Kommunen in der Finanzkrise: Status quo und Handlungsoptionen November 2018
Design der Studie Ihr Ansprechpartner Prof. Dr. Bernhard Lorentz, Partner Government & Public Sector Leader Germany, Switzerland, Austria Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Telefon +49 30 25471 18135 bernhard.lorentz@de.ey.com Repräsentative Befragung von Stadtkämmerern bzw. leitenden Mitarbeitern der Finanzverwaltungen von 300 deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern (ohne Stadtstaaten) Telefonische Befragung im Juli/August 2018 Befragung durch ein unabhängiges Marktforschungsinstitut Verteilung der Stichprobe nach neuen/alten Bundesländern: 13 Prozent/87 Prozent (reale Verteilung in Deutschland: 15 Prozent/85 Prozent) Zusätzlich Berechnungen auf der Basis von Statistiken der Statistischen Landesämter und des Statistischen Bundesamtes Verteilung der Stichprobe nach Gemeindegrößenklasse (ohne Stadtstaaten, Stand Ende 2016) Zahl der befragten Kommunen Gesamtzahl der Kommunen in Deutschland Einwohnerzahl Abdeckung > 200.000 10 36 28% 100.000 200.000 15 40 38% 50.000 100.000 35 110 32% 20.000 50.000 240 505 48% Seite 2
Schuldenstand der deutschen Kommunen 2017 um 3,5 Prozent gesunken Schulden der Kommunen beim nicht-öffentlichen Bereich insgesamt; 2010 2017; in Millionen Euro 123.569 129.633 135.177 135.116 139.448 144.245 143.079 138.039 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Quellen: Statistisches Bundesamt Seite 3 EY Kommunenstudie 2017
Reichere Kommunen beim Schuldenabbau deutlich erfolgreicher als ärmere Entwicklung der durchschnittlichen Pro-Kopf-Verschuldung deutscher Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Stichtage: 31.12.2016 und 31.12.2017 Kommunen mit niedrigem Schuldenstand (< 1.000 je Einwohner) Kommunen mit mittlerem Schuldenstand (1.000 bis 2.000 je Einwohner) Kommunen mit hohem Schuldenstand (> 2.000 je Einwohner) -9,6% -3,7% -0,2% 2016 3.418 3.413 2017 475 429 1.492 1.438 19% 32% 37% Rückgang 1 81% 68% 63% Anstieg n = 375 n = 159 n = 157 1 Oder gleich geblieben Quelle: Statistische Landesämter; Grundgesamtheit: alle deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Seite 4
Große Mehrheit der Kommunen konnte Schulden abbauen Entwicklung der Pro-Kopf-Verschuldung deutscher Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Stichtage jeweils 31.12. 31 27 38 25 23 25 21 282 373 380 363 417 413 491 361 274 256 286 234 260 179 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Rückgang Anstieg Keine Veränderung Quelle: Statistische Landesämter; Grundgesamtheit: alle deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Seite 5
Nur noch im Saarland Mehrheit der Kommunen mit Schuldenanstieg Entwicklung der Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen; Stichtage: 31.12.2016 und 31.12.2017 Anteil der Kommunen mit steigender, sinkender bzw. gleich gebliebener Pro-Kopf-Verschuldung in Prozent Saarland Rheinland-Pfalz Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Schleswig-Holstein Mecklenburg-Vorpommern Baden-Württemberg Sachsen-Anhalt Bayern Sachsen Brandenburg Thüringen 12 11 11 33 29 29 27 22 20 20 19 45 70 81 81 68 89 80 78 67 70 71 68 78 55 30 12 8 7 0 0 0 1 0 5 0 0 3 0 (n = 10) (n = 21) (n = 92) (n = 208) (n = 59) (n = 22) (n = 9) (n = 102) (n =25) (n = 71) (n = 26) (n = 27) (n = 19) Deutschland Ost West 14 23 25 82 71 69 6 4 6 (n = 691) (n = 106) (n = 585) Angaben in Prozent; Rundungsdifferenzen möglich Anstieg Rückgang Gleich Quelle: Statistische Landesämter; Grundgesamtheit: alle deutschen Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern. Seite 6
