei der Codierung von Ressourcenregimen wurde damit der Tatsache Rechnung getragen, dass diese Regime zumeist von konfligierenden ökonomischen und ökologischen Zielsetzungen geprägt sind. Für das Regime über den internationalen Handel mit bedrohten Arten wurden beispielsweise zwei Probleme identifiziert, die durch die Washingtoner Artenschutzkonvention von 1973 und verschiedene Amendments bearbeitet werden: i) der Schutz bedrohter Arten und ii) die Aufrechterhaltung eines an Nachhaltigkeit orientierten, legalen Handels von Pflanzen und Tieren (vgl. Sand 1997). In internationalen Umweltregimen können folgende programmatische Aktivitäten zur Verbesserung des Problemverständnisses über Ursache-Wirkungs-Beziehungen beitragen: wissenschaftliches monitoring über die Ursachen und Wirkungen eines Problems, Forschung über Ursachen und Wirkungen, Review der nationalen Implementation und Review der Angemessenheit von Regimeregeln (Breitmeier 2006b). In den Tabellen 2 und 3 sind jene Befunde aus der Regimedatenbank enthalten, die einen Zusammenhang zwischen dem Vorhandensein programmatischer Aktivitäten und dem Problemverständnis bzw. dem Wissen über verfügbare Politikoptionen herstellen. Das Problemverständnis beinhaltet den Grad des Wissens über die Ursachen und Wirkungen eines Problems und auch den Grad des erzielten Verständnisses über das framing eines Problems für die weitere politische Problembearbeitung (z. B. ob Fischerei primär als ein Problem des Schutzes von knappen Fischressourcen oder als eine Angelegenheit der Aufrechterhaltung von Fangquoten zur Sicherstellung von Nahrungsmitteln angesehen wird). Aus Tabelle 2 wird ersichtlich, dass der Umfang des Wissens über Ursachen und Wirkungen bzw. über den eigentlichen Kern des Umweltproblems in mehr als zwei Dritteln der Fälle stark (40,0 %) oder sehr stark (28,3 %) ausgeprägt war. Ein unzureichend ausgeprägtes Wissen war demnach bei knapp einem Drittel der codierten Probleme vorhanden. Die Befunde zeigen auch, dass programmatische Aktivitäten zur Erforschung des Problems entweder für etwas mehr als die Hälfte (monitoring, Forschung) oder in einer etwas geringeren Anzahl (Review der Implementation bzw. der angewandten Politiken) der codierten Probleme errichtet wurden. Allerdings ist aus den Daten auch ersichtlich, dass die auf Seiten der abhängigen Variable (Wissen über Ursache-Wirkungs-Beziehungen) auftretenden Varianzen sich nicht in gleichem Maße in den Varianzen für die unabhängige Variable widerspiegeln. Auch für solche Probleme, für welche das Wissen nur teilweise oder schwach entwickelt war, existierten in Regimen programmatische Aktivitäten zur Verbesserung des Konsens-Wissens. In nahezu all jenen Fällen mit relativ schwach entwickeltem Problemverständnis existierte zumindest eine der vier untersuchten programmatischen Aktivitäten.

50 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Tabelle 2: Programmatische Aktivitäten eines Regimes und Wissen über das Problem Programmatische Aktivitäten Gesamtzahl von Problemen Monitoring über Ursache und Wirkung Forschung über Ursache und Wirkung Review von Implementation Review von Regimeregeln Mindestens eine der vier Aktivitäten vorhanden 58 28,3% 23 17,3% 15 13,4% 13 13,4% 23 24,2 % 40 69% Sehr stark entwickelt 82 40% 61 45,9% 54 48,2% 49 50,5% 40 42,1% 67 81,8% Stark entwickelt 41 20% 33 24,8% 34 30,4% 28 28,9% 25 26,3% 37 90,2% Teilweise entwickelt 24 11,7% 16 12% 9 8% 7 7,2% 7 7,4% 20 83,3% Schwach entwickelt 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Nicht vorhanden % % % % % % Total Problemverständnis (Wissen über das Problem) Das Wissen über Politikoptionen bezieht sich auf jene Optionen und Maßnahmen, welche Akteuren für die Bearbeitung eines grenzüberschreitenden Problems zur Verfügung stehen. Es kann sich auch auf jene Maßnahmen beziehen, die innerhalb einzelner Sektoren eines Problemfelds getroffen werden müssen. Die in Tabelle 3 enthaltenen Befunde zeigen, dass der Umfang des Wissens über zur Problembearbeitung zur Verfügung stehende Politikoptionen überwiegend auf mittlerem Niveau angesiedelt war (60,6 %). Nahezu gleiche Häufigkeiten ergaben sich für Probleme mit sehr hoch entwickeltem (19,4 %) und schwach entwickeltem Wissen (20,0 %) über Politikoptionen. Diese Befunde veranschaulichen eine starke Dominanz eines mittelmäßig entwickelten Wissens über Politikoptionen. Für die Codierung dieser Variable stand nur eine dreistufige Skala zur Verfügung. Wegen des Fehlens einer komplexeren Skala kann daher nicht ganz ausgeschlossen werden, dass die Fallstudienexperten möglicherweise verstärkt ein mittleres Niveau auf der Ordinalskala ansteuerten. In Bezug auf das Vorhandensein programmatischer Aktivitäten ergibt sich ein ähnliches Bild wie bei den Befunden zur Erforschung des Konsens-Wissens. Nahezu für jedes in Tabelle 3 enthaltene Problem war zumindest eine programmatische Aktivität vorhanden, die zur Verbesserung des Wissens über Politikoptionen beitragen sollte. In internationalen Umweltregimen kommt eine breite Palette von programmatischen Aktivitäten zum Einsatz, welche die in den Ökosystemen und in der sozialen Umwelt angesiedelten Ursachen und Wirkungen eines Problems erforschen und zur Erarbeitung von Maßnahmen zur Problembearbeitung beitragen. Nichtsdestotrotz deuten die Befunde auch an, dass bis zum Ende des zwanzigsten Jahrhunderts ein erheblicher Bedarf dafür bestand, das Wissen über Po- ZIB 1/

51 Aufsätze Wissen über Politikoptionen Tabelle 3: Programmatische Aktivitäten und zur Verfügung stehendes Wissen über Politikoptionen Programmatische Aktivitäten Gesamtzahl von Problemen Monitoring über Ursache und Wirkung Forschung über Ursache und Wirkung Beratung durch Experten Compliance monitoring Review von Implementation Verifikation von compliance Finanzund Technologietransfer Review von Regimeregeln Informationsmanagement Mindestens eine der neun Aktivitäten vorhanden ,4% 26 20,3% 20 18,7% 24 16,2% 18 18,4% 18 19,8% 22 22,2% 7 14% 15 16,3% 14 14,1% ,1% Sehr hoch entwickelt ,6% 77 60,2% 67 62,6% 99 66,9% 62 63,3% 55 60,4% 56 58,9% 33 66% 62 67,4% 69 69,7% ,1% Mittelmäßig entwickelt 36 20,0% 25 19,5% 20 18,7% 25 16,9% 18 18,4% 18 19,8% 17 17,9% 10 20% 15 16,3% 16 16,2% ,4% Schwach entwickelt % % % % ,1% % % % % % ,8% Total 52

52 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens litikoptionen weiterzuentwickeln. Die in Tabelle 3 enthaltenen Befunde zeigen wiederum, dass die Varianzen bei der Ausprägung des Wissens über Politikoptionen sich nicht in Varianzen bei den für die Generierung des Konsens-Wissens angewendeten programmatischen Aktivitäten niederschlagen. Auch bei solchen Problemen, für welche das Wissen über Politikoptionen noch schwach ausgeprägt war, existierten in Regimen bereits programmatische Aktivitäten. Eine mögliche Erklärung für dieses Phänomen besteht darin, dass zusätzliche Variablen bei der Herstellung des Konsens-Wissens berücksichtigt werden müssen. Die Ökosysteme, deren Schutz oder nachhaltige Bewirtschaftung durch internationale Institutionen beabsichtigt ist, unterscheiden sich in Bezug auf ihre natürliche Komplexität. Zwischen einzelnen Problemfeldern bestehen auch große Unterschiede hinsichtlich der sozialen Kontexte, welche bei der Verursachung und für die erfolgreiche Problembearbeitung relevant sind. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Weiterentwicklung des Konsens-Wissens oftmals Zeit benötigt. Für die meisten der in der Datenbank enthaltenen Regime ist es möglich, die Ausprägung kognitiver Variablen zwischen früheren und späteren Phasen der Regimeentwicklung zu vergleichen. Hier zeigt sich für viele Regime, dass sich das Konsens-Wissen während der späteren Phasen tatsächlich erweiterte. Solche Entwicklungen stellten sich unter anderem in Institutionen wie dem Ostsee- und dem Donauregime oder dem Regime über den Handel mit bedrohten Arten ein. In einigen wenigen Regimen entwickelte sich das Konsens-Wissen ohne die explizite Verankerung von programmatischen Aktivitäten. Dies war allerdings zumeist darauf zurückzuführen, dass andere internationale Institutionen oder nationale Einrichtungen für die Ausübung dieser Funktionen zuständig waren. Der Zusammenhang zwischen programmatischen Aktivitäten und der Entwicklung des Problemverständnisses und des Wissens über Politikoptionen lässt sich auch durch ergänzende qualitative Befunde näher veranschaulichen. Im Regime der Inter-American Tropical Tuna Commission (IATTC) wurden Programme errichtet, mit welchen das Wissen über Aspekte, die für den Fang von Thunfisch und thunfischähnlichen Arten im ostpazifischen Ozean relevant sind, erweitert wurde. Dadurch konnten das meeresbiologische Wissen und Informationen über die Entwicklung der Fischbestände und Fangquoten im Lauf der Jahre verbessert werden. Darüber hinaus wurden Maßnahmen zur Vermeidung des Delphinsterbens im ostpazifischen Ozean ergriffen, welches sich in den 70er Jahren als Folge neuer, beim Thunfischfang verwendeter Fangtechniken zu einem massiven Problem entwickelt hatte (Peterson/Bayliff 1985, IATTC 1995). Die bisher dargestellten empirischen Befunde können den Beitrag von Institutionen für die Herstellung des Konsens-Wissens noch nicht hinreichend untermauern. Diese Befunde lassen den Schluss zu, dass es vielfach aufgrund exogener Faktoren keinen schnell wirksamen Automatismus zwischen der Arbeit programmatischer Aktivitäten und möglichen Regimewirkungen gibt. Allerdings sind in vielen Regimekomponenten auf lange Sicht Verbesserungen in der Qualität des Konsens-Wissens messbar. Die in den folgenden Tabellen 4 und 5 enthaltenen Daten deuten jedoch klar darauf hin, dass Regime vielmals einen bedeutenden kausalen Faktor dafür darstellten, dass sich das Konsens-Wissen über Zeit veränderte. ZIB 1/

53 Aufsätze Tabelle 4: Kausaler Einfluss von Regimen auf den Wandel des Wissens über Probleme (in Bezug auf alle Staaten eines Regimes) Kausaler Einfluss des Regimes Nicht zutreffend (kein Wandel) Schwacher oder kein kausaler Einfluss Moderater kausaler Einfluss Gesamtzahl von Problemen Bedeutender kausaler Einfluss 98 48,3% % 21 72,4% 8 18,2% 31 33,7% oder kein Schwacher Wandel ,7% 0 0% 8 27,6% 36 81,8% 61 66,3% Bedeutender Wandel % % % % % Total Wandel des Wissens über das Problem Tabelle 5: Wandel des zur Verfügung stehenden Wissens über Politikoptionen (in Bezug auf alle Staaten eines Regimes) Kausaler Einfluss des Regimes Nicht zutreffend (kein Wandel) Schwacher oder kein kausaler Einfluss Moderater kausaler Einfluss Gesamtzahl von Problemen Bedeutender kausaler Einfluss 95 49% % 14 33,3% 15 30,6% 28 32,6% oder kein Schwacher Wandel 99 51% 0 0% 7 66,7% 34 69,4% 58 67,4% Bedeutender Wandel Wandel des Wissens über Politikoptionen % % % % % Total Für jeweils die Hälfte der codierten Probleme ergibt sich der Befund, dass sich das Wissen über Ursache-Wirkungsbeziehungen (51,7%) (siehe Tab. 4) und über zur Verfügung stehende Politikoptionen (51,0%) (siehe Tab. 5) über Zeit stark wandelte. In der überwiegenden Zahl dieser Fälle wurde dem Regime ein moderater oder gar bedeutender kausaler Einfluss auf diesen Wandel bescheinigt. In 61 Fällen, in denen ein besonders starker Wandel des Wissens über Ursache-Wirkungs-Beziehungen gemessen wurde, übte das Regime einen bedeutenden kausalen Einfluss darauf aus. Bei 58 der 99 Probleme, bei denen ein starker Wandel des Konsens-Wissens über Politikoptionen verzeichnet wurde, wurde ebenfalls ein solch starker Regimeeinfluss identifiziert. Diese Daten verfestigen einerseits den Eindruck, dass die Wissensbasis einem sehr starken Wandel unterzogen war. In der Zusammenschau mit 54

