Monatsbericht des BMF Juli 8 Seite 83 Struktur und Verteilung der Steuereinnahmen: Langfristige Trends und aktuelle Entwicklungen 1 Entwicklung der Steuerquote und der Abgabenquote..........................................83 2 Struktur des Steueraufkommens................................................................84 3 Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften...............................86 4 Internationaler Kontext.........................................................................87 5 Ausblick.........................................................................................9 Die in jüngster Zeit leicht gestiegene Steuerquote wird bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums in 12 knapp über dem langfristigen Durchschnittswert von 22,7 % liegen. Deutschland hat im internationalen Vergleich weiterhin eine der niedrigsten Steuerquoten. Mittelfristig überwiegt der Anteil der direkten Steuern wieder deutlicher gegenüber den indirekten Steuern. Die Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften ist relativ stabil. In der Sitzung des Arbeitskreises Steuerschätzungen vom 6. bis 8. Mai 8 wurden die Steuereinnahmen für die Jahre 8 bis 12 prognostiziert. Dabei wurde auch die Unternehmensteuerreform 8 mit einem Entlastungsvolumen von ca. 5 Mrd. bei voller Wirksamkeit aller Maßnahmen berücksichtigt. Nachfolgend soll untersucht werden, wie sich die Steuerstruktur und die Verteilung der Steuereinnahmen in den kommenden Jahren voraussichtlich ändern werden und wie sich diese Veränderungen in die langfristige Entwicklung einfügen. 1 Entwicklung der Steuerquote und der Abgabenquote Die Steuereinnahmen werden sich im Jahr 8 voraussichtlich um 16,2 Mrd. auf 554,4 Mrd. erhöhen. Bereits im Vorjahr waren sie deutlich gestiegen, insbesondere auch aufgrund der Erhöhung des allgemeinen Umsatzsteuersatzes. Damit setzt sich die positive Entwicklung seit dem Jahr 3 fort. Zuvor war ein zweijähriger Einnahmenrückgang zu verzeichnen, der primär durch die umfangreichen Steuerrechtsänderungen (Steuersatzsenkungen bei der Einkommenund Körperschaftsteuer; Systemwechsel Körperschaftsteuer) in Verbindung mit einem Konjunktureinbruch hervorgerufen wurde. Bund, Länder und Gemeinden haben insgesamt seit dem Jahr 6 in absoluten Zahlen wieder mehr Steuereinnahmen erzielt als im Jahr. Die volkswirtschaftliche Steuerquote, d. h. das Verhältnis von Steuereinnahmen zum nominalen Bruttoinlandsprodukt, wird sich (in der Abgrenzung der Finanzstatistik) von 22,2 % im Jahr 7 auf voraussichtlich 22,1 % im Jahr 8 nur leicht verändern und damit zwei Prozentpunkte über dem niedrigsten Wert in der Geschichte der Bundesrepublik aus dem Jahre 4 (,1 %) liegen. Die Aufkommenselastizität (relative Veränderung der Steuereinnahmen im Verhältnis zur relativen Veränderung des Bruttoinlandsprodukts) lag im Jahr 7 erneut deutlich über zwei, d. h. die Steuereinnahmen haben sich stärker als das Analysen und Berichte
Seite 84 Struktur und Verteilung der Steuereinnahmen Wirtschaftswachstum entwickelt; in den vorhergehenden sechs Jahren waren deutlich niedrigere und sogar negative Elastizitäten zu verzeichnen. In der langfristigen Entwicklung ist die Steuerquote relativ stabil: Der langfristige Durchschnittswert beträgt 22,7 %; innerhalb der letzten sechs Jahre betrug die Steuerquote durchschnittlich nur,8 % und bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums im Jahr 12 wird sie voraussichtlich auf 22,8 % steigen (siehe Abbildung 1). Unter Einbeziehung der Beiträge zur Sozialversicherung lässt sich die Abgabenquote berechnen, d.h. das Verhältnis von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen zum nominalen Bruttoinlandsprodukt. In der langfristigen Betrachtung hat sich die Abgabenquote (in der Abgrenzung der Finanzstatistik) wegen der gestiegenen Beiträge für die sozialen Sicherungssysteme spürbar erhöht: Sie stieg von 32,2 % im Jahr 196 auf 37,8 % im Jahr 7 (siehe Abbildung 1). Dabei konnte das Niveau der Sozialabgaben am aktuellen Rand auch