Fast jede zweite Kommune rechnet dennoch mit zukünftigem Schuldenanstieg Welche Erwartungen haben Sie hinsichtlich der Entwicklung der Gesamtschulden Ihrer Kommune für die nächsten drei Jahre? Rückgang 49% 38% Keine Veränderung Anstieg 13% Fast jede zweite deutsche Kommune rechnet damit, dass ihr Schuldenstand in den kommenden drei Jahren anwachsen wird. Immerhin 38 Prozent prognostizieren allerdings einen Schuldenabbau. Seite 7
Vor allem westdeutsche Kommunen erwarten Schuldenanstieg Welche Erwartungen haben Sie hinsichtlich der Entwicklung der Gesamtschulden Ihrer Kommune für die nächsten drei Jahre? Anteil der Kommunen mit prognostizierter steigender, sinkender bzw. gleich bleibender Verschuldung in Prozent Niedersachsen 76 11 13 Schleswig-Holstein 75 25 Baden-Württemberg 58 29 13 Rheinland-Pfalz 50 33 17 Bayern 48 40 12 Hessen 43 54 4 Nordrhein-Westfalen 41 42 16 Brandenburg 33 53 13 Sachsen 33 56 11 Saarland 25 75 Deutschland 49 38 13 West 51 36 13 Ost 35 51 14 Angaben in Prozent Anstieg Keine Veränderung Rückgang Berücksichtigt wurden nur Bundesländer, in denen Antworten von mindestens acht Kommunen vorliegen. Seite 8
Ausgaben sollen wieder deutlich stärker steigen als Einnahmen allen voran die Investitionen Wie werden sich die Einnahmen und Ausgaben Ihrer Kommune entwickeln? PROGNOSE 1 Ø-Entwicklung Gesamteinnahmen 2018 Ø-Entwicklung Gesamtausgaben 2018 2,2% 3,4% Erwartete Ausgabenentwicklung im Detail Gesamtinvestitionen Personalausgaben Sozialausgaben +4,1% +2,8% +2,1% Im Durchschnitt erwarten die Kämmerer für das laufende Haushaltsjahr 2018 einen Anstieg der Gesamteinnahmen um 2,2 Prozent und ein Wachstum der Gesamtausgaben um 3,4 Prozent. Wichtigster Treiber des erwarteten Ausgabenanstiegs sind die Gesamtinvestitionen, gefolgt von den Personalausgaben. 1 Berechnung auf Basis der Einschätzungen der Befragten zur erwarteten Entwicklung der Einnahmen ihrer Kommune. Seite 9
Investitionsschub bei Bildungsinfrastruktur zu erwarten, Stagnation bei Kultureinrichtungen Wie werden sich die Investitionsausgaben Ihrer Kommune im laufenden Jahr (2018) bzw. im kommenden Jahr (2019) in den folgenden Bereichen entwickeln? PROGNOSE 1 Ø-Entwicklung Investitionsausgaben 2018 Ø-Entwicklung Investitionsausgaben 2019 Bildungsinfrastruktur (Kitas, Schulen, sonstige Bildungseinrichtungen) 5,6% 5,0% Gebäudeinfrastruktur (Hochbau) 4,4% 4,0% Informationstechnologie 3,5% 3,7% Straßenbau (Tiefbau) 2,0% 2,1% Sportinfrastruktur 1,2% 2,2% Kultureinrichtungen 0,4% 0,5% 1 Berechnung auf Basis der Einschätzungen der Befragten zur erwarteten Entwicklung der Investitionsausgaben ihrer Kommune. Seite 10