54 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens dem sich aus Tabelle 3 ergebenden Befund, wonach sich das Wissen über Politikoptionen überwiegend auf mittlerem Niveau einpendelte, muss aber auch nüchtern festgestellt werden, dass der Wandel des Wissens über Politikoptionen vielfach noch nicht weit reichend genug war. Der oben dargestellte Befund, dass Regime mit einer breiten Palette programmatischer Aktivitäten zur Wissensgenerierung ausgestattet wurden, ist besonders bedeutsam. Denn damit lässt sich zeigen, dass der diesbezügliche kausale Einfluss von Regimen durch die Arbeit programmatischer Aktivitäten ausgeübt wird. Neben den auf alle Staaten eines Regimes bezogenen (allgemeinen) Wirkungen sind in der Regimedatenbank auch weitere Befunde über die Wirkungen auf das Wissen in wichtigen einzelnen Mitgliedsstaaten von Regimen enthalten. Zum Beispiel lässt sich selbst für Nationen wie die USA oder Deutschland zeigen, i) dass sich in diesen Ländern in Bezug auf einzelne Probleme die Wissensbasis verändert hat und ii) dass Regimen hierfür oftmals ein bedeutender kausaler Einfluss zukommt. Für 122 Probleme sind Daten vorhanden, welche über den in den USA verzeichneten Wandel des Wissens über Ursache-Wirkungs-Beziehungen und über den diesbezüglichen kausalen Einfluss von Regimen auf diesen Wandel informieren. Ein starker Wandel bezüglich des Wissens über diese Probleme in den USA wurde in 66 Fällen verzeichnet. In 22 Fällen wurde hierfür ein moderater und in 32 Fällen ein bedeutender Regimeeinfluss identifiziert. Dieser Befund ist deshalb erstaunlich, weil industriell hoch entwickelte Länder in der Regel über relativ große eigene Forschungskapazitäten verfügen. Die Einbettung dieser Länder in komplexe internationale Forschungsprogramme und sonstige programmatische Aktivitäten bewirkt, dass das durch nationale Forschungseinrichtungen produzierte Wissen erweitert wird und sich die Wissensproduktion an den inhaltlichen Maßstäben transnationaler Forschungsprogramme orientiert. 4. Compliance Die Spieltheorie lenkt den Blick auf die Eigenschaften sozialer Situationen, welche die kooperative Bearbeitung grenzüberschreitender Probleme positiv oder negativ beeinflussen. Für die Entstehung und Aufrechterhaltung von Kooperation ist das Vorhandensein von compliance-mechanismen vor allem dann unverzichtbar, wenn sich Akteure durch Täuschung in internationalen Institutionen einen erheblichen Vorteil gegenüber anderen regelkonformen Akteuren verschaffen können. Während in coordination games ein schlankes institutionelles Design für die Stabilisierung von Kooperation ausreicht, besteht in collaboration games die Notwendigkeit der Bereitstellung von compliance-mechanismen zur Überwachung des Akteursverhaltens (Stein 1993). Staaten können ihre kollektiven Ziele in internationalen Institutionen nur dann erreichen, wenn das institutionelle Design eines Regimes jene sozialen Konstellationen berücksichtigt, welche die kooperative Bearbeitung eines Problems und somit auch die Normeinhaltung durch Regimemitglieder negativ beeinflussen können (Koremenos et al. 2001a, b). Internationale Regime können demnach vertrauensbildend wirken, weil sie den Staaten durch die Bereitstellung von Mechanismen ZIB 1/

55 56 Aufsätze zur Verifikation, zum monitoring der Einhaltung von Normen und zur Überprüfung der nationalen Implementation Anreize zur Täuschung nehmen und Unsicherheiten über verdeckte oder offene Verstöße gegen Regimeregeln vermindern. Sie stellen Informationen bereit, durch welche bei Staaten Erwartungssicherheit über das Verhalten anderer Regimemitglieder hergestellt wird. Dadurch werden die kooperationsfeindlichen Eigenschaften problematischer sozialer Situationen überwunden (vgl. Zürn 1992). Internationale Regime sind vielfach als Institutionen beschrieben worden, die in einem internationalen Umfeld errichtet wurden, das von der Abwesenheit einer oberhalb des Nationalstaats operierenden Zentralgewalt zur Regeldurchsetzung geprägt ist. In der Welthandelsorganisation erwächst die Beilegung von Disputen über die Auslegung von Regeln und über das Verhalten von Regimemitgliedern aus einem mehrstufigen Verfahren, das neben weichen compliance-verfahren auch ein gerichtsähnliches Verfahren beinhaltet, dessen Entscheidungen sich Staaten letztlich beugen müssen. Nichtbefolgung der Entscheidungen erlaubt die Verhängung von Gegensanktionen. In der internationalen Umweltpolitik waren solche gerichtsähnlichen Verfahren bis zum Ende der 90er Jahre allerdings nur vereinzelt entwickelt. Statt auf Mechanismen zur autoritativen Durchsetzung von compliance vertrauen diese Institutionen vor allem auf das compliance-management (vgl. Chayes/Handler Chayes 1995). Die compliance-probleme von Entwicklungsländern resultieren oftmals daraus, dass die notwendigen Kapazitäten zur effektiven Implementierung internationaler Normen fehlen. Mit der Bereitstellung von Finanz- und Technologietransfers sollen Hindernisse bei der nationalen Implementation in diesen Ländern überwunden und die Einhaltung der Normen und Regeln ermöglicht werden. Die Regimeanalyse stand vor der Aufgabe, den Nachweis dafür anzutreten, dass die Einhaltung internationalen Rechts aus einer von Regimen induzierten Sogwirkung verursacht wird und nicht primär vom Interesse eines Staates bzw. von den zwischen Staaten vorherrschenden Machtbeziehungen abhängt (Hurrell 1993: 53). Normeinhaltung ergibt sich demnach nicht ausschließlich aus den mit einem Regime verbundenen Nutzenerwartungen, sondern kann durch spezifische compliance- Mechanismen auch dann bewerkstelligt werden, wenn die individuelle Nutzenkalkulation eines Akteurs dem eigentlich entgegensteht. Von Ronald Mitchell (1994: 30) ist Normeinhaltung deshalb nicht nur als ein mit den Vertragsverpflichtungen übereinstimmendes Akteursverhalten definiert worden. Vielmehr versteht Mitchell Normeinhaltung (im Sinne von treaty-induced compliance) als Verhalten, das wegen des compliance-systems eines Regimes mit dessen Normen und Regeln übereinstimmt. Durch die Erzielung eines hinreichenden Maßes an Normeinhaltung wird nicht zwangsläufig ein qualitativer Zustand erreicht, der den an moderne soziale Ordnung heranzutragenden Ansprüchen entspricht. Vielmehr kann trotz der Einhaltung von Regimenormen durch die Mitgliedsstaaten die Problemlösung scheitern, weil das Regime selbst nur unzureichende Normen und Regeln beinhaltet. Durch die Einhaltung der Normen und Regeln allein ist einerseits keineswegs schon die effektive Bearbeitung eines Problems garantiert; doch eine effektive Problembearbeitung kann andererseits auch nur dann ermöglicht werden, wenn auf der Grundlage des Vorhandenseins hinreichend umfassender und tief greifender Normen Staaten die

56 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Normen und Regeln eines Regimes einhalten. Das Verhalten sozialer Akteure wird wesentlich vom Prinzip der Reziprozität bestimmt. Die Nichteinhaltung von Normen und Regeln durch einzelne Staaten kann neue Unsicherheiten erzeugen, bestehendes Vertrauen zwischen Staaten in einem Problemfeld unterminieren und folglich zu einem»echoeffekt«(axelrod/keohane 1986: 245) sich abwechselnder Defektionen in einem Problemfeld führen. Für einen Akteur besteht daher dann ein Grund, den Normen und Regeln eines Regimes zu folgen, wenn diese von anderen Akteuren auch befolgt werden und diese dem kollektiven Nutzen dienen bzw. den moralischen Ansprüchen genügen, die an moderne soziale Ordnung herangetragen werden. Halten sich Staaten an Regimeregeln? Welche Zusammenhänge bestehen zwischen den von Regimen bereitgestellten programmatischen Aktivitäten und dem compliance-verhalten? Die Regimedatenbank enthält Daten, welche das compliance-verhalten aus der Gesamtschau auf alle Staaten beschreiben. Darüber hinaus sind auch Daten über das compliance-verhalten einzelner wichtiger Staaten in Regimen enthalten. Im Folgenden richtet sich der Blick vor allem auf die Messung des compliance-verhaltens aller Mitgliedsstaaten in einem Regime. Unter»Einhaltung«wird jenes Verhalten verstanden, das mit den Normen und Regeln eines Regimes übereinstimmt. Für die Messung des Verhaltens von Staaten ist es dabei zunächst unerheblich, ob dieses auf absichtliches oder unabsichtliches Handeln zurückzuführen ist bzw. ob es das Resultat einer vom Regime entfalteten Sogwirkung darstellt. Die kausale Bedeutung eines Regimes für das beobachtete Verhalten wurde von den codierenden Fallstudienexperten in einem zweiten Schritt bestimmt. Zudem richtet sich die Analyse auf folgende programmatische Aktivitäten für die Überwachung, Bewertung und Unterstützung des compliance-verhaltens von Staaten: das compliance-monitoring, die Überprüfung von Implementation, die Verifikation von compliance und den Finanz- und Technologietransfer zur Verbesserung staatlicher Kapazitäten bei der Umsetzung internationaler Normen. Aus Tabelle 6 wird ersichtlich, dass das Staatenverhalten (bezogen auf alle Staaten) in mehr als 60% der codierten Regimeelemente von Regeleinhaltung gezeichnet ist. Für die klare Mehrzahl der Fälle (z. B. für das Ozonregime, das Antarktisregime, oder das Fischereiregime in der Barentssee) ergibt sich somit der positive Befund, dass Staaten die Normen und Regeln von Regimen einhalten. Der Umfang von verregelten Teilproblemen und die Tiefe von Normen und Regeln hat im Lauf der Zeit in vielen dieser Regime deutlich zugenommen, ohne dass sich das generelle compliance-verhalten verschlechterte. Aus einer auf alle Staaten bezogenen generellen Perspektive kann auch festgestellt werden, dass in späteren Phasen der Regimeentwicklung grundsätzlich keine Verschlechterungen bezüglich des compliance-verhaltens gemessen wurden. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass nach einmal erfolgter Angleichung der Interessen und des Verhaltens von Staaten in internationalen Umweltinstitutionen die Normen und institutionellen Mechanismen in der Regel genügend Bindungskräfte entfalten konnten, um ein Ausscheren aus der Kooperation zu vermeiden bzw. um Fälle der partiellen Nichteinhaltung so zu bearbeiten, dass regelgeleitetes Verhalten möglich wurde. Die Herstellung solcher Bindungskräfte dauerte in einzelnen Fällen aber relativ lange und war auch bis zum Ende der 90er Jahre in ZIB 1/

57 Aufsätze manchen Regimen nicht abgeschlossen. In nahezu 40 % aller codierten Fälle wurde von den Fallstudienexperten ein Verhalten gemessen, das nicht vollständig bzw. nur teilweise mit den Regeln und Normen eines Regimes übereinstimmte und somit von gradueller Nichteinhaltung gekennzeichnet war. In manchen Regimen, in denen mehrere Zeitphasen untersucht werden können, hat sich das compliance-verhalten in den späteren Phasen verbessert. Dies ging oftmals mit der Schaffung neuer oder einer Ausweitung bereits bestehender programmatischer Aktivitäten zum monitoring oder der Verifikation von compliance einher. Bei Fällen wie dem Ramsar Regime und dem London Convention Regime fanden sich auch noch für die bis zum Ende der 90er Jahre codierten Phasen Formen der Nichteinhaltung, in denen das Verhalten zwar mit einigen, aber nicht allen Regimeregeln übereinstimmte. Tabelle 6: Programmatische Aktivitäten eines Regimes und compliance-verhalten (alle Staaten) Programmatische Aktivitäten Gesamtzahl von Problemen Compliance monitoring Review von Implementation Verifikation von compliance Finanzund Technologietransfer Mindestens eine der vier Aktivitäten vorhanden 18 13,8% 10 13,7% 10 16,1% 8 12,5% 3 7% 10 55,5% Verhalten übertrifft Anforderungen des Regimes 62 47,7% 26 35,6% 24 38,7% 30 46,9% 15 34,9% 41 66,1% 34 26,2% 27 37% 16 25,8% 21 32,8% 19 44,2% 28 82,4% 13 10% 8 11% 10 16,1% 5 7,8% 4 9,3% 10 76,9% Verhalten deckt sich mit Regimeregeln Verhalten konform mit einigen, aber nicht allen Regimeregeln Gelegentlich konformes Verhalten und partielle aber nicht vollständige Regeleinhaltung Compliance-Verhalten aller Staaten 3 2,3% 2 2,7% 2 3,2% 0 0 % 2 4,7% 2 66,6% Überhaupt keine Einhaltung % % 62 99,9% % ,1% 91 70% Total 58

