Arbeitsgruppe Optimierung der kommunalen Finanzaufsicht Arbeitsgruppenleitung: Herr Matthias Graf (HMdIS) Ergebnisprotokoll der 12. Sitzung der Arbeitsgruppe Optimierung der kommunalen Finanzaufsicht am 8. Juli 2015, 9-13 Uhr Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Sitzungssaal 2 Teilnehmer: siehe angefügte Teilnehmerliste Herr Graf begrüßte die Teilnehmer der AG und stellte Frau Reusch-Demel als neue Leiterin des Referates IV 5, Interkommunale Zusammenarbeit, vor. TOP 1. Konsolidierungsfortschritt Herr Graf erläuterte anhand der Folien 3-9 die Konsolidierungsentwicklung der hessischen Kommunen. Dabei hob er insbesondere die erfolgreiche Umsetzung der Finanzplanungserlasse hervor. Nach Bekanntgabe des Erlasses gebe es eine erheblich geringere Anzahl von (Einvernehmens)-Kommunen, die erst nach dem Jahr 2017 den Haushalt ausgleichen wollen (aktuell 22 statt zuvor 142). Der Trend bei den Finanzierungssalden sowie den vorläufigen Rechnungsergebnissen für 2015 der Kreise, kreisfreien Städte und Sonderstatusstädte weise eine positive Entwicklung auf. Auf Nachfrage kündigte Herr Graf an, sowohl die Übersicht der vorläufigen Rechnungsergebnisse für die genannten Kommunen als auch die Liste der Nicht- Schutzschirmkommunen, die nach 2017 den Haushaltsausgleich planen, dem Protokoll beizufügen. Der Konsolidierungsfortschritt gehe allerdings mit einem Anstieg der Realsteuern einher, was eine Präsentation von Ernst &Young für das Jahr 2015 belege, die als Anlage des Protokolls zur Verfügung gestellt wird. Demnach befinde sich Hessen mittlerweile in der Spitzengruppe der Bundesländer mit den höchsten Hebesätzen der Grundsteuer B. Die Erhebung von Ernst&Young vergleiche allerdings im Gegensatz zu der nur verzögert erstellten Statistik des Statistischen Bundesamtes die absoluten Hebesätze und nicht die gewogenen Hebesätze miteinander. Bei der Gewerbesteuer bewege sich Hessen weiter im Mittelfeld. Der Stand der Aufarbeitung der Jahresabschlüsse sei allerdings noch nicht befriedigend. Hierzu teilte Herr Dr. Rauber mit, dass ihm nur ca. 20 Kommunen bekannt seien, die die Erlassvorgaben nicht einhalten können. TOP 2. Wesentliche Regelungspunkte des Nachfolgeerlasses für die Konsolidierungs-Leitlinie a. Pflicht zum Einvernehmen der RP bei allen Kommunen mit unausgeglichenen Haushalten Herr Graf stellte als neue beabsichtigte Maßnahme die Einführung einer Einvernehmensregelung bei unausgeglichenen Haushalten für alle Kommunen vor. Dabei unterstrich er die positiven Erfahrungen
aus dem Finanzplanungserlass und das damit verbundene Kernanliegen, dass die oberen Aufsichtsbehörden Kenntnis von Kommunen mit unausgeglichenen Haushalten erlangen, um eine einheitliche Regelungslinie vorgeben zu können. Zur Möglichkeit, die Vorlagepflicht an die Regierungspräsidien bei geringfügigem Verfehlen des Haushaltsausgleiches noch nicht auszulösen, sprachen sich die Vertreter der Regierungspräsidien für klare, am Gesetz orientierte Kriterien aus. Auch Dr. Rauber sieht für eine derartige Regelung keinen Bedarf. Die Einführung einer Einvernehmensregelung bei verfehltem Haushaltsausgleich halte er für grundsätzlich sinnvoll. b. Abbau von Altfehlbeträgen Anhand der Folien 11-16 präsentierte Herr Graf die Problematik der Altfehlbeträge am Indikator der Kassenkreditverbindlichkeiten. Besonderes Augenmerk richtete er auf die 15-20 % derjenigen Kommunen, die Kassenkredite von 800 und mehr je Einwohner aufweisen. Nach den Maßstäben des Finanzplanungserlasses (Mindestabbaurate von 40 je Jahr und Einwohner) sei bei einigen dieser Kommunen erst jenseits des Jahres 2080 mit dem Abbau der Kassenkredite zu rechnen. Derartige extreme Fälle provozierten Überlegungen, ob und inwieweit