Unterrichtung Der Präsident Hannover, den 28. Januar 2003 des Niedersächsischen Landtages Landtagsverwaltung Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1999 - Entlastung Einführung der Personalkostenbudgetierung in der niedersächsischen Landesverwaltung Beschluss des Landtages vom 18.09.2001 (Nr. 55 der Anlage zur Drs. 14/2674) Die Landesregierung hat den personalverwaltenden Dienststellen mit der Personalkostenbudgetierung ein Instrument gegeben, das ihnen mehr Eigenverantwortlichkeit und Flexibilität bei der Bewirtschaftung geben sollte. Zugleich sollte es ihnen aber auch erleichtern, Einsparungen unter stärkerer Berücksichtigung ihrer spezifischen Belange umzusetzen. Diese Ziele sind nach Auffassung des Landesrechnungshofs bisher nicht erreicht worden; er hat eine Reihe von Maßnahmen zur Zielerreichung vorgeschlagen. Der Ausschuss für Haushalt und Finanzen begrüßt die Absicht der Landesregierung, durch eine interministerielle Arbeitsgruppe Vorschläge zur Behebung der vom Landesrechnungshof aufgezeigten Mängel in der Umsetzung der Personalkostenbudgetierung erarbeiten zu lassen. Er erwartet von der Arbeitsgruppe die Entwicklung eines Lösungsansatzes, der die Personalkostenbudgetierung unter Beibehaltung der gesamthaushaltswirtschaftlichen Steuerung als leistungsfähiges Instrument der personalbewirtschaftenden Dienststellen ausgestaltet und deren Eigenverantwortlichkeit sowie Flexibilität erhöht. Darüber hinaus bittet er die Landesregierung, den Landtag bis zum 31.12.2002 über die Einführung der Personalkostenbudgetierung zu unterrichten und dabei insbesondere zu den vom Landesrechnungshof angeregten Themen Stellung zu nehmen. Antwort der Landesregierung vom 27.01.2003 1. Stand der Einführung Die Personalkostenbudgetierung (PKB) wurde auf Beschluss der Landesregierung zum 01.01.1998 mit dem Ziel des flächendeckenden Einsatzes in der gesamten Landesverwaltung eingeführt. Für die in einer ersten Stufe teilnehmenden Bereiche wurde zunächst ein Beschäftigungsvolumen (BV) verbindlich vorgegeben. Mit der Festsetzung eines Budgets im Haushaltsjahr 1999 wurde dann die Einführung der PKB für diese Bereiche abgeschlossen. Für die verbleibenden Bereiche - mit Ausnahme des Personals in Landesbetrieben und Titelgruppen - wurde ab dem 01.01.2000 ebenfalls zunächst ein BV festgesetzt, das im Haushaltsplan 2001 durch ein Personalkostenbudget ergänzt wurde. Damit war auch hier die PKB vollständig eingeführt. 1
Abgesehen von der ursprünglich geplanten Einbeziehung des Personals in Landesbetrieben und Titelgruppen konnte mit dem Haushalt 2001 die Einführung der PKB in Niedersachsen vollständig abgeschlossen werden. Mit der Einführung der Budgetierung im Sinne des 17 a LHO erfolgt ab dem Haushaltsjahr 2004 der im PKB-Einführungskonzept dargestellte Wechsel hin zu einer weit reichenden Flexibilisierung in der Haushaltswirtschaft. Die zur Einbeziehung der Personalausgaben notwendigen Voraussetzungen sind durch die PKB geschaffen worden, die Kontinuität in der Bewirtschaftung wird auch in Zukunft durch die Weiterverwendung der bewährten Bewirtschaftungselemente BV, Budget und Stellen gewährleistet. Darüber hinaus werden die Ergebnisse einer auf Anregung des LRH eingerichteten interministeriellen Arbeitsgruppe zur Optimierung der PKB in diesen Prozess mit einfließen. 