FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 1 Wirkungsorientierung konkret: Möglichkeiten und Grenzen Referat vom Mittwoch, 19. Januar 2011 FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 2 Agenda 1. Wirkung und Wirkungsmodelle 2. Wirkungssteuerung 3. Grenzen der Wirkungssteuerung 4. Fazit 1
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 3 1. Wirkung und Wirkungssteuerung Wirkungsorientierung ist eine einleuchtende, aber auch abstrakte Sache. Daher ist es notwendig, diese fassbar zu machen. Dvorak/Ruflin 2007, S. 114 FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 4 Wirkungsbegriff Unter Wirkung wird das Ergebnis einer Handlung und eines Mitteleinsatzes verstanden. Ein Zustand A wird verändert, das Ergebnis ist beispielsweise ein Zustand B. (Dvorak/Ruflin 2007, S. 114) Wirkungen sind das mittelbare Ergebnis der Erbringung einer oder mehrerer Leistungen durch die Verwaltung. (Schedler/Proeller 2009, S. 72) 2
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 5 Wirkungsmodell ökonomische Sicht (3-E-Modell) Nebenwirkungen Input Output Outcome Efficiency Effectiveness Economy Quelle: Schedler/Proeller 2009 FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 6 Wirkungsmodell sozialwissenschaftliche Sicht Leistungserstellung Output Compliance, etc.? Externe Faktoren Effect Bedürfnisse, Werte Impact Daniel Kettiger 2001 14.09.2006 2011 Daniel Daniel Kettiger Kettiger Outcome Wirkungen 3
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 7 Wirkungsmodell kybernetische Sicht (1) Ziel: Studium Vorbereitung am Gymnasium Studienwahl Vorkenntnisse Erfolgreicher Studienabschluss Externe Einflüsse Selektion der GymnasiastInnen Motivation zum Studium Nutzen für die Gesellschaft Annahmen über Wirkungszusammenhänge werden durch mehrjähriges Messen bestätigt / verworfen -> Lerneffekte FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 8 Wirkungsmodell kybernetische Sicht (2) Klare Zielvorgabe: Studium Zielgerichtete Selektion der GymnasiastInnen Gute Vorbereitung am Gymnasium Richtige Studienwahl Hohe Motivation zum Studium Art der Wirkung (/-) und Fristigkeit werden eingefügt. Der Indikator wird so im komplexen Umfeld relativiert. Externe Einflüsse Gute Vorkenntnisse /- Erfolgreicher Studienabschluss Nutzen für die Gesellschaft 4
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 9 2. Wirkungssteuerung Ein Oceandampfer wird gesteuert: Der Kapitän weiss, wo er hinfahren will. Er legt die Route auf der Seekarte fest, er prüft während der Fahrt regelmässig ob das Schiff auf Kurs ist und nimmt dann (wenn nötig) Korrekturen vor. Dopatka, Friedrich et al. KGSt-Politikerhanbuch 199, S. 65 FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 10 Performance-Measurement mittels Indikatoren Wo sind Zielvorgaben festzuhalten? Wirkungsziel /Leistungsziel Indikator Instrument (Datenquelle / Erhebungsmethode) Soll-Wert Der Indikator stellt die möglichst genau zu formulierende Masseinheit des Soll-Wertes dar, er gibt also an: Anzahl, Prozentanteil, Messdauer, Bezug der Messung. Der Indikator sollte präzise, aber möglichst kurz formuliert sein. Beim Soll-Wert steht nur eine Zahl, diese ist durch den Indikator hinreichend definiert Beispiel: Inhalte, Definitionen, Vorgaben etc. sind in der Rubrik Ziel oder in der Rubrik Soll-Wert zu verankern, nicht jedoch in der Rubrik Indikator. Leistungsziel Indikator Instrument (Datenquelle / Soll-Wert Erhebungsmethode) Die Baubegehren von Betrieben des Gastgewerbes werden innerhalb einer Frist von 2 Wochen bearbeitet. Durchschnittlicher Prozentanteil der Fristeinhaltungen interne Statistik 95 Quelle: PumaConsult GmbH 5