Unterstützungsmaßnahmen des Landes bzw. über den KFA eine Lösung der Problematik darstellen könnten. Weitere Folien zur Auswertung der Kassenkredite werden dem Protokoll als Anhang beigefügt. Vor dem Hintergrund der erheblichen Verschuldung vieler hessischer Kommunen müsse künftig der sich aus 92 Abs. 4 und 5 HGO ergebenden Pflicht, Fehlbeträge aus Vorjahren auszugleichen, Geltung verschafft werden. Als ersten Schritt müssten daher defizitäre Kommunen in Haushaltssicherungskonzepten einen kontinuierlichen Abbau der Altfehlbeträge darstellen ( 92 Abs. 5 Ziffer 2 HGO). Unter Verweis auf die Folien 17-18 betonte Herr Graf, dass die Ausgangssituation für einen Defizitabbau sehr günstig sei. In diesem Zusammenhang berichtete Herr Kraulich vom HMdF über die Ergebnisse der Verhandlungen zwischen Bund und den Ländern zur Übernahme von Flüchtlingskosten: Der Bund stellt den Ländern für 2016 bis 2018 eine jährliche Integrationspauschale in Höhe von zwei Milliarden Euro zur Verfügung. Zudem zahlt der Bund den Ländern die im Integrationskonzept für den Wohnungsbau in Aussicht gestellten Mittel von jeweils 500 Millionen Euro für 2017 und 2018 als sogenannte Kompensationsgelder. Diese Entlastungswirkung entstehe unmittelbar bei den Kreisen und kreisfreien Städten. Hinsichtlich der näheren Ausgestaltung der Abbauverpflichtung beispielsweise durch Vorgaben von Mindestabbauraten oder fest definierten Zeiträumen fragte Herr Graf die Teilnehmer nach ihrer Einschätzung. Herr Nehrbass als Vertreter des RP DA votierte für eine individuelle Betrachtung der Kassenkreditverbindlichkeiten. Das RP KS legte Wert darauf, dass bereits im Jahr 2017 konkrete Vorgaben für den Abbau der Kassenkredite vorgegeben werden.
Der HSGB setzte den Ausgleich der ordentlichen Ergebnisse als Ausgangspunkt und vertraut der Selbstheilungskraft von ausgeglichenen Haushalten als Mittel für den Abbau der Altschulden. Anknüpfungspunkt für eine mögliche aufsichtliche Einwirkung auf den Abbau der Kassenkredite sei der 105 HGO, also eine stetige Begrenzung des Volumens der Kassenkredite. Der HST betonte, dass ein Abbau von Altfehlbeträgen nur im Zusammenhang mit dem Themenkomplex der Kreis- und Schulumlage erfolgen könne und verwies auf die ansonsten bestehende Doppelbelastung der kreisangehörigen Kommunen. Wenn was er für erforderlich halte die Kreise ihre Altfehlbeträge abzubauen hätten und diese die Beibehaltung oder gar Steigerung bisheriger Hebesätze vornähmen, reduziere das die Möglichkeiten der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, Altfehlbeträge abzubauen. Dies sei bei eventuellen Vorgaben des Landes zwingend zu berücksichtigen. Herrn Drexelius (HLT) bemerkte, dass die in der bisherigen Leitlinie bestehende Obergrenze mit als Ursache für den Defizitaufbau auf Kreisebene zu sehen sei. Herr Dr. Keilmann von der Überörtlichen Prüfung bewertete den raschen Abbau von Altfehlbeträgen als richtigen Ansatz. Insbesondere sei der Aufbau einer Liquiditätsrücklage bei guter wirtschaftlicher Lage ein Mittel, um Altfehlbeträge abzubauen. In der Diskussion zeigte sich bei einigen Teilnehmern Skepsis, ob eine landeseinheitliche Vorgabe sei es in zeitlicher oder aber betragsmäßiger Dimension angesichts der doch sehr heterogenen Lage der Kommunen zielführend sein könne. Dies aufgreifend fragte Herr Graf, ob statt einer landeseinheitlichen Linie eine kreisbezogene Betrachtung eine Lösung darstellen könne. So könnten mit Hilfe von Konferenzen zwischen Kreis, kreisangehörigen Gemeinden und den RP en als obere Kommunalaufsichtsbehörden jeweils individuelle Abbaupfade festgelegt werden, die sowohl die Gegebenheiten der Kreisdefizite als auch die unterschiedliche Defizitbelastung einzelner Kreiskommunen