Fall 8: Die Partei, die Partei, die hat immer recht.

Fall 8: Die Partei, die Partei, die hat immer recht. T. E. Lawrence von Arabujen (LvA) ist ein einflussreicher Geschäftsmann, der mit Ölspekulationen, diversen Gold- und Kupferminen im mittleren Osten und in Afrika sowie einem Kamelreitdienst ein großes Vermögen anhäufen konnte. Jetzt will er sich auch in die Politik einmischen. Wie es seit einiger Zeit auch bei Fußballvereinen geschieht, überlegt LvA, eine kleinere Partei zu kaufen und mit finanzieller Hilfe groß raus zu bringen. Dazu hat er die P-Partei ausgewählt, die zwar seit vielen Jahren bundesweit zu Wahlen antritt, jedoch stets bei nur etwa 0,1 bis 0,3 Prozent der Stimmen gelandet ist. Die wenigen einflussreichen Mitglieder der P-Partei sind vom Plan des LvA begeistert, hoffen sie doch später auf lukrative Posten. LvA wird sofort zum Parteivorsitzenden gewählt. Um die Finanzierung seines Plans zu verbessern, will LvA auch die Staatskasse anzapfen. Über alte Freunde aus seiner Zeit im Schweizer Internat, die mittlerweile Mitglieder des Bundestages sind, lässt er einen Gesetzentwurf in den Bundestag einbringen, der die Parteienfinanzierung reformieren soll: Der Gesamtbetrag der den Parteien zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel soll je zur Hälfte nach dem Stimmenanteil bei den letzten Wahlen und als gleicher Sockelbetrag ausgezahlt werden. Geld erhalten aber nur die Parteien, die an mindestens drei Wahlen in Folge mindestens 0,1 Prozent der Stimmen erzielen konnten. Ferner sollen Parteispenden bis zu einer Höhe von einer Millionen Euro steuerlich absetzbar sein. Dies soll auch für juristische Personen gelten. Der Gesetzentwurf wird ohne großes Aufsehen in Bundestag und Bundesrat beschlossen, ausgefertigt und verkündet. Als nach drei Wochen der neue Schatzmeister der G-Partei einmal ausrechnen will, wie viel Geld seine Partei vermutlich im nächsten Jahr bekommen wird, erkennt er die Tragweite der Veränderung. Seine Partei muss einen kräftigen Rückgang der Einnahmen befürchten. Daraufhin beschließt der Parteivorstand, die Sache nach Karlsruhe zu bringen. Der Vorstand meint, die Neuregelung begünstige nur Parteien, die sich reichen Wählern zuwenden, insbesondere die P-Partei wird hiervon profitieren. Außerdem fehle eine Regelung, die staatliche Zuwendungen an verfassungsfeindliche Parteien unterbinde. (Die P-Partei sei nämlich intern so organisiert, dass alle Macht beim Parteichef LvA liegt, was antidemokratisch sei. Sie dürfe deshalb gar kein Geld erhalten.) Aufgabe: Beurteilen Sie in einem Rechtsgutachten die Erfolgaussichten des Anliegens des Parteivorstandes der G-Partei. Lesen Sie die Entscheidung BVerfGE 85, 264. Seite 1