2. Behördenzuständigkeiten Die federführende Zuständigkeit für die Durchführung der PKB in Niedersachsen liegt beim MF. Hier werden die inhaltlichen Vorgaben entwickelt und - durch die hier eingerichtete Leitstelle - die Verfahrensabläufe definiert und überwacht. Das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung (NLBV) fungiert als Datenlieferant, der monatlich die Rohdaten des Bezügeabrechnungsverfahrens, das im Zuständigkeitsbereicht des NLBV liegt, an das Informatik-Zentrum Niedersachsen (IZN) weiterleitet. Im IZN liegt der Schwerpunkt der Aufgabenerledigung. Hier werden die Rohdaten vom NLBV übernommen und in das PuMa-Verfahren (Personalverwaltungs- und Managementverfahren) eingespeist. Anschließend werden sie zusammen mit den aktuellen Sollwerten zu PKB-Daten umgerechnet, für die PKB-Stellen aufbereitet und verteilt. Das IZN hat insofern die Funktion einer operativen Schaltstelle. Die PKB-Stellen als Empfänger der PKB-Daten verwerten die Zahlen des PuMa-Verfahrens für ihre Personalbewirtschaftung sowie ihre weiteren personalplanerischen Entscheidungen. Den Ressorts letztendlich obliegt die Koordination der Belange der PKB in den jeweiligen Ressortbereichen, die Schaffung der für die Umsetzung der PKB erforderlichen organisatorischen Voraussetzungen sowie ggf. die Einrichtung und Veränderung von Unterbudgets unterhalb der Kapitelebene. 3. Zielerreichung 3.1 Haushaltswirtschaftliche Ergebnisse Neben anderen Zielen, wie z. B. der transparenteren Veranschlagung und Bewirtschaftung der Personalausgaben, dient die PKB auch als haushaltswirtschaftliches Instrument bei der notwendigen Begrenzung des Anstiegs der Personalausgaben. Monetäre Einsparungen durch die Einführung der PKB resultieren im Wesentlichen aus der Möglichkeit, über das BV Stelleneinsparungen zielgenau und haushaltswirksam umzusetzen sowie aus den durch das BV eingeschränkten Möglichkeiten, freie Mittel aus vorübergehenden Stellenvakanzen anderweitig zu verwenden. So konnten durch die Einführung des BV in der ersten Stufe der PKB im Jahre 1998 die veranschlagten Personalausgaben gegenüber der nach der bisherigen Veranschlagungssystematik ermittelten Ansatzhöhe um 67 Mio. DM im 2. Nachtragshaushaltsplan 1998 zurückgeführt werden. Für die verbleibenden Bereiche hat die Einführung des BV im Jahr 2000 zu einer geringeren Veranschlagung in Höhe von rd. 23 Mio. DM geführt. Insgesamt konnte somit der Ansatz der Personalausgaben durch die Einführung der PKB dauerhaft um rd. 90 Mio. DM (also rd. 46 Mio. Euro) abgesenkt werden. Schwieriger gestaltet sich ein Vergleich der Ist-Ausgaben im Rahmen der PKB mit den ohne PKB mutmaßlich erzielten Ist-Ausgaben, weil ein Nachzeichnen eines fiktiven Haushaltsverlaufs ohne PKB nicht möglich ist. 2
Daher wurden die Ist-Ergebnisse aus 1997 mit den aktuellen Werten verglichen (vgl. Anlage). Der zu betrachtende Kreis der Kapitel wurde definiert anhand der Kapitel, die im Jahre 2001 PKB-Bereiche waren. Dem Ist-Wert 1997 aus diesen Kapiteln wurden die Ergebnisse der Tarifsteigerungen mit rd. + 686 Mio. DM (rd. 351 Mio. Euro), Veränderungen im Bereich der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung einschließlich VBL-Umlage mit rd. + 106 Mio. DM (rd. 54 Mio. Euro) sowie neue Stellen mit rd. + 217 Mio. DM (rd. 111 Mio. Euro) für die Jahre 1998 bis 2001 zugerechnet. Damit würde das Personal aus 1997 im Jahre 2001 rd. 11 472 Mio. DM (rd. 5 866 Mio. Euro) gekostet haben. Tatsächlich aber lautet das Ist-Ergebnis 2001 auf rd. 10 923 Mio. DM (rd. 5 585 Mio. Euro) und damit auf rd. 549 Mio. DM (rd. 281 Mio. Euro) weniger, wobei auf eine Steigerung aufgrund struktureller Veränderungen, wie sie vor Einführung der PKB üblicherweise vorgenommen wurde und die die Differenz noch vergrößern würde, aus Vereinfachungsgründen verzichtet wurde. Damit ist Folgendes festzuhalten: Die innerhalb des Betrachtungszeitraums realisierten budgetrelevanten Stelleneinsparungen umfassen rd. 6 540 