Kommunen in der Finanzkrise: Status quo und Handlungsoptionen
Design der Studie Ihr Ansprechpartner Prof. Dr. Bernhard Lorentz, Partner Government & Public Sector Leader Germany, Switzerland, Austria Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Telefon +49 30 25471 18135 bernhard.lorentz@de.ey.com Repräsentative Befragung von Stadtkämmerern bzw. leitenden Mitarbeitern der Finanzverwaltungen von 300 deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern (ohne Stadtstaaten) Telefonische Befragung im August 2016 Befragung durch ein unabhängiges Marktforschungsinstitut (Valid Research, Bielefeld) Verteilung der Stichprobe nach neuen/alten Bundesländern: 15 Prozent/85 Prozent (reale Verteilung in Deutschland: 16 Prozent/84 Prozent) Zusätzlich Berechnungen auf der Basis von Statistiken der Statistischen Landesämter und des Statistischen Bundesamtes Verteilung der Stichprobe nach Gemeindegrößenklasse Zahl der befragten Kommunen Gesamtzahl der Kommunen in Deutschland Einwohnerzahl Abdeckung > 200.000 10 36 28% 100.000 200.000 18 38 47% 50.000 100.000 29 108 27% 20.000 50.000 243 499 49% Seite 2
Schuldenstand der deutschen Kommunen 2015 um 3,4 Prozent gestiegen Schulden der Kommunen beim nicht öffentlichen Bereich insgesamt; 2005 2015; in Millionen Euro 123.569 129.633 135.177 135.116 139.448 144.169 48.274 52.929 55.712 55.298 57.780 61.982 75.295 76.704 79.465 79.818 81.667 82.187 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Städte mit mehr als 20.000 Einwohnern Quelle: Statistisches Bundesamt Übrige Kommunen Seite 3
Schere zwischen Arm und Reich öffnet sich weiter Entwicklung der durchschnittlichen Pro-Kopf-Verschuldung deutscher Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Stichtage: 31.12.2014 und 31.12.2015 Kommunen mit niedrigem Schuldenstand (< 1.000 je Einwohner) Kommunen mit mittlerem Schuldenstand (1.000 bis 2.000 je Einwohner) Kommunen mit hohem Schuldenstand (> 2.000 je Einwohner) -3,7% +0,1% +1,0% 3.425 3.458 474 457 1.460 1.461 2014 2015 74% 26% 58% 42% 53% 47% n = 355 n = 154 n = 165 Rückgang 1 Anstieg 1 Oder gleich geblieben Quelle: Statistische Landesämter; Grundgesamtheit: alle deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Seite 4
Aber: Immer mehr Kommunen können Schulden abbauen Entwicklung der Pro-Kopf-Verschuldung deutscher Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Stichtage jeweils 31.12. 31 27 38 25 23 282 373 380 363 417 361 274 256 286 234 2011 2012 2013 2014 2015 Rückgang Anstieg Keine Veränderung Quelle: Statistische Landesämter; Grundgesamtheit: alle deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Seite 5
