Bearbeitung: Dr. Dietrich Engels unter Mitarbeit von Sandra Horimbere und Miriam Martin ISG Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik e.v. Köln, den 26. März 2002 Otto-Blume-Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik e. V. Postfach 26 02 44. D-50515 Köln. Barbarossaplatz 2. D-50674 Köln - Telefon: 02 21 / 23 54 73. Telefax: 02 21 / 21 52 67 e-mail: info@isg-institut.de Vorstand: Bankverbindung: Dr. Wilhelm Breuer (Vors.) Stadtsparkasse Köln Dr. Dietrich Engels Konto-Nr. 77 620 32 Dr. Werner Friedrich BLZ 370 501 98
Inhaltsverzeichnis Seite 1. Armutsberichterstattung auf der Grundlage eines mehrdimensionalen Konzepts der Lebenslage 1 1.1 Armut und Lebenslagen 2 1.2 Untersuchung der Lebenslagen in der Stadt Konstanz 6 1.3 Methoden der Armutsberichterstattung 10 2. Monetäre Armut und Sozialhilfebezug 12 2.1 Verteilung von Einkommen und Vermögen 12 2.2 Wohngeldbezug als Indikator niedrigen Einkommens 14 2.3 Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt in der Stadt Konstanz 15 2.4 Leben in der Sozialhilfe: Ergebnisse einer Analyse von Sozialhilfeakten 19 3. Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit 34 3.1 Wirtschaftliche Entwicklung und Entwicklung des Arbeitsmarktes 34 3.2 Arbeitskraftpotenzial unter den Beziehern von Hilfe zum Lebensunterhalt 40 3.3 Vermittlungshemmnisse und Wege zur Selbstständigkeit 42 3.4 Hilfe zur Arbeit in Konstanz 46 4. Schulische Bildung und berufliche Qualifikation 51 4.1 Schulausbildung 51 4.2 Berufliche Qualifikation 55 5. Familiäre Netzwerke und deren Entlastung 56 5.1 Kinder und Jugendliche im Sozialhilfebezug 56 5.2 Sozialhilfe und Jugendhilfe 60 5.3 Einrichtungen für Kinder 62 5.4 Angebote der Kinder- und Jugendarbeit 64 5.5 Weitere Angebote 67 5.6 Der Sozialpass als kommunales Instrument zur Entlastung von Familien 67 6. Wohnen und Wohnumfeld 73 6.1 Quantitative Versorgung mit Wohnraum 74 6.2 Wohnqualität 76 6.3 Wohngebiete in Konstanz unter sozialen und ökologischen Aspekten 77 7. Die Situation pflegebedürftiger Menschen 80 7.1 Umfang, Struktur und Entwicklung des Pflegebedarfs in Konstanz 80 7.2 Pflegerische Versorgungsstruktur 84 8. Personengruppen in besonders belasteten Lebenslagen 86 8.1 Hilfen nach 72 BSHG im bundesweiten Vergleich 86 8.2 Besonders belastete Personen in Konstanz: Charakteristik und Hilfebedarf 87 8.3 Angebotsspektrum für Personen in besonderen sozialen Schwierigkeiten 91 9. Empfehlungen zur Armutsbekämpfung in Konstanz 94 9.1 Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse 94 9.2 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 97 Anhang 107
1. Armutsberichterstattung auf der Grundlage eines mehrdimensionalen Konzepts der Lebenslage Die Bekämpfung von Armut in den unterschiedlichen Ausprägungen, in denen sie in Erscheinung tritt, ist vor allem eine Aufgabe auf kommunaler Ebene, wo die Verantwortung für eine umfassende Daseinsvorsorge für Bürgerinnen und Bürger liegt. In einer Wohlstandsgesellschaft wie der Bundesrepublik Deutschland geraten Armutsphänomene leicht aus dem Blick; dies hängt unter anderem damit zusammen, dass herkömmliche Armutsbilder, wie z.b. die in den 1950er und 1960er Jahren noch sichtbare Altersarmut, sich verändert haben. Damit hat sich jedoch nicht die Armutsproblematik insgesamt entschärft, sondern lediglich auf andere Lebenslagen und Problemgruppen verlagert: Armutsbilder werden heute unter Anderem durch Langzeitarbeitslosigkeit, Alleinerziehung, Migration, Kinderreichtum, chronische Krankheit und Suchtkrankheit geprägt und weisen damit ein heterogenes und weit verzweigtes Profil auf. Städte und Gemeinden sehen sich diesbezüglich einer hohen und nicht leicht zu bewältigenden Belastung ausgesetzt. Um diesen Formen von Armut aktiv begegnen zu können, ist eine differenzierte Kenntnis ihrer Ausprägungen und Ursachen erforderlich; nur auf einer hinreichend informativen und gesicherten empirischen Grundlage ist es möglich, Gegenstrategien spezifisch abzustimmen und vorausschauend zu planen. Vor diesem Hintergrund hat der Gemeinderat der Stadt Konstanz das Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik e.v. beauftragt, einen Armutsbericht zu erstellen. Die Zielsetzung dieses Berichtes ist es, Strukturen sozialer Ungleichheit in Konstanz aufzuzeigen und Erkenntnisse für eine Armutsprävention zu liefern. Obwohl die Stadt Konstanz keine kreisfreie Stadt ist, weist sie doch eine Reihe von typisch großstädtischen Merkmalen auf, und zwar nicht nur hinsichtlich ihrer Bedeutung als regionales Zentrum, sondern auch hinsichtlich der sozialstrukturellen Belastungen. Hierzu gehören auch eine für baden-württembergische Verhältnisse vergleichsweise hohe Empfängerdichte der Hilfe zum Lebensunterhalt und entsprechend hohe Sozialausgaben. 1 Der Sozialhilfebezug ist im Kontext von Wirtschaftsstruktur, Arbeitsmarkt und Bevölkerungsstruktur zu sehen. Bereits seit Jahren weist der Arbeitsamtsbezirk Konstanz eine der höchsten Arbeitslosenquoten in Baden- Württemberg auf. Weiterhin ist das soziodemografische Profil der Stadt durch eine hohe Anzahl von allein lebenden Personen geprägt; deren einkommensschwacher Teil trat bereits bei früheren Analysen deutlich ins Blickfeld. 2 Die großstädtische sozialstrukturelle Belastung der Stadt wird durch die Kumulation weiterer Faktoren wie Universität 1 2 Dass die Stadt Konstanz eine doppelt so hohe Empfängerdichte aufweist wie der umgebende Landkreis, war eines der Ergebnisse eines Gutachtens, das das ISG im Auftrag des Landkreises Konstanz erstellt hatte; vgl. C. Sellin/ D. Engels, Gutachten zu Struktur und Rahmenbedingungen im Landkreis Konstanz, Köln 1999. Ebd. 1
