Transparenz im Rohstoffsektor Voraussetzung für verantwortliches Wirtschaften

Transkript

1 Rohstoffe In dem aide memoire 2010 Rohstoffe für die Reichen Menschenrechtsverletzungen für die Armen? haben sich die unterzeichnenden Organisationen ausführlich mit den menschenrechtlichen Folgen des Rohstoffbooms für rohstoffreiche Entwicklungsländer und der Verantwortung Deutschlands auseinandergesetzt. Seitdem hat sich in der Rohstoffpolitik auf nationaler und internationaler Ebene viel getan: in den USA wurde das Dodd Frank Gesetz verabschiedet, der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und die OECD haben Leitlinien zur Sorgfaltspflicht von Unternehmen zur Vermeidung des Handels mit Konfliktminieralien entwickelt und die Bundesregierung hat ihre Rohstoffstrategie veröffentlicht. Das vorliegende Aide memoire geht auf einige dieser neuen Entwicklungen ein. Wir, die unterzeichnenden Organisationen, konzentrieren uns dabei auf drei Themen: Transparenz der Geldflüsse, Vermeidung von Handel mit Konfliktmineralien und die Ausgestaltung der Rohstoffpartnerschaften. Zum Einen sehen wir zu diesen drei Themen einen großen Handlungsbedarf, zum Anderen hoffen wir, dass hier reale Fortschritte im Rohstoffsektor möglich sind. Diese Fortschritte könnten dazu beitragen, dass die Menschen in rohstoffreichen Entwicklungsländern von diesem Reichtum profitieren können. Transparenz im Rohstoffsektor Voraussetzung für verantwortliches Wirtschaften Der Abbau von metallischen und nicht-metallischen Rohstoffen sowie die Förderung von Erdöl- und Erdgas sind in über 50 Entwicklungsländern ein entscheidender Wirtschaftsfaktor, der es diesen Ländern ermöglichen könnte, mehr eigene Gelder für Bildung, Gesundheitsversorgung und Infrastruktur zu mobilisieren. Bestechung und Korruption bilden jedoch nachwievor erhebliche Entwicklungshemmnisse. Dies ist umso gravierender als gerade in Sub-Sahara Afrika Bergbau und Erdöl in den nächsten Jahren weiter an Bedeutung gewinnen werden. Ghana und Uganda werden neu zu erdölexportierenden Ländern werden, der Bedarf an strategischen Metallen in den Industrieländern erhöht die Nachfrage an diesen Bodenschätzen z.b. in der zentralafrikanischen Region. Es wird daher entscheidend für die Entwicklung dieser Länder sein, dass die Gewinne aus dem Rohstoffabbau tatsächlich in die Entwicklung der Länder fließen. Dazu gehört, dass die Länder einen fairen Preis für ihre Rohstoffe erhalten und dass die Gelder nicht nur dem Machterhalt einer kleinen Elite dienen. Die Aufstände in Nordafrika und die Unruhen im Mittleren Osten haben eindrucksvoll belegt, dass die Menschen in den Ländern nicht mehr gewillt sind, Korruption und krasse soziale Ungleichheit, die durch den Rohstoffabbau gefördert werden, hinzunehmen. Auch in Peru und in Nigeria drücken die Menschen mit Straßenblockaden bis hin zu Angriffen auf Installationen der Erdölindustrie ihren Unmut darüber aus, dass sie die ökologischen und wirtschaftlichen Kosten für einen Sektor tragen, die nur einer kleinen Führungsschicht in ihren Ländern und den Unternehmen nutzt. Transparenz der Zahlungsströme soll daher dazu beitragen, dass Einnahmen aus dem Rohstoffsektor der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung eines Landes zu gute kommen. Bisher Brot für die Welt, BICC, FIAN 1/6

2 gibt es einen Standard, die Extractive Industry Transparency Initiative (EITI), um die Transparenz im Rohstoffsektor zu erhöhen. EITI wird von der Bundesregierung aktiv unterstützt, was von den unterzeichnenden Organisationen begrüßt wird. EITI hat dazu beigetragen, dass die Notwendigkeit zur Transparenz im Rohstoffsektor international anerkannt wird und in mehreren Ländern mittlerweile Daten über Geldflüsse in dem Sektor vorliegen. Allerdings zeigen sich die Grenzen der Initiative: Eine Zwischenbilanz von EITI in der zentralafrikanischen Region, die von Misereor, Brot für die Welt und dem Global Policy Forum durchgeführt wurde, hat gezeigt, dass EITI in den Ländern dazu beigetragen hat, die Einnahmen aus dem Erdöl- und Bergbausektor öffentlich zu