Wie funktioniert eigentlich der Finanzausgleich? - Defizite und Reformoptionen - Vortrag anlässlich der Tagung Reformoptionen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs des ifo Instituts (NL Dresden) Dresden, 9. Oktober 2013 Prof. Dr. Joachim Ragnitz
Gliederung Funktionsweise des bundesstaatlichen Finanzausgleichs Ungereimtheiten im geltenden Finanzausgleich Reformmöglichkeiten 2
Begrifflichkeiten Berichtsjahr 2011 Landes- und Gemeindeebene werden im Aggregat betrachtet Argumentation basiert im Regelfall auf Steuerkraft (nicht Finanzkraft) als Normalfall wird Umsatzsteuerverteilung nach Köpfen angenommen Umsatzsteuervorwegausgleich wird als Bestandteil des Verteilungsmechanismus Finanzausgleich angesehen Anreizeffekte werden anhand der marginalen Verbleibsquote zusätzlicher Steuereinnahmen gemessen 3
Ausgangslage: Notwendigkeit eines Finanzausgleichs starke Unterschiede der originären Steuereinnahmen wegen unterschiedlicher Wirtschaftskraft Pro-Kopf-Ausgabenbedarfe zur Erfüllung der Aufgaben sind über die Länder jedoch in etwa gleich verteilt Bedarf an Umverteilung zwischen reichen und armen Ländern aber keine übermäßige Nivellierung, um Anreize für Erhöhung der eigenen Steuereinnahmen aufrecht zu erhalten 4
Ergebnisse des Finanzausgleichs Finanzausgleich führt im Ergebnis zu einer weitgehenden Angleichung der Finanzkraft (und näherungsweise der Steuerkraft) (Stadtstaaten und einige dünn besiedelte Länder wegen annahmegemäß höherer Kosten der Leistungserstellung begünstigt) durch Umsatzsteuervorwegausgleich horizontaler Finanzausgleich Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ, Hartz-IV-BEZ, PolBEZ hier unberücksichtigt) 5
Finanzströme im bundesstaatlichen Finanzausgleich (2011) Finanzschwache Länder vor USt- Verteilung BE, BB, HB, MV, NI, RP, SH, SL, SN, ST, TH Finanzschwache Länder nach USt- Verteilung BE, BB, HB,MV, NW, NI, RP, SL, SN, SH, ST, TH USt-Vorwegausgleich 11,0 Mrd. LFA i.e.s. 7,3 Mrd. Finanzstarke Länder vor USt- Verteilung BW, BY, HH, HE, NW Finanzstarke Länder nach USt- Verteilung BW, BY, HH, HE Bund Allg. BEZ 2,6 Mrd. Finanzschwache Länder nach LFA BE, BB, HB, MV, NI, RP, SL, SN, SH, ST, TH 6
Finanzströme im bundesstaatlichen Finanzausgleich (2011) Finanzschwache Länder vor USt- Verteilung BE, BB, MV, NI, SL, SN, ST, TH Finanzschwache Länder nach USt- Verteilung BE, BB, HB,MV, NW, NI, RP, SL, SN, SH, ST, TH USt-Vorwegausgleich 7,3 Mrd.* LFA i.e.s. 7,3 Mrd. Finanzstarke Länder vor USt- Verteilung BW, BY, HB, HH, HE, NW, RP, SH Finanzstarke Länder nach USt- Verteilung BW, BY, HH, HE Bund Allg. BEZ 2,6 Mrd. Finanzschwache Länder nach LFA BE, BB, HB, MV, NI, RP, SL, SN, SH, ST, TH * im Vergleich zur Verteilung nach Köpfen 7
Probleme/Kritikpunkte Intransparenz des gesamten Ausgleichssystems hoher Nivellierungsgrad insbesondere bei finanzschwachen Ländern Ermittlung der eigenen Einnahmen durch einwohnerbasierte Zerlegung Berücksichtigung nur eines Teils der gesamten Einnahmen (keine Konzessionsabgaben; keine Gemeindesteuern bei USt-Ausgleich) keine Berücksichtigung regional unterschiedlicher Belastung durch bundesgesetzlich veranlasste Ausgaben (insb. Sozialausgaben) Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft nur zu 64% Umfang der Einwohnergewichtung der Stadtstaaten (135%) bzw. der dünn besiedelten Länder Einwohnergewichtung bei dünn besiedelten Ländern nur für Gemeindesteuern im Ergebnis: tendenzielle Benachteiligung finanzschwacher Länder 8
Tarifstruktur des Finanzausgleichs stärkste Nivellierung wird bereits im USt-Vorwegausgleich erzielt; insoweit muss dieser in Reformüberlegungen einbezogen werden Logik des Finanzausgleichs impliziert hohe Ausgleichsquoten bei geringer Finanzkraft Abschöpfungsquoten bei hoher Finanzkraft jedoch niedriger als bei eher durchschnittlicher Finanzkraft Folge sind adverse Anreizeffekte 9
Verbleibsquoten im Finanzausgleich Verbleibsquoten streuen stark zwischen Ländern abhängig von Finanzkraft, Einwohnerzahl und Steuerart 10