58 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Tabelle 7: Kausaler Einfluss von Regimen auf das compliance-verhalten (alle Staaten) Kausaler Einfluss des Regimes Gesamtzahl von Problemen Schwacher oder kein kausaler Beitrag Moderater kausaler Einfluss Großer kausaler Einfluss Negative kausale Rolle Keine Angabe 18 13,8% 0 0% 0 0% 17 21,3% 0 0% 1 10% Verhalten übertrifft Anforderungen des Regimes 62 47,7% 3 37,5% 20 62,5% 35 43,8% 0 0% 4 40% 34 26,2% 3 37,5% 8 25,0% 21 26,3% 0 0% 2 20% 13 10,0% 1 12,5% 2 6,3% 7 8,8% 0 0% 3 30% Verhalten deckt sich mit Regimeregeln Verhalten konform mit einigen, aber nicht allen Regimeregeln Gelegentlich konformes Verhalten und partielle aber nicht vollständige Regeleinhaltung Compliance-Verhalten aller Staaten 3 2,3% 1 12,5% 2 6,3% 0 0% 0 0% 0 0% keine Einhaltung Überhaupt % 8 100% ,1% ,2% 0 0% % Total Welchen kausalen Einfluss hatten Regime auf das compliance-verhalten? Die Befunde in Tabelle 7 zeigen, dass Regimen überwiegend ein großer kausaler Einfluss für das erzielte compliance-verhalten zuerkannt wurde. Für 52 der 80 Regimeelemente, in welchen Einhaltung (62) oder Übererfüllung (18) der Normen und Regeln eines Regimes vorherrschte, wurde dem Regime ein großer kausaler Einfluss für das compliance-verhalten beigemessen. Diese Befunde legen den Schluss nahe, dass die in Tabelle 6 enthaltenen programmatischen Aktivitäten eine positive Wirkung auf das compliance-verhalten hatten. Andererseits werfen die Befunde auch die Frage auf, warum verschiedene Formen von partieller oder temporärer Nichteinhaltung zu beobachten sind, obwohl solche programmatischen Aktivitäten ZIB 1/

59 Aufsätze teilweise ebenfalls vorhanden sind. Eine mögliche Antwort könnte sein, dass die Arbeit programmatischer Aktivitäten oftmals nicht sofort zu den intendierten Wirkungen führt. Knapp die Hälfte jener Fälle, in denen das Staatenverhalten nicht völlig mit den Normen und Regeln übereinstimmte, endet bereits vor den 90er Jahren. Für nachfolgende Zeitphasen kann in diesen Fällen (z. B. im Walfangregime, im Ostseeregime oder in der Komponente des Antarktisregimes zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze) ein verbessertes bzw. hinreichendes compliance-verhalten verzeichnet werden. Die Einrichtung von compliance-mechanismen und die Thematisierung von Nichteinhaltung innerhalb von internationalen Institutionen wirken oftmals erst nach einer gewissen Zeitverzögerung. Die Identifizierung und Beseitigung von Problemen bei der nationalen Implementation oder die Bereitstellung von Finanzmitteln und Technologie zur Verbesserung nationaler Kapazitäten bei der Implementation in Entwicklungsländern oder in Osteuropa führt ebenfalls oftmals erst mittel- und langfristig zu den gewünschten Wirkungen. Andere Daten über das compliance-verhalten einzelner Staaten unterstützen die dargestellten Befunde über den zum Teil besonders großen kausalen Einfluss von Regimen. Das compliance- Verhalten der USA wurde für insgesamt 98 Regimeelemente codiert, die zu insgesamt 16 Regimen gehören. In 86 Regimelementen (87,8 %) befand sich das US-Verhalten in Einklang mit den Normen und Regeln (59) oder war von Übererfüllung der Verhaltensvorschriften gekennzeichnet (27). In etwa zwei Dritteln dieser Fälle (57) hatte das betreffende Regime einen großen kausalen Einfluss auf das compliance- Verhalten der USA. 5. Problemlösung Stellt kollektives Handeln in internationalen Institutionen die effektivere Form der Bearbeitung grenzüberschreitender Probleme dar als das autonome Handeln der einzelnen Staaten? Nur wenn der empirische Nachweis dafür angetreten werden kann, dass internationale Institutionen Probleme nicht nur»verwalten«sondern auch zu deren Lösung beitragen, können sie Folgebereitschaft bei verschiedenen Akteuren in der Weltgesellschaft mobilisieren. In den vorangegangenen Kapiteln wurde bereits der kausale Einfluss von Regimen beschrieben, den diese für die Lösung der in der sozialen Welt (z. B. schwierige Akteurskonstellationen, Unsicherheit über das Konsens-Wissen, compliance von Staaten) angesiedelten Probleme haben können. Hatten internationale Regime auch einen Einfluss auf die Lösung von Problemen, die in der natürlichen Umwelt angesiedelt sind? Sind die in der sozialen Welt durch Regime induzierten Veränderungen (z. B. im Konsens-Wissen oder im compliance- Verhalten) weit reichend genug, damit sie sich in Verbesserungen des Zustands der natürlichen Umwelt niederschlagen? Die Bewertung des Beitrags von internationalen Institutionen zur (positiven) Veränderung des Umweltzustands kann aus zwei unterschiedlichen Blickwinkeln vorgenommen werden. Nimmt man die interne Perspektive politischer Entscheidungsträger ein, dann fokussiert sich die Analyse auf eine Auswertung der Zielerreichung in internationalen Regimen (Bernauer 1995). 60

60 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Solche Ziele können weit reichend oder weniger ambitioniert sein. Im Folgenden wird die Problemlösung aus einer anderen Perspektive analysiert und gemessen. Von einem externen Blickwinkel her gesehen stellt sich die Frage, welche tatsächlichen Umweltveränderungen auf mittel- und langfristige Sicht erzielt wurden. Dieser Blickwinkel kann sich von der bloßen Messung der Zielerreichung unterscheiden, wenn die Ziele selbst nicht weit reichend genug formuliert sind und somit nicht die Verbesserung des Umweltzustands anstreben. Im Folgenden wird untersucht, wie sich der Zustand von Problemen innerhalb des Lebenszyklus einer internationalen Institution verändert hat. Bei der Erforschung der Problemlösungseffektivität von internationalen Regimen müssen kontrafaktische Erwägungen angestellt und verschiedene andere kausal-analytische Fragen beantwortet werden: In welchem Zustand wäre die natürliche Umwelt in einem Problemfeld, wenn es keine internationale Institution zur Problembearbeitung geben würde? Sind beobachtete Veränderungen im Zustand der natürlichen Umwelt hauptsächlich auf kollektives Handeln in einem Regime zurückzuführen bzw. welchen Einfluss hatten Entwicklungen, die sich außerhalb von internationalen Regimen vollzogen? Wie sind die beobachtbaren Veränderungen in der natürlichen Umwelt zu bewerten gegenüber dem möglichen Maßstab eines kollektiven Optimums? 18 Die Messung von solchen Veränderungen bezieht sich auf den jeweiligen Zeitraum, in dem ein Regimeelement angesiedelt ist. Positive Veränderungen in der Umweltsituation ergeben sind dann, wenn z. B. Belastungen des Ökosystems mit Schadstoffen zurückgehen (z. B. Luftverschmutzung, Belastung der Meere mit Schadstoffen und giftigen Abfällen) oder der Fischbestand in einzelnen Fanggründen nach Perioden der Überfischung wieder zunimmt. Negative Veränderungen in der Umweltsituation wurden dann identifiziert, wenn sich gegenteilige Entwicklungen vollzogen. Das Pareto-Optimum stellt eigentlich einen wünschenswerten Bewertungsmaßstab dar, weil es einen Vergleich zwischen den erzielten Veränderungen im Zustand eines Umweltproblems mit dem möglichen Idealzustand erlaubt. 19 Doch forschungspraktische Gründe sprachen gegen eine Verwendung des Pareto-Optimums als Bezugspunkt bei der Codierung. Das Pareto- Optimum konnte von der Forschung erst für einige wenige Regime bestimmt werden. Für die überwiegende Gesamtzahl der codierten Regime fehlen bisher fundierte Studien, welche das pareto-optimale Maximum der Problemlösung für die verschiedenen Zeitphasen und die einzelnen Komponenten von Regimen valide berechnen können. Für den Aufbau der Regimedatenbank wurde der Ansatz verfolgt, in einem ersten Schritt die relativen Veränderungen im Zustand eines Problems zu messen und in einem zweiten Schritt den kausalen Einfluss eines Regimes für die beobachtbaren Veränderungen zu bestimmen. Diese kausale Einschätzung des Regimeein- 18 Zu solchen grundlegenden kausalanalytischen Fragen, die sich bei der Erforschung der Problemlösungseffektivität stellen, siehe unter anderem Helm/Sprinz (1999), Mitchell (2001), Underdal (2002) und Young (2001). 19 Das Pareto-Optimum ist erreicht,»when no further increase in benefits to one party can be obtained without leaving one or more prospective partners worse off«(underdal 2002: 9). ZIB 1/

61 Aufsätze flusses berücksichtigt dann, i) welchen Einfluss das Regime (z. B. die im Regime entwickelten programmatischen Aktivitäten) auf die beobachteten Veränderungen im Zustand eines Problems hatte, ii) ob die beobachteten Entwicklungen auch dann eingetreten wären, wenn kein Regime zur Problembearbeitung errichtet worden wäre, und iii) welches Gewicht externe Faktoren für die beobachteten Wirkungen im Problemfeld haben. Zunächst lassen sich aus Tabelle 8 drei verschiedene Entwicklungen in Bezug auf Veränderungen in der Umweltsituation ableiten. Erstens wird deutlich, dass für mehr als die Hälfte (53,0%) nämlich 99 der codierten Probleme leichte (27,3%) oder bedeutende Verbesserungen (25,7%) im Umweltzustand identifiziert wurden. Ein bedeutender oder gar sehr starker kausaler Einfluss des Regimes auf die erzielten Verbesserungen in der Umweltqualität wurde bei 47 dieser 99 Probleme identifiziert. Keine Verbesserungen ergaben sich bei 88 Problemen. Es wird zweitens deutlich, dass bei 33 Problemen (17,6%) der Zustand der Umweltsituation unverändert blieb. In etwa der Hälfte dieser Fälle wurde dem Regime ebenfalls ein relativ starker Einfluss auf die erzielte Stabilisierung der Umweltsituation beigemessen. Ohne Regimeeinfluss hätte sich die Umweltsituation in der Hälfte der Fälle möglicherweise verschlechtert. Drittens wurden für 55 Probleme (29,4%) leichte oder bedeutende Verschlechterungen im Zustand der Umwelt identifiziert. Für die identifizierte Verschlechterung der Umweltsituation wurde dem Regime in der Regel keine große Tabelle 8: Kausaler Einfluss von Regimen auf den Wandel im Zustand eines Umweltproblems Kausaler Einfluss des Regimes Gesamtzahl von Problemen Kleiner oder kein kausaler Beitrag Schwacher kausaler Einfluss Gleicher Einfluss von endogenen und exogenen Faktoren Bedeutender kausaler Einfluss Sehr starker kausaler Einfluss 18 9,6% 8 16,3% 7 17,1% 0 0% 2 4,3% 1 4,5% Verschlechterung Bedeutende 37 19,8% 22 44,9% 11 26,8% 2 7,1% 2 4,3% 0 0% Verschlechterung Leichte 33 17,6% 4 8,2% 10 24,4% 2 7,1% 13 27,7% 4 18,2% blieb Zustand unverändert 51 27,3% 8 16,3% 8 19,5% 13 46,4% 13 27,7% 9 40,9% Verbesserung Leichte 48 25,7% 7 14,3% 5 12,2% 11 39,3% 17 36,2% 8 36,4% Verbesserung Bedeutende % % % 28 99,8% ,2% % Total Wandel im Zustand eines Problems 62

62 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Tabelle 9: Zusammenhang zwischen dem Wandel im Zustand eines Umweltproblems und dem Wissen über Ursachen, Wirkungen und den Kern des Problems Problemverständnis (Wissen über das Problem) Gesamtzahl von Problemen Sehr stark entwickelt Stark entwickelt Teilweise entwickelt Schwach entwickelt Nicht vorhanden 20 10,6% 3 7,1% 7 8,6% 6 14% 4 18,2% 0 0% Verschlechterung Bedeutende 35 18,6% 2 4,8% 14 17,3% 12 27,9% 7 31,8% 0 0% Verschlechterung Leichte 35 18,6% 10 23,8% 21 26% 3 7% 1 4,5% 0 0% blieb Zustand unverändert 50 26,6% 13 31% 16 19,8% 14 32,6% 7 31,8% 0 0% Verbesserung Leichte 48 25,5% 14 33,3% 23 28,4% 8 18,6% 3 13,6% 0 0% Verbesserung Bedeutende % % , ,1% 22 99,9% 0 0% Total Wandel im Zustand eines Problems kausale Bedeutung beigemessen. In dieser dritten Gruppe befanden sich 34 Probleme aus Regimeelementen, die überwiegend in den 80er Jahren und spätestens 1992 endeten. In manchen Fällen wie dem in dieser Gruppe angesiedelten Regime zum Schutz der Ozonschicht muss es bereits als zaghafter Erfolg gewertet werden, dass sich der Umweltzustand nicht weiter verschlechterte. Die weitere Zerstörung der stratosphärischen Ozonschicht konnte in den 90er Jahren verlangsamt bzw. aufgehalten werden, weil durch das globale Verbrauchs- und Produktionsverbot die Emissionen Ozon zerstörender Substanzen drastisch vermindert wurden. Eine Erholung der Ozonschicht wird aber erst nach einer Zeitverzögerung von Jahrzehnten eintreten, weil sich in der Atmosphäre noch Altlasten befinden, die eine schnelle Verbesserung des Zustands der stratosphärischen Ozonschicht unmöglich machen (Parson 2003). Unter den so genannten Erfolgsfällen, bei denen eine Verbesserung im Zustand eines Problems verzeichnet wurde, befinden sich verschiedene Komponenten des Antarktisregimes, das ECE-Luftreinhaltungsregime, die Regime über den internationalen Handel mit bedrohten Arten, verschiedene Fischereiregime (z. B. für die Barentssee, den Südpazifik, beide Thunfischregime), Regionalmeerregime (für die Ostsee, die Nordsee und das Schwarze Meer), Regime gegen die Meeresverschmut- ZIB 1/

