EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 12.7.2013 C(2013) 4561 final Bundesnetzagentur (BNetzA) Tulpenfeld 4 53113 Bonn Deutschland zu Händen von Herrn Jochen Homann Präsident Fax: +49 228 146904 Beschluss der Kommission in der Sache DE/2013/1468: Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten in Deutschland Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG Sehr geehrter Herr Homann, I. VERFAHREN Am 12. Juni 2013 registrierte die Kommission eine Notifizierung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) 1 in Bezug auf den Markt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten 2 in Deutschland. Die nationale Konsultation 3 lief vom 7. November bis zum 7. Dezember 2012. Am 21. Juni 2013 übermittelte die Kommission der BNetzA ein Auskunftsersuchen 4 ; die Antwort darauf ging am 26. Juni 2013 ein. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden, das Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und die Kommission Stellungnahmen zu den notifizierten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten. 1 2 3 4 Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 33). Geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG (ABl. L 337 vom 18.12.2009, S. 37) und die Verordnung (EG) Nr. 544/2009 (ABl. L 167 vom 29.6.2009, S. 12). Entsprechend Markt 1 der Empfehlung 2007/879/EG der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (Märkteempfehlung), ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 65. Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Commission européenne, 1049 Bruxelles/Europese Commissie, 1049 Brussel BELGIQUE/BELGIË. Tel. +32 229-91111.
II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS II.1 Hintergrund Der Markt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten in Deutschland wurde der Kommission zuvor im Rahmen der Sache DE/2009/0897 5 bezüglich der Marktabgrenzung und der Feststellung von beträchtlicher Marktmacht notifiziert und von ihr geprüft 6. Der relevante Produktmarkt war der nationale Markt; er umfasste analoge Anschlüsse 7, ISDN-Basis- und -Primärmultiplexanschlüsse (PMx-Anschlüsse) 8 sowie Komplettanschlüsse. Komplettanschlüsse sind DSL- oder Breitbandkabelanschlüsse, die mit dem Telefondienst gebündelt und nicht gleichzeitig an einen Schmalbandanschluss gekoppelt sind. Andere Breitbandanschlüsse, die nicht mit Telefondiensten gebündelt oder mit einem Schmalbandanschluss gekoppelt sind, Home- Zone-Produkte und Zugangsdienste, die im Rahmen eines Gesamtvertrags mit einem einzelnen Kunden erbracht werden und einen Jahresumsatz von 1 Mio. EUR (ohne MwSt.) übersteigen, waren von dem Markt ausgeschlossen. II.2 Marktabgrenzung Der notifizierte Maßnahmenentwurf betrifft den Markt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten 9. Nach Auskunft der BNetzA sind die Marktbedingungen, die Wettbewerbsbedingungen und die Struktur von Angebot und Nachfrage seit der letzten Marktüberprüfung im Jahr 2009 im Wesentlichen unverändert geblieben. Deshalb umfasst der relevante Produktmarkt noch immer schmalbandige Zugangsprodukte wie analoge Anschlüsse, ISDN-Basis- und -Primärmultiplexanschlüsse (PMx) und stationäre drahtlose Schmalbandlösungen wie auch breitbandige Komplettanschlüsse über kupferleitungsgestütztes DSL, HFC (Kabelanschlüsse), Glasfaser und ortsfeste drahtlose Breitbandlösungen. Wie die BNetzA betont, sind hier nur Komplettanschlussleitungen von Bedeutung, die nicht mit einem Schmalbandanschluss gekoppelt sind und den Zugang zum öffentlichen Telefondienst ermöglichen. Bei der Abgrenzung des relevanten Markts berücksichtigt die BNetzA nur die Funktionsmerkmale, die einen Zugang zum Telefondienst erlauben. Nur-DSL-Anschlüsse 5 6 7 8 9 K(2009) 3059. Wie in der ersten Runde notifizierte die BNetzA zunächst die Marktabgrenzung und die Feststellung beträchtlicher Marktmacht. Die Abhilfemaßnahmen wurden der Kommission zu einem späteren Zeitpunkt im Rahmen der Sache DE/2009/1006, C(2009) 10488, notifiziert und von ihr geprüft. Ein analoger Anschluss ist ein klassischer Telefonanschluss per Kupferdoppelader mit einer Bandbreite von 3,1 khz. Ein ISDN-Basisanschluss besteht aus zwei unabhängigen Sprechkanälen mit einer Bitrate von je 64 kbit/s; ein ISDN-PMx-Anschluss ist ein zusammengesetztes Zugangsprodukt aus 30 unabhängigen Sprechkanälen mit einer Bitrate von je 64 kbit/s. Ein ISDN-PMx-Anschluss ist für große Telekommunikationssysteme bestimmt. Die BNetzA verweist auf folgende Änderungen seit der letzten Marktanalyse: die technische Umstellung von schmalbandigen (überwiegend analogen) zu breitbandigen Zugangsprodukten, die über das Kupferleitungsnetz in DSL-Technik, aber auch über Fernsehkabelnetze, Glasfasernetze oder stationäre Funklösungen realisiert werden, sowie die Zunahme von Bündelprodukten, bei denen der Telefondienst gegenüber qualitativen Merkmalen wie der Zahl der parallelen Verbindungen oder der verwendeten Technik an Bedeutung verliert. 2