Lösung Fall 8: Die Partei, die Partei,... Der Parteivorstand könnte mit einem zulässigen und begründeten Antrag im Rahmen eines Organstreitverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht erfolgreich gegen das Gesetz vorgehen. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit Das Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5 BVerfGG für Organstreitverfahren zuständig. II. Antragsteller, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG Die G-Partei müsste zur Antragstellung berechtigt sein. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG oder 63 BVerfGG sind oberste Bundesorgane oder (mit eigenen verfassungsmäßigen Rechten ausgestattete) andere Beteiligte oder Teile dieser Organe antragsberechtigt. Hier kommt die G-Partei nur als anderer Beteiligter am Verfassungsleben, nicht aber als Teil eines obersten Bundesorgans in Betracht, weshalb vorab zu klären ist, welche der beiden Vorschriften zur Anwendung kommt. Für die Anwendung von 63 BVerfGG spricht, dass das BVerfGG möglicherweise eine zulässige Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG darstellt und insofern als spezielleres Gesetz Vorrang genießt. Indes ist nach der Normenhierarchie davon auszugehen, dass das höherrangige Grundgesetz nicht durch einfaches Gesetz eingeschränkt werden kann. Die Beschränkung der zulässigen Antragsteller auf einen engeren Begriff ( Teile der Organe gegenüber andere Beteiligte ) wäre keine Konkretisierung, sondern eine vom Grundgesetz nicht mehr gedeckte Beschränkung. Mithin ist 63 BVerfGG dahingehend zu reduzieren, dass auch andere Beteiligte im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG antragsberechtigt sind (a. A. vertretbar). Diesbezüglich müsste es sich bei der G-Partei um eine Partei im Sinne von Art. 21 GG als ein solcher anderer Beteiligter handeln, die hier auch als Institution des Verfassungslebens beteiligt ist. 1. G-Partei als Partei Der Parteienbegriff des Grundgesetzes nach Art. 21 GG deckt sich mit der Definition in 2 Abs. 1 PartG, wonach Parteien Personenvereinigungen sind, deren Zweck es ist, im Sinn bestimmter politischer Ziele an der Vertretung des Volkes in den Parlamenten von Bund und Ländern mitzuwirken, die insofern für eine längere Zeit mit gewisser gefestigter Struktur in Seite 2

der Öffentlichkeit tätig sind. (Kriterien sind: Mitgliederzahl, Öffentlichkeitsarbeit, Teilnahme an Wahlen, Organisationsstruktur. Kein Kriterium ist eine möglicherweise verfassungswidrige Zielsetzung einer Partei.) Hier ist die G-Partei eine Partei im Sinne des Grundgesetzes und des Parteiengesetzes. Parteien sind durch Art. 21 GG ausdrücklich in das Verfassungsleben aufgenommen. Sie wirken bei der politischen Willensbildung mit, Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG. Damit ist auch die G-Partei ein (anderer) Beteiligter des Verfassungslebens, der im Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet ist. 2. Beteiligung als Institution des Verfassungslebens Maßgeblich ist aber, dass die G-Partei hier auch in ihrer Rolle als Institution des Verfassungslebens beteiligt ist, also in einer Frage, die keine internen Streitigkeiten (Zivilrechtsweg) oder eine Maßnahme der (allgemeinen) Verwaltung betrifft (Verwaltungsrechtsweg, ggf. Verfassungsbeschwerde). Hier wendet sich die G-Partei gegen die gesetzliche Ausgestaltung der Parteienfinanzierung. Dies betrifft sie unmittelbar als Verfassungsinstitution im Sinne von Art. 21 GG. Die G-Partei ist antragsberechtigt. (Sie ist auch ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform fähig, unter ihrem Namen zu klagen, 3 Satz 1 PartG.) III. Prozessfähigkeit des Antragstellers, 11 Abs. 3 Satz 2 PartG Die G-Partei ist nicht selbst prozessfähig. Sie wird gemäß 11 Abs. 3 Satz 2 PartG vor Gericht durch den Vorstand vertreten. IV. Antragsgegner, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG Antragsgegner ist der Deutsche Bundestag als gesetzgebendes Organ (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG i. V. m. Art. 38 ff. GG). V. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG Es bedarf eines zulässigen Antragsgegenstandes. Antragsgegenstand eines Organstreitverfahrens kann nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG nur Streit um Rechte oder Pflichten aus dem Grundgesetz sein. Erforderlich ist demgemäß eine rechtserhebliche (nicht: vorbereitende oder vollziehende) Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners. Hier hat der Bundestag das fragliche Gesetz beschlossen. Eine rechtserhebliche Maßnahme liegt damit vor. Seite 3