63 Aufsätze Tabelle 10: Zusammenhang zwischen dem Wandel im Zustand eines Umweltproblems und der Verfügbarkeit von Wissen über Politikoptionen Wissen über Politikoptionen Gesamtzahl von Problemen Sehr hoch entwickelt Mittelmäßig entwickelt Schwach entwickelt 17 9,7% 1 2,7% 6 5,8% 10 27,8% Verschlechterung Bedeutende 35 19,9% 7 18,9% 19 18,4% 9 25% Verschlechterung Leichte 27 15,3% 11 29,7% 10 9,7% 6 16,7% blieb Zustand unverändert 50 28,4% 3 8,1% 40 38,8% 7 19,4% Verbesserung Leichte 47 26,7% 15 40,5% 28 27,2% 4 11,1% Verbesserung Bedeutende % 37 99,9% ,9% % Total Wandel im Zustand eines Problems zung (Ölverschmutzungsregime, London Convention), und Flussregime (Rhein und Donau). Allerdings bestehen zwischen diesen Fällen Unterschiede dahingehend, wie stark der kausale Einfluss eines Regimes auf die erzielten Verbesserungen ist. Dies veranschaulicht, dass Regime einen kausalen Beitrag zur Verbesserung eines Umweltproblems leisten können; aber diese Verbesserungen sind oftmals das Ergebnis einer Mischung von Einflüssen, die von internationalen Regimen und von weiteren nationalen Initiativen herrühren, oder auch von strukturellen Entwicklungen (z. B. technologischer Wandel, geändertes Verbraucherverhalten, ökonomische Entwicklung) mit verursacht werden können, die sich außerhalb des Einflussbereichs von internationalen Institutionen vollziehen können. In einigen Regimen sind auch bis Ende des zwanzigsten Jahrhunderts keine positiven Veränderungen eingetreten. Wenig ermutigende Entwicklungen offenbaren die Daten beispielsweise für einige globale Umweltregime. Nach der Verabschiedung der globalen Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung im Jahr 1994 konnten in diesem Problemfeld keine positiven Veränderungen erreicht werden. Von negativen Entwicklungen im Sinne einer weiteren Verschlechterung des Problems waren Problemfelder wie die globale Klimaproblematik oder der Schutz der Biodiversität gekennzeichnet. Diese negativen Entwicklungen konnten auch nicht durch die Schaffung verschiedener programmatischer Aktivitäten verhindert werden. Diese 64

64 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Regime behandeln sehr komplexe Problemtypen, bei denen Veränderungen im sozialen Verhalten nur sehr langsam erzielt werden können. Die im sozialen Verhalten erzielten Veränderungen führen bei sehr komplexen Problemen zudem oftmals nur mit erheblicher zeitlicher Verspätung zu positiven Veränderungen im Zustand der Umwelt. Regime mit eher negativer oder stagnierender Entwicklung im Zustand eines Umweltproblems zeichnen sich dadurch aus, dass die getroffenen Regelungen zur Problembearbeitung nicht weit reichend genug sind. Welcher Zusammenhang besteht zwischen dem über ein Problem vorhandenen Wissen und der Problemlösung? Die Befunde in Tabelle 9 zeigen, dass bei jenen 98 Problemen, in welchen leichte oder bedeutende Verbesserungen im Zustand der Umwelt zu verzeichnen waren, in zwei Dritteln der Fälle (66) das Wissen über Ursachen und Wirkungen im Problemfeld sehr stark oder stark entwickelt war. Für mehr als die Hälfte jener 55 Probleme, in denen sich eine bedeutende oder leichte Verschlechterung der Umwelt vollzog, war dieses Wissen schwach oder überhaupt nicht entwickelt. Etwas weniger eindeutig sind auf den ersten Blick allerdings die Befunde, die sich aus Tabelle 10 ergeben. Für weniger als 20% der Probleme (18 von 97), bei denen eine leichte oder bedeutende Verbesserung festgestellt wurde, war das Wissen über zur Problembearbeitung verfügbare Politikoptionen sehr hoch entwickelt. Die geringere Eindeutigkeit dieses Befundes mag auch damit zusammenhängen, dass die Codierung dieser Variable (Wissen über Politikoptionen) auf einer dreistufigen Skala erfolgte, bei der die Fallstudienexperten möglicherweise etwas stärker dazu neigten, bei der Codierung das mittlere Niveau auf der Ordinalskala anzusteuern. Demgegenüber erfolgte die Codierung der Ausgestaltung des Wissens über Ursachen und Wirkungen bzw. den Kern des Problems auf einer fünfstufigen Skala. Für die in Tabelle 10 enthaltenen 97 Probleme mit positiven Entwicklungen bezüglich des Umweltzustandes war das Wissen über Politikoptionen in 86 Fällen stark oder mittelmäßig ausgeprägt. Insgesamt zeigen die in den Tabellen 8 bis 10 enthaltenen Befunde, dass von internationalen Regimen bedeutende kausale Wirkungen bezüglich der Problemlösung ausgehen können. Einzelne Legitimitätsgründe sind kausal eng miteinander verknüpft. Wie gezeigt wurde, besteht eine Korrelation zwischen einer Verbesserung des Konsens-Wissens und einer mittel- und langfristig sich einstellenden Verbesserung der Umweltqualität. Doch die bei den kognitiven Grundlagen eines Problems erzielten Fortschritte, an denen internationale Regime wesentlich beteiligt sind, übersetzen sich nicht immer automatisch in eine Verbesserung der Umweltqualität. Neben den erforderlichen Trägern und Multiplikatoren dieses Wissens (z. B. Wissenschaftler und epistemische Netzwerke, Vorreiterstaaten und internationale Organisationen) kommen auch andere Variablen ins Spiel, welche den Prozess der Präferenzbildung bei Regimemitgliedern, die nationale Implementation und das compliance-verhalten wesentlich mitbeeinflussen. ZIB 1/

65 Aufsätze 6. Verteilungsgerechtigkeit Der von der Antiglobalisierungsbewegung geäußerte Protest gegen die als ungerecht perzipierten Wirkungen des Welthandelssystems zeigt, dass die Folgebereitschaft für die jenseits des Nationalstaats errichtete soziale Ordnung zu erodieren droht, wenn die Allokation von materiellen Werten durch internationale Institutionen stark asymmetrische Züge annimmt. Für den transnationalen Raum werden zunehmend ähnliche moralische Vorstellungen bezüglich der Bedeutung von materieller Verteilungsgerechtigkeit wirksam wie für die innerstaatliche Ebene. Allerdings mangelt es an Konsens darüber, was unter Verteilungsgerechtigkeit jenseits des Nationalstaats genau zu verstehen ist. Verschiedentlich ist der Versuch unternommen worden, die von John Rawls für nationale Gesellschaften entwickelte Gerechtigkeitstheorie auf die Ebene jenseits des Nationalstaats zu übertragen. 20 Die Theorie von Rawls (1979) geht von der hypothetischen Annahme eines Urzustandes aus, in welchem Individuen unter dem Schleier des Nicht-Wissens agieren und ihnen Wissen über ihre gesellschaftliche Stellung, Geschlecht, Religion, Fähigkeiten und andere Faktoren fehlt, welche die Herstellung von Politikergebnissen beeinflussen könnten. Dieses Konzept kann jedoch nur sehr schwer in praktische Politikentwürfe übersetzt werden, die für den Raum jenseits des Nationalstaats anwendbar sind. Die Herleitung von Kriterien für die empirische Messung von Verteilungsleistungen von Regimen ist aus dem Konzept kaum möglich. Von Cecilia Albin (2001: 12) ist der von Rawls beschriebene Schleier des Nicht-Wissens als ein ungeeigneter Ausgangspunkt für die Entwicklung einer für den transnationalen Raum anwendbaren Gerechtigkeitskonzeption kritisiert worden. Eine Reihe grundlegender Kritikpunkte, die gegen eine Übertragung des Konzepts auf die globale Ebene sprechen, ist auch von Molly Cochran (1999: 55-57) vorgebracht worden. Die für den transnationalen Raum entwickelten normativen Gerechtigkeitskonzeptionen bieten derzeit kaum Kriterien für die Messung von Verteilungsgerechtigkeit, die für die empirische Forschung benutzt werden können. Wie können wir trotz des Fehlens von Kriterien zur empirischen Messung von transnationaler Gerechtigkeit eine Vorstellung darüber entwickeln, ob die Politiken internationaler Institutionen dem Erfordernis nach materieller Verteilungsgerechtigkeit Rechnung tragen? Ein möglicher Zugang zur empirischen Bearbeitung des Problems besteht darin, in internationalen Regimen nach Prinzipien und Normen zu suchen, die Verteilungsgerechtigkeit einfordern. Damit könnte zumindest aufgezeigt werden, ob Regime den an sie herangetragenen Forderungen nach Gerechtigkeit auch in ihren konstitutiven Prinzipien und Normen Rechnung tragen. Für die empirische Erforschung der Problematik kann auch zusätzlich auf problemfeldspezifische Kriterien für die Bestimmung von Verteilungsgerechtigkeit zurückgegriffen 20 Von Charles Beitz (1979: 128) ist schon vor mehr als zwei Jahrzehnten darauf verwiesen worden, dass die für innerstaatliche Ordnung geltende Forderung nach sozialer Gerechtigkeit auch für den globalen Raum gültig sein müsse. In der deutschen Regimeforschung fand die Frage der Verteilungsgerechtigkeit schon frühzeitig Beachtung durch die Studien von Zürn (1987) und Wolf (1991). 66

66 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens werden. Diese bewerten beispielsweise die getroffenen Maßnahmen einzelner Länder zur Problembearbeitung im Zusammenhang mit deren Verantwortung für die Verursachung eines Umweltproblems, evaluieren die Kosten der Problembearbeitung für einzelne Länder und beziehen dabei auch deren finanzielle und technologische Kapazitäten mit ein, berücksichtigen deren Rolle als Verursacher oder Betroffene eines Problems oder evaluieren die durch die Problembearbeitung anfallenden Gewinne (vgl. Albin 2001). Empirisch orientierte Studien über die Entwicklung des internationalen Rechts zeigen, dass die Verankerung von Gerechtigkeitsnormen in internationalen Institutionen in den letzten Jahrzehnten vorangekommen ist. Doch gibt es qualitative Unterschiede zwischen diesen Normen in Bezug darauf, ob sie tatsächlich auf die Verwirklichung von Gerechtigkeit oder nur auf eine Abschwächung bestehender asymmetrischer Werteallokationen abzielen (Franck 1995: 58-79). In das Konzept der»nachhaltigen Entwicklung«sind ebenfalls Erwartungen an die Gerechtigkeit innerhalb einer Generation oder zwischen den Generationen eingelassen. Die für normative Gerechtigkeitskonzeptionen beschriebenen Schwierigkeiten bezüglich der Operationalisierung treffen aber auch auf die in dem Konzept der nachhaltigen Entwicklung enthaltenen Dimensionen von Gerechtigkeit zu. 21 Im Umweltvölkerrecht ist eine Reihe von Prinzipien und Normen entwickelt worden, welche normative Ansprüche hinsichtlich der Verteilungsgerechtigkeit des internationalen Regierens formulieren (Beyerlin 2000, Sands et al. 1997). Die Daten der Regimedatenbank zeigen, dass in 16 Regimen mindestens jeweils eine Gerechtigkeitsnorm explizit Erwähnung findet. In 13 Regimen ist das»prinzip der nachhaltigen Nutzung von natürlichen Ressourcen«vertreten. Das»Prinzip der Integration von Umwelt und Entwicklung«war in acht Regimen verankert. Das»Prinzip der Gerechtigkeit zwischen den Generationen«fand sich in fünf Regimen. In drei Regimen fand sich das»prinzip der gerechten Nutzung natürlicher Ressourcen«. In zwei Regimen wurden Umweltgüter explizit als»gemeinsames Erbe der Menschheit«bezeichnet. Neben der expliziten Verankerung von Gerechtigkeitsnormen wurden in insgesamt zehn Regimen Gerechtigkeitsnormen mit implizitem Charakter identifiziert, die noch keine volle völkerrechtliche Verbindlichkeit erlangt haben. Sie finden aber in Resolutionen, Konferenzerklärungen und kollektiven Entscheidungen von Regimemitgliedern Erwähnung. Dies zeigt, dass die Entwicklung von Gerechtigkeitsnormen in vielen Regimen nach wie vor im Fluss und keineswegs abgeschlossen ist. Der Gerechtigkeitsdiskurs hat aber auch internationale Regime erfasst und zur Verankerung von Gerechtigkeitsnormen geführt. Zudem ist eine Zunahme von soft law- Normen feststellbar, welche die Verwirklichung gerechter Werteallokationen einfordern. Eine problemfeldspezifische empirische Analyse von materiellen Kosten und Nutzen ist sehr komplex. Die folgenden Befunde wurden fast ausschließlich aus Textantworten gewonnen, die von den codierenden Fallstudienexperten auf Fragen 21 Es ist auch unklar, welche Kriterien für die Messung der Gerechtigkeit von Wirkungen angewendet werden können, die zwischen den Generationen entstehen. ZIB 1/