Stellen. Unter Zugrundelegung des bei den Stelleneinsparungen durchschnittlich erzielten Einsparwertes von 64 700 DM (33 080 Euro) hätte sich eine Einsparung in Höhe von rd. 423 Mio. DM (rd. 216 Mio. Euro) ergeben müssen. Da tatsächlich aber rd. 549 Mio. DM (rd. 281 Mio. Euro) eingespart wurden, ist nicht nur jede Stelleneinsparung bis auf die letzte Mark umgesetzt worden, es sind darüber hinaus noch weitere rd. 126 Mio. DM (rd. 64 Mio. Euro) eingespart worden. Nach allen Erfahrungen wäre dieser Erfolg ohne die PKB nicht annähernd in dieser Größenordnung eingetreten. Auch die weitere Umsetzung der im Rahmen der Zielvereinbarung insgesamt einzusparenden 5 527 Stellen wird mit dem Instrument PKB dazu führen, dass durch die Absenkung des BV entsprechende Haushaltsentlastungen eintreten werden. Die PKB hat daher durch Verbesserung der zentralen Steuerungsmöglichkeiten wesentlich dazu beigetragen, den Konsolidierungsprozess im Bereich der Personalausgaben abzusichern. Sie ist somit zu einem unverzichtbaren haushaltswirtschaftlichen Steuerungsinstrument geworden. 3.2 Transparenz Die bereits angesprochene Transparenz - ein zentrales Ziel der Einführung der PKB - wird im Wesentlichen erreicht durch die Verwendung der Bewirtschaftungselemente Beschäftigungsvolumen als Mengenvorgabe, Personalkostenbudget als Mittelvorgabe und - weiterhin - den Planstellen und Stellen für die Vorgabe der Struktur. Die Erfassung der Menge und der Struktur des vorhandenen Personals ermöglicht auch eine genauere Veranschlagung der Budgets. 3.3 Anreizsystem Reformdividende Ein besonderes Anliegen der PKB ist es, Anreize zu wirtschaftlichem Verhalten zu entwickeln. Daher werden in PKB-Bereichen 50 % der Mittel, um die ein Personalkostenbudget unterschritten wird, auf das nächste Jahr übertragen, wo sie grundsätzlich frei verwendet werden dürfen. Dass diese Regelung in der Praxis angenommen wurde, lässt sich aus der Höhe der ausgeschütteten Reformdividende erkennen. So konnten aufgrund des veränderten Bewirtschaftungsverhaltens der personalbewirtschaftenden Stellen aus den Jahren 1998 bis 2001 rd. 8 Mio. DM/rd. 20 Mio. DM/rd. 25 Mio. DM/rd. 16 Mio. DM als Reformdividende zur Verfügung gestellt werden, was letztlich zu Einsparungen im Landeshaushalt in genau derselben Höhe geführt hat. 3
4. Technische Umsetzung 4.1 Belastungen bei der Bewirtschaftung Aufgrund von Schwierigkeiten bei der technischen Umsetzung hat sich die PKB auf der Ebene der bewirtschaftenden Dienststellen noch nicht zu dem angestrebten Steuerungsinstrument entwickelt. Im Wesentlichen sind die Ursachen für die Probleme in der derzeit unverzichtbaren Anbindung an das Bezügeverfahren zu suchen. Im Einzelnen sind hier folgende Punkte zu nennen: Trotz umfangreicher Vorbereitungen kam es im Zusammenhang mit der Umstellung des Bezügeabrechnungsverfahrens von FöD (Finanzielles öffentliches Dienstrecht) auf KIDICAP (Kirche Diakonie Caritas Personalabrechnung) zu Schwierigkeiten, mit deren Auftreten im Vorfeld nicht zu rechnen war. Diese haben dazu geführt, dass die Datenlieferungen des NLBV in den ersten Monaten des Jahres 2000 mit deutlicher Verspätung die PKB-Stellen vor Ort erreicht haben. Diese Mängel konnten noch in 2000 abgestellt werden, sodass das Verfahren insgesamt als stabil bezeichnet werden kann. Ungeachtet dessen bestehen durch den Zugriff auf die Daten des Bezügeverfahrens unvermeidliche zeitliche Verzögerungen bei der Verarbeitung von Veränderungen in den Bezügefällen (in der Regel ca. zwei bis drei Monate). Dieser Verfahrensaufbau war bei der Einführung der PKB in Ermangelung von Systemalternativen unumgänglich und führt