Zur Glaubwürdigkeit der Arbeitsmarktstatistik

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1 Materialien der Statistik der Bundesagentur für Arbeit für Universitäten Niveau: Vertiefungsseminar Arbeitsmarktstatistik Zur Glaubwürdigkeit der Arbeitsmarktstatistik am Beispiel Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung Lernziele: Der Vortrag über Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung erläutert die in Deutschland verwendeten Messkonzepte. Der Leser erlangt vertieftes Wissen über die Messkonzepte und ist in der Lage, die Arbeitslosendaten zu verstehen und zu interpretieren.

2 Vortrag Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung von Michael Hartmann Statistik der Bundesagentur für Arbeit Aktualisierte Fassung Nürnberg, 2017 Gliederung 1. Einleitung 2. Gesetzliche Definition der Arbeitslosigkeit 3. Das Unterbeschäftigungskonzept 4. Vorteile des Unterbeschäftigungskonzepts a. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung: Niveau b. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung: Intertemporaler Vergleich c. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung: Interregionaler Vergleich 5. Messkonzepte der Unterbeschäftigung im Vergleich 2

3 1. Einleitung Die Arbeitslosenstatistik stößt regelmäßig auf Vorbehalte und Kritik. Nach einer Emnid-Umfrage von Anfang des Jahres 2012 im Auftrag der "Bild am Sonntag" misstrauen drei von vier Bürgern den von der Bundesagentur für Arbeit veröffentlichten Arbeitslosenzahlen. Einigen ist die gesetzliche Definition der Arbeitslosigkeit zu weit 1, vielen ist sie zu eng gefasst, weil bestimmte Personengruppen in der Zählung nicht berücksichtigt würden. Dem ist entgegen zu halten: Für die Beschreibung und Beurteilung komplexer sozialer Sachverhalte ist selten ein einziger Indikator ausreichend, in der Regel müssen ergänzende Zahlen herangezogen werden. 2 Entsprechend berichten die monatlich vorgelegten Arbeitsmarktstatistiken nicht nur über die Zahl der Personen, die unter den gesetzlichen Arbeitslosenbegriff fallen; sie informieren darüber hinaus über Personen, die an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, über Personen, die bei Arbeitsagenturen oder Jobcentern unabhängig von ihrem Status gemeldet sind, und über Personen, die Arbeitslosengeld- oder Arbeitslosengeld II beziehen. Je nach Fragestellung und Informationsbedürfnis lassen sich aus diesen Statistiken unterschiedliche und einander ergänzende Darstellungen entwickeln. Eine wichtige, die Arbeitslosigkeit ergänzende Darstellung, ist die weiter gefasste Unterbeschäftigung. In Kapitel 1 wird die gesetzliche Definition der Arbeitslosigkeit vorgestellt und daran anknüpfend in Kapitel 2 das Konzept der Unterbeschäftigung entwickelt. Die Vorteile des Unterbeschäftigungskonzeptes für die Analyse des Arbeitsmarktes werden in Kapitel 3 mit aktuellen Ergebnissen dargestellt. Abschließend werden in Kapitel 4 alternative Unterbeschäftigungskonzepte erläutert und die Stärken des BA-Konzeptes herausgestellt. 1 Es wird eingewandt, dass die registrierte Arbeitslosigkeit auch Personen umfasst, die (1) nicht arbeiten wollen und sich nur deshalb melden, um Sozialleistungen zu erhalten, oder (2) nur bedingt in Beschäftigung vermittelbar sind. Beide Personengruppen sind schwer oder gar nicht zu quantifizieren. Letztlich gehören aber beide Personengruppen in die Problembeschreibung Arbeitslosigkeit herein für beide Gruppen muss die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik eine Antwort finden. 2 In den USA veröffentlicht zum Beispiel das Bureau of Labor Statistics sechs verschiedene Arbeitslosenquoten, wobei die dritte als offizielle Arbeitslosenquote verwendet wird. 3