67 68 Aufsätze über die Kosten-Nutzen-Verteilung in einzelnen Problemfeldern formuliert wurden. Sie vermitteln zwar einen Eindruck über die in einzelnen Problemfeldern eingetretenen Verteilungswirkungen. Diese qualitativen Befunde sind aber nur in eingeschränktem Maße verallgemeinerbar. Sie stellen vielmehr einen Ausgangspunkt für die weitere Erforschung der durch internationale Regime bewirkten Verteilungsleistungen dar. Der Zugang zu Ressourcen oder deren gerechte Nutzung bildete in vielen Regimen Anlass für Konflikte zwischen Staaten. Die im Antarktisvertrag von 1959 enthaltene Unterscheidung zwischen Staaten mit und ohne Konsultativstatus hat im Antarktisregime für mehrere Jahrzehnte Konflikte über den gerechten Zugang zur Entscheidungsfindung erzeugt. Im Antarktisregime erfolgte mittlerweile eine Aufweichung dieser Diskriminierung, doch es bestehen nach wie vor Unterschiede zwischen einzelnen Ländern bezüglich des Zugangs zur Entscheidungsfindung (Vidas 1996: 55-57). 22 Die Kosten für die Verwaltung und das Management von Regimen wurden in vielen Regimen in Anlehnung an den Beitragsschlüssel für Mitglieder in den Vereinten Nationen berechnet. In diesen Regimen wurde somit auch den bestehenden unterschiedlichen finanziellen Fähigkeiten von Industrie- und Entwicklungsländern Rechnung getragen. Freiwillige zusätzliche Zahlungen bzw. Engagements zur Verbesserung programmatischer Regimeaktivitäten wurden oftmals von Industrieländern geleistet. Andererseits gibt es eine Reihe von Ressourcenregimen, in welchen Mitgliedsbeiträge in Anlehnung an das user pays-prinzip berechnet wurden. Diese Praxis benachteiligt wirtschaftlich weniger entwickelte Länder gegenüber Industrieländern. Die mit der Implementation verbundenen Kosten und der Nutzen sind häufig ungleich verteilt. Dies liegt unter anderem daran, dass für besonders starke Verursacher eines Problems auch besonders hohe Kosten für dessen Beseitigung anfallen können. Unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit sind solche Ungleichheiten nicht problematisch. 23 Vor dem Hintergrund des Aspekts der Verteilungsgerechtigkeit ist es schon eher problematisch, dass Import-Länder von Umweltverschmutzung manchmal größere Kosten zur Problembearbeitung (z. B. durch nationale Vorleistungen) tragen müssen als die eigentlichen Hauptverursacher (z. B. im Kontext der Oberlieger-Unterlieger-Problematik). In solchen Situationsstrukturen können Länder, welche unter dem Export umweltschädlicher Verschmutzung durch andere Länder besonders leiden, oftmals nicht in vollem Umfang verteilungsgerechte Lösungen herbeiführen. Die zufrieden stellende Lösung der Problematik der Implementationskosten ist im Nord-Süd-Verhältnis eine Voraussetzung dafür, dass sich Entwicklungsländer an einem Regime beteiligen. Die Schaffung eines gerechten Ausgleichs für die Kosten, welche den Entwicklungsländern bei der Implementation internationaler Politiken entstehen, stellt oftmals eine brisante Streitfrage im Nord-Süd-Kontext dar. Die Industrieländer stellten den Entwicklungsländern in vielen Regimen zusätzliche finanzielle oder technische 22 Im Antarktisregime haben inzwischen 28 der 45 Mitgliedsstaaten Konsultativstatus und somit Stimmrecht. 23 Länder, die besonders stark von der Nutzung einer lebenden Meeresressource profitieren, tragen zum Beispiel dann höhere Implementationskosten, wenn zum Schutz dieser Ressourcen drastische Beschränkungen der Fangquoten wirksam werden.

68 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Mittel zur Implementation bereit. Wichtige Beispiele hierfür sind u. a. die Regime zum Schutz der Ozonschicht, des globalen Klimas, der Biodiversität oder zur Bekämpfung der Wüstenbildung. Über internationale Institutionen wurde somit ein finanzieller Ausgleich für Entwicklungsländer ermöglicht, welcher die bei der Umsetzung internationaler Normen entstehenden Kosten vermindern konnte. 7. Ausblick Internationale Institutionen sind wichtige Säulen einer modernen Weltordnung. Diese Ordnung beruht auf der Verwirklichung von Legitimitätsgründen, die verschiedene Nutzenerwartungen und normativ begründbare Anforderungen an das internationale Regieren beinhalten. Die theoretische Diskussion über solche Legitimitätsgründe ist genauso wenig an ihr Ende gekommen wie die Debatte darüber, welche Bedeutung die Variable der»macht«gegenüber der»legitimität«für die Herstellung sozialer Ordnung im 21. Jahrhundert haben wird. Die quantitative Analyse der Output-orientierten Legitimitätsgründe zeigt, dass das Regieren in internationalen Institutionen zu Politikergebnissen und langfristigen Wirkungen führen kann, die ohne Institutionen in diesem Ausmaß oftmals nicht erreichbar wären. Konnten kausale Zusammenhänge zwischen Regimewirkungen und den Leistungen eines Regimes von der Regimeforschung bisher überwiegend nur in Einzelfallstudien nachgewiesen werden, so verfügt die Forschung mit der Regimedatenbank nun über ein Werkzeug zur quantitativen Analyse solcher kausalen Beziehungen. Die historisch-vergleichende Erforschung der in den 23 Problemfeldern der globalen Umweltpolitik eingetretenen Wirkungen und die kausale Analyse des damit verbundenen Einflusses von Regimefaktoren veranschaulichen, dass internationale Institutionen tatsächlich einen eigenständigen Beitrag zur effektiven Bearbeitung komplexer Probleme in der Weltpolitik leisten können. Die empirisch-quantitative Erforschung internationaler Institutionen beginnt somit langsam eine wichtige Erkenntnislücke darüber zu schließen, wie flächendeckend die von Regimetheoretikern vermuteten Wirkungen von internationalen Institutionen für die Problemlösung sind. Der sich aus den Daten ergebende empirische Befund sollte der governance- Forschung und den darin angesiedelten Verfechtern eines auf Institutionen basierenden Weltordnungsmodells aber keineswegs den Blick dafür verstellen, dass manche Institutionen immer noch eher von Versagen und Stagnation als von positiven Entwicklungen geprägt sind. Für die governance-forschung stellt sich zukünftig verstärkt die Aufgabe, auch fehlgeschlagene Versuche internationaler Kooperation zu analysieren. Möglicherweise resultiert die geringe Aufmerksamkeit, welche die governance-forschung bisher für die Identifizierung der Bedingungen des verschiedentlich wahrnehmbaren Institutionenversagens in der Weltpolitik gezeigt hat, aus dem Druck zur Rechtfertigung der Bedeutung internationaler Institutionen, der aus der Debatte mit dem Neorealismus entstanden ist. Es wäre indessen verfehlt, den Neoinstitutionalismus oder den Sozialkonstruktivismus allein für das Fehlen umfassenderer Studien über die Ursachen des gelegentlichen Versagens internationaler ZIB 1/

69 Aufsätze Institutionen verantwortlich zu machen. Beide Theorieschulen sind von der möglichen Leistungsfähigkeit internationaler Institutionen und den Sozialisationsleistungen internationaler Normen so überzeugt, dass sich ihr Blick mehr auf die Analyse der Bedingungen des Erfolgs als des Scheiterns internationaler Kooperation richtet. Der Neorealismus muss sich ebenso fragen lassen, warum die pauschale These über die vermeintliche Bedeutungslosigkeit internationaler Institutionen nie zu einem breit angelegten empirischen Forschungsprogramm über das Versagen internationaler Institutionen geführt hat. 24 Offensichtlich besteht eine enge kausale Verknüpfung zwischen verschiedenen Legitimitätsgründen. Die hier dargestellten Befunde legen die Schlussfolgerung nahe, dass es für den relativen Erfolg bei der Problemlösung im Kontext einzelner Umweltregime genauso wenig eine monokausale Erklärung gibt wie für die Fälle des Misserfolgs und der Stagnation, die in Bezug auf die Problembearbeitung bei manchen Regimen zu verzeichnen sind. In diesem Beitrag wurde ein starker Zusammenhang zwischen dem Einfluss eines Regimes (bzw. den institutionellen Eigenschaften) und der Performanz Output-orientierter Variablen hergestellt. Die durch Institutionen erbrachten Leistungen sind dabei abhängig von der Unterstützung wissenschaftlicher Experten, den Beiträgen nicht-staatlicher Akteure, oder einem freundlichen politischen Klima, durch welches die Weiterentwicklung und effektive Umsetzung internationaler Normen möglich wird. Für die zukünftige Forschung bestehen somit genügend inhaltliche Anknüpfungspunkte dafür, die Bedeutung zusätzlicher Faktoren für die Beeinflussung der Output-orientierten Legitimität des globalen Regierens zu erforschen. Einige Bestandteile der vorgestellten Legitimitätskonzeption sind selbst noch unvollkommen. Eine gewisse Unsicherheit herrscht darüber, was wir unter sozial gerechtem Regieren jenseits des Nationalstaats letztlich verstehen können. Während in diesem Beitrag der Schwerpunkt auf der Analyse Output-orientierter Legitimität lag, so ergibt sich im Zuge der Entwicklung eines umfassenderen Legitimitätskonzepts für das globale Regieren auch die Notwendigkeit, den Blick der Analyse auf die Input-orientierte Legitimität internationaler Institutionen zu richten. Literatur Albin, Cecilia 2001: Justice and Fairness in International Negotiation, Cambridge. Axelrod, Robert/Keohane, Robert O. 1986: Achieving Cooperation under Anarchy: Strategies and Institutions, in: Oye, Kenneth A. (Hrsg.): Cooperation under Anarchy, Princeton, NJ, Beetham, David 1991: The Legitimation of Power, Atlantic Highlands, NJ. Beitz, Charles R. 1979: Political Theory and International Relations, Princeton, NJ. 24 Von dieser Kritik muss jedoch Joseph Grieco ausgenommen werden, der sich aus neorealistischer Perspektive der Analyse internationaler Kooperation angenommen hat und aus dessen Sicht die Entstehung und Aufrechterhaltung von Kooperation von der Verteilungsempfindlichkeit eines Staates abhängt (vgl. Grieco 1990: 40-48). 70

70 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Bernauer, Thomas 1995: The Effect of International Environmental Institutions: How We Might Learn More, in: International Organization 49: 2, Bernauer, Thomas 1996: Protecting the River Rhine against Chloride Pollution, in: Keohane, Robert O./Levy, Marc A. (Hrsg.): Institutions for Environmental Aid, Cambridge, MA, Beyerlin, Ulrich 2000: Umweltvölkerrecht, München. Bohman, James 1999: International Regimes and Democratic Governance: Political Equality and Influence in Global Institutions, in: International Affairs 75: 3, Breitmeier, Helmut 2004: International Regimes and Democracy: Consequences on Domestic and Transnational Level, in: Young, Oran R./Underdal, Arild (Hrsg.): Regime Consequences: Methodological Challenges and Research Strategies, Dordrecht, Breitmeier, Helmut 2006a: The Legitimacy of International Regimes: Findings from the International Regimes Database, Aldershot, i. E. Breitmeier, Helmut 2006b: Institutions, Knowledge, and Change: Findings from the Quantitative Study of Environmental Regimes, in: Winter, Gerd (Hrsg.): Multilevel Governance of Global Environmental Change: Perspectives from Science, Sociology and the Law, Cambridge, Breitmeier, Helmut/Levy, Marc A./Young, Oran R./Zürn, Michael 1996: IIASA International Regimes Database: Data Protocol (IIASA-Working Paper WP ), Laxenburg. Breitmeier, Helmut/Young, Oran R./Zürn, Michael 2006: Analyzing International Environmental Regimes: From Case Study to Database, Cambridge, MA, i. E. Bull, Hedley 1977: The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, Houndmills. Chayes, Abram/Handler Chayes, Antonia 1995: The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements, Cambridge, MA. Cochran, Molly 1999: Normative Theory in International Relations: A Pragmatic Approach, Cambridge. Efinger, Manfred/Mayer, Peter/Schwarzer, Gudrun 1993: Integrating and Contextualizing Hypotheses: Alternative Paths to Better Explanations of Regime Formation, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Regime Theory and International Relations, Oxford, Franck, Thomas M. 1995: Fairness in International Law and Institutions, Oxford. Grieco, Joseph M. 1990: Cooperation among Nations: Europe, America, and Non-Tariff Barriers to Trade, Ithaca, NY. Haas, Ernst B. 1990: When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations, Berkeley, CA. Haas, Peter M. 1992: Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination, in: International Organization 46: 1, Haas, Peter M./Keohane, Robert O./Levy, Marc A (Hrsg.): Institutions for the Earth: Sources of Effective International Environmental Protection, Cambridge, MA. Habermas, Jürgen 1992: Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt a. M. Hasenclever, Andreas/Mayer, Peter/Rittberger, Volker 1997: Theories of International Regimes, Cambridge. Held, David 1995: Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Cambridge. Helm, Carsten/Sprinz, Detlef 1999: Measuring the Effectiveness of International Environmental Regimes (Potsdam Institute for Climate Impact Research, PIK Report No. 52), Potsdam. Höffe, Otfried 1997: Für und wider eine Weltrepublik, in: Internationale Zeitschrift für Philosophie 6: 2, Hurd, Ian 1999: Legitimacy and Authority in International Politics, in: International Organization 53: 2, Hurrell, Andrew 1993: International Society and the Study of Regimes: A Reflective Approach, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Regime Theory and International Relations, Oxford, ZIB 1/

