Bau- und Justizdepartement

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1 GER 1/2009 Verfahrensrecht 1 / 2009 Beschwerdeverfahren in Sachen Ausrichtung einer Parteientschädigung - Allgemeine Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung im Verwaltungsverfahren. - Wer die Gegenstandslosigkeit eines Beschwerdeverfahrens zu verantworten hat, dem werden prinzipiell die Gerichts- und Parteikosten auferlegt (Tatbestände von 37 Abs. 2 und Satz VRG). In diesem Fall erübrigen sich Mutmassungen über den Verfahrensausgang. Das gilt auch für den Fall, wo eine Einwohnergemeinde ohne Zutun der Beschwerdeführer (hoheitlich) ein Verfahren in Gang setzt, welches später aus Gründen, welche sie alleine zu verantworten hat, gegenstandslos wird. - Eine Kündigung durch das Gemeinwesen in seiner Funktion als Anstellungsbehörde vor Ablauf der Frist zur Gewährung des rechtlichen Gehörs stellt eine schwerwiegende Rechtsverletzung dar 1. Ausgangslage Die Stimmberechtigten der Gemeinde E. haben an der Gemeindeversammlung vom 25. September 2006 beschlossen, der Koordination von Primarschule und Kindergarten mit der Kreisschule E. zuzustimmen. Der Kindergarten und die Primarschule E. sollten per 1. August 2007 in die Kreisschule E. überführt werden. Unter dem Namen Kreisschule E. sollten die Einwohnergemeinden E., N. und O. in einen Gemeindeverband mit eigener Rechtspersönlichkeit mit Sitz in der Gemeinde E. überführt werden. Mit Verfügung vom 25. Januar 2007 kündigte die Gemeinde E. als Anstellungsbehörde die Arbeitsverhältnisse der Lehrpersonen der Primarschule und des Kindergartens mit einer Kündigungsfrist von sechs Monaten auf 1

2 GER 1/2009 den 31. Juli In den Kündigungsverfügungen wurde den Betroffenen das Angebot für eine neue Anstellung als Lehrkraft an der Kreisschule E. unterbreitet. Mit Schreiben vom 5. Februar 2007 erhob X als Rechtsvertreter zahlreicher Verfügungsadressaten, beim Regierungsrat des Kantons Solothurn Beschwerde gegen die erwähnten Kündigungsverfügungen. Er beantragte die Aufhebung der Kündigungsverfügungen unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Am 14. März 2007 teilte die Einwohnergemeinde E. den Betroffenen mit, dass die geplante Schulkoordination per Schuljahr 2007/2008 um ein Jahr auf Beginn des Schuljahres 2008/2009 verschoben werden müsse. Dies habe zur Folge, dass die am 25. Januar 2007 ausgesprochene Kündigung nichtig wird. Wir ziehen hiermit die Kündigung zurück und bestätigen Ihnen das unveränderte Beibehalten des Arbeitsverhältnisses für das Schuljahr 2007/2008. Der Rechtsvertreter der damaligen Beschwerdeführer zog in der Folge mit Schreiben vom 4. Mai 2007 die Beschwerden zurück und beantragte die Auferlegung der Verfahrenskosten zulasten der Einwohnergemeinde E. sowie die Ausrichtung einer Parteientschädigung in der Höhe von Fr zugunsten der Beschwerdeführer. Mit Entscheid vom 20. Juli 2007 hat das Finanzdepartement des Kantons Solothurn das Beschwerdeverfahren als erledigt von der Geschäftskontrolle abgeschrieben und die Kosten des Verfahrens dem Kanton auferlegt (Dispositiv Ziff. 5.1 und 5.2). Den Beschwerdeführern wurde keine Parteientschädigung zugesprochen (Ziff. 5.3 Dispositiv). Gegen den Beschwerdeentscheid des Finanzdepartementes vom 20. Juli 2007 haben 16 Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt X, beim Regierungsrat mit Schreiben vom 2. August 2007 Beschwerde erhoben. Sie beantragen die Aufhebung von Ziffer 5.3 (keine Ausrichtung einer Parteientschädigung) des erwähnten Entscheids des Finanzdepartements (nachfolgend Vorinstanz) unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz ihrerseits beantragt mit Schreiben vom 29. Oktober 2007 beim instruierenden (BJD) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Ebenso beantragt die Einwohnergemeinde E. (nachfolgend Beschwerdegegnerin) mit Schreiben vom 31. Oktober 2007 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. 2. Erwägungen Die Vorinstanz hat als instruierendes Departement die Beschwerden nach 36 bis des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 15. November 1970 (VRG; BGS ) als gegenstandslos von der Geschäftskontrolle abgeschrieben und dabei die Zusprechung einer Parteientschädigung zugunsten der Beschwerdeführer verneint. Nach 36 bis Abs. 2 VRG kann gegen Verfügungen des instruierenden Departe- 2

