Abweichungen und Ergänzungen im Landesrecht Das BNatSchG im Bundesstaat

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1 40 Jahre Bundesnaturschutzgesetz 3. April 2017 Abweichungen und Ergänzungen im Landesrecht Das BNatSchG im Bundesstaat Stefan Schoeneck

2 Artikel 20 Absatz 1 Grundgesetz Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

3 Artikel 20 Absatz 1 Grundgesetz Länder sind nicht nur bloße Verwaltungsuntergliederungen des Bundes, sonder Körperschaften mit Staatscharakter Grundsätzliche Akzeptanz von Gesetzgebungsbefugnissen auf der Ebene des Bundes und der Länder Es besteht kein Grundsatz, dass ein möglichst hoher Umfang an Bundeseinheitlichkeit anzustreben ist. Balance zwischen Rechtseinheit einerseits und regional spezifisch angepassten Regelungen andererseits Subsidiarität Es gilt nicht: Je einheitlicher, desto besser. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

4 Übersicht 1. Verfassungspolitischer Hintergrund 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen 3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / Einige Bemerkungen zum Landesrecht seit Fazit Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

5 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Einführung der Abweichungsgesetzgebung durch das Föderalismusreformgesetz vom Sommer 2006 Vollständige Abschaffung der Rahmengesetzgebung, auch für den Kompetenztitel Naturschutz und Landschaftspflege Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

6 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Warum Rahmengesetzgebung? 70er Jahre: Schaffung neuer Kompetenzen des Bundes im Umweltbereich Grund: Erkenntnis, dass Umweltschutz eine zentrale Aufgabe der staatlichen Daseinsvorsorge ist Erhalt der Lebensgrundlagen ist von existentieller Bedeutung für den Gesamtstaat Umweltschutz erfordert häufig sogar supranationale oder globale Maßnahmen Rechtsetzung nur auf Landesebene reicht nicht aus Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

7 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Warum Rahmengesetzgebung? Zuordnung des Naturschutzes zum Rahmenrecht (wie auch Gewässerschutz) war ein Kompromiss Bund strebte umfassende konkurrierende Gesetzgebung im gesamten Umweltbereich an Länder hatten die Besorgnis, Gestaltungsmöglichkeiten vollständig zu verlieren Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

8 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Warum Rahmengesetzgebung? Vorteile der Rahmengesetzgebung Ausbalancierte Kräfteverteilung zwischen Bund und Länder Aufrechterhaltung bestehender Rechtseinheit zentraler Instrumente des Naturschutzrechts (Reichsnaturschutzgesetz als fortgeltendes Landesrecht) durch Festlegung eines Rahmens Sicherung der Rechtseinheit auch bei wesentlichen Fortentwicklungen des Naturschutzrechts (z.b: Einführung der Eingriffsregelung) auch für die Zukunft Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

9 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Abschaffung der Rahmengesetzgebung Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern Ziel: Erkennbarkeit für den Bürger über den Urheber von staatlichen Entscheidungen Bund oder Land Korrektur der seit 1976 zersplitterten Kompetenzgrundlagen im Umweltbereich, um dadurch ein Bundes-Umweltgesetzbuch zu ermöglichen [Vorhaben im Jahre 2009 gescheitert] Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

10 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Abschaffung der Rahmengesetzgebung Bund-Länder-Kompromiss Aufrechterhaltung der Kräfteverteilung zwischen Bund und Ländern Keine (weitere) Stärkung der Bundesebene Erhalt der Länder als eigenständige Körperschaften mit Staatscharakter Insbesondere Erhalt nennenswerter materieller Gestaltungsmöglichkeiten der Länder auf Gesetzgebungsebene Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

11 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Abschaffung der Rahmengesetzgebung Bund-Länder-Kompromiss im Naturschutz Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes Befugnis der Länder zu abweichenden Regelungen Rückausnahme abweichungsfester Bereiche Abweichungsmöglichkeit der Länder ist im Naturschutzrecht nicht das Ergebnis einer fachlichen Auseinandersetzung, sondern (eher) abstrakter staatspolitischer Erwägungen. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