71 Aufsätze IATTC (Inter-American Tropical Tuna Commission) 1999: Annual Report of the Inter-American Tropical Tuna Commission 1997, La Jolla, CA. Keohane, Robert O. 1984: After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, NJ. Keohane, Robert O. 1988: International Institutions: Two Approaches, in: International Studies Quarterly 32: 4, Keohane, Robert O./Martin Lisa 1995: The Promise of Institutionalist Theory, in: International Security 20: 1, Koremenos, Barbara/Lipson, Charles/Snidal, Duncan 2001a: The Rational Design of International Institutions, in: International Organization 55: 4, Koremenos, Barbara/Lipson, Charles/Snidal, Duncan 2001b: Rational Design: Looking Back to Move Forward, in: International Organization 55: 4, Krasner, Stephen D. 1983: Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables, in: Krasner, Stephen D. (Hrsg.): International Regimes, Ithaca, NY, Levy, Marc A./Keohane, Robert O./Haas, Peter M. 1993: Improving the Effectiveness of International Environmental Institutions, in: Haas, Peter M./Keohane, Robert O./Levy, Marc A. (Hrsg.): Institutions for the Earth: Sources of Effective International Environmental Protection, Cambridge, MA, Levy, Marc A./Young, Oran R./Zürn, Michael 1995: The Study of International Regimes, in: European Journal of International Relations 1: 3, Mayer, Peter/Rittberger, Volker/Zürn, Michael 1993: Regime Theory: State of the Art and Perspectives, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Regime Theory and International Relations, Oxford, Mearsheimer, John J. 1994/95: The False Promise of International Institutions, in: International Security 19: 3, Miles, Edward L./Underdal, Arild/Andresen, Steinar/Wettestad, Jorgen/Skjaerseth, Jon Birger/Carlin, Elaine M. (Hrsg.) 2002: Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence, Cambridge, MA. Mitchell, Ronald B. 1994: Intentional Oil Pollution at Sea: Environmental Policy and Treaty Compliance, Cambridge, MA. Mitchell, Ronald B. 2001: Which Environmental Treaties Work Best? Toward a Theory of Relative Effectiveness (Vortrag am UCLA Ronald W. Burkle Center for International Relations, ), unv. Ms. Ostrom, Elinor 1990: Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge. Parson, Edward A. 2003: Protecting the Ozone Layer: Science and Strategy, Oxford. Peterson, Clifford L./Bayliff, William H. 1985: Inter-American Tropical Tuna Commission: Special Report No. 5: Organization, Functions, and Achievements of the Inter-American Tropical Tuna Commission, La Jolla, CA. Rawls, John 1979: Eine Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt a. M. Risse, Thomas 2003: Konstruktivismus, Rationalismus und Theorien Internationaler Beziehungen warum empirisch nichts so heiß gegessen wird, wie es theoretisch gekocht wurde, in: Hellmann, Gunther/Wolf, Klaus Dieter/Zürn, Michael (Hrsg.): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden- Baden, Risse, Thomas/Ropp, Stephen C./Sikkink, Kathryn (Hrsg.) 1999: The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge. Rosenau, James N. 1997: Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge. Ruggie, John Gerard 1995: The False Promise of Realism, in: International Security 20: 1, Sand, Peter H. 1997: Commodity or Taboo? International Regulation of Trade in Endangered Species, in: Bergesen, Helge O./Parmann, Georg (Hrsg.): Green Globe Yearbook, Oxford,

72 Helmut Breitmeier: Die Output-orientierte Legitimität des globalen Regierens Sands, Philippe/Tarasofsky, Richard/Weiss, Mary (Hrsg.) 1997: Principles of International Environmental Law II: Documents in International Environmental Law, Manchester. Scharpf, Fritz W. 1999: Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Frankfurt a. M. Schmalz-Bruns, Rainer 1999: Deliberativer Supranationalismus. Demokratisches Regieren jenseits des Nationalstaats, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 6: 2, Snidal, Duncan 2002: Rational Choice and International Relations, in: Carlsnaes, Walter/ Risse, Thomas/Simmons, Beth A. (Hrsg.): Handbook of International Relations, London, Stein, Arthur A. 1993: Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations, Ithaca, NY. Sternberger, Dolf 1967: Max Webers Lehre von der Legitimität, in: Röhrich, Wolfgang (Hrsg.): Macht und Ohnmacht des Politischen, Köln, Strange, Susan 1983: Cave! Hic Dragones: A Critique of Regime Analysis, in: Krasner, Stephen D. (Hrsg.): International Regimes, Ithaca, NY, The Social Learning Group 2001a: Learning to Manage Global Environmental Risks, Band I: A Comparative History of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, and Acid Rain, Cambridge, MA. The Social Learning Group 2001b: Learning to Manage Global Environmental Risks, Band II: A Functional Analysis of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, and Acid Rain, Cambridge, MA. Underdal, Arild 2002: One Question, Two Answers, in: Miles, Edward L./Underdal, Arild/ Andresen, Steinar/Wettestad, Jorgen/Skjaerseth, Jon B./Carlin, Elaine M. (Hrsg.): Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence, Cambridge, MA, Victor, David G./Raustiala, Kal/Skolnikoff, Eugene B. (Hrsg.) 1998: The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice, Cambridge, MA. Vidas, Davor 1996: The Antarctic Treaty System in the International Community: An Overview, in: Stokke, Olav Schram/Vidas, Davor (Hrsg.) 1996: Governing the Antarctic: The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System, Cambridge, Wolf, Klaus Dieter 1991: Internationale Regime zur Verteilung globaler Ressourcen. Eine vergleichende Analyse der Grundlagen ihrer Entstehung am Beispiel der Regelung des Zugangs zur wirtschaftlichen Nutzung des Meeresbodens, des geostationären Orbits, der Antarktis und zu Wissenschaft und Technologie, Baden-Baden. Wolf, Klaus Dieter 2000: Die Neue Staatsräson Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft. Plädoyer für eine geordnete Entstaatlichung des Regierens jenseits des Staates, Baden-Baden. Young, Oran R. 1999: Regime Effectiveness: Taking Stock, in: Young, Oran R. (Hrsg.): The Effectiveness of International Environmental Regimes: Causal Connections and Behavioral Mechanisms, Cambridge, MA, Young, Oran R. 2001: Inferences and Indices: Evaluating the Effectiveness of International Environmental Regimes, in: Global Environmental Politics 1: 1, Young, Oran R. 2002a: Are Institutions Intervening Variables or Basic Causal Forces? Causal Clusters vs. Causal Chains in International Society, in: Brecher, Michael/Harvey, Frank (Hrsg.): Reflections on International Studies at the Dawn of the Millenium, Ann Arbor, MI, Young, Oran R. 2002b: The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay, and Scale, Cambridge, MA. Young, Oran R./Osherenko, Gail 1993: Testing Theories of Regime Formation: Findings from a Large Collaborative Research Project, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Regime Theory and International Relations, Oxford, Zürn, Michael 1987: Gerechte internationale Regime. Bedingungen und Restriktionen der Entstehung nicht-hegemonialer internationaler Regime untersucht am Beispiel der Weltkommunikationsordnung, Frankfurt a. M. ZIB 1/

73 Aufsätze Zürn, Michael 1992: Interessen und Institutionen in der internationalen Politik. Grundlegung und Anwendung des situationsstrukturellen Ansatzes, Opladen. Zürn, Michael 1998: Regieren jenseits des Nationalstaats. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt a. M. 74

74 Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn Europäische Sozialpolitik und Europas parteipolitisches Gravitationszentrum in den Jahren Regierungen vertreten in internationalen Verhandlungen nationale Interessen. Welchen Einfluss übt die ideologische Färbung einer Regierung auf ihre Verhandlungspositionen aus? Gelingt eine Einigung leichter, wenn es eine hohe parteipolitische Übereinstimmung in der Zusammensetzung der Regierungen gibt? In diesem Aufsatz zeigen wir, weshalb die Analyse der Parteipolitik auch in der internationalen Politik mehr Beachtung finden sollte. Wir betrachten das parteipolitische Gravitationszentrum der Europäischen Union und liefern eine erste systematische Darstellung der Regierungszusammensetzung aller Mitgliedsstaaten von 1957 bis Darüber hinaus wird untersucht, wie integrationsfreundlich, links oder rechts orientiert sowie ideologisch homogen bzw. heterogen die Mitgliedsstaaten und damit intergouvernementale EU-Gremien im Zeitverlauf waren. Hierbei greifen wir auf Expertensurveys, Daten zur parteipolitischen Regierungszusammensetzung und Daten des Manifesto-Projekts zurück. Eine Fallstudie zur Entwicklung der EU-Sozialpolitik seit den Römischen Verträgen ergänzt die quantitative Darstellung. Sie unterstreicht, dass die Analyse internationaler Verhandlungen ein angemessenes Verständnis der parteipolitischen Dimension des Einigungsprozesses voraussetzt. 1. Einleitung: Parteien und nationale Interessen 1 Die spanischen Parlamentswahlen im März 2004 veränderten mit dem Regierungswechsel Spaniens Außenpolitik. Wie im Wahlkampf angekündigt, zog der neue sozialistische Regierungschef José Luis Rodríguez Zapatero die Truppen seines Landes aus dem Irak zurück. Der Übergang von den Demokraten zu den Republikanern beeinflusste nicht nur die strategische Ausrichtung der amerikanischen Außenpolitik, sondern machte auch eine Einigung im Streit um das Kyoto-Protokoll unmöglich. Die Beschäftigungsstrategie der EU konnte erst verabschiedet werden, nachdem in Großbritannien die Labour Party die Konservativen abgelöst hatte. Die parteipolitische Ausrichtung nationaler Regierungen schlägt sich in der Interpretation nationaler Interessen nieder und übt einen Einfluss auf die Einigungschancen in internationalen Verhandlungen aus. Regierungsparteien»verkoppeln«die nationale und internationale Ebene. Sie werden in internationalen Verhandlungen keine Posi- 1 Wir danken Christian Joerges, Stephan Leibfried, Miriam Hartlapp, Ulrich Sedelmeier, Wolfgang Streeck, Oliver Treib und drei anonymen Gutachterinnen bzw. Gutachtern der ZIB für zahlreiche Hinweise. Die verbleibenden Unzulänglichkeiten sind ausschließlich uns zuzuschreiben. Zeitschrift für Internationale Beziehungen 13. Jg. (2006) Heft 1, S

75 76 Aufsätze tionen einnehmen, die ihrer nationalen politischen Programmatik eindeutig widersprechen (Marks/Wilson/Ray 2002: 586). 2 In diesem Aufsatz untersuchen wir einen Faktor, der die Kooperationswahrscheinlichkeit zwischen Staaten beeinflusst, aber von der Theorie der Internationalen Beziehungen nach unserem Eindruck bislang kaum beachtet worden ist: die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung. Wir untersuchen den Einfluss der parteipolitischen Ausrichtung auf die zwischenstaatliche Kooperation an einem Fall, für den ein solcher Einfluss am ehesten erwartet werden kann: für die EU. Sie hat sich am weitesten von einem internationalen Regime zu einem eigenständigen politischen System entwickelt u. a. begünstigt durch die homogene parteipolitische Zusammensetzung der Regierungen in ihrer Gründungsphase!, und daher ist ein Einfluss der parteipolitischen Zusammensetzung der EU-Mitgliedsregierungen auf die Europapolitik in vielen Studien immer wieder vermerkt worden, ohne dass dies bislang Anlass zu einer systematischen Untersuchung von Europas parteipolitischem Gravitationszentrum gegeben hätte. 3 Wir fragen im Folgenden, a) wie sich die Regierungszusammensetzung in den EU-Mitgliedsländern auf die parteipolitische Zusammensetzung des Europäischen Rats und des Ministerrats der EU ausgewirkt hat und b) welche Politikkonsequenzen unterschiedliche Mehrheiten im Rat für die europäische Sozialpolitik besessen haben. Unsere allgemeine, über die Europäische Union hinausweisende Ausgangshypothese ist einfach: Je ähnlicher die parteipolitischen Positionen der Staaten sind, für desto wahrscheinlicher halten wir ceteris paribus zwischenstaatliche Kooperation, und je eindeutiger die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse in zwischenstaatlichen Entscheidungsgremien ausfallen, desto deutlicher sollte sich dies auf den Inhalt dieser Kooperation auswirken. Damit wird zugleich die Grenze der hier vorgeschlagenen Herangehensweise deutlich. In internationalen Regimen mit großer Mitgliederzahl ist die Wahrscheinlichkeit ausgeprägter Links-rechts-Schwankungen geringer als beispielsweise in der früheren Europäischen Gemeinschaft. Die Bedeutung der Parteipolitik für die nationale Verhandlungsposition wird zudem größer sein, wenn internationale Entscheidungen innenpolitisch stark umstrittene Politikfelder betreffen. Unsere Untersuchung ist ein erster Schritt in der Analyse der parteipolitischen Beeinflussung zwischenstaatlicher Verhandlungsregime. Was den exemplarischen Untersuchungsgegenstand dieser Studie anbetrifft, die Europäische Union, so wollen wir mit der Betonung der parteipolitischen Dimension der europäischen Einigung keine eigenständige Integrationstheorie formulieren, sondern bestehende 2 Allerdings gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die Bedeutung der parteipolitischen Ausrichtung einer Regierung in allen Politikfeldern gleich groß ist. In welchen Fällen politische Ideologie die nationalen Präferenzen beeinflusst, bleibt eine empirische Frage. Generell beurteilen wir Andrew Moravcsiks (1997) Argumentation skeptisch, dass sich Regierungen in internationalen Verhandlungen von innenpolitischen Ansprüchen emanzipieren können. Der nationale Parteienwettbewerb drängt Parteien, ein kohärentes ideologisches Profil zu bewahren (Hinich/Munger 1992). 3 Allerdings hat Martin Höpner (2005) in der letzten Ausgabe der Zeitschrift für Internationale Beziehungen auf die Bedeutung parteipolitischer Faktoren für die europäische Finanzmarktintegration hingewiesen.