VI. Antragsbefugnis, 64 Abs. 1 BVerfGG Die Zulässigkeit des Antrags setzt nach 64 Abs. 1 BVerfGG zudem voraus, dass die G- Partei (plausibel) darlegt, durch diese Maßnahme in eigenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Eine Rechtsverletzung darf also nicht von vornherein ausgeschlossen erscheinen. Hier bestimmt das neue Gesetz Art und Umfang der Parteienfinanzierung. Die G-Partei ist als politische Partei davon betroffen. Es erscheint nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass ihr Recht auf Chancengleichheit und gleicher Teilhabe an der politischen Willensbildung (Art. 21 Abs. 1 GG) durch eine gegen Verfassungsgrundsätze verstoßende Regelung der Parteienfinanzierung verletzt ist. Mithin ist die G-Partei auch antragsbefugt. VII. Form und Frist, 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG Antrag ist nach 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich einzureichen. Nach 64 Abs. 2 BVerfGG müssen die verletzten Grundgesetzbestimmungen genannt werden. Ausreichend wäre insoweit die Berufung auf Art. 21 GG. Der Antrag muss nach 64 Abs. 3 BVerfGG binnen sechs Monaten nach Bekanntwerden gestellt werden. Dies ist hier bei entsprechender Fassung des Antrags der G-Partei möglich. VIII. Ergebnis Der Antrag ist zulässig. B. Begründetheit Der Antrag ist begründet, soweit die Maßnahme des Bundestages rechtswidrig ist und die G-Partei in ihren Rechten verletzt. Die fragliche Maßnahme ist der Erlass des Änderungsgesetzes zur Parteienfinanzierung. Zu prüfen ist also zunächst die formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Gesetzgebungskompetenz (Zuständigkeit), Art. 21 Abs. 3 GG Zuständig für die Parteienfinanzierung ist nach Art. 21 Abs. 3 GG der Bund. 2. Gesetzgebungsverfahren, Art. 76 78 GG Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte im Sachverhalt ist von einem ordnungsgemäßen Verfahren unter Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat (Art. 76 78 GG) auszugehen. Seite 4

3. Form, Art. 82 GG Das Gesetz wurde auch gemäß Art. 82 GG ausgefertigt und verkündet. 4. Ergebnis Das Gesetz ist formell verfassungsgemäß. II. Materielle Verfassungsmäßigkeit In Betracht kommt hier nur ein Verstoß gegen Art. 21 Abs. 1 GG. (Verstöße gegen andere materielle Normen des Grundgesetzes, zum Beispiel Grundrechte, Staatsprinzipien oder weitere (staatsorganisatorische) Vorschriften sind nicht ersichtlich.) 1. Grundsätze der Beteiligung von politischen Parteien am Verfassungsleben Parteien sind notwendige Einrichtungen in einer freiheitlichen Demokratie. Sie stehen zwischen Staat und Gesellschaft. Weder dürfen sie auf der einen Seite eine zu große Staatsnähe aufweisen (Parteienstaat), noch darf sich der Staat seiner Verantwortung für ein funktionierendes Gefüge verschiedener politischer Parteien auf dem Boden der freiheitlich-demokratischen Grundordnung entziehen. Daraus folgt, dass die Gründung und Betätigung politischer Parteien frei ist, ihre innere Struktur jedoch demokratischen Grundsätzen folgen muss und transparent ausgestaltet sein soll. Dies greift Art. 21 Abs. 1 GG als Ausfluss des Demokratieprinzips auf. Die staatliche Parteienfinanzierung muss dieser Funktion der Parteien Rechnung tragen. 2. Grundsätze der Parteienfinanzierung a) Anforderungen des Art. 21 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 85, 284) Die Parteienfinanzierung muss die Grundsätze der Freiheit und Gleichheit beachten. Freiheit bedeutet Unabhängigkeit vom Staat, das heißt die staatlichen Zuwendungen dürfen keinen wesentlichen Teil der Einnahmen einer Partei darstellen. Ihr Rückhalt muss in der Bevölkerung liegen. Gleichheit bedeutet Chancengleichheit im politischen Wettbewerb, das heißt alle Parteien müssen gleichermaßen ohne Rücksicht auf ihr Programm die Möglichkeit haben, an zur Verfügung stehende staatliche Zuwendungen zu gelangen. Zu beachten ist, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG als staatsbürgerliche Gleichheit eine Bevorzugung oder Benachteiligungen von Parteien bestimmter Bevölkerungsgruppen unzulässig ist. b) Verstöße im vorliegenden Fall Das vorliegende Gesetz ist an diesen Grundsätzen zu messen. Seite 5

