13 Rentenversicherungsträger beschaffen medizinische Rehabilitationsmaßnahmen von jährlich rund 1,5 Mrd. Euro ohne Wettbewerb (Kapitel 1113 Titel 636 81) 13.0 Die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung lassen medizinische Rehabilitationsmaßnahmen für jährlich rund 1,5 Mrd. Euro in privaten Rehabilitationskliniken erbringen. Bei der Auftragsvergabe fehlte es an einem ausreichenden Qualitäts- und Preiswettbewerb, weil sich die Träger auf ausgewählte Vertragskliniken beschränkten. Ihre Entscheidungen zur Auswahl der Rehabilitationskliniken und deren Belegung waren nicht transparent. Dadurch versäumten die Träger, in einem korruptionsgefährdeten Bereich wirksam Bestechlichkeit vorzubeugen. 13.1 13.1.1 Für medizinische Rehabilitationen sind die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund) als Bundesträger und die Regionalträger der Deutschen Rentenversicherung (Regionalträger) zuständig. Der DRV Bund obliegen daneben Grundsatz- und Querschnittsaufgaben der Deutschen Rentenversicherung. Ein Drittel aller medizinischen Rehabilitationsmaßnahmen lassen die DRV Bund und die Regionalträger in eigenen Rehabilitationskliniken, zwei Drittel in privaten Rehabilitationskliniken (Vertragskliniken) erbringen (vgl. Nr. 12). Die Rentenversicherungsträger schrieben diese nicht öffentlich aus. Für medizinische Rehabilitationsmaßnahmen in den Vertragskliniken leisteten sie zusammen jährlich rund 1,5 Mrd. Euro. Die DRV Bund zahlte beispielsweise an 34 Vertragskliniken jeweils mehr als 5 Mio. Euro jährlich. Für einzelne Rehabilitationsmaßnahmen müssen die DRV Bund und die Regionalträger je nach Art der Erkrankung zwischen 3 000 Euro und 9 000 Euro entrichten. 13.1.2

Der Bundesrechnungshof prüfte bei der DRV Bund und drei Regionalträgern, wie sie medizinische Rehabilitationsmaßnahmen bei den Vertragskliniken beschafften und diese mit Rehabilitanden belegten. Nach seinen Feststellungen schlossen die DRV Bund und die Regionalträger zunächst (Rahmen-)Verträge mit ausgewählten Vertragskliniken auf unbestimmte Zeit und vereinbarten die Vergütungssätze für die medizinischen Rehabilitationsmaßnahmen. Die Vertragsbeziehungen zu den Vertragskliniken bestanden teilweise seit den 1950er-Jahren. Neue Angebote privater Rehabilitationskliniken lehnten die Regionalträger und die DRV Bund im Wesentlichen mit der Begründung ab, es gebe keinen Bedarf für eine Zusammenarbeit mit weiteren Einrichtungen. Ob sie deren Angebote geprüft hatten, dokumentierten sie nicht. Die Regionalträger gaben intern vor, wie viele Rehabilitanden sie den einzelnen Vertragskliniken zuweisen wollen (Kontingente). Bei einem Regionalträger legten Mitarbeiter der Verwaltung und des ärztlichen Dienstes mit der Geschäftsführung die Kontingente fest; bei den beiden anderen bestimmte jeweils ein Mitglied der Geschäftsführung allein die Kontingente. Für die Beschäftigten der Regionalträger waren die Kontingente verbindlich und sollten ausgeschöpft werden. In einigen Fällen änderten die Regionalträger die Kontingente nachträglich. Weder dokumentierten sie, wie sie die einzelnen Kontingente errechnet hatten, noch, warum sie festgelegte Kontingente später änderten. Die DRV Bund und die Regionalträger nutzten IT-Programme, um für Rehabilitanden die geeignete Klinik (eigene Kliniken und Vertragskliniken) auszuwählen. Die Programme erzeugten automatisch Listen mit einer Rangfolge in Frage kommender Rehabilitationskliniken. Die Beschäftigten konnten von der Programmempfehlung abweichen, ohne dies zu begründen. Die Programme speicherten nicht, ob die Beschäftigten einem Vorschlag gefolgt waren oder nicht. Die DRV Bund traf im Rahmen ihrer Grundsatz- und Querschnittsaufgaben bislang keine Regelungen zur Vergabe von Leistungen an die Vertragskliniken, zur Bildung der Kontingente oder zur Zuweisung von Rehabilitanden. Ein Grund für die Nichtanwendung des Vergaberechts war, dass durch Rechtsprechung nicht entschieden ist, ob medizinische Rehabilitationsleistungen nach dem Vergaberecht zu beschaffen sind. Nach Auffassung der Rentenversicherungsträger ist das Sozialrecht vorrangiges Recht, das Vergaberecht ausschließe.