berücksichtige. Der HSGB wies darauf hin, dass ein solches Verfahren sehr aufwändig sei. Dieser Einschätzung schloss sich das RP KS an und sprach sich eher für eine landeseinheitliche verbindliche Regelung aus. Herr Graf bot den Teilnehmer an, ihre Positionen und Vorschläge intern abzustimmen und bis zum 30.09.2016 zu berichten. Der HST schlug als weiteres Vorgehen einen neuen Sitzungstermin dieser AG vor, in der über die Stellungnahmen beraten wird. Die Teilnehmer einigten sich auf Freitag, den 7. Oktober 2016. In Bezug auf Folie 20 und die weiteren Regelungspunkte des Nachfolgeerlasses für die außer Kraft getretene Leitlinie hob Herr Graf unter Verweis auf die Rechtsprechung insbesondere die Verpflichtung zur Erhebung von Straßenbeiträgen hervor, wenn Kommunen defizitär sind. Dies ist auch der Fall, wenn Altfehlbeträge bestehen. Es werde angestrebt, die neue Leitlinie möglichst noch in diesem Jahr in Kraft treten zu lassen. Herr Graf und Herr Hardt kündigten an, in den für September 2016 geplanten Finanzplanungserlass neben den Vorgaben zu Realsteuerhebesätzen auch erste aufsichtliche Hinweise für den Abbau von Altdefiziten mitaufzunehmen.
TOP 3. Kreis- und Schulumlage Herr Graf stellt die Folien 21-24 vor und verwies unter Betrachtung der bisherigen Regelung in der Leitlinie und den Vorgaben im FAG auf die Positionen der Kommunalen Spitzenverbände, die diese im Vorfeld der Sitzung bereits schriftlich dargelegt hatten. Der HST stellte klar, dass er eine Obergrenze neben der Regelung im FAG für notwendig erachte. Die erhebliche Spreizung des Schulumlage-Aufkommens in Folie 24 zeige, dass es eines einheitlichen Nachweises für die Berechnung des Schulumlagebedarfs dringend bedürfe. Grundsätzlich müsse es 2017 zu einer Senkung der Umlagesätze der Kreisumlage kommen, wenn die Faktoren Entlastungen im Bereich des SGB, der Anstieg der Kreisschlüsselzuweisungen sowie der Kreisumlagegrundlagen berücksichtigt werden. Die nunmehr vom Bund angekündigten weiteren Entlastungen für die Flüchtlingsaufnahme kämen hinzu. Ferner lege der HST Wert darauf, dass die kreisangehörigen Kommunen bereits jetzt im Sommer frühzeitig über die Höhe der Kreisumlage informiert werden, um ihre Haushalte planen zu können. Der HLT verdeutlichte, dass entscheidend sei, welche Vorgaben verbindlich festgesetzt werden. Es dürfe nicht unberücksichtigt bleiben, wie die Verhältnisse im jeweiligen Kreis sind und für wie viele Kommunen der Kreis Aufgaben erledige. Die Kreise müssten auch zukünftig in die Lage versetzt werden, ihre Aufgaben zu finanzieren. Bezugnehmend auf die Schulumlage ergänzte er, dass die Anzahl der Grundschulen, deren Ausstattung sowie die Schülerzahlen Unterschiede zwischen den Kreisen begründen könnten. Jeder Kreis habe das Recht, seinen Standard bei der Aufgabe Schulwesen selbst zu definieren. Der HSGB befürchtet, dass ohne Obergrenze die Genehmigung in 50 Abs. 6 FAG durch schrittweise Anhebung der Kreisumlage (unterhalb der Genehmigungsgrenze) umgangen werden kann. Sie sollte deshalb beibehalten werden. Zugleich stellte er klar, dass der primäre Fokus des Verbandes nicht auf der Schulumlage liege. Wichtig seien klare Kriterien, wie sie in den Hinweisen zur GemHVO niedergelegt seien. Herr Kraulich wies für das HMdF darauf hin, dass in den Beratungen zum neuen KFA nach seiner Erinnerung zwischen den Teilnehmern der Arbeitsgruppe- und Lenkungsgruppe Einigkeit herrschte, dass zukünftig keine Obergrenze bei Kreis-und Schulumlage bestehe. Ansonsten sei der 50 Abs. 6 FAG ohne Funktion. Der HST erwiderte, dass ihm ein Ausschluss einer Obergrenze in den Besprechungen zum KFA nicht bekannt sei. Herr Graf unterstrich, die Frage einer Obergrenze müsse im Lichte der