12 1. Verfassungspolitischer Hintergrund Begründungen für Länderkompetenzen im Naturschutzrecht Erhalt von politischen Spielräumen für die Länder Rücksichtnahme auf unterschiedliche Traditionen (z.b. Naturparke, Alleenschutz) Rücksichtnahme auf unterschiedliche regionale Gegebenheiten Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

13 Einwohnerdichte 2012 Bundeslandwert (Ew/km²) Baden-Württemberg 296 Bayern 177 Berlin 3788 Brandenburg 83 Bremen 1591 Hamburg 2305 Hessen 285 Meckl.-Vorpommern 69 Niedersachsen 163 Nordrhein-Westfalen 515 Rheinland-Pfalz 201 Saarland 387 Sachsen 220 Sachsen-Anhalt 110 Schleswig-Holstein 178 Thüringen 134 Bundesrepublik Verfassungspolitischer Hintergrund Regionale Unterschiede in Deutschland Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

14 Regionale Unterschiede in Deutschland Verteilung der natürlichen Seen (UBA Texte) Seefläche > 0,1 km² > 1 km² > 10 km² > 25 km² Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg- Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

15 Regionale Unterschiede in Deutschland Verteilung der natürlichen Seen (UBA Texte) Seefläche > 0,1 km² > 1 km² > 10 km² > 25 km² Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg- Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

16 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Befugnis zu abweichenden Regelungen Abweichungsfeste Bereiche Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

17 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art 72 [Grundsatz] (1) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

18 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Artikel 74 [Gesetzgebungsgegenstände] (1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: 28. das Jagdwesen; 29. den Naturschutz und die Landschaftspflege; 30. die Bodenverteilung; 31. die Raumordnung; 32. den Wasserhaushalt; 33. die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

19 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art 72 [Abweichung] (3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: ( ) 2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); ( ) Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

20 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Art 72 [Abweichungsfeste Bereiche] (3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: ( ) 2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); ( ) Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

21 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit Gesetzgebung des Bundes möglich Kein Zwang zu bundesrechtlicher Regelung, aber umfassende Ermächtigung Art. 72 Absatz 2 GG findet keine Anwendung: kein (justiziabler) Nachweis der Erfordernis bundeseinheitlicher Regelung verlangt. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

22 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit Ergebnis: Mehr Spielräume für die Politik Die Frage nach Art und Umfang der bundesrechtlichen Regelung soll mehr als bisher im politischen Raum diskutiert und entschieden werden können. Akteure künftig auch einzelne Länder (neu) [bisher: nur Bundesrat] Rechtsetzung im Dialog unterschiedliche Positionen sind dauerhaft möglich. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

23 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit Geänderte Rollenverteilung Wettbewerbsföderalismus Zwang zur Vereinheitlichung abgeschwächt Bund hat mehr Spielräume, bestimmte Anforderungen vorzugeben Länder haben (trotzdem) größere Spielräume, anderweitige Regelungen zu treffen Differenzen dürfen bestehen bleiben und sich in der Praxis bewähren dürfen Föderalismus soll für die Bürger erfahrbar werden! (?) Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

24 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

25 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche B. Artenschutzrecht - Umfang Bestehende Definition 39 BNatSchG 2002 (1) ( ) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen, 2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen, 3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

26 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche B. Artenschutzrecht - Umfang Bestehende Definition 39 BNatSchG 2002 Problembereiche (1) ( ) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner Exemplare von] Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen, 2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen, 3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

27 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche B. Artenschutzrecht - Umfang Bestehende Definition 39 BNatSchG 2002 Problembereiche (1) ( ) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner?] Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen, 2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen, 3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

28 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche B. Artenschutzrecht - Umfang Bestehende Definition 39 BNatSchG 2002 Kernbereich (1) ( ) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner?] Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen, 2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen, 3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

29 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche B. Artenschutzrecht - Begründungen Schon bislang weitgehend unmittelbar geltende Vorschriften Europarechtlich vorgeprägt nur geringe Spielräume und Interesse an der Umsetzung in einem Zug Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

30 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche Begründungen, Umfang B. Artenschutzrecht - Begründungen Aber: Warum sind auch sonstige Regelungen zum allgemeinen Artenschutz umfasst? Warum nicht auch das Habitatschutzrecht? (vor der Hintergrund der Erfahrungen mit der verzögerten Rechtsetzung bei Natura 2000) Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