Verbleibsquoten im Finanzausgleich aggregierte Verbleibsquote ergibt sich aus den unterschiedlichen Regeln auf den verschiedenen Stufen des Finanzausgleichs da unterschiedliche Bemessungsgrundlagen/Tarifverläufe: asymmetrischer Verlauf der gesamten Verbleibsquote: niedrige Verbleibsquoten bei geringer originärer Steuerkraft bei durchschnittlicher originärer Steuerkraft hohe Verbleibsquoten mittlere Verbleibsquoten bei sehr hoher Steuerkraft 11
Verbleibsquoten in der Umsatzsteuerverteilung Verbleibsquoten VV ii = 1 20 + EE ii EE 7579 4000 3779 VV ii = 1 ( 3779 EE ii 4000 EE kk 4000 EE kk wenn f i < 0,97 kk ) wenn f i 1 EE EE kk EE Verbleibsquoten (V i ) bei der Verteilung der USt sind bei unterdurchschnittlicher Steuerkraft (f i ) sehr niedrig, jedoch nahe 1 bei überdurchschnittlicher Steuerkraft abhängig von der Einwohnerzahl des betrachteten Landes (E i ) und dem Einwohneranteil aller ausgleichsberechtigten Länder ( ) ergibt sich aus Ausgleichstarif gemäß FAG Erhöhung der Ausgleichsmesszahl durch Steuermehreinnahmen Rückwirkungen auf USt-Verteilung nach Köpfen 12
Verbleibsquoten im Länderfinanzausgleich i.e.s. Verbleibsquoten für ausgleichsberechtigte Länder: VV ii = 1 + 14683 EE ii 4 20000 EE VV ii = 10 ff 26 ii 3 EE + ii 222879 5 ff TT ii 52 260000 EE 26 ii TT falls f i <0,8 falls 0,8 f i<0,93 VV ii = 26 ff 7 ii 525 EE + ii (402 13 ff TT ii 175 175 EE 7 ii ) falls 0,93 f i<1 TT Verbleibsquoten (V i ) im horizontalen Finanzausgleich sind prinzipiell symmetrisch: niedrig bei geringer/hoher Finanzkraft (f i ) eher hoch bei durchschnittlicher Finanzkraft weiterhin abhängig von der Einwohnerzahl (E i ) (+) den Steuereinnahmen (T i ) (-) ergibt sich aus Ausgleichstarif gemäß FAG Erhöhung der Ausgleichsmesszahl durch Steuermehreinnahmen 13
Verbleibsquoten im sekundären vertikalen Finanzausgleich (Allg. BEZ) Verbleibsquote Verbleibsquoten (V i ) im sekundären vertikalen Finanzausgleich sind bei allen berechtigten Ländern unabhängig von der Finanzkraft nach LFA i.e.s., jedoch abhängig von Einwohnerzahl ergibt sich aus Ausgleichstarif gemäß FAG Erhöhung der Ausgleichsmesszahl durch Steuermehreinnahmen VV ii = 0,77125 EE ii + 0,225 EE VV ii = 1 für f i<0,995 sonst 14
Zwischenfazit Tarifverlauf auf den unterschiedlichen Stufen des Finanzausgleichs stellt kein in sich konsistentes System dar unterschiedliche Bemessungsgrundlagen unterschiedlicher Tarifverlauf auf den einzelnen Stufen Steuermehreinnahmen eines Landes werden auf alle Länder verteilt (weitgehend nach Einwohnerzahl) geringe Anreize zur Erhöhung der eigenen Steuereinnahmen bei finanzschwachen Ländern insbesondere wegen Tarifverlauf im USt- Ausgleich; auch LFA i.e.s. aber nicht anreizkompatibel im Ergebnis Bevorzugung von einwohnerstarken bzw. finanzkräftigen Ländern (mit der Folge der Verhärtung von Unterschieden in der regionalen Wirtschaftskraft!) 15
Belastungen durch bundesgesetzlich veranlasste Ausgaben Länder (und Gemeinden) haben (zumindest anteilig) bundesgesetzlich bestimmte Ausgaben zu tragen 2011: rund 33 Mrd. Euro für Geldleistungsgesetze (u.a. Wohngeld, BaFöG, Unterhaltsvorschuss, Grundsicherung im Alter) sonstige Sozialausgaben (insb. Sozialhilfe, Kosten der Unterkunft) zusätzlich: Kofinanzierung von Gemeinschaftsaufgaben / Finanzhilfen verbleibende Einnahmen folgen nicht notwendigerweise den Prinzipien des Finanzausgleichs 16
Belastungen durch bundesgesetzlich veranlasste Ausgaben Länder (und Gemeinden) haben (zumindest anteilig) bundesgesetzlich bestimmte Ausgaben zu tragen Geldleistungsgesetze sonstige Sozialausgaben Kofinanzierung von Gemeinschaftsaufgaben / Finanzhilfen tendenziell in Stadtstaaten und in strukturschwachen Ländern höhere Belastungen kann sich ebenfalls konvergenzhemmend auswirken 17
