Dr. Michael Grimberg und Matthias Knödler, Hochschule Harz Anett Germey, Landkreis Mansfelder Land Das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen-Anhalt (NKHR) Die Entwicklung der Kommunalverwaltungen von Ordnungs- zu Dienstleistungsverwaltungen hat auch Auswirkungen auf die Stellung und Bedeutung der öffentlichen Finanzwirtschaft. Die Umsetzung dieser Entwicklungen erfolgte bislang überwiegend auf der Grundlage der bestehenden haushaltsrechtlichen Vorschriften und wurde von den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch unter Inanspruchnahme der sog. Experimentierklausel nach 146 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt individuell ausgestaltet 1. Inzwischen zeichnet sich aber bundesweit eine grundlegende Reform des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens ab. Bei den Reformüberlegungen hat Nordrhein-Westfalen neben Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen durch das mit insgesamt sieben Kommunen breit angelegte Modellprojekt zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts eine Vorreiterrolle übernommen. Die Ständige Konferenz der Innenminister und Innensenatoren hatte bereits 1999 die Orientierung des Haushalts- und Rechnungswesens an den Grundlagen des neuen Steuerungsmodells und die Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzeptes im zukünftigen kommunalen Hauhaltsrecht beschlossen. Das Bundesland Sachsen-Anhalt wird den konsequenten Weg zu einem doppischen Haushalts- und Rechnungssystem für die kommunalen Verwaltungen einschlagen 2. Anders als in einigen anderen Bundesländern wird es in Sachsen-Anhalt nicht die Möglichkeit geben, sich optional auch für ein Rechnungswesen auf Basis der erweiterten Kameralistik zu entscheiden 3. Neben dem Wechsel des Rechnungsstils wird auch die Integration von Verwaltungszielen, Kennzahlen und Indikatoren (Output) in das Haushaltswesen erfolgen. Durch diese Entwicklungen wird zum einen der Tatsache Rechnung getragen, dass die Kommunalverwaltungen sich für ihre Aufgabenerledigung zunehmend anderer Rechtsformen bedienen und damit ein neues, nämlich kaufmännisches Rechnungswesen einrichten. Diese Flucht aus dem Haushalt vermindert die notwendige finanzpolitische Transparenz über alle Bereiche der Gemeinde. Durch die Umstellung der zentralen Haushaltswirtschaft auf die kaufmännische Buchführung wird u.a. die systematische Zusammenfassung von Informationen aus der Kernverwaltung und den ausgegliederten Bereichen, z.b. durch die Erstellung von Konzernbilanzen, wieder ermöglicht 4. Weiterhin trägt die vorgesehene Reform der Stärkung der politischen Programmfunktion und der Wirtschaftlichkeit Rechnung. Die Konkretisierung der Aufgaben der Kommune soll zukünftig nämlich nicht mehr nur durch Ausgabe- bzw. zukünftig Aufwandsansätze erfolgen, sondern bereits im Haushaltsplan stärker inhaltlich beschrieben werden. Unter Ausgaben ist dabei der Geldmittelabfluss (Zahlung), unter Aufwand der bewertete Verbrauch von Gütern und Dienstleistungen (Ressourcenverbrauch) zu verstehen. Die Beschreibung der erwarteten Verwaltungsleistung im Rahmen der Planung konkretisiert die politischen Erwartungen und ermöglicht notwendige Soll-Ist-Vergleiche. Die Gegenüberstellung von Verwaltungsleistung 1 Grimberg, Bernhardt, Schünemann, Schwingeler, Kommunales Haushaltsrecht Sachsen-Anhalt, 3. Auflage 2002 Witten, S. 39. 2 Zitat aus dem Grußwort des Innenministers des Landes Sachsen-Anhalt Klaus Jeziorsky zur Fachtagung des Studieninstituts für kommunale Verwaltung Sachsen-Anhalt am 25. und 26.03.2003 in Magdeburg, Kommunalnachrichten des Städte- und Gemeindebundes Sachsen-Anhalt, Ausgabe 04/2003, S. 63 3 Grimberg/Knödler, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen-Anhalt, Ostbevern, S. 17 4 Grimberg/Bernhardt/Schünemann/Schwingeler, a.a.o., S. 40