(Naked-DSL), ohne unmittelbare Telefonfunktion spielen in dem relevanten Markt keine Rolle und werden ausgeschlossen 10. Ähnlich wie bei den beiden vorherigen Marktüberprüfungen macht die BNetzA keinen Unterschied zwischen Privat- und Geschäftskunden, obwohl einige Anschlussarten (wie ISDN-PMx) Merkmale aufweisen, die offenbar überwiegend auf die Anforderungen von Geschäftskunden zugeschnitten sind 11. Nach Ansicht der BNetzA unterscheiden sich die einzelnen Angebote für den Privat- und den Geschäftskundenmarkt in Struktur und Preisgestaltung nur unwesentlich. Ebenfalls wie in der vorherigen Runde betrachtet die BNetzA Komplettanschlüsse als Teil des relevanten Produktmarkts, weil sie angebots- und nachfrageseitig in folgender Hinsicht mit Schmalbandanschlüssen austauschbar sind: i) hohe und steigende Zahl potenzieller Kunden, die vom herkömmlichen Schmalbandanschluss zum Komplettanschluss wechseln können 12 ; ii) keine erheblichen Wechselkosten; iii) Vermarktung beider Anschlussarten als Substitute; iv) ähnlicher Funktionsumfang beider Anschlussarten 13 ; v) vergleichbares Preisniveau; vi) die meisten Anbieter von Schmalbandanschlüssen stellten auch DSL- Breitbandanschlüsse bereit. Wie schon in der vorherigen Runde berücksichtigt die BNetzA keine Zugangsprodukte, die im Rahmen individuell ausgehandelter Verträge bereitgestellt werden, wenngleich in diesem Fall der Jahresumsatz auf mehr als 500 000 EUR festgesetzt wurde. Dazu erläutert die BNetzA, dass die vorherige Grenze von einer Million EUR die Marktbedingungen nicht mehr angemessen abbildet und dass sich im Vergleich zur letzten Marktanalyse die Schwelle in Bezug auf die Anzahl der Verträge nach unten verschoben hat. Die BNetzA begründet den Ausschluss solcher Einzelverträge damit, dass sich die Wettbewerbsbedingungen in diesem Marktsegment erheblich von denen auf dem Gesamtmarkt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz unterscheiden und aus Betreibersicht nur eine begrenzte Austauschbarkeit gegeben ist. Die BNetzA hat den Drei-Kriterien-Test durchgeführt und kommt zu dem Schluss, dass der Markt weiterhin für eine Vorabregulierung in Betracht kommt. Dazu führt sie aus, dass trotz der steigenden Zahl der Marktzutritte 14 kaum mehr als 10 Unternehmen genügend Einfluss auf den gesamten Markt ausüben, und keines davon in der Lage ist, die Telekom 10 11 12 13 14 Die Unternehmen haben zur Marktabgrenzung sowohl nach Zugangsprodukten als auch nach Gebieten durchaus unterschiedliche Ansichten. Einige würden wegen unterschiedlicher Produktmerkmale und Wettbewerbsbedingungen einen separaten Markt für ISDN-PMx-Anschlüsse vorschlagen, während andere keine Substituierbarkeit zwischen schmal- und breitbandigen Zugangsprodukten oder sogar zwischen Breitbandzugangsprodukten untereinander sehen. Der etablierte Betreiber würde aufgrund unterschiedlicher Wettbewerbsbedingungen eine Untergliederung in räumliche Teilmärkte vornehmen, und zwar im Wesentlichen in städtische und ländliche Gebiete, wogegen andere sich für landesweit einheitliche Wettbewerbsbedingungen aussprechen. Im Rahmen der nationalen Konsultation stimmten fast alle Beteiligten dieser Marktabgrenzung zu. Nur die Telekom Deutschland GmbH (Tochterunternehmen der Deutsche Telekom AG) war der Ansicht, dass bei ISDN-PMx-Anschlüssen zwischen Privat- und Geschäftskunden unterschieden werden sollte. Im Jahr 2008 wurden etwa 4,3 Mio. Anschlüsse (DSL- oder Kabel-Komplettanschlüsse) verkauft, wogegen diese Zahl im Jahr 2011 auf 9,3 Mio. anstieg. Wie die BNetzA ausführt, ermöglichen Komplettanschlüsse wegen paketvermittelter Übertragung und Breitbandtechnik zwar zusätzliche Dienste, jedoch bieten sie die gleichen Funktionsmerkmale, wie sie die Endkunden herkömmlicher Telefonanschlüsse gewohnt sind, d. h. beide Anschlussarten werden beispielsweise mit Ortsnetzrufnummern angeboten. Die Zahl der Marktzutritte ist von 80 Unternehmen, die 2007 den Zugang zum Telefonnetz oder Telefondienst an festen Standorten für Endkunden bereitstellten, auf 150 Unternehmen im Jahr 2011 angestiegen, wenngleich 50 davon Tochterunternehmen sind. 3