Für die DRV Bund gilt die Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung (Korruptionsrichtlinie). Nach dieser ist die Transparenz von Entscheidungen einschließlich ihrer Vorbereitung sicherzustellen, z. B. durch eine ITgestützte Vorgangskontrolle sowie eine genaue und vollständige verfahrensbegleitende Dokumentation. Ein Arbeitsgebiet ist nach den Bestimmungen der Korruptionsrichtlinie u. a. besonders korruptionsgefährdet, wenn dort Haushaltsmittel in größerem Umfang bewirtschaftet werden und Dritte hierdurch einen bedeutenden materiellen Vorteil erhalten. 13.2 Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die DRV Bund und die Regionalträger seit Jahrzehnten nur mit einer begrenzten Zahl privater Rehabilitationskliniken Verträge schlossen, neue Anbieter jedoch kaum berücksichtigten. Damit schotteten sie dauerhaft Konkurrenten vom Rehabilitationsmarkt ab und verhinderten einen Qualitäts- und Preiswettbewerb unter den Anbietern. Wenn Rentenversicherungsträger bei der Beschaffung von medizinischen Rehabilitationsmaßnahmen Auswahlentscheidungen treffen und damit Ermessen ausüben, sind sie an den Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden. Sie dürfen bestimmte Leistungsanbieter nicht willkürlich bevorzugen. Ihre Ermessensauswahl müssen sie aufgrund sachlicher Gründe treffen. Entscheidungen müssen sie so dokumentieren, dass sie von Aufsichtsbehörden und Gerichten überprüfbar sind. Die Verfahren bei der DRV Bund und bei den Regionalträgern genügen diesen Vorgaben nicht. Die fehlende Dokumentation der Auswahl verstößt auch gegen das Transparenzgebot nach der Korruptionsrichtlinie. Die Vergabe an die Vertragskliniken ist korruptionsgefährdet, weil Haushaltsmittel in erheblichem Umfang verausgabt werden. Um eine einheitliche Verfahrensweise zu gewährleisten, sollte die DRV Bund im Rahmen ihrer Grundsatz- und Querschnittsaufgaben auch bei den übrigen Rentenversicherungsträgern auf entsprechende Regelungen hinwirken. Der Bundesrechnungshof hat ferner die Verfahren zur Bildung der Kontingente bei den Regionalträgern bemängelt. Sie lassen weder erkennen, wie diese die einzelnen Kontingente errechnet hatten, noch, warum sie festgelegte Kontingente änderten. Dies erscheint besonders bedenklich, wenn nur eine Person die maßgeblichen Entscheidungen trifft. Zu beanstanden waren auch die Abläufe bei der Zuweisung

der Rehabilitanden an die Rehabilitationskliniken. Die Gründe für eine Zuweisung waren aufgrund unzureichender Dokumentation durch die IT-Programme und die Beschäftigten nicht überprüfbar. Die Bildung der Kontingente und die praktizierte Zuweisung an Vertragskliniken bergen ein Korruptionspotenzial. Bereits eine zusätzliche Zuweisung wöchentlich verschafft einer Vertragsklinik Mehreinnahmen zwischen 156 000 Euro und 468 000 Euro jährlich. Die Gründe für ein Abweichen von IT-gestützten Vorschlägen bei der Auswahl einer Vertragsklinik müssen deshalb überprüfbar dokumentiert werden. Der Bundesrechnungshof hat die DRV Bund aufgefordert, für transparente und sachgerechte Verfahren zu sorgen. Insbesondere sollte geregelt werden, wie Vertragskliniken auszuwählen, Kontingente zu bilden oder zu ändern und nach welchen Kriterien Rehabilitanden den einzelnen Vertragskliniken zuzuweisen sind. Alle maßgebenden Entscheidungsschritte sollten entsprechend den Regelungen der Korruptionsrichtlinie vollständig dokumentiert werden. Im Rahmen ihrer Grundsatzund Querschnittsaufgaben sollte die DRV Bund auf entsprechende Regelungen für alle Rentenversicherungsträger hinwirken. 