(Output) und Aufwand (Input) ist darüber hinaus eine notwendige Voraussetzung zur Überwachung der Wirtschaftlichkeit. Die Ständige Konferenz der Innenminister und Innensenatoren der Bundesländer (IMK) hat am 21.11.2003 den Bericht zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts von dem eingesetzten Unterausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen. Auf dieser Grundlage soll durch die Reform des Gemeindehaushaltsrechts das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden 5. Grundlegende Änderungen bei der Reform des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens in Sachsen-Anhalt, die inzwischen nicht mehr in Frage gestellt werden, sind der Wechsel des Rechnungsstils (Doppik statt Kameralistik) und die Integration von Verwaltungszielen, Kennzahlen und Indikatoren (Output) in das Haushaltswesen. Ein wichtiger Schritt auf dem Weg vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept ist die Erfassung und Bewertung des gesamten kommunalen Vermögens. In gewerblichen Unternehmen hat die Anlagenbuchhaltung die Aufgabe, einen ständigen Überblick über alle länger- und mittelfristig genutzten Vermögensbestandteile zu gewährleisten. Sie erfasst auf der Grundlage handels- und steuerrechtlicher Vorschriften Vermögenszugänge und -abgänge, sowie die Vermögensabnutzung. Mit Ausnahme der kommunalen Eigenbetriebe und Eigengesellschaften war diese Form der Vermögenserfassung in den Verwaltungen bisher nicht verbreitet. Den Ausgangspunkt und den Bezugsrahmen eines neuen Haushalts- und Rechnungswesens bildet die Eröffnungsbilanz. Diese Bilanz, in der Literatur häufig auch als Vermögensrechnung bezeichnet, stellt erstmalig das vorhandene Vermögen der Kommune den Schulden gegenüber. Die systematische Fortschreibung der Vermögensrechnung beeinflusst den Ressourcenverbrauch (Aufwand) und das Ressourcenaufkommen (Ertrag) der Kommune. Sie ermöglicht damit den permanenten Überblick zum wirtschaftlichen Stand der Kommune. 5 www.neues-kommunales-finanzmanagement.de/common/imk1103_0.pdf
Einführung des Neuen Kommunalen Haushaltsrechts in den Neuen Bundesländern In den Neuen Bundesländern sind nach den Planungen der Innenministerien folgende Übergangsfristen für die Einführung des neuen Gemeindehaushaltsrechts geplant 6 : 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Brandenburg Nur Doppik Mecklenburg- Vorpommern Nicht vor 2008 Sachsen Nur Doppik Sachsen- Anhalt Nur Doppik Thüringen Einführung 2007/2008 vorgesehen, vorauss. nur Doppik Das Land Sachsen-Anhalt hat in den Neuen Bundesländern eine Vorreiterrolle zur Implementierung eines doppischen Haushalts- und Rechnungssystems übernommen. Für Sachsen-Anhalt werden grundlegende landesspezifische Lösungen für ein Rechnungswesen mit vier Komponenten - Bilanz, Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Kostenrechnung - erarbeitet und anwendungsbereit besonders für die Überführung in Software-Lösungen geschaffen. Die kleinen und mittleren Kommunen sind aufgrund der Anzahl und der besonderen Probleme in der Überführung und Anwendung eines doppischen Haushalts- und Rechnungssystems im Fokus der Erforschung. Das Ministerium des Innern hat zuerst im Jahre 2000 der Stadt Bitterfeld auf Beschluss des Stadtrates zur Doppik-Einführung von 1999, dann im Jahre 2002 dem Landkreis Mansfelder Land einen Pilotcharakter zuerkannt. Weitere Kommunen können sich bis zu einer allgemeinen gesetzlichen Regelung für die sukzessive Einführung der Doppik neben der Kameralistik beim Ministerium des Innern bewerben und erhalten bei entsprechenden Voraussetzungen im Prinzip eine über mehrere Jahre laufende Ausnahmegenehmigung zur Einführung der Doppik. Diese Ausnahmegenehmigungen wurden u.a. für die Städte Aken und Halberstadt und die Gemeinde Mittelland erteilt. Die Stadt Bitterfeld und der Landkreis Mansfelder Land beauftragten die Hochschule Harz mit der wissenschaftlichen Begleitung der Implementation eines doppischen Haushalts- und Rechnungssystems im Rahmen ihrer Modellfunktion für das Land Sachsen-Anhalt. Schwerpunkte des Vertrages sind die Sicherung der Rechnungslegung nach dem Ressourcenverbrauchskonzept für Kommunen und die wissenschaftliche Fundierung der Lösung eines doppischen Haushalts- und Rechnungssystems für die Kommunen Bitterfeld und Mansfelder Land. Strategische 6 Quelle: Frischmuth, Zur beschlossenen Reform des Gemeindehaushaltsrechts (Stand Februar 2004), ZKF 2004, S. 62, aktualisiert nach StGB NRW-Mitteilung 696/2004 vom 03.09.2004, www.intern.nwstgb.de/ mitteilungen/archiv/2004/oktober/696_2004_reform_des_gemeindehaushaltsrechts.