Anteil der Kommunen mit Haushaltsüberschuss zuletzt deutlich gestiegen Prognose aber trüb Mit welchem Ergebnis hat Ihre Kommune das letzte Haushaltsjahr (Ergebnishaushalt, ordentliches Ergebnis) abgeschlossen? Mit welchem Ergebnis wird Ihre Kommune das laufende Haushaltsjahr 2018 (Ergebnishaushalt, ordentliches Ergebnis) abschließen? 44% 10% 30% 24% 10% 9% 2018 (Prognose) 29% 46% 60% 67% 17% 54% 2015 2016 2017 Haushaltsüberschuss Ausgeglichener Haushalt Haushaltsdefizit Der Anteil der Kommunen, die das letzte Haushaltsjahr mit einem Überschuss abgeschlossen haben, ist in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen von 46 Prozent 2015 auf zuletzt 67 Prozent. Allerdings soll dieser Anteil im laufenden Haushaltsjahr 2018 nach Erwartungen der Kämmerer wieder spürbar sinken auf nur noch 54 Prozent. Gleichzeitig wird der Anteil der Kommunen mit Haushaltsdefizit voraussichtlich um fünf Prozentpunkte steigen. Seite 11
Anteil der Kommunen mit Haushaltsüberschuss soll in den meisten Ländern sinken 2017 2018 (Prognose) Bayern 88 4 8 Baden-Württemberg 76 16 8 Schleswig-Holstein 88 13 Bayern 76 24 Baden-Württemberg 82 8 11 Hessen 68 14 18 Brandenburg 80 20 Schleswig-Holstein 63 13 25 Niedersachsen 69 13 18 Niedersachsen 56 16 29 Hessen 68 11 21 Brandenburg 53 47 Nordrhein-Westfalen 64 7 29 Nordrhein-Westfalen 48 17 34 Rheinland-Pfalz 50 50 Sachsen 33 22 44 Sachsen 44 22 33 Rheinland-Pfalz 25 17 58 Saarland 25 75 Saarland 13 88 West 69 8 24 West 56 14 29 Ost 57 19 24 Ost 35 38 27 Angaben in Prozent Haushaltsüberschuss Ausgeglichener Haushalt Haushaltsdefizit Berücksichtigt wurden nur Bundesländer, in denen Antworten von mindestens acht Kommunen vorliegen. Seite 12
Gut jede dritte Kommune mit Haushaltssicherungskonzept Hat Ihre Kommune in den letzten drei Jahren Haushaltssicherungskonzepte oder Haushaltssanierungspläne aufstellen müssen? 40% 39% 39% Erwarten Sie für die kommenden drei Jahre die Notwendigkeit zur Haushaltskonsolidierung (= Haushaltssicherungskonzepte oder Haushaltssanierungspläne)? 2018-2020 W:40% O: 41% W:39% O: 36% W:39% O: 35% 60% 61% 61% W:60% O: 59% W:61% O: 64% W:61% O: 65% Mit Haushaltssicherungskonzept Ohne Haushaltssicherungskonzept Mit Haushaltssicherungskonzept 38% W:38% O: 35% W:62% O: 65% 62% Ohne Haushaltssicherungskonzept 2013-2015 2014-2016 2015-2017 Im Zeitraum 2015-2017 haben fast zwei von fünf deutschen Kommunen ein Haushaltssicherungskonzept oder Haushaltssanierungspläne aufstellen müssen das sind genauso viele wie im Zeitraum von 2014 bis 2016. In den kommenden Jahren soll dieser Anteil nur minimal sinken: Für den Zeitraum 2018-2010 erwarten dies 38 Prozent der Kommunen. Der Anteil der Kommunen in der Haushaltskonsolidierung/-sanierung wird in Westdeutschland voraussichtlich höher liegen als in Ostdeutschland. Seite 13