Deutschland GmbH in ihrem Verhalten einzuschränken. Im Hinblick auf die Wirksamkeit der auf der Vorleistungsebene bestehenden Regulierung, die der Durchsetzung des Wettbewerbs auf der Endkundenebene dient, räumt die Bundesnetzagentur ein, dass alternative Betreiber zunehmend in entbündelte Teilnehmeranschlüsse investiert haben 15 (vor allem in dicht besiedelten Gebieten), geht aber nicht davon aus, dass dies landesweit einen maßgeblichen Einfluss auf die Marktposition des Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht haben wird, auch weil die Nachfrage nach Entbündelungsoptionen derzeit stagniert 16. Nach Angaben der BNetzA ist bei Bitstrom-Zugangsprodukten 17 und bei Kabelprodukten, deren Marktanteil weniger als 12 Prozent beträgt und die nur regional begrenzt oder überregional, nicht aber landesweit angeboten werden, das gleiche Geschehen zu beobachten. Der relevante räumliche Markt ist weiterhin das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. II.3 Feststellung beträchtlicher Marktmacht Die BNetzA schlägt vor, die Deutsche Telekom GmbH und die mit ihr verbundenen Unternehmen, insbesondere die Congstar GmbH, als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten Markt einzustufen, und zwar nach folgenden Kriterien: i) Marktanteile, sowohl nach Absatzmenge als auch nach Umsatz, ii) Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende landesweite Infrastruktur, iii) vertikale Integration, iv) fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht des einzelnen Verbrauchers, v) leichter oder privilegierter Zugang zu finanziellen Ressourcen vi) Größen- und Verbundvorteile durch den großen Kundenstamm und das hochentwickelte Vertriebs- und Verkaufsnetz, vii) Fehlen eines tatsächlichen und potenziellen Wettbewerbs. II.4 Abhilfemaßnahmen Wie in früheren Runden hat die BNetzA die Absicht, den Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht in einer separaten Entscheidung erst Anfang 2014 geeignete Verpflichtungen aufzuerlegen. III. STELLUNGNAHME Die Kommission hat die Notifizierung und die von der BNetzA übermittelten zusätzlichen Informationen geprüft und nimmt wie folgt dazu Stellung 18 : Komplettanschlüsse und Regulierung auf der Vorleistungsebene Die Kommission ruft in Erinnerung, dass sie die BNetzA anlässlich der vorherigen Marktanalyse aufgefordert hatte, das Marktsegment der Komplettanschlüsse genau zu beobachten, und besonders darauf hingewiesen hatte, dass eine wirksame Regulierung auf der Vorleistungsebene sich längerfristig auf die Wettbewerbsbedingungen auf dem Endkundenzugangsmarkt auswirken könnte, und 15 16 17 18 Die Zahl der angemieteten Teilnehmeranschlussleitungen ist von rund 6,4 Mio. im Jahr 2001 auf rund 9,7 Mio. Anschlüsse im Jahr 2011 gestiegen. Nach dem am 28.2.2013 veröffentlichten Geschäftsbericht der Deutsche Telekom AG für das Jahr 2012 ist die Absatzmenge der entbündelten Teilnehmeranschlussleitungen im Jahr 2012 im Vergleich zum Jahr 2011 erstmals von 9,6 Millionen auf 9,4 Millionen gesunken. Diese Tendenz, die teilweise auf die Abwanderung von Kunden zu Kabel- und Glasfaserangeboten zurückgeht, wird im Jahresbericht 2012 der BNetzA bestätigt. Von den 11 Mio. DSL-Anschlüssen, die Wettbewerber 2011 abgesetzt haben, waren nur 0,7 Mio. Bitstromzugangsprodukte der Telekom Deutschland GmbH. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. 4