und ihr Umfeld, Zentrum für Psychiatrie mit Umfeld, eine überproportionale Zuweisung von Aussiedlern und Asylbewerbern sowie die Grenznähe noch verstärkt. Der belasteten Sozialstruktur der Stadt Konstanz korrespondiert ein gut ausgebautes Netz an sozialen Einrichtungen einschließlich aktivierender Strukturen der Hilfe zur Arbeit. Die Aufgabe der Armutsberichterstattung besteht somit in einer detaillierten Analyse von Belastungen in verschiedenen Lebensbereichen, deren Erscheinungsformen und Ursachen, den in besonderer Weise belasteten Bevölkerungsgruppen sowie den vorhandenen Hilfestrukturen. Auf dieser Grundlage sind Ansatzpunkte zur Optimierung der kommunalen Armutsbekämpfung zu entwickeln. Bevor die Ergebnisse dieser Analysen dargestellt werden, sollen zunächst die zu Grunde gelegten Konzepte von Armut und Lebenslage sowie die methodische Vorgehensweise expliziert werden. 1.1 Armut und Lebenslagen Eine erste Annäherung an die Beschreibung von Armut kann von dem Armutsverständnis ausgehen, das auf europäischer Ebene entwickelt wurde. Demnach gelten die Personen, Familien und Gruppen als arm, die über so geringe (materielle, kulturelle und soziale) Mittel verfügen, dass sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedstaat, in dem sie leben, als Minimum annehmbar ist. 3 Dieses Armutsverständnis bezieht sich auf die Ausgrenzung von einem gesellschaftlich akzeptablen, mittleren Lebensstandard in mehreren monetären und nicht-monetären Lebensbereichen. In vielen Studien, die an diese Definition anknüpften, wurde aber diese Mehrdimensionalität auf den monetären Aspekt verkürzt, da zum einen monetäre Armut häufig eine Unterversorgung auch in anderen Lebensbereichen zur Folge hat und zum andern dieser Aspekt eher auch statistisch messbar ist. 4 Weitgehender Konsens besteht aber mittlerweile darüber, dass sich eine Armutsberichterstattung nicht nur auf materielle Armut und den Bezug von Sozialhilfe beschränken darf, sondern auch nicht-monetäre Faktoren einbeziehen muss. Dieses umfassen- 3 4 Rat der Europäischen Gemeinschaften, Beschluss vom 19.12.1984, Abl. Nr. L 2/24 Hieraus ergab sich die bekannte Operationalisierung, der zu Folge arm ist, wer über weniger als 50% des durchschnittlichen äquivalenzgewichteten Nettoeinkommens verfügt. 2
de Verständnis von Armut kommt im Konzept der Lebenslage zum Ausdruck, das seit Mitte des 20. Jahrhunderts in der Sozialwissenschaft ausgearbeitet wurde und auch der Armuts- und Reichtumsberichterstattung auf nationaler Ebene als Leitprinzip dient. 5 Dem Lebenslagenansatz liegt ein weit gefasstes Verständnis von Armut zugrunde, das neben den materiellen Lebensverhältnissen auch weitere Einflussfaktoren wie Bildung, Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit, Krankheit, Wohnsituation, Trennung und Alleinerziehung, soziale Netzwerke und anderes berücksichtigt. 6 Zwar darf das Gewicht des finanziellen Faktors nicht übersehen werden monetäre Armut hat auch innerhalb des Lebenslagekonzeptes einen zentralen Stellenwert und wirkt sich in anderen Dimensionen des Lebens aus; z.b. wohnen in Substandardwohnungen in der Regel Haushalte mit geringem Einkommen. Es gibt aber auch Defizite, die mit zusätzlichen finanziellen Mitteln nicht zu beheben sind: So wird z.b. im Falle von Ehescheidung und deren psycho-sozialen Folgen oder auch bei Krankheit, Behinderung oder Pflegebedürftigkeit und deren psycho-somatischen Folgen die Lebenslage von Faktoren bestimmt, die nicht unmittelbar mit dem Einkommen und Vermögen in Zusammenhang stehen. Ursprünglich wurde das Konzept der Lebenslage mit unterschiedlichen Akzentuierungen formuliert: Otto Neurath, der diesen Begriff einführte, betont die Mehrdimensionalität der Lebensumstände und deren subjektive Perzeption, wenn er Lebenslage definiert als den Inbegriff all der Umstände, die verhältnismäßig unmittelbar die Verhaltensweise eines Menschen, seinen Schmerz, seine Freude bedingen. Wohnung, Nahrung, Kleidung, Gesundheitspflege, Bücher, Theater, freundliche menschliche Umgebung, all das gehört zur Lebenslage... 7 Gerhard Weisser legt in einer Weiterentwicklung dieses Konzepts den Akzent stärker auf die Handlungsmöglichkeiten zur Realisierung von Lebenschancen; unter einer Lebenslage versteht er den Spielraum, den einem Menschen (einer Gruppe von Menschen) die äußeren Umstände nachhaltig für die Befriedigung der Interessen bieten, die den Sinn seines Lebens bestimmen. 8 In Anknüpfung daran wird das Lebenslagekonzept heute einerseits als Multidimensionalität der objektiven gesellschaftlichen Lebensbedingungen interpretiert und andererseits als subjektive Nutzung von Handlungsspielräumen auf der Grundlage der persönlichen Fähigkeiten und Ressourcen, mit denen der Einzelne ausgestattet ist. 9 Wie in 5 6 7 8 9 Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hg.), Lebenslagen in Deutschland. Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Bonn 2001 D. Engels/ C. Sellin, Konzept- und Umsetzungsstudie zur Vorbereitung des Armuts- und Reichtumsberichtes der Bundesregierung, Forschungsbericht des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung Nr. 278, Bonn 1999 O. Neurath, Empirische Soziologie, 1931, zit. nach W. Glatzer/ W. Hübinger, Lebenslagen und Armut, in: Döring/ Hanesch/ Huster 1990, S. 31 ff, hier S. 35 G. Weisser, Artikel Wirtschaft, in: W. Ziegenfuss (Hrsg.), Handbuch der Soziologie, Stuttgart 1956, S. 986 Zur aktuellen Diskussion vgl. D. Engels (Red. Bearb.), Tagungsdokumentation Perspektiven der Armuts- und Reichtumsberichterstattung in Deutschland, hrsg. vom Bundesmi- 3
den Anfängen der Konzeptentwicklung, so wird hier Armut als eine Einschränkung von individuellen Handlungsspielräumen bzw. Verwirklichungschancen verstanden; parallel dazu wird in Politik und Fachdiskussion aber auch das Verständnis von Armut als gesellschaftlicher Ausgrenzung verstanden, wie es in der Definition enthalten ist, die auf europäischer Ebene zur Orientierung dient. 10 Wie man die Aufgabe der Armutsbekämpfung auch sieht: als eine Erweiterung von Spielräumen oder als eine Überwindung von Ausgrenzung, in jedem Falle stehen zunächst die monetären Ressourcen im Vordergrund. Ein regelmäßiges Einkommen in ausreichender Höhe, ergänzend auch Vermögenswerte, sichern nicht nur den täglichen Lebensunterhalt, sondern eröffnen auch Spielräume in der Gestaltung des Lebensstils, der Freizeit, der Wohnsituation und anderem. Umgekehrt werden diese Spielräume eingeengt oder verschlossen, wenn die gesamten Einkünfte eines Haushalts für den Lebensunterhalt nicht ausreichen. In diesen Fällen greift die Kommune mit sozialen Transferleistungen in Form der Hilfe zum Lebensunterhalt unterstützend ein. Wenn materielle Armut aber nicht nur ein kurzer, vorüber gehender Ausnahmezustand ist, sondern eine sich verfestigende Lebenslage, so wirkt sie in andere Lebensbereiche hinein. Die Größe, Qualität und auch die Lage der Wohnung sind dann nicht mehr frei wählbar, sondern werden durch enge finanzielle Spielräume vorgegeben. Lebensstil, Kleidung und Möglichkeiten der Freizeitgestaltung werden ebenfalls durch fehlende Ressourcen unmittelbar eingeschränkt. Bereits hier wird aber die Mehrdimensionalität der Armutsproblematik deutlich: Einschränkungen in verschiedenen Lebensbereichen verstärken sich wechselseitig und führen zu einer komplexen Verflechtung von Belastungen und Barrieren, die insgesamt eine gesellschaftlich als normal akzeptierte Lebensweise verhindern. 