Ansatzpunkte/Kriterien für eine Reform des Finanzausgleichs Einbeziehung sämtlicher Ausgleichsstufen (nicht nur LFA i.e.s.) Gleichbehandlung aller Länder unabhängig von Steuerkraft Einbeziehung aller ausgleichsrelevanten Einnahmen von Ländern/ Kommunen; vollständige Anrechnung der kommunalen Steuern im Finanzausgleich Neujustierung von Anreizwirkung und Nivellierungsanspruch sachgerechte Ermittlung des Finanzbedarfs (nicht notwendigerweise am Durchschnitt aller Ländereinnahmen ausgerichtet) sachgerechte Behandlung von Sonderbedarfen (Einwohnerwertung; bundesgesetzlich veranlasste Ausgaben) 18
Aktuelle Reformvorschläge grundsätzliche Beibehaltung des gegenwärtigen Systems, aber Reformen im Detail (Huber/Lichtblau 1998; SVR 2001) Erhöhung der Steuerautonomie der Länder und wirtschaftskraftbezogener (horizontaler) Ausgleich (SVR 2004; Feld/Kube 2013) Ersatz des derzeitigen horizontalen Ausgleichssystems durch vertikale Ausgleichszahlungen, ggf. ergänzt um höhere Steuerautonomie der Länder (van Suntum/Hafemann 2007; Sarrazin 2007; Fuest/Thöne 2008; Renzsch 2012; mit veränderter Ermittlung des Finanzbedarfs auch Behnke 2012) 19
Ein weiterer Reformvorschlag Übernahme von bundesgesetzlich veranlassten Ausgaben von Ländern und Kommunen durch den Bund (mit entsprechender Kompensation durch Übertragung von Steueranteilen) Ersatz des dreistufigen Ausgleichssystem durch vertikale Zahlungen von Bund an Länder Vereinnahmung von Landes- und Gemeinschaftssteuern durch den Bund und Verteilung nach festzulegendem Schlüssel an die Länder Berücksichtigung eines höheren Finanzbedarf von Stadtstaaten (und ggf. von dünnbesiedelten Ländern) durch Vorwegzahlungen Gemeindesteuern (außer Anteil an den Gemeinschaftssteuern) verbleiben bei Kommunen; zudem Ausgleich unterdurchschnittlicher kommunaler Steuerkraft durch ergänzenden Zahlungen des Bundes aus gegenwärtigen FehlBEZ 20
Konkretisierung entscheidend ist Bestimmung eines Gewichtungsschlüssels für die Verteilung der Einnahmen auf die einzelnen Länder Vorschlag: Einwohnerzahl als Indikator des (pauschalierten) Bedarfs Bruttoinlandsprodukt zur Erhöhung des Anreizes, durch Wirtschaftswachstum höhere Steuereinnahmen zu generieren ergänzend: Festlegung eines zusätzlichen Bedarfs der Stadtstaaten/dünn besiedelten Länder und Ausgleichsquote für unterdurchschnittliche kommunale Steuerkraft 21
Vor- und Nachteile Vorteile (implizite) Verbleibsquote (V i ) unabhängig von Finanzkraft VV ii = αα EE ii EE höhere Anreizeffekte gegenüber status quo möglich hohe Transparenz des Gesamtsystems Verzicht auf streitanfällige primäre Steuerzerlegung Berücksichtigung veränderter Bedarfe vergleichsweise einfach möglich Nachteile + (1 αα) mit α = Gewichtungsfaktor Einwohneranteil und einnahmeseitige Abhängigkeit der Länder vom Bund möglicherweise höherer Anreiz zur Erhöhung der Einwohnerzahl als zur Erhöhung der Wirtschaftskraft nicht ohne Grundgesetzänderung machbar (1-α) = Gewichtungsfaktor Bruttoinlandsprodukt 22
Finanzielle Auswirkungen Festlegung der Gewichtungsfaktoren für BIP und Einwohnerzahl muss mangels eindeutiger Kriterien politisch erfolgen für Gewichtungsparameter α=0,9 und Fixierung des Bedarfs der Stadtstaaten auf 800 Euro/Einwohner lässt sich das gegenwärtige Ausgleichsergebnis relativ genau reproduzieren größere Abweichungen allerdings bei Berücksichtigung einer Übernahme der Sozialausgaben durch den Bund 23
Ausblick nach den Vorstellungen der Länderfinanzminister: Beschlussfassung über Eckpunkte 6/2015 Abschluss Verhandlungen 6/2016 gesetzgeberische Umsetzung 12/2016 schon wegen des engen Zeitplans ist große Reform ist wenig wahrscheinlich, eher Anpassungen im Detail Übernahme von Ausgaben der Länder/Gemeinden durch Bund Nachfolgeregelung für Solidarpakt II für strukturschwache Regionen/Länder Anpassung Einwohnerwertung, Gewichtung Kommunalsteuern evtl. leichte Tarifanpassungen, so dass Gewinne/Verluste möglichst gering bleiben aber: bessere Optionen bestehen 24
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt: Prof. Dr. Joachim Ragnitz ifo Institut für Wirtschaftsforschung Niederlassung Dresden Einsteinstr. 3 01069 Dresden ragnitz@ifo.de 25