aa) Unmittelbare Finanzierung durch den Staat Die Finanzierung durch den Staat ist als Teilfinanzierung möglich. (Vgl. 18 Abs. 5 PartG, relative Obergrenze für jede Partei, das heißt nicht mehr unmittelbare Zuwendungen als selbst erwirtschaftete Einnahmen). Sie ist durch Gesetz zu begrenzen (absolute Obergrenze). Hier liegt das Gesetz in diesem Rahmen. bb) Quorum nach Wählerstimmen Zulässig ist auch, ein Mindestquorum an Wahlerfolg zur Voraussetzung für den Zugang zu staatlichen Leistungen zu machen, um bloße Mitnahmeeffekte zu verhindern. Die Parteien müssen die Ernsthaftigkeit ihres Bemühens durch einen gewissen Wahlerfolg belegen. Die Höhe muss jedoch weit unter fünf Prozent liegen. Hier sind 0,1 Prozent in Ordnung. cc) Mindesteilnahme an Wahlen Hingegen schränkt die Voraussetzung, dass einer Partei zunächst an drei Wahlen teilnehmen muss, die Entstehung neuer Parteien unverhältnismäßig ein. Eine Bewegung von aktiven Bürgern aus einem aktuellen Anlasse ist so gegenüber den etablierten und langjährig tätigen Parteien wesentlich im Nachteil. Hier verstößt die Bestimmung insoweit gegen das Grundgesetz. dd) Finanzierung nach Wahlerfolg Zulässig ist die Finanzierung nach Wahlerfolg. Der Stimmenanteil bei Wahlen spiegelt den Rückhalt einer Partei in der Bevölkerung wieder. Dadurch wird die Partei weiterhin angehalten sich inhaltlich den Wählern zuzuwenden. Hier ist einen Finanzierung nach Stimmergebnis möglich. ee) Erfolgsunabhängige Basisfinanzierung Hingegen gefährdet ein Sockelbetrag die Unabhängigkeit der Parteien vom Staat. Der unbedingte Anreiz zur aktiven Hinwendung zum Bürger und Wähler muss erhalten bleiben. Hier ist eine (sogar recht hohe) Basisfinanzierung mit Art. 21 Abs. 1 GG unvereinbar. Kleineren Parteien wird so ein größerer Betrag zugewendet als ihrer Verankerung in der Bevölkerung entspricht. ff) Mittelbare Finanzierung durch Spendenabzugsfähigkeit Bei Parteispenden muss die staatsbürgerliche Gleichheit gewahrt bleiben, das heißt nur ein gewisser Betrag, der von einem Bürger mit durchschnittlichem Einkommen erreicht werden kann, darf absetzbar sein. Hier ist ein Betrag von einer Millionen Euro deutlich zu hoch. gg) Spenden juristischer Personen Durch Abzugsfähigkeit von Spenden juristische Personen könnten natürliche Personen ihren steuerlich begünstigten Betrag um ein Vielfaches erhöhen. Außerdem haben juristische Personen keinen politischen Willen. Daher sind solche Spenden nicht abzugsfähig. Hier ist das Gesetz insoweit verfassungswidrig. Seite 6