13.3 Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Bundesministerium) hat die Kritik des Bundesrechnungshofes an den Verfahren der Regionalträger für berechtigt gehalten. Es plane, die zuständigen Aufsichtsbehörden damit zu befassen. Zur Frage der Ausschreibungspflicht sei die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) abzuwarten. Die Entscheidungen der DRV Bund hat es demgegenüber für nachvollziehbar und transparent erachtet. Bei der Zuweisung an eine Rehabilitationsklinik würden Abweichungen von den IT-gestützten Vorschlägen in der Versichertenakte festgehalten, insbesondere bei Geltendmachung eines Wunsch- und Wahlrechts. Eine darüber hinausgehende Dokumentation der Entscheidungsgründe erfordere mehr Personal. Die DRV Bund sei aber bereit, bei der Konzeption eines für das Jahresende 2016 angestrebten einheitlichen neuen IT-Programms für die gesamte Rentenversicherung zusätzliche Dokumentationsmöglichkeiten zu prüfen. 13.4 Der Bundesrechnungshof hält es für sachgerecht, dass das Bundesministerium mit den Aufsichtsbehörden der Länder die Verfahren der Regionalträger erörtern will.

Dabei sollte es auf ein einheitliches, transparentes Verfahren bei der Auswahl der Vertragskliniken, bei Bildung und eventueller Änderung der Kontingente und bei der Zuweisungspraxis an Vertragskliniken hinwirken. Zwar ist bislang höchstrichterlich noch nicht entschieden, ob die Rentenversicherungsträger verpflichtet sind, medizinische Rehabilitationsmaßnahmen öffentlich auszuschreiben. Die bislang zur Anwendbarkeit des Vergaberechts im Sozialrecht ergangenen Gerichtsentscheidungen deuten darauf hin, dass das Vergaberecht auch im Rehabilitationsbereich anzuwenden ist. Mit Blick darauf und im Interesse von Wettbewerb um Qualität und Preise, Transparenz und Nichtdiskriminierung von Anbietern empfiehlt der Bundesrechnungshof, bei der Beschaffung von medizinischen Rehabilitationsmaßnahmen durch die Rentenversicherungsträger die Grundsätze des Vergaberechts anzuwenden. Nicht plausibel ist, weshalb das Bundesministerium Mängel bei der DRV Bund nicht anerkennt oder nicht beseitigen will. Ein Hinweis in der Versichertenakte erzeugt keine ausreichende Transparenz, weil dort nur das Umsetzen des Wunsch- und Wahlrechts festgehalten wird. Wegen fehlender Dokumentation der IT-gestützten Vorschläge und eines etwaigen Abweichens hiervon sind die Gründe für eine Zuweisung an eine Rehabilitationsklinik im Einzelfall nicht überprüfbar. Dieser Mangel ist nicht bis zum Jahre 2016 hinnehmbar. Die DRV Bund kann den Personalaufwand gering halten, indem sie die Dokumentation durch ein entsprechend geändertes IT-Programm unterstützt. Das Bundesministerium sollte daher die DRV Bund veranlassen, auf eine einheitliche Rechtsanwendung hinzuwirken, um mit Hilfe eines transparenten Verfahrens nach vergaberechtlichen Grundsätzen einen Qualitätsund Preiswettbewerb privater Rehabilitationskliniken und eine sachgerechte Kontingentbildung und Zuweisung an die Kliniken zu fördern, sowie in ihrem Geschäftsbereich für eine hinreichende Dokumentation zu sorgen, um die Entscheidungen entsprechend der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung transparent zu gestalten.