Nur noch im Saarland und in Hessen Mehrheit der Kommunen mit Schuldenanstieg Entwicklung der Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen; Stichtage: 31.12.2014 und 31.12.2015 Anteil der Kommunen mit steigender, sinkender bzw. gleich gebliebener Pro-Kopf-Verschuldung in Prozent Saarland Hessen Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Schleswig-Hostein Sachsen-Anhalt Niedersachsen Baden-Württemberg Mecklenburg-Vorpommern Bayern Sachsen Brandenburg Thüringen 8 8 5 22 21 45 42 38 36 34 31 52 80 88 88 95 56 78 76 55 62 64 65 55 48 20 13 0 0 0 3 0 0 1 0 3 4 4 0 (n = 10) (n = 58) (n = 20) (n = 206) (n = 21) (n = 25) (n = 88) (n = 99) (n = 9) (n = 67) (n = 25) (n = 26) (n = 19) Deutschland Ost West 15 35 38 83 62 58 3 2 4 (n = 674) (n = 104) (n = 570) Angaben in Prozent Anstieg Rückgang Gleich Quelle: Statistische Landesämter; Grundgesamtheit: alle deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Seite 6
Dennoch pessimisterischer Ausblick: Jede zweite Kommune rechnet mit Schuldenanstieg Welche Erwartungen haben Sie hinsichtlich der Entwicklung der Gesamtschulden/Kassenkredite Ihrer Kommune für die nächsten drei Jahre? Gesamtschulden Kassenkredite 22% 19% 31% 50% 19% 59% Rückgang Keine Veränderung Anstieg Jede zweite deutsche Kommune rechnet damit, dass ihr Schuldenstand in den kommenden drei Jahren (weiter) anwachsen wird. Weniger als jede dritte Kommune prognostiziert einen Schuldenabbau. Kassenkredite werden dabei weiterhin eine wichtige Rolle spielen: Mehr als jede fünfte Kommune geht für die kommenden drei Jahre von einem Anstieg der Kassenkredite aus. Seite 7
Vor allem westdeutsche Kommunen erwarten (weiteren) Schuldenanstieg Welche Erwartungen haben Sie hinsichtlich der Entwicklung der Gesamtschulden Ihrer Kommune für die nächsten drei Jahre? Anteil der Kommunen mit prognostizierter steigender, sinkender bzw. gleich bleibender Verschuldung in Prozent Schleswig-Holstein 73 9 18 Rheinland-Pfalz 64 27 9 Baden-Württemberg 62 17 21 Nordrhein-Westfalen 58 19 22 Niedersachsen 54 18 28 Brandenburg 50 7 43 Bayern 39 24 37 Hessen 28 16 56 Sachsen 7 36 57 Deutschland 50 19 31 Ost 30 22 48 West 53 19 28 Angaben in Prozent Anstieg Keine Veränderung Rückgang Berücksichtigt wurden nur Bundesländer, in denen Antworten von mindestens acht Kommunen vorliegen. Seite 8
Ausgaben sollen stärker steigen als Einnahmen Wie werden sich die Einnahmen und Ausgaben Ihrer Kommune entwickeln? PROGNOSE 1 Ø-Entwicklung Gesamteinnahmen 2016 Ø-Entwicklung Gesamtausgaben 2016 2,0% 3,4% Erwartete Ausgabenentwicklung im Detail Gesamtinvestitionen Sozialausgaben Personalausgaben +1,8% +4,0% +1,9% Im Durchschnitt erwarten die Kämmerer für das laufende Haushaltsjahr 2016 einen Anstieg der Gesamteinnahmen um 2,0 % und ein Wachstum der Gesamtausgaben um 3,4 %. Haupttreiber des erwarteten Ausgabenanstiegs bleiben die Sozialausgaben. 1 Berechnung auf Basis der Einschätzungen der Befragten zur erwarteten Entwicklung der Einnahmen ihrer Kommune. Seite 9
Jede zweite Kommune 2016 mit Haushaltsdefizit Mit welchem Ergebnis hat Ihre Kommune das Haushaltsjahr 2015 (Ergebnishaushalt, ordentliches Ergebnis) abgeschlossen? 2015 Mit welchem Ergebnis wird Ihre Kommune das laufende Haushaltsjahr 2016 (Ergebnishaushalt, ordentliches Ergebnis) abschließen? 2016 (Prognose) 44% 46% 49% 33% 10% 18% Haushaltsüberschuss Ausgeglichener Haushalt Haushaltsdefizit Immer mehr Kommunen weisen ein Haushaltsdefizit auf: Der Anteil der Kommunen, die das Haushaltsjahr mit einem Fehlbetrag abschließen, wird 2016 gegenüber dem Vorjahr voraussichtlich um 5 Prozentpunkte auf 49 % ansteigen. Gleichzeitig wird der Anteil der Kommunen mit Haushaltsüberschuss voraussichtlich um 13 Prozentpunkte auf nur noch 33 % sinken. Seite 10