10 Dies wird um so deutlicher, wenn man versucht, die Ursachen von unzureichendem Einkommen zu rekonstruieren. Das System der Erwerbsarbeit bildet die zentrale Dimension zur Erzielung eines Einkommens, das den angestrebten Lebensstandard ermöglicht (während größere Vermögen bzw. Kapitaleinkünfte als Alternative nur kleinen Bevölkerungsgruppen zur Verfügung stehen). Der Zugang zur Beschäftigung lässt sich aber nicht erkaufen, sondern ist an nicht-monetäre Kriterien wie schulische und berufnisterium für Arbeit und Sozialordnung, Reihe Lebenslagen in Deutschland, Bonn 2002, hier insbesondere die Beiträge von J. Volkert: Systematisierung der Armuts- und Reichtumsmessung in Deutschland, sowie W. Voges: Perspektiven des Lebenslagekonzeptes. Dies kommt u.a. in den europaweit erstellten Nationalen Aktionsplänen zur sozialen Inklusion zum Ausdruck, die Maßnahmen zur Überwindung von Exklusionsmechanismen enthalten sollen. 4
liche Qualifikation, psychische und physische Leistungsfähigkeit, das Vorliegen einer Arbeitserlaubnis, objektive Arbeitsmarktlage und subjektive Motivation gebunden. Die Übergänge von einem System zum anderen funktionieren nicht immer reibungslos: Die als Output des Bildungssystems erreichten Qualifikationen können andere sein, als das Beschäftigungssystem als Input benötigt. In Zeiten einer starken Nachfrage des Arbeitsmarktes nach gering qualifizierten Arbeitskräften können die Zugangsbedingungen in jeder Hinsicht (Qualifikation, Leistungsfähigkeit, Arbeitsberechtigung etc.) gering sein, ohne den Zugang auszuschließen. Umgekehrt kann es in Zeiten eines angespannten Arbeitsmarktes erforderlich sein, dass in allen vorgelagerten Systemen ein optimales Output erreicht wird, um überhaupt Zugangschancen zu erhalten. In diesem Fall wirken sich fehlende Schul- bzw. Berufsabschlüsse als gravierende Hemmnisse aus, weiterhin gesundheitliche Beeinträchtigungen wie eine Behinderung, eine chronische Krankheit oder Suchtkrankheit. Wem der Zugang ins Erwerbssystem nicht gelingt, weil eine oder mehrere dieser Einschränkungen auf ihn zutreffen, ist in erhöhtem Maße auch dem Risiko materieller Armut ausgesetzt. Abbildung 1: Bildung Familie, soziales Netzwerk Dimensionen der Lebensqualität Mikro-Ebene Qualifizierung, berufl. Bildung Kinderbetreuung Kollegen Kapital Beschäftigung physische + mentale Leistungsfähigkeit Transfers Wohnqualität Arbeitsbedingungen Motivation Gesundheit bürgerliche Rechte Wohnen, Umwelt Persönlichkeit monetärer Bereich Einkommen Lebensstandard Arbeitserlaubnis Kultur Partizipation Freizeit ISG 2002 Diese Zugangskriterien sind aber wiederum das Ergebnis von Prozessen, die sich in anderen Lebensbereichen bzw. in anderen gesellschaftlichen Systemen abspielen. 5
Wie erfolgreich das duale Bildungssystem durchlaufen wird, entscheidet darüber, ob die qualifikatorischen Zugangsbedingungen erfüllt werden. Die Nutzung der Dienste und Einrichtungen des Gesundheitssystems entscheidet mit darüber, wie gut Behinderungen kompensiert und Krankheiten therapiert werden können. Und das System der sozialen Dienste unterstützt in vielfältiger Weise sowohl die Erwerbsfähigen, die einer Hilfe zum Erwerb der erforderlichen Zugangsvoraussetzungen bedürfen, als auch die nicht Erwerbsfähigen, die je nach Lebenssituation unterschiedliche Hilfestellungen benötigen. Der Prozess der Einbindung in unterschiedliche Lebensbereiche wird flankiert durch die sozialen, insbesondere familiären Netzwerke, die einerseits an vielen Stellen kompensieren und Defizite ausgleichen, andererseits aber auch Störungen produzieren können. Wo diese Ressource nur beschränkt zur Verfügung steht (wie etwa bei allein Lebenden ohne Sozialkontakte oder bei allein Erziehenden), steigt das Risiko, auf sozialstaatliche Unterstützung angewiesen zu sein. Wenn mehrfache Belastungen sich in bestimmten sozialen Gruppen und auch räumlich in bestimmten Wohngebieten konzentrieren, spricht man von einem belasteten Milieu. Im Rahmen der kommunalen Sozialplanung besteht daher eine wichtige Aufgabe darin, für die Wohngebiete, in denen Personengruppen mit Einschränkungen verdichtet anzutreffen sind, spezifische Konzepte zu entwickeln. 1.2 Untersuchung der Lebenslagen in der Stadt Konstanz Auf der Grundlage eines mehrdimensionalen Lebenslagekonzeptes (Teil 1) erscheint es sinnvoll, die kommunale Armutsberichterstattung in folgenden Schritten aufzubauen: Teil 2: Monetäre Armut und Sozialhilfebezug Der Bereich monetärer Armut dient als zentraler Ausgangspunkt, da sich die Einkommenssituation prägend auf die gesamte Lebenslage auswirkt. Daten zur Einkommensund Vermögenssituation insgesamt sind auf kommunaler Ebene kaum verfügbar. Monetäre Armut wird aber in Form der Angewiesenheit auf Sozialhilfe und Wohngeld erkennbar. Zu untersuchen ist, welche Formen von Einkommensarmut in Konstanz vorherrschen, welche Relation zwischen Wohnungseigentümern und Wohnungsmietern in Konstanz besteht, welche Personengruppen auf Wohngeld angewiesen sind, 6