Jede vierte Kommune rechnet nicht mit Schuldentilgung aus eigener Kraft Gehen Sie davon aus, dass Sie Ihre Schulden aus eigener Kraft werden tilgen können? Kommunen mit Haushaltsdefizit (2018, Prognose) W: 27% O: 19% 26% 57% 43% 74% W: 73% O: 81% Kommunen mit Haushaltsüberschuss (2018, Prognose) 83% 17% Ja (Schuldentilgung aus eigener Kraft) Nein (keine Schuldentilgung aus eigener Kraft) Immerhin fast drei von vier deutschen Kommunen gehen aktuell davon aus, ihre Schulden aus eigener Kraft tilgen zu können. Ostdeutsche Kommunen zeigen sich deutlich zuversichtlicher als westdeutsche: Hier gehen sogar gut vier von fünf Kommunen von einer Schuldentilgung aus eigener Kraft aus. Bei den Kommunen, die derzeit ein Haushaltsdefizit aufweisen, liegt der Anteil derer, die eine Schuldentilgung aus eigener Kraft erwarten, allerdings nur bei 57 %. Seite 14
Handlungsoptionen der Kommunen Seite 15
Mehrheit der Gemeinden plant Steuer- oder Abgabenerhöhungen Tendenz aber sinkend Leistungen werden reduziert Steuern und Gebühren werden erhöht 62% 75% 92% 38% 25% 8% 2016 2017 2018 Anteil der Kommunen, die im Jahr der Befragung oder im darauf folgenden Jahr entsprechende Maßnahmen durchführen wollen 18% 24% 44% 82% 76% 56% 2016 2017 2018 Ja Nein Nur noch jede zwölfte deutsche Kommune will 2018 oder 2019 ihre Leistungen einschränken. Vor allem aber plant die Mehrheit der Kommunen Steuer- oder Abgabenerhöhungen. Allerdings ist sowohl der Anteil der Kommunen, die Einschränkungen bei ihren Leistungen planen, als auch der Anteil der Kommunen, die an der Gebührenschraube drehen wollen, stark rückläufig. So planten noch vor zwei Jahren immerhin 82 Prozent der Kommunen Steuer- bzw. Abgabenerhöhungen. Seite 16
Welche Leistungen reduziert werden Plant Ihre Kommune für das laufende Jahr 2018 oder das kommende Jahr 2019 die Umsetzung folgender Maßnahmen? (Anteil Ja, ist geplant ; Mehrfachnennungen möglich) Geplante Reduzierungen von Leistungen Schließung von Bibliotheken/sonstigen kulturellen Einrichtungen Reduzierung oder Aufgabe von Angeboten in der Jugendbetreuung/Seniorenarbeit Reduzierung der Straßenbeleuchtung 2% 2% 3% Schließung oder eingeschränkter Betrieb Hallen-/Freibad 2% Reduzierung des ÖPNV-Angebots 1% Kita-Schließung/Einschränkung des Angebots 0% Schließung von Theater/Oper 0% Sonstiges 4% Seite 17
Vor allem Friedhöfe und Eigentum an Grundstücken werden teurer Plant Ihre Kommune für das laufende Jahr 2018 oder das kommende Jahr 2019 die Umsetzung folgender Maßnahmen? (Anteil Ja, ist geplant ; Mehrfachnennungen möglich) Geplante Erhöhung von Steuern oder Gebühren Friedhof Grundsteuer Kitas/Ganztagsschulen Eintrittspreise (für Bäder, Konzerte, Theater, Museen etc.) Wasser Gewerbesteuer Straßenreinigung Parkgebühren Einführung neuer Steuern/Abgaben Müll Hundesteuer Bücherei Sonstige 2% 15% 12% 10% 10% 9% 8% 8% 7% 6% 5% 18% 18% Seite 18
Daten und Fakten zur Finanzlage der Kommunen in Deutschland Seite 19
Deutsche Kommunen 2017 mit Rekordüberschuss Finanzierungssaldo der Kommunen 2000 2017; in Millionen Euro 10.700 8.175 8.351 5.377 1.935 2.650 906 1.493 3.150-4.092-3.667-3.880-2.238-2.878-563 -8.400-7.473-6.875 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Quelle: Statistisches Bundesamt; Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts Seite 20
2017: NRW-Kommunen erwirtschaften höchsten Finanzierungsüberschuss Finanzierungssaldo der Kommunen nach Bundesländern 2017; in Millionen Euro Nordrhein-Westfalen 3.023 Bayern 2.390 Niedersachsen Hessen Baden-Württemberg 956 932 932 Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Sachsen Sachsen-Anhalt Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Thüringen 450 426 392 359 321 306 208 Saarland 4 Quelle: Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts Seite 21