thematisieren. Die Zivilgesellschaft kann mittlerweile nachfragen und eigene Vorschläge präsentieren. Dies wäre vor zehn Jahren noch nicht möglich gewesen. Das erste Mal in der Geschichte der Länder werden überhaupt Zahlen über die Einnahmen aus diesem Sektor veröffentlicht. Aber es zeigen sich auch die Probleme: in den meisten Ländern werden nur zusammengefasste Daten veröffentlicht, die eine wirkliche Transparenz nicht ermöglichen. Eine Eindämmung der Korruption ist auf dieser Grundlage nach Aussage vieler Experten aus der Region so nicht möglich. Es ergibt sich die widersprüchliche Situation, dass zwar EITI Berichte veröffentlicht werden, die es gleichzeitig aber den Regierungen erlaubt mit dem business as usual - wie es ein Angehöriger der deutschen Botschaft ausdrückte fortzufahren. Um wirkliche Transparenz herzustellen, ist eine projektbezogene Datenveröffentlichung ebenso notwendig wie die Erfassung sämtlicher Geldflüsse, die von der Bergbau- und Erdölindustrie geleistet wird (Lizenzgebühren, Abgaben, Steuern). Um dies zu erzielen, bedarf es weiterer Maßnahmen und Regulierungen die auch Unternehmen verpflichten ihre Zahlen offenzulegen. Im EITI Rahmen erfolgt dies nur freiwillig. Dodd Frank Act Die USA haben diese Anforderung aufgegriffen: Im Juli 2010 hat Präsident Obama den sogenannten Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act unterzeichnet. Zu den Zielen des Gesetzes gehören die Förderung der Finanzstabilität, die Verbesserung der Rechenschaftspflicht und die Erhöhung der Transparenz im Finanzsystem. Im Artikel 1504 geht das Gesetz explizit auf die Bergbau- und Erdölindustrie ein und verlangt von den Unternehmen im extraktiven Sektor, die an US Börsen gelistet sind, die Offenlegung ihrer Zahlungen in Form von Steuern, Abgaben oder Gebühren. Das explizite Ziel dieses Artikels ist die Verringerung der Korruption im Rohstoffsektor. Im Einzelnen schreibt der Dodd-Frank Act die Offenlegung folgender Daten vor: Die Auflistung der Zahlungen nach Kategorien Die Währung, in der die Zahlungen erfolgen Die Rechnungsjahr, in welcher die Zahlungen geleistet wurden Der Unternehmensteil, der die Zahlungen ausführte Die Regierung, die die Zahlungen erhielt Das Projekt, auf welches sich die Zahlungen beziehen sowie Weitere Informationen, die von der Börsenaufsicht für notwendig erachtet werden oder sinnvoll im Interesse der Öffentlichkeit oder des Investors sind. Wie genau die Umsetzung dieses Artikels zu erfolgen hat und offene Fragen wie z.b. die Definition von Projekt im Rohstoffsektor müssen von der US Börsenaufsicht (SEC) noch geklärt werden. Die EU Etwas später als in den USA hat auch in Europa die Diskussion über verbindliche Regeln zur Transparenz im Rohstoffsektor an Dynamik gewonnen. Bereits durch den Dodd Frank Act sind fast 80% des transnationalen Bergbaus und 90% der Erdölkonzerne erfasst. Aber auch Europa ist ein wichtiger Finanzplatz für die extraktive Industrie. Organisation / Thema 2/6

3 Der Marktwert der Bergbau- und Erdölunternehmen, die an europäischen Börsen gehandelt werden, übertrifft 2 Billionen und die exorbitanten Gewinne, die diese Konzerne erzielen allein Shell hat in der ersten Hälfte ,9 Milliarden verbucht basieren auf dem Abbau der natürlichen Ressourcen dieser Welt. Die EU Kommission will noch in diesem Jahr eine Mitteilung vorlegen, die als Grundlage für die Transparenzrichtlinie der EU gelten soll. Der EU Kommissar für Binnenmarkt, Michel Barnier, hat sich bereits positiv für eine verbindliche Regelung ausgesprochen. Auch das europäische Parlament hat sich am für eine verbindliche Transparenzverpflichtung ausgesprochen. Wir erwarten von der EU, dass sie Regeln erlässt, die möglichst anspruchsvoll sind. Die Informationen über Zahlungen werden uns helfen, Rechenschaft von unserer politischen Führung einzufordern. Aber erst die Informationen über Gewinne, Produktion und Reserven werden uns einen Hinweis geben, ob die Demokratische Republik Kongo einen fairen Preis für die Abbau ihrer mineralischen Rohstoffe erhält. (Jean Claude Katende, Publish What