Beachtung finden dabei die Anforderungen eines neuen modernen Finanzmanagements und Controllings, in deren Mittelpunkt das neue Haushalts- und Rechnungssystem steht 7. Das Forschungsvorhaben am Fachbereich Verwaltungswissenschaften der Hochschule Harz zur Implementation des neuen Haushalts- und Rechnungswesens, hat zum Ziel, sowohl theoretische als auch praktische Grundlagen für die besonderen Probleme insbesondere kleiner und mittlerer Kommunen zu erarbeiten. Im Zentrum der Forschungstätigkeit sollten sowohl inhaltliche Schwerpunkte wie die Bewertung des kommunalen Vermögens und der Schulden und daraus abgeleitet die Erstellung der Eröffnungsbilanz, die zukünftige Haushaltsgliederung, die Gestaltung der kommunalen Finanzrechnung und die Ausgestaltung der Kosten- und Leistungsrechnung als grundlegende Elemente für ein modernes kommunales Rechnungswesen stehen. Zeitplan der Umstellung auf das NKHR in Sachsen-Anhalt Folgende Zeitschiene ist in Sachsen-Anhalt bis zur endgültigen Umstellung des kommunalen Rechnungswesens vorgesehen: 2004 2005 Vorlage Entwurf zu notwendigen Änderungen der Regelungen zur Haushaltswirtschaft Vorbereitung und Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens sowie der erforderlichen Verordnungen und gegebenenfalls Verwaltungsvorschriften, Veröffentlichung der neuen Gesetzlichkeiten und Verordnungen ab 2006 Übergangsphase von kameralistischer auf doppische Haushalts- und Rechnungsführung 2009 Ende der voraussichtlich einzuräumenden Übergangsfrist 2010 Außer-Kraft-Treten der kameralistischen Haushaltsregeln, In-Kraft- Treten der doppischen Haushaltsregeln Zur Umsetzung des neuen doppischen Haushalts und Rechnungssystems in Sachsen-Anhalt wurde vom Ministerium des Innern ein Lenkungsbeirat einberufen, in dem Vertreter des Ministeriums der Finanzen, des Landesrechnungshofes, der Experimentierkommunen, der Kommunalen Spitzenverbände, der Sikosa (Studieninstitut für kommunale Verwaltung Sachsen-Anhalt) und der Hochschule Harz vertreten sind. Der Lenkungsbeirat zur Erarbeitung der rechtlichen Voraussetzung für die Einführung eines neuen kommunalen Rechnungswesens hat sich am 05.07.2004 konstituiert. Anlässlich dieser Sitzung wurde zugesichert, dass das Ministerium des Innern einen Grundsatzerlass zur Einführung eines neuen Rechnungswesens herausgeben wird. Dieser Hinweiserlass zur Einführung eines Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (NKHR-LSA) wurde mit Datum vom 29.10.2004 allen Landkreisen, kreisangehörigen Städten und Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften, kreisfreien Städten und dem Landesverwaltungsamt in Sachsen- Anhalt bekannt gegeben. In diesem Einführungserlass wird klargestellt, dass sich das Land Sachsen-Anhalt entschieden hat, ausschließlich ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen für die Kommunen und die kommunalen Verbände, insbesondere Zweckverbände, Planungsgemeinschaften, Unterhaltungsverbände etc. einzuführen. Es werden die wesentlichen Vorteile des 7 www.doppik-sachsen-anhalt.de/kommunalprojekte.htm.
kommunalen Haushaltsrechts nach den Grundprinzipien der doppelten Buchführung gegenüber dem kameralistischen System für die Kommunen und die Bürger dargestellt. Der Zeitplan für die Einführung des NKHR-LSA wird in diesem Runderlass bestätigt. Da bis zum Ende des Jahres 2005 die rechtlichen Voraussetzungen in der Gemeindeordnung/Landkreisordnung und der Gemeindhaushaltsverordnung geschaffen werden sollen, können die Kommunen auf dieser Grundlage ab dem 01.01.2006 ihre Haushaltswirtschaft auf das neue Haushalts- und Rechnungswesen umstellen. Der Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt hat am 09.06.2004 zusammen mit dem Landkreistag Sachsen-Anhalt mit den Vertretern der Modellkommunen zur Erprobung eines neuen kommunalen Rechnungswesens einen Erfahrungsaustausch durchgeführt. Als Ergebnis dieses Erfahrungsaustausches hat sich unter dem Dach der kommunalen Spitzenverbände Sachsen-Anhalts ein Arbeitskreis konstituiert, der sich die Aufgabe stellt, abgestimmte Handlungsempfehlungen für die Einführung eines neuen kommunalen Rechnungswesens in den Kommunen Sachsen-Anhalts zu erarbeiten und diesen somit den Einstieg in ein neues