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 11 Unterschiede Wirkungs- und Leistungsziele Zielsetzungen nehmen Bezug auf: Zielsetzungen ermöglichen Wirkungsziele Wirkungsentfaltung des Produkts bei den Zielgruppen Möglichkeit der Wirkungserreichung Periodizität der Informationen: jährlich / mehrjährig Charakter der Indikatoren: Wirkungsbeurteilung Leistungsziele Leistungserbringung mit Bezug auf die Produkte als solche oder die Produkterstellung, bezüglich Qualität, Quantität, Fristen, Kosten, Zufriedenheit Möglichkeit der Leistungserreichung Periodizität der Informationen: jährlich (in der Regel) Charakter der Indikatoren: Leistungsmessung FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 12 Anforderungen an Ziele S M SPECIFIC MEASURABLE Wurde ein eindeutiger Zielinhalt festgelegt? Werden wirklich Resultate und nicht Tätigkeiten beschrieben? Ist das Ziel vom Zielträger selbst beeinflussbar oder bestehen Abhängigkeiten zu anderen Personen / Bereichen? Wurden Zielhöhe, Realisationszeitpunkt und Methode der Resultatmessung bestimmt? A R T ATTAINABLE RELEVANT TRACKABLE Ist das Ziel (mit Anstrengung) erreichbar? Wird mit dem Ziel ein wesentlicher Beitrag zu den Verwaltungszielen und den Zielen des Vorgesetzten geleistet? Sind die Prioritäten für den Zielträger richtig gesetzt? Ist das Ziel verfolgbar und sind Fortschrittskontrollen vereinbart? Wie wird die Zielerreichung gemessen? Ist die Methode festgeschrieben und das Instrumentarium verfügbar? Quelle: Rieder (CZSG) 6
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 13 Was ist ein Indikator? Der Indikator ist als Messgrösse zur Erfassung von qualitativen und quantitativen Zielvorgaben definiert und gibt in verdichteter Form Hinweise auf Entwicklungen im Wirkungs- oder Leistungsniveau eines Produkts bzw. einer Produktgruppe. FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 14 Anforderungen an Indikatoren C L E V E R CLEAR LEAN EFFICIENT VALID EVIDENT RELEVANT Indikatoren müssen klar definiert, d.h. als Messwert eindeutig sein. Indikatoren müssen erhebungsbillig sein; Ihre Ableitung aus Hilfsrechnungen darf nicht zu aufwändig sein. Indikatoren müssen zielführend sein; sie sollen eine hohe Aussagekraft haben bei wenig Erhebungsaufwand und zur Führung bzw. Steuerung beitragen. Indikatoren müssen wahr sein. Sie müssen Revisionstauglich sein. Indikatoren müssen nachvollziehbar sein; ihre Erhebung bzw. Ableitung aus anderen erhobenen Werten muss transparent sein. Indikatoren müssen sich auf ein Ziel beziehen und hinsichtlich der Zielerfüllung relevant sein. 2007 by Daniel Kettiger 7
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 15 Performance-Measurement mittels Indikatoren Wo sind Zielvorgaben festzuhalten? Wirkungsziel /Leistungsziel Indikator Instrument (Datenquelle / Erhebungsmethode) Soll-Wert Der Indikator stellt die möglichst genau zu formulierende Masseinheit des Soll-Wertes dar, er gibt also an: Anzahl, Prozentanteil, Messdauer, Bezug der Messung. Der Indikator sollte präzise, aber möglichst kurz formuliert sein. Beim Soll-Wert steht nur eine Zahl, diese ist durch den Indikator hinreichend definiert Beispiel: Inhalte, Definitionen, Vorgaben etc. sind in der Rubrik Ziel oder in der Rubrik Soll-Wert zu verankern, nicht jedoch in der Rubrik Indikator. Leistungsziel Indikator Instrument (Datenquelle / Soll-Wert Erhebungsmethode) Die Baubegehren von Betrieben des Gastgewerbes werden innerhalb einer Frist von 2 Wochen bearbeitet. Durchschnittlicher Prozentanteil der Fristeinhaltungen interne Statistik 95 Quelle: PumaConsult GmbH FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 16 Neue Bürokratie als Gefahr der Wirkungssteuerung Dem Entstehen neuer Bürokratie kann entgegengewirkt werden, wenn die Instrumente des fallbezogenen Controllings im Rahmen des Case-Management derart ausgestaltet werden, dass die gewonnenen Informationen in aggregierter, nicht mehr fallbezogener Form für die Wirkungssteuerung verwendet werden können. NEF 2000: Integrationstool des Jugendgerichts Emmental- Oberaargau Leverkusen: Hilfeplanungs- und Zielerreichnungsbogen (HipZep) 8