You Pay in der Demokratischen Republik Kongo) Die unterzeichnenden Organisationen erwarten auch von der Bundesregierung, sich aktiv für eine verbindliche Transparenzregelung in der europäischen Transparenzrichtlinie einzusetzen. EITI versus Dodd Frank? Ein häufiges Argument der Gegner einer Transparenzpflicht ist, dass EITI dadurch geschwächt würde. Dies wurde am eindrucksvoll widerlegt, als Präsident Obama ankündigte, dass die USA EITI beitreten und die Vorgaben im eigenen Land umsetzen werden. Dies ist ein weiterer Beleg dafür, wie stark sich EITI und verbindliche Transparenzregeln für Unternehmen ergänzen. Forderungen: Die Bundesregierung sollte proaktiv die Aufnahme von länder- und projektbezogene Berichterstattung in die europäische Transparenzrichtlinie unterstützen. In der Berichtspflicht sollten alle Zahlungsarten von Unternehmen an die jeweiligen Regierungen erfasst werden. Dazu gehören im Einzelnen: Lizenzgebühren, Steuern und andere Abgaben auf Länder- und Projektebene, Angaben über Produktionsvolumen und unternehmensinterne Handelsströme, um Steuervermeidung beziehungsweise die Nutzung von Steueroasen verhindern zu können. Die Zahlen müssen verständlich und öffentlich zugänglich sein, so dass die Bevölkerung in rohstoffreichen Ländern tatsächlich die Information nutzen können. Konfliktrohstoffe Der Handel mit Zinn, Tantal, Wolfram, Gold und anderen Mineralien trägt seit über zehn Jahren zur Finanzierung des gewalttätigen Konfliktes in der Demokratischen Republik Kongo bei. Millionen von Dollar haben Rebellengruppen und die kongolesische Armee durch die illegale Kontrolle von Minen und den Handelsrouten der Mineralien eingenommen. Zahlreiche Berichte der Expertengruppe der Vereinten Nationen zur DR Kongo belegen dies. Der Sicherheitsrat hat wiederholt mit der Aufforderung an die Staaten reagiert, sicherzustellen, dass Unternehmen ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen und keine Rohstoffe, die der Konfliktfinanzierung dienen, einsetzen (Resolution 1896 vom , Resolution 1952 vom ). Er hat immer wieder ausdrücklich auf die Verbindung zwischen illegalem Bergbau, dem Schwarzhandel mit Mineralien und dem Waffenhandel als einen der wichtigsten Faktoren hingewiesen, die diesen Krieg in der Region schüren und vertiefen. In der Resolution 1952 wird zudem die Sorgfaltspflicht von Importeuren Unternehmen und Konsumenten eingefordert. Die US-Regierung kommt dieser Aufforderung nach und verpflichtet durch das Dodd Frank Gesetz, Artikel 1502, alle in den USA notierten Unternehmen zur Sorgfaltspflicht. Sie müssen sicherstellen, dass ihre verwendeten Mineralien weder direkt noch indirekt zur Finanzierung bewaffneter Gruppen in der DR Kongo und den angrenzenden Staaten beitragen. Organisation / Thema 3/6

4 Zu den berichtspflichtigen Rohstoffen zählen Gold, Kassiterit (Zinnstein), Wolframit und Columbit- Tantalit (Coltan) US-börsennotierte Unternehmen müssen daher zukünftig ihre Liefer- und Produktketten offenlegen, sofern sie diese Rohstoffe aus den genannten Ländern verwenden. Der Artikel 1502 legt fest: Die Unternehmen unterliegen einer jährlichen Berichtspflicht, in der sie darlegen müssen, ob in ihren Produkten Mineralien aus der DR Kongo oder an den angrenzenden Ländern enthalten sind. Wenn sie Mineralien aus der Region verwendet haben, müssen die Unternehmen nachweisen, dass sie die notwendigen Maßnahmen der Sorgfaltspflicht gegenüber ihrer Zulieferkette ergriffen haben inklusive eines unabhängigen Audits. Die Standards dafür müssen noch von der SEC erarbeitet werden. Die Unternehmen können ihre Produkte dann als DRC conflict free ausweisen, wenn ausgeschlossen werden kann, dass der Mineralienhandel weder direkt noch indirekt bewaffnete Gruppen in DRC oder angrenzenden Gebieten finanziert oder diese davon profitieren. Im Falle, dass die Unternehmen diesen Anforderungen nicht nachkommen, sollen eindeutige Sanktionsmechanismen greifen. Auch diese müssen mit den Umsetzungsbestimmungen weiter definiert werden. Der Artikel belässt es jedoch nicht nur bei der Vermeidung von