4 2. Gesetzliche Definition der Arbeitslosigkeit Die amtliche Statistik über Arbeitslosigkeit wird von der Bundesagentur für Arbeit auf der Basis der Regelungen des Sozialgesetzbuches (SGB) unter Verwendung der Daten der Arbeitsagenturen und der Jobcenter erstellt. 3 Grundlage für die Arbeitslosenstatistik ist die Definition der Arbeitslosigkeit im Sozialgesetzbuch III. Dort wird im 16 SGB die Arbeitslosigkeit im Absatz 1 definiert. Danach sind Arbeitslose Personen, die 1. vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen, 2. eine versicherungspflichtige Beschäftigung suchen und 3. dabei den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit zur Verfügung stehen und 4. sich bei der Agentur für Arbeit arbeitslos gemeldet haben. Die ersten drei Kriterien Beschäftigungslosigkeit, Arbeitsuche und Verfügbarkeit finden sich auch in der ILO-Erwerbsstatistik, die in Deutschland vom Statistischen Bundesamt geführt wird und auf Resolutionen der International Labour Organization (ILO) und Verordnungen der Europäischen Union beruht. 4 Unterschiede zwischen der SGB-Arbeitsmarktstatistik und der ILO-Erwerbsstatistik folgen daraus, dass die genannten Kriterien verschieden definiert und unterschiedliche Erhebungsverfahren eingesetzt werden. Nachfolgend werden die wichtigsten Präzisierungen und Unterschiede genannt: (1) Das Ein-Stunden-Kriterium: In der SGB-Arbeitsmarktstatistik werden Personen mit einer Arbeit von weniger als 15 Wochenstunden weiter als arbeitslos gezählt. In der ILO-Erwerbsstatistik reicht schon eine Wochenstunde bezahlter Arbeit aus, um Erwerbslosigkeit zu beenden. (2) Aktive Suche: Um das Kriterium der Suche zu erfüllen, müssen Arbeitslose eine versicherungspflichtige Beschäftigung von mindesten 15 Wochenstunden suchen, während in der ILO-Erwerbsstatistik die Suche nach einer Arbeit von wenigstens einer Wochenstunde reicht. Die Arbeitsuche in der ILO-Erwerbsstatistik muss durch Angaben der Befragten zu den Suchschritten belegt werden, während für die SGB-Arbeitsmarktstatistik 3 Ausführlicher dazu Kapitel 2 im Methodenbericht der Statistik der BA: Umfassende Arbeitsmarktstatistik: Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung, Nürnberg Die Unterschiedlichkeit beider Konzepte wird im deutschen Sprachgebrauch durch die Verwendung von Erwerbslosigkeit und Erwerbslosenquote für die ILO-Statistik und Arbeitslosigkeit und Arbeitslosenquote für die SGB-Statistik zum Ausdruck gebracht. Zum der Unterschied der beiden Konzept vgl. Hartmann, Michael, Riede, Thomas, Erwerbslosigkeit nach dem Labour-Force-Konzept Arbeitslosigkeit nach dem Sozialgesetzbuch: Gemeinsamkeiten und Unterschiede, Wirtschaft und Statistik, 4/2005 4