Anteil der Kommunen mit Haushaltsüberschuss stark rückläufig 2015 2016 (Prognose) Brandenburg 86 14 Brandenburg 72 14 Baden-Württemberg 74 13 13 Bayern 53 21 26 Bayern 69 18 13 Baden-Württemberg 47 23 30 Niedersachsen 61 10 29 Niedersachsen 41 26 33 Schleswig-Holstein 55 45 Schleswig- Holstein 36 55 Rheinland-Pfalz 45 10 45 Hessen 31 22 47 Sachsen 29 14 57 Sachsen 29 7 64 Nordrhein-Westfalen 21 6 73 Rheinland-Pfalz 27 0 73 Hessen 16 6 78 Nordrhein-Westfalen 10 14 76 Ost 50 11 39 Ost 37 17 46 West 45 10 45 West 32 18 50 Angaben in Prozent Haushaltsüberschuss Ausgeglichener Haushalt Haushaltsdefizit Berücksichtigt wurden nur Bundesländer, in denen Antworten von mindestens elf Kommunen vorliegen. Seite 11
Mehrheit der Kommunen bald mit Haushaltssicherungskonzept Hat Ihre Kommune in den letzten drei Jahren Haushaltssicherungskonzepte oder Haushaltssanierungspläne aufstellen müssen? 2014-2016 Erwarten Sie für die kommenden drei Jahre die Notwendigkeit zur Haushaltskonsolidierung (= Haushaltssicherungskonzepte oder Haushaltssanierungspläne)? 2017-2019 W:40% O: 41% W:60% O: 59% W:54% O: 61% W:46% O: 39% Mit Haushaltssicherungskonzept 40% Ohne Mit Haushalts- Haushalts- 45% 60% 55% sicherungs- konzept sicherungs- konzept Ohne Haushaltssicherungskonzept Im Zeitraum 2014-2016 haben immerhin 40 Prozent der deutschen Kommunen ein Haushaltssicherungskonzept oder Haushaltssanierungspläne aufstellen müssen. In den kommenden drei Jahren wird dieser Anteil nach den Erwartungen der Befragten auf voraussichtlich 55 % ansteigen. Der Anteil der Kommunen in der Haushaltskonsolidierung oder -sanierung wird in Ostdeutschland höher liegen als in Westdeutschland. Seite 12
Gut jede vierte Kommune kann Schulden nicht aus eigener Kraft tilgen Gehen Sie davon aus, dass Sie Ihre Schulden aus eigener Kraft werden tilgen können? Kommunen mit Haushaltsdefizit W: 28% O: 24% 27% 62% 38% 73% W: 72% O: 76% Kommunen mit Haushaltsüberschuss 79% 21% Ja (Schuldentilgung aus eigener Kraft) Nein (keine Schuldentilgung aus eigener Kraft) Immerhin gut sieben von zehn deutschen Kommunen gehen davon aus, ihre Schulden aus eigener Kraft tilgen zu können ostdeutsche Kommunen zeigen sich sogar geringfügig zuversichtlicher als westdeutsche. Bei den Kommunen, die derzeit ein Haushaltsdefizit aufweisen, liegt der Anteil allerdings nur bei 62 %. Seite 13
Fast jede fünfte Kommune bereits unter einem kommunalen Rettungsschirm Erhalten Sie vom Land besondere Finanzhilfen zum Haushaltsausgleich oder zur Reduzierung der Schulden (kommunaler Rettungsschirm, Stärkungspakt Stadtfinanzen, Entschuldungsfonds oder Vergleichbares)? 19% W: 19% O: 20% W: 81% O: 80% 81% Ja Nein Immerhin 19 Prozent der befragten Kommunen befinden sich unter einem kommunalen Rettungsschirm. Zum Vergleich: Im Jahr 2014 lag der Anteil bei 21 Prozent Seite 14