durch steuerliche Umfinanzierungsmaßnahmen gesenkt werden, wie bspw. die Erhöhung des allgemeinen Umsatzsteuersatzes bei gleichzeitiger Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung. 2 Struktur des Steueraufkommens Die Analyse von Steuer- und Abgabenquoten liefert keine Aufschlüsse über die Struktur unseres Steuersystems. Notwendig sind dazu Betrachtungen des Aufkommens und der Entwicklung einzelner Steuerarten. So machten im Jahr 7 allein die Steuern vom Einkommen (Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Solidaritätszuschlag) und die Steuern vom Umsatz gemeinsam rd. 72 % der gesamten Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden aus. Zusammen mit der Energiesteuer (frühere Mineralölsteuer) und der Gewerbesteuer waren es 86,5 %. Werden noch die Tabaksteuer und die Grundsteuer hinzugezählt, dann entfallen rd. 91 % auf die acht größten Steuern (siehe Abbildung 2, S. 85). 1 Bis zum Jahr 12 wird sich der Anteil der Steuern vom Umsatz nach der Prognose weiter erhöhen, während die Tabaksteuer und die Energiesteuer an Gewicht verlieren und auch in absoluten Beträgen eine leicht rückläufige Entwicklung nehmen werden. Abbildung 1: Steuer- und Abgabenquote in Deutschland 45 35 3 25 langfristiger Durchschnittswert 22,7 % 15 1 5 196 197 1972 Abgabenquote 1974 1976 1978 1 Steuerschätzung vom 6. bis 8. Mai 8. 198 1982 1984 Steuerquote 1986 Sozialabgabenquote Durchschnittswert der letzten sechs Jahre,8 % 1988 199 1992 1994 1996 1998 2 4 6 8 1 1 1 12 1 1 Der Begriff Einkommensteuer umfasst dabei die Erhebungsformen Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer, Zinsabschlag und nicht veranlagte Steuern vom Ertrag.
Monatsbericht des BMF Juli 8 Seite 85 Abbildung 2: Anteil einzelner Steuerarten am Steueraufkommen 7 Grundsteuer (2, %) Tabaksteuer (2,6 %) Energiesteuer (7,2 %) Gewerbesteuer (7,5 %) = ESt + KSt in allen Erhebungsformen + Solidaritätszuschlag Sonstige Steuern (8,8 %) Steuern vom Umsatz (31,5 %) Steuern vom Einkommen (,3 %) Stand: Mai 8. Der Anteil der direkten Steuern am Steueraufkommen lag in 7 mit 5,6 % über dem Anteil der indirekten Steuern. Hingegen war von 1 bis 5 der Anteil der indirekten Steuern größer als der Anteil der direkten Steuern (siehe Abbildung 3). Wesentliche Gründe für diese Verteilung innerhalb dieses Zeitraums sind die Umsatzsteuererhöhungen in den 9er-Jahren, die Mineralölsteuererhöhungen sowie die Einführung der Stromsteuer (ökologische Steuerreform). Im Gegenzug sind bei den direkten Steuern neben der schwachen Konjunktur wiederum die entlastenden Auswirkungen der Steuerreform Erhöhung des Grundfreibetrags der Einkommensteuer und Senkung des Steuertarifs bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer abzulesen. Die Aufkommenselastizität der direkten Steuern ist deutlich größer als die der indirekten Abbildung 3: Anteil der direkten und indirekten Steuern am Steueraufkommen Analysen und Berichte 65 6 55 5 45 35 195 19521954 1956 1958196 direkte Steuern 1962 19641966 1968 1971972 indirekte Steuern 1 Steuerschätzung vom 6. bis 8. Mai 8. 1974 1976 1978 198 19821984 1986 1988199 1992 19941996 1998 2 4 6 8 1 1 1 12 1
Seite 86 Struktur und Verteilung der Steuereinnahmen Steuern, vor allem wegen des progressiven Einkommensteuertarifs. Der Anteil der direkten Steuern am Steueraufkommen wird sich daher auf Basis des unterstellten Konjunkturverlaufs auf 54,5 % im Jahr 12 erhöhen. 3 Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften Im Jahr 7 betrug der Anteil des Bundes am Steueraufkommen 42,8 % und damit gut einen Prozentpunkt mehr als 6. Dennoch ist dieser Anteil im Vergleich zu den 5er- und 6er-Jahren (Jahreswerte zwischen 53 % und 56 %) deutlich gesunken (siehe Abbildung 4). Die Länder partizipierten in Höhe von 39,6 % am Steueraufkommen; hier ist ein Anstieg im Vergleich zu den 5er- und 6er-Jahren (Jahreswerte zwischen 25 % und 32 %) zu beobachten. Beide Entwicklungen sind u.a. Folge der deutschen Einheit, in deren Zusammenhang der Anteil der Umsatzsteuer stark zugunsten der Länder