gesetzgeberischen Entscheidung über den neuen KFA gesehen werden. Der Gesetzgeber habe sich für eine Erhöhung der Nivellierungshebesätze auf den Landesdurchschnitt entschieden. Er habe erkannt, dass damit die Umlagegrundlagen für die Kreisumlage massiv ansteigen. Um eine unerwünschte Umverteilungswirkung zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden zu verhindern wurde daher mit der Übergangsregelung des 67 Abs 3 FAG für das Ausgangsjahr 2016 bestimmt, dass das Aufkommen aus der Kreisumlage nicht höher sein dürfe als es nach der für das Ausgleichsjahr 2015 geltenden Rechtslage gewesen wäre. Damit habe der Gesetzgeber letztlich die so zu errechnenden Hebesätze für 2016 als ein zulässiger Ausgangswert der Hebesätze definiert. Der für das Jahr 2016 so auf gesetzlicher Grundlage bestimmte Gesamthebesatz übertreffe aber bereits weithin das von HST und HSGB geforderte Niveau der Hebesätze von 52/53 % (Folie 25 der Präsentation). Beim Hochtaunuskreis liege der Gesamthebesatz sogar über 55 %. Von daher sei es rechtlich schwer zu
begründen, aufsichtlich ein Hebesatzniveau unter diesen aus 67 FAG abzuleitenden Ausgangswerten des Jahres 2016 festzusetzen. Obwohl die Mehrzahl der Kreise den Gesamthebesatz auf die bisherige Obergrenze von 58 % festgesetzt hatte, führte das Einfrieren nach 67 FAG zu ( wegen der unterschiedlichen Umlagegrundlagen ) völlig unterschiedlichen Höhen der Hebesätze. Von daher stelle sich die Frage, ob die Vorgabe einer einheitlichen hessenweiten Hebesatzhöhe wirklich sinnvoll sei. Jedenfalls habe das neue FAG im Gegensatz zur alten Rechtslage- nunmehr ein gesetzliches Regulativ geschaffen, das es der Aufsichtsbehörde ermöglicht, den Ausgleich zwischen der angemessenen Finanzausstattung des Landkreises und seiner Gemeinden im Blick zu halten. Es sei daher naheliegend für den gebotenen Interessenausgleich zunächst einmal das vorhandene gesetzliche Instrumentarium zu nutzen, bevor man über eine anderweitige erlassrechtliche Regelung nachdenke. Es gelte eher, nachvollziehbare Kriterien zu entwickeln, unter denen eine genehmigungsbedürftige Hebesatzanhebung künftig erlaubt werden kann. Von daher neige das HMdIS derzeit nicht dazu, eine Obergrenze festzusetzen. Die künftige Entwicklung der Hebesätze bleibe aber zu beobachten. Insoweit sei nicht auszuschließen, dass das Thema künftig wieder auf die gemeinsame Agenda zu setzen sei. Zur Lösung der unterschiedlichen Auffassungen zu Hebesatzhöhe und Berechnung der Schulumlage schlug Herr Graf zum weiteren Verfahrensablauf die Einrichtung einer Unter-AG vor, die einheitliche Genehmigungsstandards für die Aufsicht sowie einheitliche Berechnungsmethoden bei der Schulumlage erarbeitet. Der HST, der HLKT sowie der HSGB stimmten einer U-AG zu, verwiesen aber auf den Vorbehalt einer Rückkoppelung mit den Mitgliedern. Der HST legte nochmals Wert darauf, dass eine Verknüpfung in der U-AG mit der Thematik Altdefizite erfolge. Das HMdF unterstützte den Vorschlag einer Unter-AG. Er erwarte im Übrigen, dass auf Grund der guten Einnahmesituation der Kreise sich auf absehbare Zeit die Frage der Genehmigung von Hebesatzerhöhungen kaum stelle. Die Teilnehmer waren sich einig, dass die U-AG mit Vertretern der drei Kommunalen Spitzenverbände, des HMdF sowie der Regierungspräsidien und der Überörtlichen Prüfung besetzt wird. TOP 4. Kommunales Auswertungssystem Hessen Herr Graf erläuterte kurz den Nutzen dieses neuen Systems und verwies darauf, dass ein Gespräch hierüber bereits mit den kommunalen Spitzenverbänden am 31.5 sowie 13.6. diesen Jahres stattgefunden hat. Auf eine weitergehende Befassung im Rahmen dieser AG wird deshalb nach Übereinstimmung aller Mitglieder verzichtet. Anlagen gez. Graf