Drei von fünf Kommunen mit geringem oder keinem finanziellen Handlungsspielraum Wie bewerten Sie den aktuellen finanziellen Handlungsspielraum Ihrer Kommune? 15% 8% Kein Handlungsspielraum Westdeutsche Kommunen 14% 32% Nur geringer Handlungsspielraum 45% 45% Ostdeutsche Kommunen Kein Handlungsspielraum 20% Großer Handlungsspielraum Nur geringer Handlungsspielraum Mittlerer Handlungsspielraum Schlecht/Kein Handlungsspielraum Nur geringer Handlungsspielraum 46% Die Mehrheit der deutschen Kommunen hat nach eigenen Angaben nur noch geringen oder gar keinen finanziellen Handlungsspielraum mehr in Ostdeutschland berichten dies sogar zwei von drei Kommunen (66 %). Seite 15
Ausgaben der Kommunen für Flüchtlinge: Finanzielle Belastungen spürbar gestiegen Wie hoch waren die finanziellen Belastungen für Ihre Kommune im Zusammenhang mit Aufnahme, Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen im Jahr 2015? und: Wie hoch schätzen Sie die finanziellen Belastungen für Ihre Kommune im Zusammenhang mit Aufnahme, Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen im laufenden Jahr 2016 bzw. im Jahr 2017? Ausgaben in Mrd. Euro Hochrechnung für alle deutsche Kommunen mit mehr als 20.000 Einwohnern 2,90 2,91 2,27 2015 2016 2017 Seite 16
Handlungsoptionen der Kommunen Seite 17
Mehr als vier von fünf Gemeinden planen Steuer- oder Abgabenerhöhungen Leistungen werden reduziert Steuern und Gebühren werden erhöht 62% 38% Anteil der Kommunen, die 2016 oder 2017 entsprechende Maßnahmen durchführen wollen 18% 82% Ja Nein Mehr als jede dritte deutsche Kommune will 2016 oder 2017 ihre Leistungen einschränken. Die große Mehrheit der Kommunen plant daneben für diesen Zeitraum Steuer- oder Abgabenerhöhungen: Weniger als jede fünfte deutsche Kommune will nicht an der Gebührenschraube drehen. Seite 18
Welche Leistungen reduziert werden Plant Ihre Kommune für das laufende Jahr 2016 oder das kommende Jahr 2017 die Umsetzung folgender Maßnahmen? (Mehrfachnennungen möglich) Geplante Reduzierungen von Leistungen Reduzierung der Straßenbeleuchtung Reduzierung oder Aufgabe von Angeboten in der Jugendbetreuung/Seniorenarbeit 8% 8% Schließung oder eingeschränkter Betrieb Hallen-/Freibad Schließung von Bibliotheken/sonstigen kulturellen Einrichtungen Schließung von Veranstaltungshallen/Bürgerhäusern 3% 2% 5% Reduzierung des ÖPNV-Angebots 2% Kita-Schließung/Einschränkung des Angebots 2% Schließung von Theater/Oper 1% Seite 19
Vor allem Kitas und Grundbesitz werden teurer Plant Ihre Kommune für das laufende Jahr 2016 oder das kommende Jahr 2017 die Umsetzung folgender Maßnahmen? (Mehrfachnennungen möglich) Geplante Erhöhung von Steuern oder Gebühren Kitas/Ganztagsschulen 41% Grundsteuer Friedhof 32% 34% Eintrittspreise (für Bäder, Konzerte etc.) 26% Gewerbesteuer 23% Parkgebühren 18% Hundesteuer Straßenreinigung Einführung neuer Steuern/Abgaben Bücherei Wasser Müll 13% 11% 10% 10% 9% 8% Seite 20
Zustand der kommunalen Infrastruktur Seite 21