3 GER 1/2009 ments nach Abs. 1 dieser Bestimmung Beschwerde beim Regierungsrat geführt werden. Die Zuständigkeit des Regierungsrates ist gegeben. Die Beschwerden wurden fristgerecht erhoben. Die Verfügungsadressaten sind vom Entscheid der Vorinstanz betroffen. Alle Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt, auf die Beschwerden ist einzutreten. Die Vorinstanz nannte im angefochtenen Entscheid die vier Voraussetzungen, die nach ständiger Praxis des Regierungsrates kumulativ erfüllt sein müssen, um ein Gesuch um Ausrichtung einer Parteientschädigung gutzuheissen (Gesuch um Ausrichtung einer Parteientschädigung, Vorliegen eines Sachentscheids, Obsiegen der Beschwerdeführer, Vertretung durch Drittperson [Rechtsanwalt]). Die Vorinstanz hat weiter festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin mit ihren Rückzügen der Kündigungen die Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat unmittelbar verursacht habe. Die Beschwerdegegnerin sei somit grundsätzlich kostenpflichtig. Die Vorinstanz hat die Ausführungen eines Entscheids des Regierungsrates aus dem Jahre 1999 (GER 1999 Nr. 4, E [recte: ]) wortwörtlich wiedergegeben und abschliessend festgehalten, dass im vorliegenden Fall die Prüfung einer Parteientschädigung gleich behandelt werden muss, als ob ein Sachentscheid vorliegen würde. Sie hat nachfolgend beurteilt, ob die Beschwerde auch ohne den Widerruf der Kündigungen durch die Beschwerdegegnerin (hypothetisch) gutgeheissen worden wäre und kam zum Schluss, dass ein wesentlicher Grund nach Art. 42 Abs. 4 lit. a GAV (Stellenaufhebung) vorgelegen habe und das Vorgehen der Beschwerdegegnerin rechtmässig gewesen sei. Die Beschwerde wäre - so die Vorinstanz - auch ohne Widerruf der Kündigungsverfügungen folglich abgewiesen worden. Die formellen Voraussetzungen zur Zusprechung einer Parteientschädigung seien daher nicht gegeben und infolgedessen sei das entsprechende Begehren abzuweisen. Die Beschwerdeführer begründen ihre Beschwerde damit, dass entgegen der Feststellung der Vorinstanz keine rechtsgültigen Stellenzusagen erteilt worden seien. Zudem sei den Beschwerdeführern im Sinne des rechtlichen Gehörs Gelegenheit gegeben worden, zu der bevorstehenden Kündigung bis am 28. Januar 2007 Stellung zu nehmen. Die Beschwerdegegnerin habe den Betroffenen jedoch vor Ablauf dieser Frist bereits mit Datum vom 25. Januar 2007 gekündigt. Mit diesem Vorgehen sei das rechtliche Gehör von der Beschwerdegegnerin bewusst verletzt worden. In der Replik vom 23. Dezember 2008 bringen die Beschwerdeführer zusätzlich vor, dass die wesentlichen Gründe nach Art. 42 Abs. 3 GAV zum Zeitpunkt der Kündigungen eben nicht vorgelegen hätten, weil die Beschwerdegegnerin die grundsätzlich vorhandene Möglichkeit nicht wahrgenommen habe, den Beschwerdeführern einen anderen Arbeitsbereich zuzuweisen, als die Arbeitsstellen aufgehoben worden seien. Bezüglich des rechtlichen Gehörs stellen die Beschwerdeführer fest, dass sowohl von der Vorinstanz als auch von der Beschwerdegegnerin die Verletzung des rechtlichen Gehörs anerkannt worden sei. Die Beschwerdegegnerin habe die Stellungnahmen der Betroffenen nur pro forma eingeholt und sich mit den Vorbringen der Betroffenen überhaupt nicht auseinandergesetzt, wozu sie jedoch nach ständiger Rechtsprechung verpflichtet gewesen wäre. Dies habe zur Folge, dass auch das rechtliche Gehör derjenigen Beschwerdeführer verletzt worden sei, deren Stellungnahmen tatsächlich vor dem Aussprechen der Kündigungen eingegangen sein sollten. Die vorliegende Verletzung des 3