76 Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn: Europäische Sozialpolitik in den Jahren Erklärungsansätze ergänzen. So stimmen verschiedene Ansätze in den Internationalen Beziehungen auf ganz allgemeiner Ebene darin überein, dass zwischenstaatliche Kooperation dann stattfindet, wenn sie für die Beteiligten Wohlfahrtsgewinne verspricht (vgl. Keohane 1984; Zürn 1992). Doch was jeweils als im»nationalen Interesse«liegend definiert wird, bemisst sich nicht zuletzt nach den ideologischen bzw. programmatischen Überzeugungen derer, die dieses nationale Interesse in internationalen Verhandlungen vertreten den nationalen Regierungen. Zum Beispiel werden sozialdemokratische Regierungen die Einigung auf europaweite Sozialstandards eher als wohlfahrtssteigernd wahrnehmen als konservative Regierungen; Letztere dürften eher geneigt sein, die Durchsetzung der vier Wirtschaftsfreiheiten als nationalen Wohlfahrtsgewinn zu verstehen. Die Wahrscheinlichkeit der Einigung auf europäische Re-Regulierung oder Deregulierung bestimmt sich daher auch nach der parteipolitischen Ausrichtung der EU-Mitgliedsländer, die sich im Rat auf eine gemeinsame Politik einigen. Entsprechend ist es plausibel zu erwarten, dass linke Regierungen in internationalen Verhandlungen eher protektionistische Positionen vertreten, während rechte Regierungen stärker für wirtschaftliche Deregulierung eintreten. Die Bedeutung der programmatischen Positionen von Staaten weist daher über den spezifischen EU-Kontext hinaus. Wir untersuchen im Folgenden systematisch die parteipolitische Zusammensetzung der EU-Mitgliedsregierungen seit Damit können wir eine Positionierung des Europäischen Rats und des Ministerrats anhand von zwei Dimension vornehmen: der grundlegenden Links-rechts-Dimension, wie auch der»integration vs. nationale Souveränität«-Dimension (Hix/Lord 1997: 50). Verbunden ist unsere Analyse mit einer Fallstudie zur europäischen Sozialpolitik von den Römischen Verträgen bis zum Amsterdamer Vertrag. Die Fallstudie dient zum einen als plausibility probe, d. h. sie bietet Evidenz dafür, dass Europas sozialpolitischer Integrationspfad auch von der parteipolitischen Ausrichtung der EU-Mitgliedsregierungen beeinflusst worden ist. Die Fallstudie hat zum anderen die Funktion, einige Aspekte der parteipolitischen Dimension des EU-Einigungsprozesses zu beleuchten, die mit einer rein quantitativen Betrachtung schwer zu erfassen sind. In dieser Hinsicht ist insbesondere die Berücksichtigung innerparteilicher Strömungen und Flügel bei der Kompromissbildung über den europäischen Integrationspfad von Bedeutung. Die Fallstudie bietet somit nicht nur einen Plausibilitätsnachweis, sondern auch eine wichtige Ergänzung zur quantitativ-empirischen Untersuchung. Der Aufsatz ist wie folgt aufgebaut: Zunächst begründen wir in Abschnitt 2, weshalb und in welcher Hinsicht wir von der parteipolitischen Zusammensetzung einer Regierung einen Einfluss auf ihre Haltung in zwischenstaatlichen Verhandlungen und damit auch auf das Ergebnis dieser Verhandlungen selbst erwarten können. Abschnitt 3 erläutert unser methodisches Vorgehen und bietet dann einen systematisch-quantitativen Überblick über Europas parteipolitisches Gravitationszentrum von 1957 bis zum Jahr 2003; insbesondere verorten wir den Ministerrat auf der Links-rechts- und der Integrations-Skala. In beiden Dimensionen können die Regierungen einheitliche oder divergierende Positionen einnehmen. Das heißt, nicht nur die Lage des Gravitationszentrums zu einem gegebenen Zeitpunkt, sondern auch die ZIB 1/

77 Aufsätze Homogenität der Positionen geben Auskunft darüber, ob und in welchen Feldern Kooperation wahrscheinlich ist. Indem wir»horizontale«und»vertikale«perspektiven zusammenbringen, wird deutlich, dass Regierungsparteien aus unterschiedlichen Gründen für oder gegen die Ausweitung der EU-Kompetenzen sein können. Dies zeigt Abschnitt 4, in dem wir die Geschichte der EU Sozialpolitik von ihren Anfängen bis heute unter dem besonderen Blickwinkel ihrer parteipolitischen Dimension rekonstruieren. Ein letzter Abschnitt enthält einen Ausblick auf weitere Forschungsfragen, die sich aus unseren Befunden ergeben. 2. Parteipolitische Programmatik, nationale Interessen und die Wahrscheinlichkeit internationaler Kooperation die EU als Anwendungsfall Es gibt in der EU-Literatur anekdotische Evidenz, die auf die Bedeutung der parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse unter den EU-Mitgliedsländern für die europäische Integration verweist. Hierzu gehören z. B. die Hinweise auf den Einfluss christdemokratischer Hegemonie unter den sechs Gründungsstaaten in den 1950er Jahren für die frühe Konstitutionalisierungsphase der EU, die Bedeutung des parteiübergreifenden Charakters der deutsch-französischen Zusammenarbeit in den 1970er, 1980er und 1990er Jahren oder die Auswirkung des»linksrucks«unter den EU- Mitgliedsstaaten in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre für sozialpolitische Initiativen, wie z. B. das Beschäftigungskapitel des Amsterdamer Vertrags. Doch die vielen Einzelverweise haben bislang noch zu keiner systematischen Untersuchung von Europas parteipolitischer Dimension geführt. Was sind vermutliche Gründe für diese Aussparung? In der Forschung zur europäischen Integration dominierte lange Zeit eine»vertikale«perspektive, d. h. es stand die Frage nach dem»mehr«oder»weniger«an Integration im Mittelpunkt, während die»horizontale«links-rechts-dimension des europäischen Integrationsprojekts demgegenüber deutlich in den Hintergrund trat (Genschel 1998). Integration wurde vornehmlich als Delegation nationalstaatlicher Souveränitätsrechte oder als funktionaler spillover von Kompetenzen auf die supranationale Ebene verstanden. Hierin stimmten die großen Integrationstheorien wie Realismus, Intergouvernementalismus und Funktionalismus überein. Ihnen gemeinsam war die Dichotomisierung von nationaler und internationaler Politik, die die parteipolitische Dimension zwischenstaatlicher Kooperation vernachlässigte. 4 Dem entspricht eine analytische Perspektive bei der Darstellung und Untersuchung der einzelnen EU-Institutionen und Akteure, die diese entweder als bürokratische oder 4 Der»liberale Intergouvernementalismus«(Moravcsik 1991, 1993, 1998) verbindet nationale Politik und internationale Verhandlungen. Allerdings strebt er eine politökonomische, sektorale Erklärung nationaler Verhandlungspositionen an, bei der vor allem nationale Produzenteninteressen im Vordergrund stehen (Moravcsik 1998: 33-38). Die Dichotomisierung von nationaler und internationaler Politik wurde in der EU-Forschung auch durch den Rückgriff auf das Konzept des»zwei-ebenen-spiels«(putnam 1988) aufgelöst. Am Beispiel der Währungsunion haben dies John Woolley (1994) sowie Dieter Wolf und Bernhard Zangl (1996) durchexerziert. 78

78 Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn: Europäische Sozialpolitik in den Jahren als intergouvernementalistische Gebilde versteht, ihnen jedoch eine genuin parteipolitische Prägung abspricht. Während der Ministerrat vornehmlich als Ort nationaler Interessenvertretung analysiert wird, begreift die Literatur die Kommission als»hüterin der Verträge«sowie als Bürokratie mit einem Eigeninteresse an Kompetenzausweitung (Sandholtz/Stone Sweet 1998; Stone Sweet et al. 2002; Pollack 1997, 2003). Als weiterer wichtiger, aber wiederum eher»unpolitischer«akteur wird der Europäische Gerichtshof (EuGH) in den Blick genommen (Alter 1998; Alter/Meunier-Aitsahalia 1994; Burley/Mattli 1993; Stone Sweet 2004). Kommission und EuGH besitzen beinahe per definitionem, auf alle Fälle per Mission, einen überparteilichen Auftrag zur Förderung der europäischen Integration, sodass ihre politikwissenschaftliche Betrachtung oft neofunktionalistisch eingefärbt ist, während bei der Betrachtung des Ministerrats eher die Semantik des Intergouvernementalismus vorherrscht. Dass und in welchem Ausmaß diese Interessen auch jeweils parteipolitisch bestimmt sind, wurde hingegen bislang nicht detailliert erörtert, obwohl es zunehmend Hinweise auf die Bedeutung der parteipolitischen Dimension für die Entscheidungsfindung im Rat gibt (Aspinwall 2002; Mattila 2004). Ähnliche Aussparungen lassen sich für die Literatur über Europas demokratische Dimension feststellen. Wenn in der Europaforschung Wahlen analysiert werden, wurde bislang fast ausschließlich die Rolle der Europawahlen für die Zusammensetzung des Parlaments und das Verhältnis zwischen nationalen und Europawahlen untersucht (Reif/Schmitt 1980; Reif 1984; van der Eijk et al. 1996; van der Eijk/ Franklin 1996), nicht aber die Bedeutung nationaler Wahlen für die Zusammensetzung von Ministerrat und Europäischem Rat und für das Zusammenspiel zwischen Rat, Kommission und Parlament. Alternativ interessierte die Auswirkung der europäischen Integration auf die nationalen Parteiensysteme (Mair 2001; Bartolini 2005: Kap. 6), nicht aber die Bedeutung der domestic politics für den europäischen Integrationsprozess. Zugleich wird aber auf die Bedeutung gerade dieses Zusammenhanges immer wieder hingewiesen. So zählt etwa Simon Hix in seiner umfassenden Behandlung des»politischen Systems der EU«nationale Wahlen zu den»most important channels through which EU-citizens can exert influence and can make demands on the EU system: In national elections citizens choose governments who subsequently represent these citizens in the Council«(Hix, 1999: 5). Aber welche Parteien haben Europas Wähler mit ihrer Repräsentation»in Brüssel«betraut? Hix und Christopher Lord heben zudem hervor, dass europapolitische Integrationsschübe insbesondere dann zu verzeichnen sind, wenn Regierungen»günstige Situationen«(»favorable conjunctures«; Hix/Lord 1997: 4) ausnutzen wollen, um ihre Nachfolgeregierungen politisch zu binden. Was aber eine europapolitisch günstige Situation ist, bemisst sich erneut auch an der parteipolitischen Zusammensetzung des Ministerrats, wenn nicht sogar primär daran. Wie sich leicht zeigen lässt, besitzt die Betrachtung der parteipolitischen Zusammensetzung der EU-Mitgliedsregierungen für eine Reihe von theoretischen Argumenten der Europaliteratur zentrale Bedeutung. So argumentiert etwa George Tsebelis, dass das Europäische Parlament dann zum»konditionalen Agenda-Setzer«werden kann, wenn im Ministerrat heterogene Positionen einer einheitlichen Wil- ZIB 1/

79 80 Aufsätze lensbildung entgegenstehen (Tsebelis 1994: ; Tsebelis/Kreppel 1998). Die Interessenheterogenität im Ministerrat ist aber unzweifelhaft oft auch parteipolitischer Natur. Analog bestimmt sich auch das Delegationsverhältnis zur Kommission nach dem Grad der Interesseneinigkeit im Rat (Pollack 2003: 34). Dem Problem der»bürokratischen Drift«, also der aktivistischen Selbstbeauftragung der Kommission in wichtigen Integrationsfragen, kann mit institutionellen Checks begegnet werden. Diese Delegationsproblematik würde sich allerdings nur begrenzt stellen, wenn der Ministerrat in zentralen Sachfragen eine einheitliche Position bezöge. Es ist plausibel anzunehmen, dass den Mitgliedsländern eine Einigung im Rat dann leichter fällt, wenn sie eine gleiche parteipolitische Ausrichtung haben. Wie man sieht, schlägt hier die Heterogenität bzw. Homogenität der politischen Positionen der EU-Mitgliedsregierungen unmittelbar auf die europäische Verfassungspraxis, d. h. auf die Machtgewichte zwischen Rat, Parlament und Kommission, durch. Die Bedeutung von Europas parteipolitischer Dimension verdeutlicht auch Paul Piersons (1996) Argument, dass aufgrund des»präferenzwandels«nationaler Regierungen die EU zu keinem Zeitpunkt eine direkte Entsprechung der Wünsche der Einzelstaaten sein kann, wie es der Intergouvernementalismus oder auch der Realismus nahe legen. Eine der wichtigsten Quellen von Präferenzwandel sind laut Pierson (1996: 140) Regierungswechsel. Die Delegation von Entscheidungsbefugnissen an suprastaatliche Instanzen wird auch oft als eine Strategie interpretiert, mit der sich Staaten wechselseitig glaubwürdig binden wollen. Doch stellt sich dieses Problem der Selbstbindung insbesondere dann, wenn Regierungen nicht nur das jeweils relativ stabile geopolitische oder ökonomische Nationalinteresse vertreten. Regierungen binden sich mit internationalen Vereinbarungen, weil sie sich selbst und die Verhandlungspartner, aber auch ihre Nachfolger disziplinieren wollen. Internationale Kooperation basiert gerade darauf, dass internationale Organisationen ihre Ziele zumindest teilweise unabhängig von den wechselnden Präferenzen der Mitgliedsstaaten verfolgen können. Die Hauptursache für das, was hier abstrakt mit»wechselnden Präferenzen«bezeichnet wird, sind aber durch demokratische Wahlen veranlasste Änderungen in der parteipolitischen Ausrichtung von Regierungen. Die EU-Literatur der letzten Jahre sieht ein Hauptmotiv für den Kompetenztransfer auf die Europäische Kommission und den Gerichtshof in der höheren Glaubwürdigkeit dieser Arrangements (Moravcsik 1998: 67-68; Pollack 1997). Doch es ist weniger der unterstellte Opportunismus der Vertragsparteien, vor dem solche Arrangements schützen sollen, als die durch Regierungswechsel verursachte»zeitliche Inkonsistenz«im Handeln der Staaten. Dies ist keine EU-spezifische Problematik, sondern gilt generell für die wechselseitige Selbstbindung von Staaten in den internationalen Beziehungen. Auch die These, dass viele vertragliche Regelungen in der EU als»institutionalized dispute resolution«zu verstehen sind (Stone Sweet/Sandholtz 1998: 16-17), führt unmittelbar zur Frage nach der jeweiligen parteipolitischen Zusammensetzung der EU-Mitgliedsregierungen, sind doch viele Dispute über die europäische Integration parteipolitisch eingefärbt. Wir meinen, dass eine Analyse der großen europäischen Konstitutionalisierungsschritte, aber auch die Untersuchung des Machtgleichgewichts zwischen Rat,