Pro-Kopf-Überschuss aber in Mecklenburg- Vorpommern und Bayern am höchsten Finanzierungssaldo der Kommunen nach Bundesländern 2017; in Euro je Einwohner Mecklenburg-Vorpommern 190 Bayern 185 Nordrhein-Westfalen Sachsen-Anhalt 161 169 Hessen Schleswig-Holstein 150 148 Brandenburg Niedersachsen 120 129 Rheinland-Pfalz 111 Thüringen Sachsen 96 96 Baden-Württemberg 85 Saarland 4 Quelle: Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, Berechnung EY Seite 22
Kommunale Verschuldung in allen Ländern rückläufig Schulden (Kredite und Kassenkredite beim nicht- öffentlichen Bereich) der Kommunen je Einwohner 2017 nach Bundesländern; ohne Stadtstaaten; in Euro Veränderung im Vergleich zum Vorjahr Saarland Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Hessen Niedersachsen Schleswig-Holstein Sachsen-Anhalt Thüringen Mecklenburg-Vorpommern Bayern Brandenburg Baden-Württemberg Sachsen 789 774 766 1.584 1.495 1.239 1.207 1.114 1.031 2.787 3.096 2.981 3.679-3 % -1 % -3% -7 % -3 % -2 % -6 % -5 % -6 % -3 % -4 % -5 % -9 % Quelle: Statistisches Bundesamt Seite 23
Steuereinnahmen der Kommunen stiegen 2017 um fast sieben Prozent Steuereinnahmen der Gemeinden; netto; Kern- und Extrahaushalte; ohne Stadtstaaten; in Milliarden Euro 95,9 89,7 84,8 79,4 74,4 76,7 70,6 69,7 66,1 61,0 62,2 63,9 54,3 51,4 46,9 1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Quelle: Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts Seite 24
Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer um fast 9 Prozent gestiegen Steuereinnahmen der Gemeinden 2014-17 nach Steuerart in Mrd. Euro; ohne Stadtstaaten 79,4 3,7 11,3 1,1 84,8 4,3 11,8 1,3 95,9 89,7 1,5 1,4 5,5 4,4 12,5 12,2 30,3 32,5 33,4 36,3 Sonstige Gemeindesteuern Gemeindeanteil an der USt* Grundsteuern 33,1 34,9 38,3 40,1 Gemeindeanteil an der ESt** Gewerbesteuer (netto) 2014 2015 2016 2017 * Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer (USt): 2,2% **Gemeindeanteil an der Einkommensteuer (ESt) 15%; zusätzlich 12% an der Abgeltungssteuer Quelle: Statistisches Bundesamt Seite 25 EY Kommunenstudie 2017
Sozialausgaben steigen langfristig besonders stark Ausgaben der Gemeinden 2014-2017 in Mrd. Euro; Kern- und Extrahaushalte; ohne Stadtstaaten 241,7 247,7 227,7 217,6 35,2 36,5 33,3 30,1 3,6 4,0 25,8 26,7 3,9 24,6 24,7 59,3 59,2 49,7 54,0 51,0 51,0 55,0 56,5 58,3 60,6 62,8 65,7 2014 2015 2016 2017 3,3 Sonstige Ausgaben Zinsausgaben Sachinvestitionen Soziale Leistungen Laufender Sachaufwand Personalausgaben Quelle: Statistisches Bundesamt Seite 26
Weitere Befragungsergebnisse Seite 27