wie hoch die Angewiesenheit auf Sozialhilfe insgesamt und insbesondere auf Hilfe zum Lebensunterhalt ist, welche Personengruppen Hilfe zum Lebensunterhalt beziehen, welche Ursachen jeweils dafür ausschlaggebend sind und welche Ausstiegschancen jeweils bestehen, welche Bevölkerungsgruppen von Verschuldung bzw. Überschuldung betroffen sind. Teil 3: Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit Als nächster Bereich tritt Erwerbstätigkeit als die wichtigste Einkommensquelle ins Blickfeld. Die Fragen nach der Beteiligung am Erwerbssystem und den qualifikationsund leistungsbezogenen Zugangskriterien richten sich in der Perspektive der Armutsberichterstattung insbesondere auf die Ausgrenzung von Erwerbstätigkeit in Form von Arbeitslosigkeit. Diesbezüglich sind folgende Fragestellungen zu beantworten: Wie stellt sich die Arbeitsmarktlage in Konstanz derzeit dar, und wie hat sie sich in den vergangenen Jahren entwickelt? Welche soziodemografische Struktur weisen die Erwerbstätigen auf (unter Berücksichtigung von Geschlecht und Alter sowie vollzeit-, teilzeit- und geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen), und welche Struktur haben die Arbeitslosen (unter Berücksichtigung von Geschlecht und Alter sowie Nationalität, Qualifikation und Dauer der Arbeitslosigkeit)? Wie hoch ist das Nettoarbeitspotenzial unter den Sozialhilfeempfängern, welche Strukturen der Hilfe zur Arbeit bestehen in Konstanz (Vermittlung in den 1. oder 2. Arbeitsmarkt, sog. geschützte Arbeitsverhältnisse in Werkstätten behinderte Menschen)? Welche Probleme der Arbeitsmarktintegration bestehen für einzelne Personengruppen, insbesondere für junge Erwachsene und für Migranten (Ausländer, Spätaussiedler)? Teil 4: Schulische Bildung und berufliche Qualifikation Als zentrale Zugangsvoraussetzungen zum System der Erwerbstätigkeit gelten die Schulbildung und die berufliche Ausbildung. Defizite in diesem Bereich sind angesichts der steigenden Qualifikationsanforderungen des Arbeitsmarktes mit einem hohen Armutsrisiko verbunden. Die Weichenstellungen, die im Kinder- und Jugendalter erfolgen, haben in der Regel lebenslange Auswirkungen. In dieser Perspektive ist zu untersuchen, 7
welchen schulischen Bildungsstand die Konstanzer Kinder und Jugendlichen haben (stichtagsbezogene Verteilung nach Schulformen, analysiert nach Geschlecht und Nationalität) und welchen Bildungsstand im Vergleich dazu Kinder und Jugendliche mit Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt haben, über welche beruflichen Ausbildungsabschlüsse die erwachsene Bevölkerung (schwerpunktmäßig junge Erwachsene) und im Vergleich dazu die Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt verfügen. Teil 5: Familiäre Netzwerke und deren Entlastung Die Entwicklungschancen von Kindern und Jugendlichen entscheiden sich aber nicht erst in der Schule, sondern einen weiteren Faktor bildet die Situation der Familien sowie deren Entlastung durch kommunale Dienste und Einrichtungen. Fragestellungen unter dem Aspekt der Unterstützung von Familien sind: Wie hoch sind Anzahl und Quote (bezogen auf die gleichaltrige Bevölkerung) der Kinder und Jugendlichen mit Sozialhilfebezug, und in welchen familiären Konstellationen leben diese Kinder und Jugendlichen? Wie hoch ist der Bedarf an Leistungen der Jugendhilfe, insbesondere der Hilfen zu Erziehung, und welche Erkenntnisse liegen über den Zusammenhang des Bedarfs an Sozialhilfe und Jugendhilfe vor? Welche Anhaltspunkte gibt es dafür, dass in bestimmten Stadtteilen, Milieus und/ oder Bevölkerungsgruppen erschwerte Entwicklungschancen für Kinder und Jugendliche bestehen? Welche Angebote und Versorgungsstrukturen (von Kinderbetreuung bis zu Jugendzentren) bestehen für unterschiedliche Altersgruppen? Welche Hilfestrukturen (einschließlich gezielter Angebote im Freizeitbereich) bestehen in Konstanz mit dem Ziel, Kinder und Jugendliche in ihrer Entwicklung zu fördern und Benachteiligungen abzubauen? Teil 6: Problematische Wohnsituation Die Qualität der Wohnungen hängt weitgehend von der Einkommens- und Vermögenssituation ab. Dennoch spielen im Falle von Wohnungsnotfällen weitere Problemlagen eine Rolle, sodass es einer gesonderten Untersuchung bedarf, wie sich die Wohnverhältnisse im unteren Einkommensbereich darstellen, insbesondere in welcher Wohnqualität die Bezieher unterer Einkommen (hier: Wohngeldbezieher) leben, 8
in welchem Maße Wohnungsnotfälle (von Räumungsklagen bis hin zur Obdachlosigkeit) vorliegen und welche sozialräumliche Struktur ( Milieus ) die einzelnen Stadtteile von Konstanz aufweisen. Teil 7: Menschen mit Pflegebedarf Gesundheitliche Beeinträchtigungen stellen eine besondere Belastung dar, wenn sie chronisch werden und zur Angewiesenheit auf Pflegeleistungen führen. Diese Problemlage wird analysiert unter den Fragestellungen, wie hoch die Zahl und die Bevölkerungsanteile pflegebedürftiger Personen in Konstanz sind, und welche Entwicklung in Zukunft zu erwarten ist, welche Struktur der Pflegebedarf nach Pflegestufen sowie ambulantem und stationärem Hilfebedarf hat, in welchem Maße Pflegebedürftigkeit mit monetärer Armut verknüpft ist und welche pflegerischen Versorgungsstrukturen für Pflegebedürftige in Konstanz zur Verfügung stehen. Teil 8: Personengruppen in besonders belasteten Lebenslagen Ein Schwerpunkt der Armutsberichterstattung wurde schließlich auf die Personengruppen gelegt, bei denen erhebliche Defizite und Belastungen in mehreren Dimensionen der Lebenslage auftreten und sich wechselseitig verstärken. Das Risiko, aus der Gesellschaft ausgegrenzt zu werden oder auch durch eine Verweigerung von Hilfe sich selbst auszugrenzen, ist bei diesen Personen sehr hoch. In diesem Zusammenhang sind folgende Fragestellungen relevant: Wie viele Personen werden in Konstanz durch Hilfen nach 72 BSHG erreicht? Wie lassen sich die Lebenslagen von Obdachlosen, Suchtkranken, Strafentlassenen, verhaltensgestörten Menschen und Personen in gewaltgeprägten Lebensumständen im Einzelnen charakterisieren? Wie sind die Hilfestrukturen für diese Personengruppen ausgebaut? Welche Veränderungen in der Hilfegewährung wurden durch die neue Verordnung bewirkt, und welche Veränderungen sind im Hinblick auf 93 BSHG zu erwarten? Durch welche Maßnahmen lassen sich die Situation der Betroffenen und die Effektivität der Hilfestrukturen verbessern? 9