Rechnungswesen zu erleichtern 8. Erste Ergebnisse des Arbeitskreises sind Vorschläge über den künftig in Sachsen-Anhalt anzuwendenden Kontenrahmen und den Produktrahmen, Entwürfe einer Richtlinie zur Bewertung des kommunalen Vermögens und der kommunalen Verbindlichkeiten für die Eröffnungsbilanz von Kommunen und Gebietskörperschaften (BewertR) und einer Gemeindehaushaltsverordnung auf doppischer Grundlage, die bereits über den Städte- und Gemeindebund dem Ministerium des Innern vorgelegt wurden. Der Weg des Landkreises Mansfelder Land zum doppischen Haushalt Der Landkreis Mansfelder Land befindet sich seit dem Jahre 1998 in der Haushaltskonsolidierung. Bisher ist es nicht gelungen, die am Jahresende entstandenen Fehlbeträge abzubauen. Der Kreistag beschäftigte sich in seiner Sitzung am 27.02.2002 ausführlich mit der Thematik des zukünftigen Haushalts- und Rechnungswesens und gab das Startsignal zur Einführung der Doppik im Landkreis Mansfelder Land. Das Ministerium des Innern bewilligte am 27.06.2002 die Durchführung eines Pilotprojektes zur Einführung eines doppischen Haushalts- und Rechnungswesens. Damit ist der Landkreis Mansfelder Land neben der Stadt Bitterfeld Vorreiter auf dem Gebiet der Doppik. Folgender Zeitplan wurde aufgestellt 9 : 8 KNSA 478/20004 vom 23.07.2004 9 www.mansfelderland.de
Projektplanung Zu Beginn des Weges des Landkreises Mansfelder Land zum doppischen Haushalt stand die Gesamtprojektplanung mit der Definition der Ziele des Gesamtprojektes, der Benennung der beteiligten Personen und Fachämter, der Festlegung von Aufgaben, Verantwortungen und Kompetenzen, der Ressourcenplanung (Kosten- und Zeitplanung) und der Festlegung des Kommunikationsflusses. Die Projektleitung, die die Grundsatzentscheidungen hinsichtlich des Entwicklungsweges fällt, liegt beim Landrat und den Dezernenten. Das Projektteam besteht aus Vertretern des Amtes Kämmerei, Controlling und Beteiligungen, des Rechnungsprüfungs-, Bauverwaltungs- und Schulverwaltungsamt, der Teams Personalangelegenheiten bzw. Verwaltungsaufbau/-modernisierung und Vertretern der Hochschule Harz. Das Team hat die Aufgaben, die Arbeitsgruppen zu unterstützen. Zur praktischen Umsetzung des Projektes wurden drei Arbeitsgruppen gebildet, die jeweils aus drei bis vier Mitarbeitern der Fachämter der Kreisverwaltung bestehen 10. 10 www.mansfelderland.de
Erfassung und Bewertung des Vermögens Die Erfassung und Bewertung des Vermögens des Mansfelder Landkreises wurde im Rahmen der Aufstellung der Eröffnungsbilanz zum 31.12.2003 abgeschlossen. Grundlage zur Ersterfassung war die Inventurrichtlinie zur Erfassung des Anlagevermögens des Landkreises Mansfelder Land, die Hinweise zum Verfahrensablauf gibt. Diese Inventurrichtlinie soll gewährleisten, dass die Erfassung und Bewertung des Vermögens und der Schulden einheitlich, vollständig und nach gleichen Bewertungskriterien erfolgen. Die Erfassung und Bewertung des Anlagevermögens wurde dokumentiert, die Aufnahme der Vermögensgegenstände in die Anlagenbuchhaltung ist erfolgt. Kosten- und Leistungsrechnung Einen laufenden Prozess stellt die Kosten- und Leistungsrechnung dar. Die Buchungen erfolgen über eine Schnittstelle zum Haushaltskassenrechnungswesen, wobei jede Haushaltsstelle immer mit einer Kostenstelle, einem Kostenträger bzw. einer Kostenart verknüpft ist. Jeder Haushaltsstelle wurde ein Sachkonto zugeordnet, welches bei der Erstellung von Anordnungen sichtbar ist. Die Produktbeschreibungen wurden in den einzelnen Fachämtern erstellt und werden gegenwärtig in einem Produktbuch zusammengefasst. Das Budgetierungskonzept wurde erstellt und wird für die Haushaltsplanungen ab dem Haushaltsjahr 2005 angewendet.
Aus- und Fortbildungskonzept Im Jahr 2003 wurden für die Mitarbeiter Schulungen auf dem Gebiet der kaufmännischen Buchführung durchgeführt. Es wurden auch die wichtigen entsprechenden Buchungsvorgänge für die Kosten- und Leistungsrechnung erklärt. Dazu wurde ein Aus- und Fortbildungskonzept der Kreisverwaltung Mansfelder Land zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagement erarbeitet, in welchem die Inhalte und Anforderungen und der entsprechende Personenkreis festgehalten wurden 11. 11 www.mansfelderland.de