80 Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn: Europäische Sozialpolitik in den Jahren Kommission und Parlament mit ihrer zentralen Bedeutung für Europas gelebte Verfassung, nicht gut ohne eine systematische Betrachtung der parteipolitischen Regierungszusammensetzung in den Mitgliedsländern möglich ist. Gleiches könnte für die Umsetzung von EU-Politiken behauptet werden, wie sich am Stabilitäts- und Wachstumspakt demonstrieren lässt. Zunächst maßgeblich von einer konservativen deutschen Regierung ausgehandelt, die die weniger monetaristischen Länder der Währungsunion auf ein hohes Ausmaß wirtschafts- und währungspolitischer Disziplin verpflichten wollte, führte der Regierungswechsel in Deutschland 1998 dazu, dass das Interesse an einer strikten Interpretation des Maastricht-Regelwerks deutlich abnahm. Neuere Forschungen zur Implementation europäischer Richtlinien streichen ebenfalls die Bedeutung der parteipolitischen Konstellation auf nationaler Ebene heraus (Treib 2003). Auch diese Literatur betont also den Wert, den eine systematischere Langzeitanalyse von Europas parteipolitischem Gravitationszentrum als Ergänzung zur bisherigen Integrationsforschung besitzen würde. Ihr wenden wir uns im folgenden Abschnitt zu. 3. Wie hat sich die parteipolitische Regierungszusammensetzung in den EU-Mitgliedsländern seit 1955 entwickelt? Will man eine Regierung in einem gedachten politischen Raum verorten, bieten sich verschiedene Vorgehensweisen an. Dabei lassen sich zwei Arten von Studien unterscheiden. Zum einen kann man Parteien nach Parteifamilien bzw. auf einer Linksrechts-Skala verorten (siehe für einen Überblick Schmidt 1996). Zum anderen kann man einen ideologischen Gravitationspunkt errechnen (Gross/Sigelman 1984). Diese Verortung ergibt sich aus der Information über die Positionierung einer Partei auf einer Ideologie-Skala und dem Gewicht, mit der diese Position in die Gesamtposition der Regierung eingeht in Koalitionsregierungen gängigerweise dem jeweiligen Parteianteil an den Abgeordnetensitzen aller Regierungsparteien (bei einer Einparteienregierung ist dieses Gewicht 1). Um die ideologische Positionierung der Parteien zu eruieren, können Expertenbefragungen durchgeführt werden (Laver/Hunt 1992; Castles/Mair 1984; Huber/Inglehart 1995). Sie haben jedoch die bekannten Probleme der Reliabilität und Validität. Zudem bilden Befragungen im Regelfall nur die Situation zu einem gegebenen Zeitpunkt ab. Selbst wenn wir davon ausgehen, dass sich Parteipositionierungen über Zeit nur sehr wenig ändern, stellt das Problem fehlender Werte für zum Zeitpunkt der Expertenbefragung nicht mehr existente Parteien ein ernsthaftes Problem dar, wenn man die Entwicklung über längere Zeiträume verfolgen will. Eine alternative Vorgehensweise ist die Bestimmung parteipolitischer Positionierungen durch die Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen. Diesen Weg hat das groß angelegte Comparative Manifesto Project (CMP, siehe Budge et al. 2001) gewählt, das die Programme für alle Parteien in 25 westlichen Demokratien zwischen 1945 und 1998 auswertet. Gegenüber dem beeindruckenden Ergebnis des CMP-Forschungsverbundes mag man sowohl methodische als auch theoretische Einwände formulieren. So bleibt es fraglich, ob Wahlprogramme tatsächlich die»wirklichen«zib 1/

81 82 Aufsätze Positionierungen von Parteien repräsentieren und ob und wie sich aus der Frequenz von Nennungen einiger zentraler Schlüsselbegriffe inhaltliche Positionsbestimmungen ableiten lassen. Aus zwei Gründen werden wir im Folgenden trotz aller Einzelkritik sowohl auf die Experten-surveys als auch auf die Daten des Manifesto-Projekts zurückgreifen. Erstens gibt es schlicht keine empirische Alternative. Zweitens bieten die Daten trotz der erwähnten Einwände insbesondere dann wertvolle Informationen über Europas parteipolitisches Gravitationszentrum, wenn man sie stärker in Hinblick auf Veränderungen und Trends über Zeit befragt, anstatt Aufschluss über konkrete Positionierungen einzelner Parteien zu einem gegebenen Zeitpunkt zu erwarten. Es mögen auch Zweifel hinsichtlich unseres Ansatzes im Kontext der Europäischen Union bestehen: Wenn alle wichtigen EU-Entscheidungen entweder formell oder informell dem Einstimmigkeitsprinzip folgen, was für einen Sinn macht es dann, eine durchschnittliche Position der EU-Mitgliedsregierungen zu errechnen? Wäre es in diesem Fall nicht angemessen, die Position»pivotaler Länder«zu ermitteln? Dies hieße aber in unseren Augen, den zweiten vor dem ersten Schritt zu machen. Die Bestimmung eines Präferenzaußenseiters in einer bestimmten Entscheidungsfrage setzt voraus, dass wir wissen, wo statistisch gesprochen der Mittelwert der Grundgesamtheit liegt. Als Annäherung an die Frage, wie weit die Positionen zwischen den Mitgliedsregierungen streuen, berichten wir über die Entwicklung der Standardabweichung unserer Gravitationszentrum-Variablen (siehe Abb. 2). Vor dem Hintergrund dieses Bilds können zukünftige Analysen Extrempositionierungen in ausgewählten issue-bereichen betrachten, wobei wie gesagt solche Analysen sich schnell mit dem Problem einer nur begrenzten Datenqualität konfrontiert sehen. Schließlich halten wir auch deswegen die Ermittlung von Durchschnittswerten für sinnvoll, weil das Einstimmigkeitsprinzip in der EU keinem Mitgliedsland für jede Entscheidungsfrage eine vollständige Vetomacht zuweist. Präferenzaußenseiter werden durch die jeweilige Mehrheit diszipliniert und durch etablierte Reziprozitätsregeln an der freien Ausübung ihres formellen Vetorechts gehindert (Héritier 1996; Caporaso 1992; Manow 1999). Selbst Margaret Thatcher konnte in der EU keine Politik des»permanenten Neins«verfolgen. Wir nutzen für die folgende Analyse also drei Datenquellen: Die von Michael Laver und Ben Hunt (1992) durchgeführte Expertenbefragung zur ideologischen Positionierung von Parteien, die Angaben von Leonard Ray (1999) über die Integrationsorientierung bzw. -skepsis von Parteien in den EU-Mitgliedsländern und schließlich die Daten des Comparative Manifesto Project (Budge et al. 2001). Zunächst aber gruppieren wir in einem ersten Analyseschritt die EU-Länder nach ihrer Zugehörigkeit zu Parteifamilien. Abbildung 1 zeigt diese Parteienzugehörigkeit nach den vier gängigen, auch vom Manifesto-Projekt verwendeten Zuordnungen. Wir unterscheiden sozialdemokratische, liberale, christdemokratische und konservative/rechte Regierungen (und vernachlässigen Regional- und single-issue- Parteien). Eine Zuordnung zu einer dieser Parteifamilien erfolgt, wenn eine entsprechende Partei über mehr als die Hälfte der Parlamentssitze aller Regierungsparteien verfügte. Wenn diese Stellung zudem mehr als die Hälfte des jeweiligen Jahres vorherrschte, wurde die Zelle für das betreffende Jahr und Land entsprechend schat-

82 Philip Manow/Armin Schäfer/Hendrik Zorn: Europäische Sozialpolitik in den Jahren tiert. 5 Wenn es keine dominante Regierungspartei gab, errechneten wir den tagesgewichteten Durchschnitt der parteispezifischen Parlamentssitzanteile. Wenn auch dieses Verfahren keine Zuordnung erlaubte, wurde die Zelle in Abbildung 1 entsprechend markiert. Aus Abbildung 1 sind mehrere wichtige Trends unmittelbar ersichtlich. Bedeutsam auch für die weitere Analyse ist zunächst die christdemokratische Hegemonie in den 1950er und 1960er Jahren. Als zweite wichtige Erkenntnis zeigt sich, dass jeder Erweiterungsschritt die EU»linker«werden ließ. Schließlich ist aus Abbildung 1 auch die Dominanz konservativer Parteien in den EU-Ländern in den 1980er Jahren ersichtlich, während die 1990er Jahre dann eine deutliche Linksverschiebung mit sich brachten. In einer nächsten, etwas feinkörnigeren Betrachtung können wir fragen, wie sich Veränderungen in der parteipolitischen Regierungszusammensetzung in Veränderungen im parteipolitischen Gravitationszentrum des EU-Ministerrats übersetzt haben. Für diesen Zweck nehmen wir aus den Daten von Laver/Hunt (1992) die Angaben zur»increase service vs. cut taxes«-frage, die eine Verortung von Parteien auf der sozioökonomischen Links-rechts-Skala mit Werten zwischen eins und 20 ermöglicht. Die Einschätzungen für einzelne Parteien fließen dann gewichtet nach dem parteispezifischen Sitzanteil an den Sitzen aller Regierungsparteien in einen aggregierten Positionsindex ein. Das europäische parteipolitische Gravitationszentrum ergibt sich dann als Mittel der Ländergravitationszentren. 6 Wir sind uns bewusst, dass die Verlängerung der in den frühen 1990er erhobenen Daten zurück in die 1950er Jahre nicht ohne Probleme ist. In diesem Zusammenhang möchten wir erneut betonen, wie wichtig eine vorsichtige Interpretation der Ergebnisse ist, wobei insbesondere auf Veränderungen über Zeit abgestellt werden sollte. Zugleich ist aber festzustellen, dass sich Vertrauen in die Aussagekräftigkeit des Gravitationszentrums aus dem Umstand speist, dass zwischen dem in Abbildung 2 ersichtlichen Trend und den in Abbildung 1 berichteten Veränderungen in der Zusammensetzung der EU-Regierungen ein sehr enger Zusammenhang erkennbar ist. Welches Bild ergibt sich unter Verwendung der Laver/Hunt-Daten? Sie spiegeln recht deutlich die Rechtsverschiebung zum Ende der 1970er und Beginn der 1980er Jahre wider, die sich in einer Reihe von EU-Ländern vollzog. Die 1980er waren eine eher»konservative«dekade und es dauerte bis zur zweiten Hälfte der 1990er, bevor linke Parteien in einem nennenswerten Umfang zurück zur Macht fanden. Das linke Zwischenspiel zu Mitte der 1970er Jahre war zu einem erheblichen Teil Resultat der EU-Erweiterung um Irland, Dänemark und Großbritannien im Jahre In Dänemark und Großbritannien waren entweder bereits zum Beitrittszeitpunkt oder wenig später sozialdemokratische Parteien an der Regierung. Zugleich zeigt Abbildung 2 auch, dass Europa, was die parteipolitische Zusammensetzung seiner Mitgliedsregierungen anbetrifft, stetig heterogener wurde wie an der ansteigenden Standardabweichung ersichtlich. 5 Bei Koalitionsregierungen unter annähernd gleich großen Partnern entschied die Parteizugehörigkeit des Premierministers über die Zuordnung. Dies war jedoch nur in Belgien zwischen 1995 und 2000 und in Österreich ab dem Jahr 2000 der Fall. 6 Wir haben darauf verzichtet, die Länderwerte nach den Stimmengewichten im Ministerrat zu gewichten, weil wir von dem Einstimmigkeitsprinzip als Standardentscheidungsregel ausgegangen sind. ZIB 1/

83 Aufsätze Abbildung 1: Parteipolitische Regierungszusammensetzung in den EG/EU-Mitgliedsstaaten 84