Verwaltungsgebäude und Verkehrsinfrastruktur mit größten Schwächen Wie bewerten Sie generell den aktuellen Zustand der kommunalen Infrastruktur in Ihrer Kommune in den folgenden Bereichen? Bildung 66 30 4 Freizeit/Sport/Kultur 66 30 4 Sicherheit 62 34 4 Versorgung/Entsorgung 60 35 5 Gesundheit 55 41 4 Verwaltungsgebäude 41 33 26 Verkehrsinfrastruktur 31 50 19 Angaben in Prozent Gut Mittel Schlecht Seite 22
Größter Investitionsbedarf bei Straßen und Schulen Besteht aus Ihrer Sicht derzeit Nachholbedarf bei Investitionen in Ihrer Kommune in folgenden Bereichen? Verkehrsinfrastruktur 24 37 24 Bildung 27 21 17 Verwaltungsgebäude 25 21 19 Freizeit/Sport/Kultur 39 20 5 Sicherheit 31 15 5 Versorgung/Entsorgung 20 19 7 Gesundheit 13 4 1 Angaben in Prozent Ja, geringer Ja, mittlerer Ja, hoher an 100 fehlende Prozent: Nein oder keine Angabe Seite 23
Daten und Fakten zur Finanzlage der Kommunen in Deutschland Seite 24
Deutsche Kommunen 2015 mit höchstem Finanzierungsüberschuss seit 2008 Finanzierungssaldo der Kommunen 2000 2015; in Millionen Euro 8.175 8.351 1.935 2.650 906 1.493 3.151-563 -4.092-3.667-3.880-2.238-2.878-8.400-7.473-6.875 2 1 1 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quelle: Statistisches Bundesamt; Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, 1. 4. Vierteljahr 2014 1 Der Berichtskreis der vierteljährlichen Kassenergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts wurde ab dem 1. Vierteljahr 2014 erweitert. Die Ergebnisse sind daher mit den Ergebnissen der Vorjahre nicht vergleichbar. 2 Revidierte Ergebnisse. Die Daten wurden an den erweiterten Berichtskreis sowie methodisch an den Stand des 1. 4. Vierteljahres 2014 angepasst. Seite 25
2015: Kommunen in Bayern erwirtschaften höchsten Finanzierungsüberschuss Finanzierungssaldo der Kommunen nach Bundesländern 2015; in Millionen Euro Bayern 1.414 Baden-Württemberg 886 Niedersachsen 785 Brandenburg Thüringen Sachsen-Anhalt Sachsen Mecklenburg-Vorpommern 291 239 186 172 130 Rheinland-Pfalz 70 Schleswig-Holstein -23 Hessen Saarland -252-166 Nordrhein-Westfalen -583 Quelle: Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts Seite 26
Kommunen im Saarland mit höchster Pro-Kopf-Verschuldung Schulden (Kredite und Kassenkredite beim nicht- öffentlichen Bereich) der Kommunen je Einwohner 2015 nach Bundesländern; ohne Stadtstaaten; in Euro Veränderung im Vergleich zum Vorjahr Saarland Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Hessen Niedersachsen Schleswig-Holstein Sachsen-Anhalt Thüringen Mecklenburg-Vorpommern Bayern Sachsen Brandenburg Baden-Württemberg 1.595 1.494 1.372 1.317 1.276 1.110 1.047 838 789 3.133 3.116 3.106 3.814 +4 % ± 0 % +5 % ±0 % ± 0 % +1 % -2 % -4 % +3 % -1 % -2 % -2 % +18 % Quelle: Statistisches Bundesamt, Berechnung EY Seite 27
Steuereinnahmen der Kommunen stiegen 2015 um 6,8 Prozent Steuereinnahmen der Gemeinden; netto; Kern- und Extrahaushalte; ohne Stadtstaaten; in Milliarden Euro 61,0 66,1 70,6 62,2 63,9 69,7 74,4 76,7 79,4 84,8 46,9 51,4 54,3 1 1 1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quelle: Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 1 Eingeschränkte Vergleichbarkeit zu Vorjahren siehe Anmerkungen auf Seite 25 Seite 28