Abschließend werden in Teil 9 Handlungsempfehlungen für unterschiedliche Bereiche der Konstanzer Sozialpolitik zur Bekämpfung von Armut entwickelt. Hierzu gehören Möglichkeiten zur Überwindung des Sozialhilfebezugs, aber auch die Fragen der Gestaltung des Konstanzer Sozialpasses sowie die Diskussion um eine Ermäßigung von Kindergartenbeiträgen. 1.3 Methoden der Armutsberichterstattung Das Konzept des ISG zur Erstellung eines Armutsberichtes der Stadt Konstanz wurde in mehreren methodischen Schritten umgesetzt, die statistische Auswertungen, eine Reihe von themenbezogenen Fachgesprächen und eine Analyse von Akten von Beziehern der Hilfe zum Lebensunterhalt umfassten. Weiterhin wurden Stellungnahmen und Kommentare von Experten, Organisationen und Betroffeneninitiativen für den Bericht ausgewertet. (a) Statistische Auswertungen Die Analyse von Armut und Lebenslagen in der Stadt Konstanz erforderte eine intensive Recherche statistischen Materials, auf dessen Grundlage themenspezifische Auswertungen vorgenommen wurden. Hierzu gehören u.a. Einwohnerstatistik, Wohngeldstatistik, Sozialhilfestatistik sowie Kinder- und Jugendhilfestatistik. Dieses Datenmaterial wurde von der Stadt Konstanz zur Verfügung gestellt; darüber hinaus wurden Unterlagen der Arbeitsverwaltung (Erwerbstätigen- und Arbeitslosenstatistik) sowie statistisches Material sozialer Einrichtungen und Dienste ausgewertet. Ergänzend wurde eine Sonderauswertung der Einkommensteuerstatistik durch das Statistische Landesamt zur Verfügung gestellt. (b) Versorgungssystem und Hilfestrukturen in Konstanz Zur Armutsberichterstattung gehört weiterhin eine Bestandsaufnahme des Spektrums an Beratungs- und Hilfestrukturen, die den von schwierigen Lebenslagen betroffenen Bürgerinnen und Bürgern zugänglich sind und die auf eine Abmilderung, Verbesserung oder Überwindung ihrer Lage ausgerichtet sind. (c) Fachgespräche mit Experten Statistisches Material allein reicht nicht aus, um Bedarfslagen und Defizite adäquat einschätzen zu können. Ergänzend wurden vier Round-Table-Gespräche mit Fachleuten geführt, die in Konstanz in den einzelnen Bereichen der sozialen Arbeit und der Sozialverwaltung tätig sind. Diese Gespräche dienten dazu, die empirischen Analysen 10
zu vertiefen, deren Hintergründe und Begleitumstände zu erörtern und Handlungskonsequenzen aus praktischer Sicht abzuleiten. Diese Arbeitsform wurde aus mehreren Gründen gewählt: Zum einen können die in empirischen Untersuchungen ermittelten Daten zwar aus externer Sicht ausgewertet werden, ihre Einordnung und Wertung in den lokalen Kontext setzt aber eine Insidersicht voraus. Zum andern sollen die Analysen des Armutsberichtes praktische Konsequenzen haben, die sich zwar aus wissenschaftlicher Sicht skizzieren lassen, deren Feinkonzeption und Umsetzungsmodalitäten aber nur gemeinsam mit denjenigen entwickelt werden können, die mit der späteren Umsetzung befasst sein werden. Schließlich ist die Motivation dieser Akteure, sich bei der Umsetzung zu engagieren, größer, wenn sie bereits in die Gestaltung der Feinkonzeption einbezogen wurden, als wenn ihnen abgeschlossene Konzepte vorgesetzt werden. (d) Analyse von Sozialhilfeakten Im Rahmen der Armutsberichterstattung erhält die detaillierte Kenntnis der Lebenslagen von Sozialhilfeempfängern ein besonderes Gewicht. Deshalb wurde eine vertiefte Analyse von Sozialhilfeakten durchgeführt, um auf der Ebene von Einzeldatensätzen nicht nur Merkmale in aggregierter Form, sondern auch Verknüpfungen von Merkmalskombinationen auswerten zu können. Dazu wurde ein Erhebungsbogen entwickelt, der auf die in den Sozialhilfeakten enthaltenen Angaben abgestimmt war. Dieser Bogen wurde von den Sachbearbeitern ausgefüllt und in anonymer Form an das ISG weitergeleitet, wo Dateneingabe und -auswertung vorgenommen wurden. Die Stichprobe war als repräsentative Zufallsauswahl mit einem Umfang von 25% aller Bedarfsgemeinschaften konzipiert, was eine Fallzahl von 390 Akten ergab. (e) Kommunale Interventionen und Ansatzpunkte zur Bekämpfung von Armut Eine detaillierte Analyse von Armut und sozialer Ungleichheit sowie deren quantitativer und qualitativer Ausprägungen (Bedarfsanalyse) sowie eine Systematisierung und Auswertung der jeweils erhältlichen Unterstützungsmöglichkeiten (Strukturanalyse) bilden die Grundlage für eine Analyse der Stärken und Schwächen des Konstanzer Systems der Versorgung und Unterstützung (Defizit- und Leistungsanalyse). Aus den Ergebnissen dieser Analyse sollen Empfehlungen und Handlungskonzepte zur verbesserten Bekämpfung von Armut und Ungleichheit in allen Dimensionen, in denen sie auftreten, abgeleitet werden. 11
2. Monetäre Armut und Sozialhilfebezug 2.1 Verteilung von Einkommen und Vermögen Die Stadt Konstanz hat nicht zuletzt ihrer privilegierten geografischen Lage wegen den Ruf einer wohlhabenden Stadt. Dieser Eindruck lässt sich nur schwer überprüfen, da über die Einkommenssituation kaum Daten auf kommunaler Ebene verfügbar sind; die großen Haushaltsbefragungen wie Mikrozensus oder Einkommens- und Verbrauchsstichprobe lassen sich auf Grund ihrer Fallzahl nicht auf die kommunale Ebene herunterbrechen. Eine Ausnahme bildet die Einkommensteuerstatistik, in der als Vollerhebung auch die kommunale Ebene separat auswertbar ist. 11 Allerdings nimmt sie nur die steuerpflichtigen Personen selbst in den Blick und nicht deren Haushaltsformen und Lebensbedingungen. Außerdem erfolgt die Aufbereitung der Daten mit erheblichem Zeitverzug; die zum Zeitpunkt der Berichterstellung aktuellsten Daten stammen aus dem Jahr 1995. Unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen führt die Analyse der Einkommensteuerstatistik dennoch zu einem interessanten Ergebnis: Im Vergleich zum Bundesdurchschnitt sind die Einkommen in der Stadt Konstanz niedriger. Ein Drittel der Steuerpflichtigen in Konstanz hatten ein Jahreseinkommen unter 30.000 DM, 54% hatten ein Jahreseinkommen zwischen 30.000 und 100.000 DM und 13% kamen auf Einkommen über 100.000 DM pro Jahr (darunter 10 Einkommensmillionäre, was einem Anteil von 0,04% entspricht). Bundesweit liegen ebenfalls 13% im oberen Einkommensbereich, allerdings ist der Anteil der Millionäre doppelt so hoch wie in Konstanz. Vor allem aber ist der Anteil im unteren Einkommensbereich (bis 30.000 DM) bundesweit um 5 Prozentpunkte geringer und im mittleren Bereich 5 Prozentpunkte höher als in Konstanz. Betrachtet man die nachfolgend abgebildeten Kurven, so ist die Grenze, bis zu der die Anteile in Konstanz höher sind als im Bundesdurchschnitt, bei 30.000 DM Jahreseinkommen zu erkennen. 11 Vgl. J. Merz, Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hg.), Reihe Lebenslagen in Deutschland, Bonn 2001 12