5 die Suchanstrengungen verpflichtend sind und von den Arbeitsvermittlern nach individuellen Gesichtspunkten überprüft werden. (3) Erhebungsform: Die SGB-Arbeitsmarktstatistik erfasst nur die Personen, die sich bei einer Arbeitsagentur oder einem Jobcenter gemeldet haben. Die ILO-Erwerbsstatistik befragt in einer Stichprobe die Bevölkerung und erreicht damit auch die Erwerbslosen, die sich nicht melden. Außerdem gibt es in der SGB-Arbeitsmarktstatistik noch zwei weitere wichtige Regelungen: (1) Im Sozialgesetzbuch III wird im Absatz 2 des 16 ausdrücklich bestimmt, dass Personen, die an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, nicht als arbeitslos gelten; damit werden auch Maßnahmeteilnehmer (wie Teilnehmer an Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung), die die Kriterien der Arbeitslosigkeit also Beschäftigungslosigkeit, Verfügbarkeit und Arbeitsuche erfüllen, nicht als arbeitslos gezählt. (2) Darüber hinaus gibt es im SGB II eine Regelung ( 53a Abs. 2 SGB II), nach der Arbeitslosengeld II-Bezieher, die nach Vollendung des 58. Lebensjahres mindestens für die Dauer von zwölf Monaten Leistungen der Grundsicherung bezogen haben, ohne dass ihnen eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung angeboten worden ist, nicht als arbeitslos gezählt werden. Weil die Arbeitslosenkriterien unterschiedlich präzisiert werden, kommt man in der SGB-Arbeitsmarktstatistik und in der ILO-Erwerbsstatistik auch zu unterschiedlichen Ergebnissen. Darüber hinaus werden in beiden Statistiken jeweils Personen unter bestimmten Bedingungen nicht als arbeitslos bzw. erwerbslos gezählt, obwohl sie im allgemeinen Sinne noch auf der Suche nach einer regulären Beschäftigung sind. In der ILO-Erwerbsstatistik sind das zum Beispiel Personen, die geringfügig arbeiten und weiter eine Vollzeitbeschäftigung suchen o- der Personen, die zuletzt keine Suchschritte unternommen haben. In der SGB-Arbeitsmarktstatistik fehlen die Erwerbslosen, die bei den Arbeitsagenturen nicht gemeldet sind. Und in beiden Statistiken werden Personen nicht als arbeitslos gezählt, wenn sie an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, also zum Beispiel auf dem Zweiten Arbeitsmarkt beschäftigt sind (und deshalb das Kriterium der Beschäftigungslosigkeit nicht erfüllen) oder eine Qualifizierungsmaßnahme absolvieren (und deshalb dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen). In beiden Statistiken werden diese Unschärfen gesehen und ergänzende Statistikgrößen angeboten. Nachfolgend wird die Erweiterung von der Arbeitslosigkeit zur Unterbeschäftigung in der SGB-Arbeitsmarktstatistik erläutert und im Schlusskapitel mit alternativen Messkonzepten auf Basis der ILO-Erwerbsstatistik verglichen. 5

6 3. Das Unterbeschäftigungskonzept In der Unterbeschäftigung werden zusätzlich zu den registrierten Arbeitslosen auch die Personen erfasst, die im allgemeinen Sinne auf der Suche nach Arbeit sind, aber nach der gesetzlichen Definition nicht als arbeitslos zählen, weil sie an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme teilnehmen, kurzzeitig arbeitsunfähig sind oder eine vorruhestandsähnliche Regelung in Anspruch nehmen. 5 Maßgebend für die Berücksichtigung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (einschließlich der genannten Sonderstatus) in der Unterbeschäftigung ist ihre gesamtwirtschaftlich entlastende Wirkung auf die Arbeitslosigkeit: ohne den Einsatz der Maßnahmen würde die Arbeitslosigkeit entsprechend höher ausfallen. Die Entlastungswirkung ist ein zeitlich befristeter Effekt während der Teilnahme an einer Maßnahme. Es werden zwei Wirkungsmechanismen unterschieden: (1) Arbeitslosigkeit wird reduziert, weil die Förderung das effektive Arbeitskräfteangebot verringert: dies gilt für Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung, Qualifizierungsmaßnahmen und vorruhestandsähnliche Regelungen. Diese Personen werden in der Terminologie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zur Stillen Reserve in Maßnahmen gezählt. (2) Arbeitslosigkeit wird reduziert, weil zusätzliche Beschäftigung geschaffen bzw. Beschäftigung stabilisiert wird: das gilt für den Zweiten Arbeitsmarkt, die Kurzarbeit und Förderung der Selbständigkeit. Diese Personen werden als Erwerbstätige erfasst. Die Quantifizierung der Entlastung erfolgt durch die Teilnehmerzahl (für Kurzarbeit das Beschäftigtenäquivalent); die Berechnungen von indirekten Effekten, die die Entlastungswirkung erhöhen (etwa über Multiplikatoreffekte) oder mindern können (etwa über Mitnahmeund Substitutionseffekte), werden nicht vorgenommen, auch deshalb weil die Methoden dafür nicht gesichert oder umstritten sind. Die Entlastungs- und Unterbeschäftigungsrechnung ist als pragmatische Näherungslösung zu verstehen, die für eine aktuelle und regelmäßige Berichterstattung handhabbar bleiben muss. 5 Ausführliche Erläuterung des Messkonzepts der Unterbeschäftigung in Kapitel 3 des Methodenberichts der Statistik der BA: Umfassende Arbeitsmarktstatistik: Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung, Nürnberg 2009, und im Methodenbericht: Weiterentwicklung des Messkonzepts der Unterbeschäftigung, Nürnberg Die Unterbeschäftigungsrechnung wird laufend an Änderungen des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums angepasst. In der Vergangenheit werden Maßnahmen mitgezählt, wie z.b. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) oder traditionelle Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM), die es heute nicht mehr gibt, die aber damals die Arbeitslosigkeit entlastet haben. 6