zwar insbesondere im Hinblick auf die zu erwartende Steigerung des Anteils der Komplettanschlüsse an der Gesamtzahl der Telefonanschlussleitungen. Die Kommission nimmt die von der BNetzA übermittelten Angaben zur Kenntnis, wonach vor allem Wettbewerber, aber auch die Telekom Deutschland GmbH selbst, Komplettanschlüsse intensiv bewerben und der Einsatz breitbandiger Komplettanschlüsse in Deutschland seit der letzten Marktüberprüfung zunehmend an Bedeutung gewonnen hat 19. Außerdem nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass die Umstellung auf Komplettanschlüsse Teil eines Modernisierungsprozesses ist, in dessen Folge möglicherweise noch im Laufe des aktuellen Überprüfungszeitraums leitungsvermittelte Netze durch paketvermittelte Netze abgelöst werden. Wenngleich die Marktzutrittsschranken gegenwärtig noch immer beträchtlich sind, ist die Kommission der Ansicht, dass vom zunehmenden Einsatz sogenannter All- IP -Zugangsprodukte in Verbindung mit einer wirksamen Regulierung des Breitbandzugangs auf der Vorleistungsebene eine erhebliche Verringerung der bestehenden Marktzutrittsschranken sogar noch vor dem Ende des aktuellen Marktüberprüfungszeitraums erwartet werden kann. Aus diesem Grund fordert die Kommission die BNetzA auf, diesen Prozess weiter zu beobachten und den Markt erneut zu überprüfen, sobald sich die Regulierung auf der Vorleistungsebene als ausreichend erweist, um einen wirksamen Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt für den Zugang zu Telefonnetzen und -diensten zu garantieren. Notifizierung der Regulierungsmaßnahmen zu einem späteren Zeitpunkt Die Kommission erinnert daran, dass gemäß Artikel 16 der Rahmenrichtlinie die Festsetzung, Beibehaltung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen ein fester Bestandteil des Marktanalyseverfahrens sind. Aus diesem Grund kritisiert die Kommission die Vorgehensweise der BNetzA, bei der das Verfahren zur Auferlegung von Verpflichtungen erst im Anschluss an die Notifizierung der Marktabgrenzung und der Feststellung beträchtlicher Marktmacht eingeleitet wird. Die Kommission stellt fest, dass nach dem Zeitplan der BNetzA mit der Notifizierung der betreffenden Verpflichtungen erst im Jahr 2014 zu rechnen ist, woraus sich ein erheblicher zeitlicher Abstand zwischen der Datenerhebung und der Beurteilung der Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt ergibt. Die Kommission macht die BNetzA darauf aufmerksam, dass die Auferlegung der Verpflichtungen infolge dieser Verzögerung möglicherweise nicht mehr auf Marktdaten gestützt sein könnte, die objektiv die tatsächliche Marktsituation abbilden, so dass die auferlegten Verpflichtungen möglicherweise ungeeignet sein könnten, um die festgestellten Wettbewerbsprobleme zu beheben 20. Vor diesem Hintergrund fordert die Kommission die BNetzA im Interesse einer höheren Rechtssicherheit dringend auf, ihr entweder die entsprechenden Abhilfemaßnahmen unverzüglich mitzuteilen, oder aber die vorgenommene Marktabgrenzung und Feststellung beträchtlicher Marktmacht erneut zu prüfen, um sich zu vergewissern, dass es keine materiellen Änderungen gegeben hat. 19 20 Zwischen 2008 und 2011 stieg der Anteil der DSL-Komplettanschlüsse von 7 % auf 16 % und der Anteil der Komplettanschlüsse über Breitbandkabelnetze von 3 % auf 7 % bezogen auf den Gesamtabsatz von Zugängen zum öffentlichen Telefonnetz. Siehe den Beschluss der Kommission in der Sache PL/2012/1394. 5
Gemäß Artikel 7 Absatz 7 der Rahmenrichtlinie muss die BNetzA den Stellungnahmen der anderen NRB, des GEREK und der Kommission weitestgehend Rechnung tragen; sie kann den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen und muss ihn in diesem Fall der Kommission übermitteln. Etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen notifizierten Maßnahmenentwürfen bleiben von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung unberührt. Gemäß Nummer 15 der Empfehlung 2008/850/EG 21 wird dieses Dokument auf der Website der Kommission veröffentlicht. Die Kommission betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Sie können der Kommission 22 binnen drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens mitteilen, ob Sie der Auffassung sind, dass dieses Dokument nach den Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung 23 gelöscht werden sollten. Bitte geben Sie dabei auch an, warum es sich um Geschäftsgeheimnisse handelt. Mit freundlichen Grüßen Für die Kommission Robert Madelin Generaldirektor 21 22 23 Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 301 vom 12.11.2008, S. 23). Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per E-Mail (CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu) oder per Fax (+32 22988782). Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Drei- Tages-Frist informieren. 6