Abbildung 2: Vergleich der Einkommensverteilung in der Stadt Konstanz mit Deutschland im Jahr 1995 14% Steuerpflichtige Personen 12% 10% 8% 6% 4% 2% Deutschland Stadt Konstanz 0% 1 - unter 5.000 5.000 - unter 10.000 10.000 - unter 15.000 15.000 - unter 20.000 20.000 - unter 25.000 25.000 - unter 30.000 30.000 - unter 40.000 40.000 - unter 50.000 50.000 - unter 60.000 60.000 - unter 75.000 75.000 - unter 100.000 Jahreseinkommen in DM 100.000 - unter 250.000 250.000 - unter 500.000 500.000 - unter 1 Million 1 Million und mehr Im mittleren Einkommensbereich zwischen 30.000 DM und 100.000 DM pro Jahr ist der Anteil der Konstanzer niedriger als im Bundesdurchschnitt, und nur im Einkommenssegment zwischen 100.000 DM und 250.000 DM übersteigt die Konstanzer Verteilung wieder geringfügig die für Deutschland geltende Kurve, bevor dann im Bereich des hohen Einkommensreichtums beide Kurven auf gleichem Niveau liegen. Daraus ist ersichtlich, dass die Einkommenssituation des überwiegenden Teils der Konstanzer Bevölkerung schlechter ist als im Bundesdurchschnitt. Über die Vermögenssituation liegen noch weniger Daten vor als zum Einkommen. Einen groben Eindruck vermittelt allenfalls die Gebäude- und Wohnungszählung des Jahres 1987, der sich Hinweise auf die Verbreitung von Wohneigentum zum damaligen Zeitpunkt entnehmen lassen. Im Mai 1987 wurden in Konstanz 33.487 Wohnungen gezählt, davon waren 7.660 Eigentümerwohnungen und 25.827 Mietwohnungen. Daraus errechnet sich eine Wohneigentumsquote von 22,9%, die deutlich unter dem Landesdurchschnitt von 44,7% liegt. Auf der Landesebene liegen aktuellere Daten vor, denen zufolge die Eigentümerquote Baden-Württembergs bis zum Jahr 1998 auf 48,3% angestiegen ist. Sie liegt über dem Durchschnitt des früheren Bundesgebietes von 43%. Bei einer landesdurchschnittlichen Steigerungsrate dürfte die Wohneigentumsquote in Konstanz derzeit bei etwa 25% liegen, während 75% Mietwohnungen sind. Dieses Berechnungsergebnis enthält zwei Informationen: Zum einen ist das Immobilienvermögen in Form von Wohneigentum in Konstanz weniger ausgeprägt als im 13
Durchschnitt Baden-Württembergs, was einen eher mäßigen Wohlstand der Bevölkerung erkennen lässt. Zum andern ist eine Wohneigentumsquote in dieser Größenordnung typisch für Großstädte, während ein höherer Eingentumsanteil sich eher in ländlichen Gebieten findet. 2.2 Wohngeldbezug als Indikator niedrigen Einkommens Das Mietniveau liegt in der Stadt Konstanz um schätzungsweise 15% bis 25% über dem Durchschnitt des früheren Bundesgebietes; dies entspricht der Mietstufe 5, die nur von wenigen Städten und Gemeinden überboten wird. 12 Am Jahresende 2000 bezogen in der Stadt Konstanz insgesamt 2.100 Haushalte Wohngeld, jeweils zur Hälfte allgemeines Wohngeld und besonderen Mietzuschuss (vor Januar 2001 pauschaliertes Wohngeld ). Der Anteil der Haushalte mit Wohngeldbezug liegt in Konstanz mit 53 je 1.000 Haushalte fast 0,6 Prozentpunkte über dem Durchschnitt in Baden-Württemberg von 47,5, aber noch deutlich unter dem Niveau des früheren Bundesgebietes. Tabelle 1: Bezieher von Wohngeld Stadt Konstanz im Vergleich Stadt Baden- Früheres Haushalte mit Bezug von Konstanz Württemberg Bundesgebiet Wohngeld insgesamt 2.100 225.137 2.067.597 je 1.000 Haushalte 53,1 47,5 66,6 allgemeines Wohngeld 1.019 102.010 930.398 besonderer Mietzuschuss* 1.081 123.127 1.137.199 Anteil bes. Mietzuschuss 51% 55% 55% Quelle: Wohngeldstatistik 2000 * früher "pauschaliertes Wohngeld"; für Konstanz bereinigte Zahl des SJA Daraus ist zu schließen, dass die Stadt Konstanz nicht nur hinsichtlich der Quote der Sozialhilfeempfänger, sondern auch der Bezieherquote von Wohngeld eine für Baden- Württemberg vergleichsweise hohe Problemdichte aufweist. Rd. 70% der Konstanzer Bedarfsgemeinschaften der Hilfe zum Lebensunterhalt beziehen den besonderen Mietzuschuss, bundesweit liegt dieser Anteil mit 88% der Bedarfsgemeinschaften höher. Eine Auswertung des Sozial- und Jugendamtes Konstanz hat ergeben, dass von den 12 In Baden-Württemberg wurden Städte wie Stuttgart, Heidelberg und Tübingen dieser Mietstufe zugeordnet, während die höchste Stufe 6 nicht besetzt ist. 14
übrigen 30 % Bedarfsgemeinschaften der Hilfe zum Lebensunterhalt etwa ein Fünftel das allgemeine Wohngeld (6%) beziehen. Mietfrei wohnen 6 % der Bedarfsgemeinschaften, in Übergangseinrichtungen 13 - wie dem Wohnheim für Strafentlassene, dem Übergangswohnheim für Aussiedler oder dem Frauenhaus leben 4 % der Bedarfsgemeinschaften. 2.3 Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt in der Stadt Konstanz Die Angewiesenheit auf Sozialhilfe und insbesondere auf Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt ist zwar nicht per se mit Armut gleich zu setzen, da es ja gerade die Aufgabe dieser Transferleistungen ist, unzureichendes Einkommen auf das zum Lebensunterhalt notwendige Niveau anzuheben. Dieses Niveau ist aber nur so bemessen, dass es kaum Spielräume zur Verbesserung des Lebensstandards belässt; insbesondere bei länger andauerndem Hilfebezug nähert sich daher die Lebenslage von Sozialhilfeempfängern einem Leben in Armut an. Am Ende des Jahres 2001 bezogen 2.677 Personen in 1.550 Bedarfsgemeinschaften laufende Hilfe zum Lebensunterhalt. Nachdem in der 2. Hälfte der 1990er Jahre deren Zahl zunächst angestiegen war, ging sie im Jahr 1999 deutlich zurück ( 12%), was sich in den Jahren 2000 und 2001 in abgeschwächter Form fortsetzte. Die Zahl der Bedarfsgemeinschaften weist einen geringeren Rückgang auf, was damit zusammen hängt, dass deren durchschnittliche Größe seit 1998 tendenziell rückläufig ist. 13 Hier handelt es sich nicht um Wohnraum im Sinne des Wohngeldgesetzes; die Bewilligung von Wohngeld in diesen Fällen ist nicht möglich 15
Tabelle 2: Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt in der Stadt Konstanz Stichtag 31. Dezember Bedarfsge- Veränderung Relation der Bezieher Jahr meinschaften Bezieher ggü. Vorjahr je BG je 100 Einw. 1995 1.506 2.666 / 1,77 3,5 1996 1.691 2.961 11,1% 1,75 3,9 1997 1.762 3.155 6,6% 1,79 4,1 1998 1.914 3.413 8,2% 1,78 4,4 1999 1.710 2.992-12,3% 1,75 3,8 2000 1.585 2.743-8,3% 1,73 3,5 2001 1.550 2.677-2,4% 1,73 3,4 Quelle: Sozial- und Jugendamt der Stadt Konstanz Ein Anteil von 3,4% der Bevölkerung war auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen, was etwa der Quote des Jahresendes 1995 entspricht, nachdem zwischenzeitlich eine Quote von 4,4% erreicht worden war (Jahresende 1998). Damit liegt der Konstanzer Bevölkerungsanteil mit Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt im Durchschnitt des früheren Bundesgebietes, wo in den Jahren 1995 und 2000 jeweils 3,4% der Bevölkerung Hilfe zum Lebensunterhalt bezogen (mit einem zwischenzeitlichen Anstieg auf 3,8% im Jahr 1997). Diese Entspannung geht einher mit einer Entspannung auf dem Arbeitsmarkt, ohne aber damit unmittelbar verbunden zu sein (s.u. Abschnitt 3). Die Altersstruktur der Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt (Jahresende 2001) weist zwei markante Abweichungen von der Altersstruktur der wohnberechtigten Bevölkerung auf: Zum einen ist der Anteil der Kinder unter den Sozialhilfeempfängern mit 32% mehr als doppelt so hoch wie in der Bevölkerung mit 14%. Zum andern ist in den Altersgruppen der jungen Erwachsenen sowie der Älteren (besonders deutlich über 65 Jahren) der Anteil unter den Sozialhilfeempfängern geringer als an den entsprechenden Altersgruppen in der Bevölkerung. Oberhalb eines Alters von 45 Jahren gehen beide Verteilungen scherenförmig auseinander. 16