7 Die nachfolgende Abbildung 1 gibt einen Überblick über die aktuellen Komponenten der Unterbeschäftigung und die Maßnahmen, die berücksichtigt werden; sie zeigt auch in welchem Umfang die betroffenen Personen die Arbeitslosenkriterien erfüllen. Abbildung 1 ohne Beschäftigung Verfügbar Arbeitslosigkeit Ja Ja Ja Aktive Suche/ Eigenbemühungen 1 Aktivierung und berufliche Eingliederung Ja i.d.r. Ja i.d.r. Ja Angebotsverkürzung 2 Sonderregelung 53 a SGB II Ja Ja Ja Angebotsverkürzung 3 Qualifizierung und Fremdförderung* Ja Nein eingeschränkt Angebotsverkürzung 4 2. Arbeitsmarkt Nein Nein Ja zusätzliche Beschäftigung 5 kurzfristig arbeitsunfähig Ja Nein Eingeschränkt Angebotsverkürzung 6 Förderung der Selbständigkeit Nein Nein Nein zusätzliche Erwerbstätigkeit 7 Kurzarbeit Nein Nein Nein Unterbeschäftigung Maßnahme Arbeitslosigkeit im weiteren Sinne Unterbeschäftigung im engeren Sinne *Hierunter fallen insbesondere Integrationskurse. Komponenten der Unterbeschäftigung Individuelle Situation Gesamtwirtschaftliche Wirkung: Entlastung Arbeitslosigkeit durch Stabilisierung von Beschäftigung (Beschäftigtenäquivalent) Statistik der Bundesagentur für Arbeit Die Personen in den entlastenden Maßnahmen stehen in unterschiedlicher Nähe zum Arbeitslosenstatus, wie er im 16 Abs. 1 SGB III definiert ist. Die Nähe zum Arbeitslosenstatus wird als Kriterium für die weitere Unterteilung der Unterbeschäftigung genutzt. Unterbeschäftigung umfasst danach (1) Personen, die arbeitslos im Sinne des SGB sind; (2) Personen, die im weiteren Sinne arbeitslos sind, weil sie die drei Arbeitslosenkriterien erfüllen, aber aus anderen Gründen nicht als arbeitslos gezählt werden; (3) Personen, die nahe am Arbeitslosenstatus sind, weil sie die Arbeitslosenkriterien in Teilen erfüllen; und (4) Personen, die fern vom Arbeitslosenstatus stehen, weil sie die Kriterien nicht erfüllen, aber für Personen stehen, die ohne den Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen arbeitslos wären. Entsprechend wird die Unterbeschäftigung unterteilt in Arbeitslosigkeit, Arbeitslosigkeit im weiteren Sinne, Unterbeschäftigung im engeren Sinne und Unterbeschäftigung. Daneben gibt es Teilnehmer an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und Personen in bestimmten Sonderstatus, die nicht in die Unterbeschäftigung eingerechnet werden: (1) Förderung der Berufsausbildung: Maßnahmen der beruflichen Erstqualifizierung spielen sich größtenteils im Vorfeld des Arbeitsmarktes ab; sie betreffen überwiegend Personen, die aus der Schule kommen und an der ersten Schwelle zum Arbeitsmarkt stehen. Dies 7