letztlich für die personalbewirtschaftenden Dienststellen zu einem Bewirtschaftungsaufwand, der die Möglichkeiten zur Steuerung erschwert. Gleiches gilt für die an die Personalstellen durch das PuMa-Verfahren übermittelten Werte. Da aus Datenschutzgründen ausschließlich anonymisierte Datensätze monatlich versandt werden, ist eine Analyse der Veränderungen nur mithilfe von Ergänzungslisten möglich, was ebenfalls zusätzlichen Aufwand erfordert. In den letzten Monaten konnte das Verfahren bereits deutlich im Bereich der Bewirtschaftung von Unterbudgets sowie bei der Datenübermittlung an die bewirtschaftenden Dienststellen verbessert werden. Weitere Verbesserungen wie z. B. im Abstimmungsprozess mit den Ressorts, bei der Detailüberprüfung von Datenveränderungen sowie hinsichtlich der technischen Unterstützungsleistungen durch das IZN bzw. NLBV (insbesondere der unmittelbare Zugriff der PKB-Ansprechpartnerinnen und -Ansprechpartner in den Ressorts auf die zentralen Funktionsbereiche zur Auskunftserteilung und Problembeseitigung) werden vorbereitet. Dieses ist im Wesentlichen auf die Ergebnisse der Arbeit der interministeriellen Arbeitsgruppe zurückzuführen. Mittel- bis langfristig sind jedoch die bereits im PKB-Einführungskonzept beschriebenen Schritte vorzunehmen, um von der Verwendung des Bezügeverfahrens als Datengrundlage zukünftig absehen zu können. Daher ist die Bewirtschaftung aller drei Bausteine der PKB - BV, Budget und Stellen - aus einer Hand ohne zusätzlichen Aufwand durch eine unmittelbare Datenerfassung vor Ort sicherzustellen. Mit dem Verfahren PMV (Personal-Management-Verfahren), das sich zurzeit in der Entwicklung befindet, wird das Land Niedersachsen über ein entsprechendes System verfügen und damit das Übergangssystem PuMa ablösen. Ergänzt wird dieses Verfahren aus Sicht der PKB um das HWS-Nds. (Automatisiertes HaushaltsWirtschaftsSystem Niedersachsen), das u. a. im Bereich der Haushaltsplanaufstellung die erforderliche PKB- Funktionalität abdecken wird. 4.2 Bewertung der Akzeptanz Die PKB kann letztlich nur funktionieren, wenn das System von den mit der Bewirtschaftung befassten Beschäftigten angenommen wird. Wenn allerdings die PKB vor Ort immer auch mit der Umsetzung von Einsparmaßnahmen in Verbindung gebracht wird, treten Bewirtschaftungserleichterungen, die es z. B. den stellenbewirtschaftenden Dienststellen ab dem Haushaltsjahr 2001 gestatten, Stellen in eine höhere Vergütungsgruppe einzustu- 4
fen, wenn andere Stellen entsprechend herabgestuft werden, in der Wahrnehmung vor Ort oftmals in den Hintergrund. Darüber hinaus ist der Kreis derjenigen, die sich mit dem neuen Verfahren auseinandersetzen müssen, vergleichsweise groß. Insofern waren auch Bedienstete beteiligt, die bisher keine Erfahrungen im Umgang mit einem IuK-Verfahren gemacht hatten. Hierbei war es überaus hilfreich, wenn, wie in Einzelfällen erfolgt, die obersten Landesbehörden selbst die Verfahrenseinführung begleitet haben. In diesen Bereichen, wo die Bediensteten bereits auf die Schulungen des MF vorbereitet wurden, eine intensive Einarbeitung in den Arbeitsplatz erfolgt ist und permanent eine Ansprechpartnerin oder ein Ansprechpartner auf Ressortebene für die Fragen der Anwenderinnen und Anwender vor Ort zur Verfügung steht, hat sich bereits jetzt der Aufwand vermindert. Eine wesentliche Steigerung der Akzeptanz der PKB aus technischer Sicht kann jedoch letztlich nur durch die flächendeckende Einführung des PMV erreicht werden. 