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 17 Aktivismus Wirkungssteuerung An den Ängsten der Bevölkerung ausgerichtet, bestimmt die Politik ihre Problemfelder derart, dass an ihnen in symbolisch eindrücklicher Weise ein entschiedener Kampf gegen das Unrecht inszeniert werden kann. (Schwander 2010, S. 99 ff.) FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 18 3. Grenzen der Wirkungssteuerung Echte Wirkungssteuerung und -messung ist nach wie vor selten und nur mit Schwierigkeiten möglich. Schedler/Proeller 2009, S. 293 9
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 19 Rechtliche und gesellschaftliche Grenzen Nach Bundesgericht ist [d]ie Sicherung elementarer menschlicher Bedürfnisse wie Nahrung, Kleidung und Obdach die Bedingung menschlicher Existenz und Entfaltung überhaupt. Sie ist zugleich unentbehrlicher Bestandteil eines rechtsstaatlichen und demokratischen Gemeinwesens. (BGE 121 I 371 E. 2b) Mit einer offenen Gesetzgebung wäre vieles möglich was aber ist ethisch und Gesellschaftlich vertretbar? Mallorca-Fall Wisconsins Famiy Care FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 20 Inhärente Grenzen der Wirkungssteuerung Begrenzte Messbarkeit von Wirkungen > Langfristigkeit > oft nur indirekt messbar Compliance (Beeinflussbarkeit von innen) > Hilferesistenz Externe Faktoren (Beeinflussbarkeit von aussen) > Welt-/Volkswirtschaftliche Megatrends > Willkürlichkeit der Politik > Demografie, Gesundheitsfaktoren 10
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 21 Zielkonflikte im Leistungserstellungsprozess A Direkte Leistungserstellung Leistungsersteller B Koproduktion mit Klient/in K K K K K K Zielkonflikt K K (Veränderung bei K) C Mehrfachleistung K = Kunde/Klient K 1 K 2 Zielkonflikt = Leistungserstellungsprozess 2003 by Daniel Kettiger FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 22 Steuerung der Sozialhilfe im Kanton Bern Globalbudget Lastenausgleich Lastenausgleich SKOS Verordnung LV Gde. Budget Verordnung LV Kantonsregierung Kantonsregierung Leistungserbringer Kantonsparlament Kantonsregierung Gesundheits- und Fürsorgedirektion Sozialdienst institutionelle Sozialhilfe individuelle Sozialhilfe Richtlinien (gesamtschweiz. Harmonisierung) 11
FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 23 4. Fazit Wir sind noch lange nicht am Ziel. FHNW Winterschool 2011 Wirkungsorientierung konkret Seite 24 Damit Wirkungssteuerung gelingt, brauch es ein Befassen mit den theoretischen Grundlagen sowohl des Fachbereichs als auch der Wirkungsforschung; ein Wirkungsmodell, das den Wirkungsketten und allenfalls der Dynamik der Wirkungen gerecht wird; ein methodisch sauberes Vorgehen, insbesondere bei der Definition von Wirkungszielen und der zugehörigen Indikatoren; das Erkennen der Grenzen der Wirkungssteuerung; eine Optimierung von Kosten und Nutzen des neuen Steuerungssystems (insbesondere die Entwicklung einfacher Instrumente und die Verhinderung neuer Bürokratie im Sinne einer schlanken Verwaltung); eine periodische Überprüfung des Systems der wirkungsorientierten Steuerung und des Wirkungsmodells auf dem dieses beruht. 12