31 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche Begründungen, Umfang C. Meeresnaturschutz Funktional? Alle Regelungen, die (spezifisch) dem Schutz des Küstenmeeres einschließlich der Ausschließlichen Wirtschaftszone dienen Territorial? Alle naturschutzrechtlichen Regelungen, die im Küstenmeeres und der Ausschließlichen Wirtschaftszone Anwendung finden Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

32 2. Verfassungsrechtliche Grundlagen Abweichungsfeste Bereiche Begründungen, Umfang C. Meeresnaturschutz Einheitlichkeit des Küstenmeeres Aber: Bezüge zur Küste selbst größer Bei (gewollten) Abweichungen im terrestrischen Bereich: Abgrenzung am Strand? Besondere Schutzwürdigkeit ist kein Grund Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

33 3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010 Abweichungsgesetzgebung in der Praxis Überführung der rahmenrechtlichen Regelungen (d.h. der auf Ausfüllung durch die Länder angelegten Regelungen) in vollzugsfähige Regelungen Entscheidung über Umfang und Niveau der Regelung (Vereinheitlichung bestehenden Landesrechts oder Erhalt landesrechtlicher Spielräume) Erkennbarkeit der abweichungsfesten Bereiche Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

34 3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010 Gesetzgeberische Spielräume der Länder Abweichung ist nur eine Variante des Erhalts von Spielräumen für die Länder, andere sind z. B. Ermächtigung für weitergehende Regelungen Ermächtigung für anderslautende Regelungen Unberührtheitsklauseln für das Landesrecht Ermächtigung zu ausgestaltenden Regelungen Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

35 3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010 Erkennbarkeit der abweichungsfesten Bereiche Hervorragend gelungen: Ausdrückliche Bestimmung der allgemeinen Grundsätze Kennzeichnung der Bereiche Artenschutzrecht und Meeresnaturschutz als gesonderte Kapitel des BNatSchG Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

36 3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010 Allgemeine Grundsätze Rechtsetzungswillen des Bundes umfasst auch die Eigenschaft als Allgemeiner Grundsatz Nur die so gekennzeichneten Regelungen sollen nach dem Willen des Bundes allgemeine Grundsätze sein. Bund hat die Grenzen eingehalten Begriffsbestimmungen sind (per definitionem) keine allgemeinen Grundsätze. Schade! Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

37 3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010 Artenschutzrecht Artenschutz = Schutz einzelner Arten, insbesondere einzelner Exemplare (im Gegensatz zum Lebensraumschutz), aber auch Schutz ihrer Lebensstätten Artenschutzrecht: Kapitel 5 des BNatSchG Darüber hinaus wohl auch die dazugehörigen Begriffsbestimmungen Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

38 4. Das Landesrecht seit 2010 Regelungserfordernis mit Halbjahresfrist Nur drei Länder fristgemäß (SH, NI und MV) Nur mit großem Kraftakt überhaupt möglich Halbjahresfrist erfüllt Zielsetzung (Vermeidung einer Ping-Pong-Regelung) nicht Bitte an den Bund, ggf. zukünftig freiwillig eine längere Inkrafttretensfrist zu wählen Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

39 4. Das Landesrecht seit 2010 Besorgnis, dass die Rechtseinheit im Naturschutzrecht durch umfangreiche Abweichungen verloren geht Gesamtüberblick ist schwer zu gewinnen Zahl der Abweichungen ist wenig aussagekräftig Bislang Tendenz der Länder, bei der Überführung ihren bisherigen Normbestand zu sichern Keine grundsätzlich neuen Konzepte, keine Versuche, grundlegende Entscheidungen des Bundesrechts zu korrigieren Hohe Kohärenz des Bundes- und Landesrechts Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

40 5. Fazit Abweichungsgesetzgebung ist kein Kind des Naturschutzes Es gibt für den Bereich des Naturschutzes eine Reihe guter Gründe für eine Kompetenzverteilung, die Gesetzgebung sowohl auf Bundes- als auf Landesebene vorsieht. Die Möglichkeit der Abweichung hat bislang nicht dazu geführt, dass sich das Naturschutzrecht in Deutschland weiter auseinanderentwickelt hat, als es bislang der Fall war. Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April

41 Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit! 41