erhöht wurde. Der Bundesanteil mindert sich zudem spiegelbildlich zur Erhöhung des der EU zufließenden Steueranteils. Der Anteil der Gemeinden am Steueraufkommen hat sich auf 13,5 % erhöht: Insbesondere aufgrund der dynamischen Entwicklung der Gewerbesteuereinnahmen in Verbindung mit der Senkung der Gewerbesteuerumlage ab dem Jahr 4 haben die Gemeinden Abbildung 4: Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften in Prozent des Steueraufkommens 1 9 8 11,2 12,9 3, 14,1 1, 12, 2,9 14,1 3,9 13,7 4,9 11,7 4,7 12,2 4,8 13,2 4,5 13,8 4,1 13,5 4,2 13,1 3,8 13,1 4,4 13,1 4,2 13,3 4,2 13,5 7 6 3,6 29,8 32,8 34,8 35,3 38,5,6 39,9 39,9 39,6 39,7 39,5 39,5 39,4 39,4 5 3 45,3 53,1 54,2 48,3 47,1 45, 42,5 42,1 41,7 42,8 43, 43,6 43, 43,1 43, 1 195 196 197 198 199 1995 5 6 7 8 1 9 1 1 1 11 1 12 1 Bund Länder Gemeinden EU Lastenausgleichsfonds 1 Steuerschätzung vom 6. bis 8. Mai 8.
Monatsbericht des BMF Juli 8 Seite 87 in absoluten Beträgen wieder mehr Steuereinnahmen zur Verfügung als im Jahr. Bei der Interpretation dieser Zahlen sind die unterschiedlichen Aufgabenzuweisungen und damit die Ausgabenseite zu berücksichtigen. Abbildung 5: Steuer - und Abgabenquote im in ternationalen V ergleich (OE C D, 6) 6 4 Internationaler Kontext Im internationalen Vergleich hat Deutschland nach den Abgrenzungsmerkmalen der OECD mit 22, % eine der niedrigsten Steuerquoten (siehe Abbildung 5). Von den EU-Staaten in der OECD weisen nur Griechenland mit 17,4 % (Wert für 5), die Slowakei mit 17,7 %, Tschechien mit,4 % und Polen mit,7 % (Wert für 5) niedrigere Werte auf. Mit einer Abgabenquote von 35,7 % in 6 liegt Deutschland international weiterhin auf einem mittleren Niveau, noch unter den Durchschnittswerten der EU- und der OECD-Staaten und innerhalb der EU-Staaten auf Platz 6. Auch nach den Abgrenzungsmerkmalen von EUROSTAT hat Deutschland mit 23,2 % (Platz 9) im europäischen Vergleich in 6 eine der niedrigsten Steuerquoten (siehe Abbildung 6, S. 88). Bei der Abgabenquote liegt Deutschland mit einem Wert von 39,3 % unterhalb der Durchschnittswerte der EU-25 und EU-27. Analysen und Berichte 5 3 1 Mexiko Japan 1 Griechenland 1 Steuerquote Slowakei Tschechien Polen 1 Korea Vereinigte Staaten Deutschland Abgabenquote 1 W e r te für 5. Quelle : OE CD, Revenue Statistics 1965 6, P aris 7. Schweiz Portugal Spanien Niederlande Österreich Türkei Ungarn Luxemburg Irland Frankreich Kanada Italien Vereinigtes Königreich Australien 1 Belgien Finnland Norwegen Schweden Neuseeland 1 Island 1 Dänemark EU-15 1 OECD 1
Seite 88 Struktur und Verteilung der Steuereinnahmen Abbildung 6: Steuer- und Abgabenquote im internationalen Vergleich (EU, 6) 6 5 3 1 Slowakei Rumänien Steuerquote Tschechien Griechenland Estland Litauen Lettland Abgabenquote Quelle: EUROSTAT/EU-KOM: Taxation trends in the EU, 8. Die Struktur des Gesamtaufkommens aus Steuern und Sozialabgaben in Deutschland ist im EU-Vergleich im Jahr 6 durch einen sehr niedrigen Anteil direkter Steuern, den nach Tschechien und Belgien drittniedrigsten Anteil indirekter Steuern und den nach Tschechien zweithöchsten Anteil an Sozialabgaben gekennzeichnet (siehe Abbildung 7, S. 89). Diese Struktur hat grundsätzlich auch im Zeitablauf Bestand (siehe Abbildung 8, S. 89), allerdings haben sich die Gewichte der Anteile der Abgabenquote in Deutschland verändert: Während Polen Deutschland Portugal Ungarn Spanien Slowenien Niederlande Luxemburg Bulgarien Österreich Malta Irland Frankreich Zypern Italien Vereinigtes Königreich Belgien Finnland Schweden Dänemark EU-25 EU-27 sich seit 1995 der Anteil der Sozialabgaben ver- ringerte, erhöhten sich die Anteile der indirekten und der direkten Steuern am Gesamtaufkommen aus Steuern und Sozialabgaben. Diese Strukturentwicklung entspricht bezogen auf die indirekten Steuern der Entwicklung innerhalb der EU-Staaten. Im Gegensatz dazu erhöhte sich der Anteil der direkten Steuern im Durchschnitt der EU-27 deutlich stärker als in Deutschland, während sich der Anteil der Sozialabgaben entsprechend stärker verringerte.