hh) Verfassungswidrige Partei Die inhaltliche Zielsetzung einer Partei ist grundsätzlich kein Kriterium für die Behandlung von Parteien durch den Staat. Jedoch kann eine Partei, die den elementaren Verfassungsprinzipen widerspricht, verfassungswidrig sein. Art. 21 Abs. 2 GG bestimmt, dass Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitlich-demokratische Grundordnung (Anerkennung der Menschenrechte, Grundlegende Prinzipien der Staatsorganisation, Grundprinzipien der politischen Willensbildung; vgl. BVerfGE 2, 1 (12 f.); 5, 85 (140)) zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, verfassungswidrig sind. Erforderlich ist eine aktiv kämpferische, aggressive Haltung der Partei. Hier könnte die P-Partei verfassungswidrig sein, weil sie nach dem Führerprinzip organisiert ist. Jedoch kann die Verfassungswidrigkeit nur vom Bundesverfassungsgericht festgestellt werden. Ohne diese Feststellung darf keine staatliche Stelle die Verfassungswidrigkeit einer Partei geltend machen. (sog. Parteienprivileg). Hier liegt im Fehlen einer solchen Klausel im Gesetz kein Verfassungsverstoß. Dass an verfassungswidrige Parteien nach Feststellung keine Zuwendungen ausgereicht werden dürfen, ergibt sich unmittelbar aus Art. 21 Abs. 2 GG. Im Übrigen bleiben den nur materiell verfassungswidrigen Parteien die Zuwendungen erhalten. ii) Ergebnis Das Gesetz verstößt gegen Art. 21 Abs. 1 GG. 3. Ergebnis Das Gesetz ist materiell verfassungswidrig. III. Verletzung von Rechten der G-Partei Das Gesetz führt zu einer gegen die Verfassung verstoßenden Mittelverteilung, die auch die G-Partei (konkret) benachteiligt. Mithin verletzt es die G-Partei in eigenen Rechten. IV. Ergebnis Der Antrag ist begründet. C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Der Antrag hat Aussicht auf Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht wird den Verfassungsverstoß gemäß 67 Satz 1 BVerfGG feststellen ohne die Norm für nichtig zu erklären. Es wird dem Gesetzgeber aufgeben, in angemessener Frist eine Neuregelung zu erlassen. Seite 7

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Lösungsübersicht (Folie) A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit II. Antragsteller, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG 1. G-Partei als Partei 2. Beteiligung als Institution des Verfassungslebens III. Prozessfähigkeit des Antragstellers, 11 Abs. 3 Satz 2 PartG IV. Antragsgegner, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG V. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG VI. VII. Antragsbefugnis, 64 Abs. 1 BVerfGG Form und Frist, 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG Seite 9

VIII. Ergebnis B. Begründetheit I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Gesetzgebungskompetenz (Zuständigkeit), Art. 21 Abs. 3 GG 2. Gesetzgebungsverfahren, Art. 76 78 GG 3. Form, Art. 82 GG 4. Ergebnis II. Materielle Verfassungsmäßigkeit 1. Grundsätze der Beteiligung von politischen Parteien am Verfassungsleben 2. Grundsätze der Parteienfinanzierung a) Anforderungen des Art. 21 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 85, 284) Seite 10

b) Verstöße im vorliegenden Fall aa) Unmittelbare Finanzierung durch den Staat bb) Quorum nach Wählerstimmen cc) Mindesteilnahme an Wahlen dd) Finanzierung nach Wahlerfolg ee) Erfolgsunabhängige Basisfinanzierung ff) Mittelbare Finanzierung durch Spendenabzugsfähigkeit gg) Spenden juristischer Personen hh) Verfassungswidrige Partei ii) Ergebnis 3. Ergebnis III. Verletzung von Rechten der G-Partei Seite 11

IV. Ergebnis C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Seite 12