5. Konzeptionelle Erweiterungen Bereits im Gesamtkonzept zur Einführung der PKB in der Landesverwaltung vom 28.02.1997 wurde das System als ein wichtiger Zwischenschritt bezeichnet, um bei der Einführung der output-orientierten Budgetierung auch die Personalausgaben und -kosten einbeziehen zu können. Durch die nunmehr anstehende Einführung des Konzeptes LoHN werden immer mehr Bereiche aus der PKB im Sinne des 8 HG ausscheiden und dafür in eine Budgetierung im Sinne der VV zu 17 a LHO einsteigen. Auch in diesen Bereichen werden die Grundelemente der PKB (BV, Personalkostenbudget und Stellen) fortbestehen; ihre Bewirtschaftung wird sich jedoch nach den Vorgaben der VV zu 17 a LHO regeln. So wird auch hier ein BV festgelegt, das aber das bisherige Titelgruppenpersonal weitestgehend mit umfasst. Ein Personalkostenbudget im jetzigen Sinne wird jedoch nicht mehr veranschlagt. Vielmehr wird ein Personalkostenanteil in das Gesamtbudget eingestellt, der jedoch weiterhin zunächst nach der PKB-Systematik errechnet wird. Im Rahmen der Bewirtschaftung der Gesamtbudgets wird auch eine Überschreitung des BV sowie der Stellen für Tarifpersonal zulässig sein, wenn durch Einnahmeerhöhungen entsprechende Budgetmittel zur Verfügung stehen. Im Zuge dieser Entwicklungen ist es geboten, auch die PKB an die sich verändernde Umwelt anzupassen. Als eines der ersten Teilergebnisse der interministeriellen Arbeitsgruppe wurde daher festgelegt, dass auch hier das Budget zukünftig die entscheidende Bewirtschaftungsgröße sein soll. Die Dienststellen können somit bei Einhaltung des Budgets sowohl das BV überschreiten als auch von den Stellen für Tarifpersonal abweichen. Diese Veränderungen bedeuten mehr Flexibilität im Umgang mit BV und Budget sowie einen Schritt in Richtung der Regelungen der neuen VV zu 17 a LHO. Durch die teilweise Vergleichbarkeit zwischen den budgetierenden Bereichen nach 17 a LHO mit Landesbetrieben und Titelgruppen ist eine durchgängige Ausweisung eines Ist- BV anzustreben. 6. Gesamtbetrachtung Die im Gesamtkonzept vorgegebenen Ziele wie die Herstellung von Transparenz, die Schaffung von Bewirtschaftungserleichterungen sowie die Einrichtung eines Anreizsystems für wirtschaftliches Verhalten sind erreicht worden. Die aus haushaltswirtschaftlicher Sicht angestrebten Ergebnisse sind eingetreten. Das Konzept der PKB hat sich daher insoweit in vollem Umfang bewährt. Die Bewirtschaftungselemente der PKB sind für eine weitere Konsolidierung der Personalausgaben unverzichtbar. Die technischen Anfangsschwierigkeiten konnten insoweit beseitigt werden, dass ein stabiler Verfahrensablauf gewährleistet ist. Die flächendeckende Einführung des PMV wird auf der Ebene der bewirtschaftenden Dienststellen weitere notwendige Bewirtschaf- 5
tungserleichterungen mit sich bringen. Damit dürfte sich auch die Akzeptanz der Bewirtschaftungselemente der PKB wesentlich verbessern. 6
Anlage Steigerung der Ist-Ergebnisse in den PKB-Bereichen aus 1997 und Vergleich mit 2001 Ausgangswert 1997 (Ist) 10.463.481.586 DM (5.349.893.184,00 ) zzgl. Tarifsteigerungen 685.577.583 DM (350.530.252,11 ) zzgl. Steigerung der Sozialversicherung (+ 0,95 %) 105.916.062 DM (54.154.022,64 ) zzgl. neue Stellen (nach Durchschnittssatz) 216.964.366 DM (110.932.119,00 ) Fortschreibungswert 2001 (fiktives Ist) 11.471.939.597 DM (5.865.509.577,75 ) PKB-Jahresabschluss 2001 (reales Ist) 10.922.977.999 DM (5.584.829.969,37 ) Differenz -548.961.598 DM -(280.679.608,38 ) Budgetrelevante Stellenabgänge im Betrachtungszeitraum 6.542 Zum Vergleich: Durchschnittlicher Einsparbetrag 64.700 DM Einsparvolumen aufgrund Durchschnittswert -423.267.400 DM -(216.413.185,20 ) Über Stelleneinsparungen hinausgehende Einsparung -125.694.198 DM -(64.266.423,18 ) (Ausgegeben am 31. Januar 2003) 7