Monatsbericht des BMF Juli 8 Seite 89 Abbildung 7: Anteil der direkten und indirekten Steuern sowie der Sozialabgaben am Gesamtaufkommen aus Steuern und Sozialabgaben (EU, 6) 1 9 8 7 6 5 3 1 24,7 3,9 44,7,6 27,8 31,6 Tschechien Deutschland,4 39,6, 27,8 35,4 37,2 23,9 39,7 36,6 22,2 42,8 36,1 3,5 33,6 36, 25,7 39, 35,3 31,5 34,3 34,4 Slowakei Frankreich Slowenien Polen Niederlande Griechenland Österreich 21,4 44,5 34,2 25,3 41, 33,6 33,3 34,8 33,3 Quelle: EUROSTAT/EU-KOM: Taxation trends in the EU, 8. 23, 44, 32,9 24,5 43,8 31,7 Rumänien Ungarn Spanien Estland Portugal 1 Belgien Sozialabgaben direkte Steuern indirekte Steuern 38,6 31, 3,4 34,3 35,6 3,1 27,9 43,3 28,8 32,6 38,9 28,6 37, 35,1 27,9,3 31,9 27,8 Italien Lettland Litauen Luxemburg Finnland,1 56,5 25,5,4 34,8 24,8 29,6 49, 21,4 35,9 45,4 18,5 Bulgarien Schweden Zypern Malta 46,7 35,2 36,1 Vereinigtes Königreich Abbildung 8: Anteil der direkten und indirekten Steuern sowie der Sozialabgaben am Gesamtaufkommen aus Steuern und Sozialabgaben in Deutschland und EU-27 41,1 44, 14,9 61,5 36,6 2,1 Irland Dänemark EU-25 31,5 33,9 34,8 31,5 33,8 34,9 EU-27 Analysen und Berichte 1 8 6 27,5 3,2 42,3 27,9 29,3 42,8 27,2 29,3 43,5 28, 29,4 42,6 28,6 3,2 41,2 29,8 29,9,4 27,6 3,6 41,8 27,2 3,5 42,3 26,7 3,7 42,5 26,6 31,1 42,6 26,3 31,3 42,1 27,8 31,6,6 35, 31,5 33,7 34,9 31,8 33,4 34,2 32,5 33,5 32,2 33,5 34,6 31,7 33,7 34,9 31,4 34,4 34,4 31,9 34,1 34,4 32,2 33,2 34,8 32,7 32,7 34,8 32,6 32,6 35, 32,1 33, 35, 31,5 33,8 34,9 1995 1996 1997 1998 1999 1 2 3 4 5 6 1995 1996 1997 1998 1999 1 2 3 4 5 6 Deutschland EU-27 Sozialabgaben direkte Steuern indirekte Steuern Quelle: EUROSTAT/EU-KOM: Taxation trends in the EU, 7.
Seite 9 Struktur und Verteilung der Steuereinnahmen 5 Ausblick Gerade die im internationalen Vergleich niedrige Steuerquote und die zugleich relativ hohe Sozialabgabenquote geben Hinweise darauf, wo eine Diskussion über ein Senkung der Abgabenbelastung schwerpunktmäßig ansetzen sollte. So könnte sich wenn die Steuerquote weiter leicht steigt und die Konsolidierung des Haushaltes wie geplant voranschreitet nach 11 Spielraum für eine stärkere Haushaltsfinanzierung der sozialen Sicherungssysteme ergeben.