Handel mit Konfliktmineralien, sondern sieht vor, dass langfristig eine Strategie entwickelt wird, die den Zusammenhang zwischen Menschenrechtsverletzungen, bewaffneten Gruppen und dem Abbau von Rohstoffen adressiert. Das wer und wie ist aber auch hier nicht weiter definiert. Das Ziel des Artikels 1502 ist klar: Den Kriegen, die die Demokratische Republik Kongo seit 1996 erschüttern, soll eine wichtige finanzielle Basis entzogen werden und er weist der verarbeitenden Industrie eine Verantwortung für ihre Zulieferkette zu. Allerdings hat Präsident Kabila in einer Art vorauseilenden Gehorsams von September 2010 bis März 2011 den Osten des Landes vom Mineralienhandel ausgeschlossen. Das hat dazu geführt, dass Tausende von Kleinschürfern ohne Einnahmen blieben. Untersuchungen von Global Witness haben gezeigt, dass vor allem Militärkommandanten von dieser Situation profitierten und die Handelswege unter ihre Kontrolle brachten. Um zu vermeiden, dass die Dodd Frank Regelung die Wirkung eines Embargos gegenüber den kongolesischen Rohstoffen entwickelt, weil die endverbrauchende Industrie einen vollständigen Herkunftsnachweis scheut und daher auf mineralische Rohstoffe aus anderen Staaten wie Kanada oder Australien ausweicht, müssen nun die Anstrengungen zum Aufbau eines entsprechenden Nachweissystems erhöht werden. Dafür gibt es unterschiedliche Ansätze: 1. Die OECD haben 2011 nach einem Multistakeholderprozess einen Leitfaden zur Sorgfaltspflicht von Unternehmen für ihre Zulieferkette entwickelt (OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas, 2011), dass genau auf diese Problemstellung zugeschnitten ist. Diese OECD Guidance könnte die Grundlage für die praktische Umsetzung des Artikels 1502 des Dodd Frank Gesetzes bilden. Es gibt Unternehmen einen Leitfaden an die Hand, wie sie ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen können. 2. Die BGR hat, in Abstimmung mit der Konferenz der Staaten der Großen Seen Region (ICGLR) die technischen Voraussetzungen für ein Nachweisverfahren geschaffen und ein regionales Konzept zur Zertifizierung transparenter Handelswege entwickelt. Die ICGLR selber will bis Ende 2012 in allen Ländern der Region ein Zertifizierungssystem etablieren, in dem die Vermeidung der Konfliktfinanzierung und Kinderarbeit zu den höchsten einzuhaltenden Kategorien zählt. Ob dieser Zeitplan tatsächlich einzuhalten ist, ist unsicher. Auf jeden Fall ist der Aufbau des Zertifizierungssystems komplexer als die Sorgfaltspflicht und bezieht auch soziale und Umweltstandards in die Bewertung mit ein. Für beide Systeme sind die sogenannten centres des négoce (lokale Verkaufszentren) wichtig. In diesen Verkaufszentren könnten die lokalen Produzenten ihre Waren vor Ort zertifizieren lassen und auf legalem Weg veräußern. Die UN Friedensmission MONUSCO hat Bereitschaft gezeigt, kongolesische Behörden beim Aufbau der centres de négoce aufzubauen unterstützen und diese Stationen (in einer Übergangszeit) zu unterstützen. Es ist notwendig, ein eng geknüpftes Netz solcher lokaler Verkaufszentren aufzubauen, in dem der Handel mit kongolesischen Mineralien überwacht, in einer regionalen Datenbank erfasst und kontrolliert abgewickelt sowie versteuert und zertifiziert wird. Nur so kann eine Alternative zum illegalen und militärisch dominierten Handel mit Mineralien aufgebaut werden. Organisation / Thema 4/6

5 Forderungen: Die verbindliche Einführung der Sorgfaltspflicht ist ein wichtiger Schritt. Die Bundesregierung sollte gerade als Mitglied des UN Sicherheitsrates verstärkt darauf hinwirken, dass die Vorgaben der UN umgesetzt werden und der Handel mit Konfliktmineralien unterbunden wird. Die unterzeichnenden Organisationen fordern daher von der Bundesregierung, sich dafür einzusetzen, dass die Sorgfaltspflicht wie sie im UN Sicherheitsrat und den OECD Guidance sowie im Dodd Frank Act 1502 vorgegeben sind, auf europäischer Ebene verbindlich verankert werden. Der Handel mit Konfliktmineralien ist auf freiwilliger Ebene nicht zu unterbinden. Rohstoffpartnerschaften Ein Instrument der