Schuldenstand bei mehr als vier von fünf Kommunen niedriger als Haushaltsvolumen Wie hoch waren die Gesamtschulden (Kassenkredite plus fundierte Schulden) Ihrer Kommune Ende 2017? Ein Mehrfaches des jährlichen Haushaltsvolumens 3% W: 4% O: 0% Höher als das jährliche Haushaltsvolumen 12% W: 13% O: 5% Niedriger als das jährliche Haushaltsvolumen 85% W: 83% O: 95% Weniger als jede sechste deutsche Kommune (15 Prozent) weist einen Gesamtschuldenstand auf, der höher ist als das jährliche Haushaltsvolumen; nur bei drei Prozent beträgt er ein Mehrfaches des Haushaltsvolumens. In Ostdeutschland liegt der Anteil der Kommunen mit einem Schuldenstand, der höher ist als das jährliche Haushaltsvolumen, deutlich niedriger als in Westdeutschland. Seite 28
Gut zwei von fünf Kommunen nutzen Kassenkredite zur Finanzierung laufender Ausgaben Verwenden Sie derzeit Kassenkredite zur Finanzierung laufender Ausgaben? Nein (nur zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen) 56% W: 56% O: 54% 44% W: 44% O: 46% Ja Mehr als zwei von fünf deutschen Kommunen nutzen derzeit Kassenkredite immer noch zur Finanzierung laufender Ausgaben obwohl diese nur zur vorübergehenden Überbrückung von Liquiditätsengpässen dienen sollen. Seite 29
EY Assurance Tax Transactions Advisory Die globale EY-Organisation im Überblick Die globale EY-Organisation ist einer der Marktführer in der Wirtschaftsprüfung, Steuerberatung, Transaktionsberatung und Managementberatung. Mit unserer Erfahrung, unserem Wissen und unseren Leistungen stärken wir weltweit das Vertrauen in die Wirtschaft und die Finanzmärkte. Dafür sind wir bestens gerüstet: mit hervorragend ausgebildeten Mitarbeitern, starken Teams, exzellenten Leistungen und einem sprichwörtlichen Kundenservice. Unser Ziel ist es, Dinge voranzubringen und entscheidend besser zu machen für unsere Mitarbeiter, unsere Mandanten und die Gesellschaft, in der wir leben. Dafür steht unser weltweiter Anspruch Building a better working world. Die globale EY-Organisation besteht aus den Mitgliedsunternehmen von Ernst & Young Global Limited (EYG). Jedes EYG-Mitgliedsunternehmen ist rechtlich selbstständig und unabhängig und haftet nicht für das Handeln und Unterlassen der jeweils anderen Mitgliedsunternehmen. Ernst & Young Global Limited ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung nach englischem Recht und erbringt keine Leistungen für Mandanten. Weitere Informationen finden Sie unter www.ey.com. In Deutschland ist EY an 20 Standorten präsent. EY und wir beziehen sich in dieser Publikation auf alle deutschen Mitgliedsunternehmen von Ernst & Young Global Limited. Diese Publikation ist lediglich als allgemeine, unverbindliche Information gedacht und kann daher nicht als Ersatz für eine detaillierte Recherche oder eine fachkundige Beratung oder Auskunft dienen. Obwohl sie mit größtmöglicher Sorgfalt erstellt wurde, besteht kein Anspruch auf sachliche Richtigkeit, Vollständigkeit und/oder Aktualität; insbesondere kann diese Publikation nicht den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung tragen. Eine Verwendung liegt damit in der eigenen Verantwortung des Lesers. Jegliche Haftung seitens der Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft und/oder anderer Mitgliedsunternehmen der globalen EY- Organisation wird ausgeschlossen. Bei jedem spezifischen Anliegen sollte ein geeigneter Berater zurate gezogen werden. 2018 Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft All Rights Reserved. www.de.ey.com.