8 gilt insbesondere für berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen, die Förderung der Berufsausbildung Benachteiligter, Einstiegsqualifizierung und Berufsausbildungsbeihilfe (BAB) wegen einer beruflichen Ausbildung. (2) Förderung regulärer abhängiger Beschäftigung (insbesondere Eingliederungszuschüsse): Die finanzielle Förderung ist häufig Ausgleich für eine (vermutete) vorübergehende Minderleistung. Deshalb dürfte auf diese Weise in der Regel keine zusätzliche Beschäftigung entstehen, d.h. ohne diese Hilfen wären vermutlich Arbeitnehmer ohne Vermittlungshemmnisse eingestellt worden (Substitutionseffekt wird in Kauf genommen). Das schließt nicht aus, dass in gewissem Umfang aufgrund der Lohnkostensubvention gesamtwirtschaftlich zusätzliche Beschäftigung entstanden ist; insofern sind die Übergänge zu allgemeinen Lohnsubventionen fließend (vgl. Abbildung 2). (3) Zwei Fallgruppen von Sonderstatus, hinter denen keine Arbeitsmarktprobleme liegen: (1) Personen, die dauerhaft oder länger arbeitsunfähig sind. Hierzu gehören insbesondere Personen mit geminderter Leistungsfähigkeit im Übergang zur medizinischen Rehabilitation oder zur Erwerbsunfähigkeit, die nach 125 SGB III Arbeitslosengeld erhalten. (2) Arbeitslosengeld II-Bezieher, denen nach 10 SGB II Arbeit nicht zumutbar ist, insbesondere wegen Schulbesuch, Kindererziehung oder Pflege von Angehörigen. Es wird davon ausgegangen, dass die Arbeitsunfähigkeit wie auch die Einschränkung der Zumutbarkeit nicht im Zusammenhang mit der Arbeitsmarktlage steht. Abbildung 2 Entlastungswirkungen von Lohnsubventionen Allgemeine Lohnsubventionen abnehmender Entlastungseffekt 2. Arbeitsmarkt: Tätigkeitsbereicht eingeschränkt: zusätzlich und im öffentlichen Interesse Selbständige Tätigkeit: nur tragfähige Selbständigkeit Abhängige Tätigkeit: Einschränkung ggf. regional z.b. AGH z.b. GZ, Einstiegsgeld z.b. Einstiegsgeld Zielgruppenorientierte Lohnsubventionen EGZ Arbeitsgelegenheiten (AGH), Gründungszuschuss (GZ), Eingliederungszuschüsse (EGZ) Statistik der Bundesagentur für Arbeit 8

9 4. Vorteile des Unterbeschäftigungskonzepts Mit dem Konzept der Unterbeschäftigung wird folgendes geleistet: Es wird (a) ein umfassenderes Bild über die Zahl derjenigen Menschen gezeichnet, die ihren Wunsch nach Beschäftigung nicht realisieren konnten. Es werden (b) intertemporale und (c) interregionale Vergleiche ermöglicht, die den Einsatz entlastender Arbeitsmarktpolitik kontrollieren, weil Arbeitsmarktpolitik zwar die Arbeitslosigkeit, nicht aber die Unterbeschäftigung verändert. So können realwirtschaftlich bedingte Veränderungen oder Unterschiede besser erkannt werden. 4a. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung: Niveau Für das Jahr 2016 zeigt sich folgendes Bild (vgl. Abbildung 3): Die Arbeitslosigkeit belief sich in diesem Jahr auf 2,691 Mio und die Unterbeschäftigung auf 3,625 Mio. Mit Blick auf unterschiedliche Fragestellungen kann der Kreis immer weiter gezogen werden. Er beginnt mit dem engen Arbeitslosenbegriff des SGB III, der die Personen umfasst, die keine Arbeit haben, eine Arbeit suchen, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und nicht an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme teilnehmen (Arbeitslosigkeit nach 16 SGB III). Zählt man die Personen in Aktivierungsmaßnahmen und die Älteren in der Sonderregelung des 53a SGB II dazu kommt man zur Arbeitslosigkeit im weiteren Sinn. Die Unterbeschäftigung im engeren Sinne erfasst weiter Personen, die sehr nahe am Arbeitslosenstatus sind. In der gesamten Unterbeschäftigung kommen dann noch Personen dazu, die fern vom Arbeitslosenstatus sind, aber für Personen stehen, die ohne den Einsatz der sie unterstützenden arbeitsmarktpolitischen Instrumente arbeitslos wären. Die Unterbeschäftigungsrechnung ermöglicht so eine möglichst umfassende Quantifizierung der Zahl der Personen, denen ein regulärer Arbeitsplatz fehlt. 9