deutschen Rohstoffpolitik sollen Rohstoffpartnerschaften werden. In der Strategie der Bundesregierung sind diese Rohstoffpartnerschaften mit unterschiedlichen Zielen unterlegt. Sie sollen Partnerländer bei einer nachhaltigen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung unterstützen und gleichzeitig zur Rohstoffversorgung der deutschen Wirtschaft beitragen. Damit will die Bundesregierung die Rohstoffaktivitäten der Wirtschaft flankieren (aus der Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Grünen, ). Unklar bleibt allerdings, welche Funktionen und Aufgaben die Bundesregierung in einer Rohstoffpartnerschaft tatsächlich übernimmt. Bisher gibt es noch keine völkerrechtlich verbindlichen Verträge über Rohstoffpartnerschaften. Wie wir aber der Presse entnehmen konnten, sind die Verhandlungen mit Kasachstan und der Mongolei weit fortgeschritten. Zu weiteren Ländern soll es Überlegungen geben. So hat Bundeskanzlerin Angela Merkel auf ihrer Afrikareise im Juli 2011 Angola eine Energie- oder Rohstoffpartnerschaft angeboten. Wir befürchten, dass die Rohstoffpartnerschaften einseitig auf die Interessen der Wirtschaft ausgerichtet sind, Transparenz sowie Umwelt- und Sozialstandards zwar als Ziele benannt werden, in der Praxis aber keine Rolle spielen. Die wenigen Informationen, die bisher über die geplante Rohstoffpartnerschaft mit Kasachstan öffentlich geworden sind, bestärken diese Befürchtung: Kasachstan ist reich an unterschiedlichen Bodenschätzen von Erdöl bis hin zu den Seltenen Erden. Das Land wird von einem autoritären Regime geführt, das auf den Präsidenten zugeschnitten ist und ihn mit einer großen Machtfülle ausstattet. Fälle von Folter, willkürlichen Verhaftungen, Verletzungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit sind von Human Rights Watch (2011) und Amnesty International ausführlich dokumentiert. Vor allem Menschenrechtsverteidiger und Gewerkschafter sind in der zentralasiatischen Republik besonders gefährdet. Im extraktiven Sektor sind Bestechung und Korruption zentrale Probleme. Zwar ist Kasachstan Mitglied von EITI, hat dort bisher (Stand September 2011) jedoch nur den Kandidatenstatus inne. Die Transparenz hat sich nicht wirklich verbessert. Es werden nur zusammengefasste Daten veröffentlicht, es gibt keine Zahlen der einzelnen Unternehmen oder Projekte, so dass eine Überprüfung der Angaben unmöglich ist. Anfragen unsererseits bei kasachischen Nichtregierungsorganisationen, die zum Rohstoffsektor arbeiten, ergaben, dass in Kasachstan keine öffentlichen Informationen über die geplante Rohstoffpartnerschaft vorhanden sind. Die NRO waren aber sehr an weiteren Informationen interessiert, weil sie sich von einer solchen Partnerschaft neue Impulse für Transparenz im Rohstoffsektor und die EITI Arbeit versprechen. Die Rohstoffpartnerschaften sehen aber bis jetzt keine Einbeziehung von zivilgesellschaftlichen Organisationen vor. Auch Transparenz (z.b. EITI) oder die Verbesserung von Standards scheinen nicht Gegenstand der Kooperation zu sein. Es kann also der Fall eintreten, dass die kasachische Regierung repressiv gegen Kritiker von Bergbauvorhaben vorgeht und die Bundesregierung durch die Rohstoffpartnerschaft und der Präferenz bei der Versorgung mit Rohstoffen zum Nutznießer wird. Die unterzeichnenden Organisationen sehen daher die Gefahr, dass Rohstoffpartnerschaften dazu beitragen, autoritäre Regime weiter zu stützen. Eine Öffnung der Rohstoffpartnerschaften für zivilgesellschaftliche Organisationen in der Bundesrepublik und in den Ländern ist daher das Mindeste, was die Bundesregierung gewährleisten sollte. Organisation / Thema 5/6

6 Forderungen: Die Bundesregierung sollte sicherstellen, dass Transparenz, Menschenrechte sowie die Verbesserung der Umwelt- und Sozialstandards Bestandteil der Rohstoffpartnerschaften ist. Die Bundesregierung sollte sicherstellen, dass zivilgesellschaftliche Organisationen in den Partnerländern einbezogen werden. Die Bundesregierung sollte umfassend zu den geplanten Rohstoffpartnerschaften informieren. Organisation / Thema 6/6