Abbildung 3: Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt und Bevölkerung Stadt Konstanz, Jahresende 2001 nach Altersgruppen 20% 15% 10% 5% 0% 0-7 Jahre 8-17 Jahre 18-25 Jahre 26-35 Jahre 36-45 Jahre 46-55 Jahre 56-65 Jahre über 65 Jahre ISG 2002 HLU-Bezieher wohnberechtigte Bevölkerung Quelle: Sozial- und Jugendamt der Stadt Konstanz Genauere Auskunft über das Risiko, auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen zu sein, gibt eine Berechnung von HLU-Quoten, also des Anteils an der jeweiligen Bevölkerungsgruppe, der Hilfe zum Lebensunterhalt bezieht. Differenziert man diese Daten nicht nur nach Alter, sondern auch nach Geschlecht, so ergibt sich folgendes Bild: Mit 55% unter den Hilfebeziehern liegt der Frauenanteil hier etwas höher als in der Gesamtbevölkerung (52%). Entsprechend ist die HLU-Quote mit 3,6 Hilfebezieherinnen je 100 Einwohnerinnen höher als die der Männer (3,1 Hilfebezieher je 100 Einwohner). Unter den erwachsenen Sozialhilfeempfängern weisen die Frauen zwischen 26 und 45 Jahren überdurchschnittliche HLU-Quoten auf. Bei den Männern sind die Altersjahrgänge zwischen 46 und 55 Jahren überrepräsentiert, der Schwerpunkt liegt hier somit bei den etwas älteren Hilfebeziehern. Deutlich niedriger ist aber der Anteil der Sozialhilfebeziehern unter den Männern im Rentenalter, von denen nur 1,5% auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen sind. Diese Strukturunterschiede lassen unterschiedliche Problemzusammenhänge erkennen: Unter den Frauen sind es zu einem hohen Teil allein Erziehende, die Hilfe zum Lebensunterhalt beziehen, während bei den Männern die Gruppe der älteren arbeitslosen Hilfeempfänger den Schwerpunkt bilden dürfte. 17
Abbildung 4: Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt nach Alter und Geschlecht Stadt Konstanz, Jahresende 2001 HLU-Quote* männlich weiblich HLU-Quote* 0-7 Jahre 8-17 Jahre 18-25 Jahre 26-35 Jahre 36-45 Jahre 46-55 Jahre 56-65 Jahre über 65 Jahre 8,5 6,9 199 230 210 218 9,1 6,7 1,7 84 145 2,6 2,1 2,8 153 189 264 252 4,0 3,9 3,4 2,7 150 123 115 120 2,5 2,5 1,5 72 154 2,0 ISG 2002 Quelle: Sozial- und Jugendamt der Stadt Konstanz *Quote: HLU-Bezieher je 100 der altersgleichen Bevölkerung Abbildung 5: Ausländeranteile in der Bevölkerung Vergleich der Stadt Konstanz mit Deutschland 25% Konstanz 2000 Deutschland 1999 20% 19% 15% 10% 14% 9% 15% 11% 13% 13% 8% 6% 5% 3% 2% 2% 0% ISG 2002 Gesamt 0-19 Jahre 20-39 Jahre 40-59 Jahre 60-79 Jahre 80 Jahre und älter Quelle: Sozial- und Jugendamt der Stadt Konstanz; Statistisches Bundesamt 18
Eine Auswertung der Staatsangehörigkeit ergibt, dass Ausländer unter den Beziehern von Hilfe zum Lebensunterhalt deutlich überrepräsentiert sind. Der Ausländeranteil an der Gesamtbevölkerung der Stadt Konstanz liegt mit 14% über dem Bundesdurchschnitt von 9%, besonders fällt die Altersgruppe zwischen 20 und 39 Jahren ins Gewicht. Auch unter den Beziehern von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt fällt der Ausländeranteil in Konstanz mit 28% besonders hoch aus (gegenüber Deutschland: 22%, früheres Bundesgebiet: 25% Ausländer unter den Sozialhilfeempfängern). Die Möglichkeiten für eine nähere Untersuchung der Ursachen des Sozialhilfebezugs sind auf der Ebene der Gesamtstatistik allerdings sehr begrenzt; mehr Möglichkeiten bietet dazu die Analyse von Sozialhilfeakten. 2.4 Leben in der Sozialhilfe: Ergebnisse einer Analyse von Sozialhilfeakten Im Rahmen des vorliegenden Armutsberichtes der Stadt Konstanz wurde der Struktur und den Ursachen von Sozialhilfebedürftigkeit besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Um zusätzliche Informationen über den betroffenen Personenkreis zu erhalten, wurde eine Aktenanalyse durchgeführt, in der detaillierte Angaben zu den Bedarfsgemeinschaften mit Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt ausgewertet wurden. Von den 1.585 Bedarfsgemeinschaften, die am Jahresende 2000 in der Stadt Konstanz auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen waren, wurden in einer 25%-Stichprobe 390 Sozialhilfeakten gezogen, deren Daten in einen Erhebungsbogen übertragen und in a- nonymer Form ausgewertet wurden. Untersucht wurden allgemeine Angaben zur Bedarfsgemeinschaft (BG), Details über den Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU), die Einkommensverhältnisse der Hilfeempfänger sowie Angaben zur Berufs- und Erwerbstätigkeit. Mit den Aktenbögen wurden jeweils Bedarfsgemeinschaften dokumentiert, sodass die Auswertungen sich zumeist auf die gesamte Bedarfsgemeinschaft beziehen. Je nach Erfordernis erfolgte die Auswertung der Daten aber auch bezogen auf einzelne Personen der Bedarfsgemeinschaft, wie beispielsweise den Haushaltsvorstand (HHV) oder die im Haushalt lebenden Kinder und Jugendlichen. 2.4.1 Struktur der Bedarfsgemeinschaften Insgesamt wurden durch die Aktenbögen 390 Bedarfsgemeinschaften mit zusammen rd. 720 Mitgliedern erfasst. Durchschnittlich wurden demnach 1,83 Personen pro Bedarfsgemeinschaft dokumentiert, was etwas über dem Konstanzer Durchschnitt von 1,73 und näher an dem Bundesdurchschnitt von 1,9 Personen pro Bedarfsgemeinschaft liegt (Abbildung 6). 54% der Bedarfsgemeinschaften in der Stichprobe bestehen nur aus einer Person, die Hilfe empfängt. Dieser Anteil ist um rd. 10 Prozentpunkte höher als im gesamten Bundesgebiet, was eine Konstanzer Besonderheit erkennen lässt: Auch in der Gesamtbevölkerung liegt der Anteil der Ein-Personen-Haushalte mit 51% deutlich höher als im Bundesdurchschnitt (36%). Dies schlägt sich in der Struktur 19