10 Abbildung 3 Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung Deutschland Unterbeschäftigung Unterbeschäftigung i.e.s. Arbeitslosigkeit i.w.s. Arbeitslosigkeit Personen, die fern vom Arbeitslosenstatus sind Personen, die nah am Arbeitslosenstatus sind Personen, die die Arbeitslosenkritereien erfüllen und im weiteren Sinne arbeitslos sind Arbeitslose Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 4b. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung: Intertemporaler Vergleich Veränderungen im Einsatz der Arbeitsmarktpolitik können im Rahmen des Unterbeschäftigungskonzepts berücksichtigt werden. In Abbildung 4 werden die monatlichen Entwicklungen der Arbeitslosigkeit und der Unterbeschäftigungsaggregate dargestellt. Die feinen Linien zeigen die Ursprungswerte und die fetten Linien die saisonbereinigten Werte. Die Entwicklungen sind überwiegend gleichlaufend. Zwei Phasen zeigen den Mehrwert der Unterbeschäftigungsrechnung: (1) Entwicklung im Jahr 2009: Die saisonbereinigte Arbeitslosigkeit stagniert bzw. geht leicht zurück, während vor allem die Arbeitslosigkeit im weiteren Sinne und die Unterbeschäftigung in den anderen Typen weiter deutlich steigen. Der Einsatz insbesondere des neuen Instruments der Aktivierungsmaßnahmen und der Kurzarbeit hat einem Anstieg der Arbeitslosigkeit entgegengewirkt. Ohne den Einsatz dieser Instrumente wäre die Arbeitslosigkeit weiter gestiegen. (2) Entwicklung im Jahr 2016: Die saisonbereinigte Arbeitslosigkeit nimmt weiter ab, während die Unterbeschäftigung zunimmt, weil die Arbeitsmarktpolitik insbesondere für geflüchtete Menschen ausgeweitet wurde. Hier verhindert der Einsatz von Arbeitsmarktpolitik einen Anstieg der Arbeitslosigkeit. 10

11 Abbildung 4 Unterbeschäftigung: Monatswerte im Zeitverlauf Deutschland Unterbeschäftigung fett = saisonbereinigt fein = Ursprungswert Unterbeschäftigung i.e.s. Arbeitslosigkeit i.w.s Arbeitslosigkeit Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit Jan 08 Jan 09 Jan 10 Jan 11 Jan 12 Jan 13 Jan 14 Jan 15 Jan 16 Jan 17 Das Unterbeschäftigungskonzept ist auch wichtig für die Beurteilung der langfristigen Entwicklung. Die nachfolgende Abbildung 5 zeigt den Verlauf seit Anfang der 1990er Jahre. Die untere Linie zeigt die Entwicklung der Entlastung durch Arbeitsmarktpolitik, die mittlere die Entwicklung der Arbeitslosigkeit und die obere die Entwicklung der Unterbeschäftigung. Die gestrichelte Linie für den Zeitraum 2005 bis 2007 enthält Zuschätzungen insbesondere für vorruhestandsähnliche Instrumente, für die in diesem Zeitraum keine vollständigen Daten vorliegen. In 2016 liegt die Arbeitslosigkeit unter dem Wert von Weil die Entlastung durch Arbeitsmarktpolitik in diesem Zeitraum insgesamt abgenommen hat, war der Rückgang bei der Unterbeschäftigung sogar noch ausgeprägter. Man kann hier beispielhaft zwei Phasen herausgreifen: (1) 1992 bis 1997: Die entlastende Arbeitsmarktpolitik wurde nach der Ausweitung in den Jahren nach der deutschen Wiedervereinigung deutlich zurückgeführt. Es gab einen starken Anstieg der Arbeitslosigkeit, aber nur einen verhaltenen Anstieg der Unterbeschäftigung. (2) In der Wirtschafts- und Finanzkrise 2009 hat der Einsatz von Aktivierungsmaßnahmen und Kurzarbeit den Anstieg der Arbeitslosigkeit in Grenzen gehalten, während die Unterbeschäftigung deutlicher steigt. Von 2009 bis 2016 sind Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung gesunken. Auch der Einsatz entlastender Arbeitsmarktpolitik war bis 2015 rückläufig, hat dann in 2016 wegen des Maßnahmeeinsatzes für geflüchtete Menschen etwas zugenommen. 11