Einnahmen aus Umsatzsteuer steigen am stärksten um gut 16 Prozent Steuereinnahmen der Gemeinden 2014/2015 nach Steuerart in Mrd. Euro; ohne Stadtstaaten 79,4 3,7 11,3 1,1 84,8 4,3 11,8 1,3 30,3 32,5 Sonstige Gemeindesteuern Gemeindeanteil an der USt* 33,1 34,9 Grundsteuern Gemeindeanteil an der Est** Gewerbesteuer (netto) 2014 2015 * Gemeindeanteil an der USt: 2,2% **Gemeindeanteil an der Est: 15%; zusätzlich 12% an der Abgeltungssteuer Quelle: Statistisches Bundesamt Seite 29
Soziale Leistungen steigen um 8,7 Prozent Investitionen legen nur geringfügig zu Ausgaben der Gemeinden 2014/2015 in Mrd. Euro; Kern- und Extrahaushalte; ohne Stadtstaaten 217,6 30,1 24,6 3,9 227,7 33,3 24,7 4,0 49,7 54,0 51,0 51,0 58,3 60,6 Sonstige Ausgabe Zinsausgaben Sachinvestitionen Soziale Leistungen Laufender Sachaufwand Personalausgaben 2014 2015 Quelle: Statistisches Bundesamt Seite 30
EY Assurance Tax Transactions Advisory Die globale EY-Organisation im Überblick Die globale EY-Organisation ist einer der Marktführer in der Wirtschaftsprüfung, Steuerberatung, Transaktionsberatung und Managementberatung. Mit unserer Erfahrung, unserem Wissen und unseren Leistungen stärken wir weltweit das Vertrauen in die Wirtschaft und die Finanzmärkte. Dafür sind wir bestens gerüstet: mit hervorragend ausgebildeten Mitarbeitern, starken Teams, exzellenten Leistungen und einem sprichwörtlichen Kundenservice. Unser Ziel ist es, Dinge voranzubringen und entscheidend besser zu machen für unsere Mitarbeiter, unsere Mandanten und die Gesellschaft, in der wir leben. Dafür steht unser weltweiter Anspruch Building a better working world. Die globale EY-Organisation besteht aus den Mitgliedsunternehmen von Ernst & Young Global Limited (EYG). Jedes EYG-Mitgliedsunternehmen ist rechtlich selbstständig und unabhängig und haftet nicht für das Handeln und Unterlassen der jeweils anderen Mitgliedsunternehmen. Ernst & Young Global Limited ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung nach englischem Recht und erbringt keine Leistungen für Mandanten. Weitere Informationen finden Sie unter www.ey.com. In Deutschland ist EY an 21 Standorten präsent. EY und wir beziehen sich in dieser Publikation auf alle deutschen Mitgliedsunternehmen von Ernst & Young Global Limited. Diese Publikation ist lediglich als allgemeine, unverbindliche Information gedacht und kann daher nicht als Ersatz für eine detaillierte Recherche oder eine fachkundige Beratung oder Auskunft dienen. Obwohl sie mit größtmöglicher Sorgfalt erstellt wurde, besteht kein Anspruch auf sachliche Richtigkeit, Vollständigkeit und/oder Aktualität; insbesondere kann diese Publikation nicht den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung tragen. Eine Verwendung liegt damit in der eigenen Verantwortung des Lesers. Jegliche Haftung seitens der Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft und/oder anderer Mitgliedsunternehmen der globalen EY- Organisation wird ausgeschlossen. Bei jedem spezifischen Anliegen sollte ein geeigneter Berater zurate gezogen werden. 2016 Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft All Rights Reserved. www.de.ey.com.