der Sozialhilfeklientel in nochmals verstärkter Form nieder. Identisch ist der Anteil der Zwei-Personen-Haushalte von knapp einem Viertel. Auf größere Bedarfsgemeinschaften entfallen in der Konstanzer Stichprobe entsprechend geringere Anteile als in der amtlichen Sozialhilfestatistik. Abbildung 6: SozialhilfeempfängerInnen pro Bedarfsgemeinschaft Sozialhilfestatistik Deutschland 2000 Aktenanalyse Konstanz 2001 eine Person 45 % 54 % 2 Personen 3 Personen Durchschnitt: 1,91 24 % 15 % 12 % 24 % Durchschnitt: 1,83 4 Personen 8 % 6 % 5 Personen 4 % 2 % 6 und mehr Personen 3 % 2 % 60 % 40 % 20 % 0 % 20 % 40 % 60 % ISG 2002 Quelle: Analyse von Sozialhilfeakten in Konstanz, ISG Köln Familienstand und Wohnform Vom Familienstand her ist der größte Teil der erwachsenen Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt ledig (47%). 28% der Haushaltsvorstände sind verheiratet, 21% sind geschieden. Mehr als der Familienstand sagt aber die Wohnform etwas über das soziale Netzwerk aus. Etwa die Hälfte sind Bedarfsgemeinschaften von allein lebenden Hilfeempfängern, ist deren Anteil etwas höher als im Durchschnitt des früheren Bundesgebietes. Paare ohne Kinder machen 9% der Bedarfsgemeinschaften aus, Paare mit Kindern etwa 11%. Der Anteil der allein Erziehenden in der Konstanzer Stichprobe liegt mit 29% über dem in der westdeutschen Sozialhilfestatistik ausgewiesenen Anteil von 24%; überwiegend haben sie ein Kind, der kleinere Teil von ihnen hat zwei oder mehr Kinder. 20
Abbildung 7: Typ der Bedarfsgemeinschaft allein Lebende 45% 50% Paar ohne Kind Paar mit 1 Kind Paar mit mind. 2 Kindern allein Erziehende, 1 Kind allein Erz., mind. 2 Kinder 9% 9% 4% 4% 7% 7% 18% 13% 11% 11% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Konstanz Westdeutschland ISG 2002 an 100% fehlend = sonstige Bedarfsgemeinschaft Quelle: Analyse von Sozialhilfeakten in Konstanz, ISG Köln Auch in den hier ausgewerteten Sozialhilfeakten liegt der Frauenanteil unter den Hilfebeziehern mit 56% über dem der Männer, was vor allem auf den hohen Anteil der allein Erziehenden zurück zu führen ist. Betrachtet man nur die Haushaltsvorstände, so ergibt sich ein deutliches Übergewicht von weiblichen Haushaltsvorständen mit 62% gegenüber 38% männlichen Haushaltsvorständen. Anders als die amtliche Sozialhilfestatistik ermöglicht es die Aktenanalyse, nicht nur zwischen deutschen und ausländischen Hilfebeziehern, 14 sondern auch zwischen einheimischen deutschen Hilfebeziehern und Spätaussiedlern zu unterscheiden, die in der amtlichen Statistik auf Grund ihres offiziellen Status als Deutsche registriert werden, obwohl sie hinsichtlich ihrer kulturellen und bildungsbezogenen Biografie ebenso wie hinsichtlich ihrer Sprachkompetenzen ähnliche oder sogar noch größere Schwierigkeiten haben als in Deutschland lebende Ausländer. 14 Der Ausländeranteil an den untersuchten Bedarfsgemeinschaften liegt mit 20% etwas niedriger als unter den Konstanzer HLU-Beziehern insgesamt. 21
Abbildung 8: Nationalität des Haushaltsvorstands Sozialhilfeakten Konstanz Sozialhilfestatistik Westdeutschland Deutsche 74,0% Deutsche* 75,0% Flüchtl./ Asylber. 6,0% sonstige Ausländer deutsche Aussiedler 7,0% 6,0% EU-Ausländer 7,0% Flüchtl./ Asylber. 3,0% EU-Ausländer 3,0% sonstige Ausländer 19,0% ISG 2002 Quelle: Analyse von Sozialhilfeakten in Konstanz, ISG Köln * einschließlich deutsche Aussiedler Drei Viertel der HLU-Empfänger in den analysierten Sozialhilfeakten sind einheimische Deutsche, hinzu kommen 6% deutsche Aussiedler. Die übrigen 20% verteilen sich zu etwa gleichen Anteilen auf (Kontingent-) Flüchtlinge bzw. Asylberechtigte (6%), EU- Ausländer und sonstige Ausländer (jeweils 7%). Die Quote der Sozialhilfe beziehenden Ausländer liegt in Konstanz mit 5,4% höher als die der Deutschen mit 3,5%. 2.4.2 Merkmale des Sozialhilfebezugs Die Bezugsdauer ist ein wichtiger Indikator für die Problematik der Lebenslage. Während eine einmalige Angewiesenheit auf Hilfe zum Lebensunterhalt von kurzer Dauer ohne größere Folgeprobleme zu bewältigen sein dürfte, ist ein langfristiger Bezug ein Anzeichen dafür, dass eine Verfestigung der Armutskarriere droht. Wenn sich diese Angewiesenheit mehrmals wiederholt, kann daraus zwar geschlossen werden, dass in diesen Fällen Selbsthilfekräfte vorhanden sind, die eine Überwindung der Notlage möglich erscheinen lassen; eine dauerhafte Überwindung ist dort offensichtlich aber nicht gelungen. Insgesamt dauerte der aktuelle (ununterbrochene) Hilfebezug der erfassten Bedarfsgemeinschaften bis zum September 2001 durchschnittlich 55 Monate bzw. gut 4,5 Jahre. Betrachtet man die Verteilung der Bezugsdauer, so fällt auf, dass fast 40% der Be- 22
darfsgemeinschaften seit mehr als 4 Jahren laufende Hilfe zum Lebensunterhalt beziehen, dies sind deutlich mehr als im gesamten Bundesgebiet. Hingegen bezieht bundesweit ein deutlich höherer Anteil die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt seit weniger als 6 Monaten. Tabelle 3: Bezugsdauer der Hilfe zum Lebensunterhalt kursiv: kumulierte Prozente Sozialhilfeakten Konstanz Sozialhilfestatistik Deutschland weniger als 6 Monate 12% 12% 20% 20% 6 bis 12 Monate 11% 23% 12% 32% 1 bis 1,5 Jahre 10% 33% 10% 42% 1,5 bis 2 Jahre 6% 39% 7% 49% 2 bis 2,5 Jahre 8% 47% 6% 55% 2,5 bis 3 Jahre 5% 52% 5% 60% 3 bis 4 Jahre 9% 61% 9% 69% mehr als 4 Jahre 39% 100% 30% 99% Quelle: Analyse von Sozialhilfeakten in Konstanz, ISG Köln In 84% der Fälle handelt es sich beim aktuellen HLU-Bezug um einen Erstbezug. Lediglich 16% der Bedarfsgemeinschaften haben bereits früher laufende Hilfe zum Lebensunterhalt bezogen, wobei z.t. saisonabhängige, befristete Arbeitsverhältnisse einen vorüber gehenden Ausstieg aus der Hilfebedürftigkeit ermöglichen. Die gesamte Dauer des Hilfebezugs ist bei Erstbeziehern durchschnittlich höher als bei Mehrfachbeziehern. Ein Mehrfachbezug kann also auch mit Potenzialen zum eigenständigen Einkommenserwerb verbunden sein, während die Kategorie des Einmalbezugs sowohl Personen mit kurzfristigem Hilfebedarf als auch Langzeitfälle ohne realistische Ausstiegschancen umfasst. Ein Langzeitbezug, der in den ausgewerteten Sozialhilfeakten bis zu einem Höchstwert von 37 Jahren reicht, steht in enger Verbindung mit dem Alter des Haushaltsvorstands. So steigt die durchschnittliche Bezugsdauer von 18 Monaten der jungen Erwachsenen über 34 bzw. 57 Monate in den mittleren Altersgruppen auf durchschnittlich 100 Monate bzw. acht Jahre in der Altersgruppe der 60-jährigen und älteren Bezieher. 23