12 - in Tausend - Abbildung 5 Entlastung und Unterbeschäftigung (mit Kurzarbeit): alt und neu Jahreswerte für Deutschland (z.t. ohne zkt) Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung (mit Kurzarbeit) Jahreswerte für Deutschland Unterbeschäftigung m. Kurzarbeit geschätzt Arbeitslosigkeit geschätzt Entlastung m. Kurzarbeit Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit 4c. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung: Interregionaler Vergleich Auch beim regionalen Vergleich hilft die Unterbeschäftigungsrechnung. In Abbildung 6 stellen die Punkte Agenturbezirke dar. In der horizontalen Achse wird die Arbeitslosenquote und in der vertikalen Achse die Unterbeschäftigungsquote abgetragen. Es gibt eine enge Korrelation der beiden Quoten, aber auch Abweichungen zwischen den Bezirken, die bei einer Interpretation der Daten, etwa einem Ranking beachtet werden müssen. In der Abbildung wird das für drei Paare von Agenturbezirken anschaulich gemacht. So hat zum Beispiel die Agentur Solingen-Wuppertal eine Arbeitslosenquote von 9,1 Prozent und liegt damit um 1,4 Prozentpunkte niedriger als Bochum mit 10,5 Prozent. Berücksichtigt man die Entlastung durch arbeitsmarktpolitische Instrumente in der Unterbeschäftigungsquote liegen beide Bezirke mit 13,9 Prozent bzw. 14,0 Prozent aber fast gleichauf. 12

13 Unterbeschäftigungsquote Abbildung 6 20,0 Arbeitslosen- und Unterbeschäftigungsquote nach Agenturbezirken Dezember ,0 16,0 14,0 12,0 Solingen-Wuppertal (9,1; 13,9) Bochum (10,5; 14,0) Recklinghausen (10,2; 12,0) 10,0 8,0 Mannheim (5,3; 8,3) Wesel (6,6; 8,3) Berlin-Nord (9,0; 12,0) 6,0 4,0 2,0 Legende: Agenturbezirk (Arbeitslosenquote; Unterbeschäftigungsquote) 0,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 Arbeitslosenquote Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit. 5. Messkonzepte der Unterbeschäftigung im Vergleich Abschließend wird das Unterbeschäftigungskonzept der Statistik der BA mit alternativen Konzepten des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) und des Statistischen Bundesamtes verglichen. Die Ergebnisse der drei Messkonzepte sind in der nachfolgenden Abbildung 7 für den Jahresdurchschnitt 2016 im Vergleich dargestellt. Das BA-Konzept wurde bereits erläutert setzt sich die Unterbeschäftigung mit 3,625 Mio aus 2,691 Mio Arbeitslosen und Personen in entlastenden Maßnahmen zusammen. Das IAB-Konzept kommt auf eine Unterbeschäftigung von 2,844 Mio. 6 Dort werden nicht die Arbeitslosen, sondern die Erwerbslosen nach dem ILO-Konzept berücksichtigt. Die Erwerbslosigkeit liegt mit 1,774 Mio um fast eine Million niedriger als die Arbeitslosigkeit, vor allem weil dort Personen mit weniger als 15 Stunden Arbeit in der Woche und Personen, die zuletzt keine Suchschritte unternommen haben, nicht als erwerbslos gezählt werden (vgl. Kapitel 2). 6 Vgl. dazu Johannes Fuchs u.a,, Arbeitsvolumen so hoch wie nie, IAB-Kurzbericht 21/

14 Tausend Dazu addiert werden dann 1,070 Mio Personen aus der Stillen Reserve. Die Stille Reserve wird vom IAB mit einem ökonometrischen Verfahren geschätzt. Sie setzt sich zusammen aus Personen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (Stille Reserve in Maßnahmen; ) und der Stillen Reserve im engeren Sinne ( ), das sind u.a. Personen, die die Arbeitsuche entmutigt eingestellt haben, aus Arbeitsmarktgründen aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind oder in Warteschleifen des Bildungssystems sind. Im Unterschied zum Konzept der BA-Statistik werden Personen in Beschäftigungsfördernden Maßnahmen (also insbesondere Ein-Euro-Jobs oder Kurzarbeit) in der Unterbeschäftigung nicht berücksichtigt. Abbildung 7 Unterbeschäftigung - Messkonzepte im Vergleich Deutschland Quellen: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, IAB, Statistisches Bundesamt Unterbeschäftigung Entlastung Stille Reserve Stille Reserve Arbeitslosigkeit Erwerbslosigkeit Erwerbslosigkeit 0 Unterbeschäftigung (BA) Unterbeschäftigung (IAB) Ungenutztes Arbeitskräftepotenzial (StaBu) Daneben gibt es noch das Unterbeschäftigungskonzept des Statistischen Bundesamtes nach dem ILO-Konzept. 7 Allerdings werden im ILO-Konzept die Begriffe anders definiert. Die Unterbeschäftigung in den Konzepten der Statistik der BA und des IAB entspricht im Konzept 7 Vgl. dazu Pressemitteilung des Statistischen Bundesamtes Nr. 339 vom 28. September 2017 und Martina Rengers, Ungenutztes Arbeitskräftepotenzial in der Stillen Reserve, Wirtschaft und Statistik, April

15 des Statistischen Bundesamtes etwa dem ungenutzten Arbeitskräftepotenzial. Unterbeschäftigung im ILO-Konzept ist dagegen eine Untergruppe der Erwerbstätigen; es handelt sich um eine sogenannte zeitbezogene Unterbeschäftigung. Unterbeschäftigte sind dort Erwerbstätige, die den Wunsch nach zusätzlichen Arbeitsstunden haben und für zusätzliche Arbeitsstunden verfügbar sind. Nach dem ILO-Konzept gibt es 2016 jahresdurchschnittlich 5,429 Mio Menschen, die eine Arbeit suchen oder ihre Arbeitszeit ausweiten wollen. Davon sind 1,774 Mio Erwerbslose und 1,032 Mio gehören der Stillen Reserve an. Anders als beim IAB wird die Stille Reserve durch Befragung im Rahmen der Arbeitskräfteerhebung ermittelt. Sie setzt sich zusammen aus Personen, die einen Arbeitswunsch haben, aber entweder verfügbar sind, aber nicht suchen, oder suchen, aber nicht kurzfristig verfügbar sind. Dazu kommen dann 2,623 Mio Unterbeschäftige, die sich wiederum zusammensetzen aus Teilzeitbeschäftigten, die mehr arbeiten wollen (1,443 Mio) und Vollzeitbeschäftigten, die mehr arbeiten wollen (1,180 Mio) Jedes dieser Konzepte hat seine Vor- und Nachteile und ist für bestimmte Fragestellungen mehr oder weniger geeignet. Zwei Aspekte sind hervorzuheben: (1) Ein Vorteil des BA-Konzepts ist seine Datenverfügbarkeit: Ergebnisse zur Unterbeschäftigung stehen für Deutschland monatlich bis auf Kreisebene zur Verfügung und sind (mit Einschränkungen) über einen längeren Zeitraum vergleichbar. (2) Das Unterbeschäftigungskonzept der Statistik der BA ist näher an sozialpolitischen Fragestellungen orientiert; es fokussiert stärker auf die Personen, deren Probleme am Arbeitsmarkt so groß sind, dass sie bei einer Arbeitsagentur oder einem Jobcenter gemeldet sind und weit überwiegend für ihren Lebensunterhalt Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung oder der Grundsicherung für Arbeitsuchende erhalten. Dagegen verwenden die Alternativkonzepte den engeren Erwerbslosenbegriff (IAB und Statistisches Bundesamt), berücksichtigen nicht die Beschäftigten am Zweiten Arbeitsmarkt (IAB und Statistisches Bundesamt), und erfassen zwar die registrierten Arbeitslosen mit geringen Arbeitsstunden in der Unterbeschäftigung, zählen aber gleichzeitig auch Vollzeit- und Teilzeitkräfte als unterbeschäftigt, die nur wenige Stunden mehr arbeiten wollen (Statistisches Bundesamt). 15

16 Impressum Herausgeber: Bundesagentur für Arbeit Statistik Erstellungsdatum: 2017 Ansprechpartner: Michael Hartmann Statistik der Bundesagentur für Arbeit Tel.: 0911/ Fax: 0911/ Weiterführende statistische Informationen: Internet: Statistik-Service Nordost Tel.: 0511/ Fax: 0511/ Statistik-Service Ost Tel.: 030/ Fax: 030/ Statistik-Service Südost Tel.: 0911/ Fax: 0911/ Statistik-Service Südwest Tel.: 069/ Fax: 069/ Statistik-Service West Tel.: 0211/ Fax: 0211/ Statistik der Bundesagentur für Arbeit,