4 GER 1/2009 rechtlichen Gehörs stelle eine schwerwiegende Verletzung dar und hätte im Beschwerdeverfahren nicht geheilt werden können und somit zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führen müssen. Eine Begründung der Vorinstanz, warum es sich nicht um eine schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs handeln solle, fehle. In der Stellungnahme vom 31. Oktober 2007 beantragt die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Unter anderem führte sie aus, dass die Kündigungen nicht widerrufen worden seien, weil sie falsch gewesen wären, sondern weil die geplante Schulkoordination noch nicht soweit fortgeschritten war, dass sie per Schuljahr 2007/2008 hätte umgesetzt werden können. Die geplante Schulkoordination habe einen Wechsel des Arbeitgebers (Gemeinde E. bisher, neu Kreisschule) als auch einen Wechsel des anwendbaren Rechts (s./a. Recht) zur Folge. Deshalb sei es ihr nicht möglich gewesen, den Beschwerdeführern einen rechtsgültigen neuen Vertrag mit Pensenfestsetzung und Besoldungseinreihung vorzulegen. Die Beschwerdegegnerin weist den Vorwurf der bewussten Verletzung des rechtlichen Gehörs zurück. Aufgrund der Akten stehe fest, dass in lediglich fünf Fällen (Beschwerdeführer, welche zum Zeitpunkt der Frist zur Stellungnahme im Schulskilager weilten) das rechtliche Gehör verletzt wurde. Die Vorinstanz ihrerseits hält am Entscheid fest und führt in der Duplik vom 23. Februar 2009 aus, dass die Beschwerdegegnerin eine Kündigung der Anstellungsverhältnisse aussprechen musste, weil sie doch in absehbarer Zeit nicht mehr Vertragspartnerin gewesen wäre. Es sei der Beschwerdegegnerin gar keine andere Wahl geblieben. Mit der Stellenaufhebung habe ein zulässiger Kündigungsgrund vorgelegen. Die Vorinstanz stellt sich im departementalen Entscheid ganz offensichtlich auf den Standpunkt, dass in jedem Fall, bei welchem kein Sachentscheid zu treffen ist (infolge Gegenstandslosigkeit durch Beschwerderückzug oder Widerruf der angefochtenen Verfügung), immer eine hypothetische materielle Beurteilung vorzunehmen und gestützt auf den mutmasslichen Verfahrensausgang über die Auferlegung der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung zu entscheiden sei. Dem ist nicht so. Wer die Gegenstandslosigkeit eines Beschwerdeverfahrens zu verantworten hat, dem werden prinzipiell die Gerichts- und Parteikosten auferlegt. Diese Auffassung wird auch von der Vorinstanz vertreten. Steht zweifellos fest, wer die Gegenstandslosigkeit zu verantworten hat, erübrigen sich weitere Mutmassungen über den Verfahrensausgang. Falls - und nur dann - die Gegenstandslosigkeit durch Umstände, welche keine der beteiligten Parteien zu verantworten hat, eingetreten ist, muss auf den mutmasslichen Ausgang des Verfahrens abgestellt werden. Die hypothetisch unterliegende Partei hat alsdann die Kosten zu tragen. Falls auch dies nicht schlüssig verifiziert werden kann, wird derjenige entschädigungspflichtig, welcher das Verfahren veranlasst hat. Falls nun ein Gemeinwesen die Gegenstandslosigkeit zu verantworten hat, liegen nicht nur ausserordentliche Umstände nach 37 Abs. 2 und Satz VRG vor, wenn sie selbst Beschwerde geführt hat, oder zwar bloss als Vorinstanz beteiligt war, aber einen Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten hat, sondern nach der Rechtsprechung des Verwal- 4

5 GER 1/2009 tungsgerichtes auch dann, wenn die Behörde nicht als vom Bürger selbst angerufene Bewilligungs- oder Beschwerdeinstanz entschieden hat, sondern wenn sie im Interesse des von ihr vertretenen Gemeinwesens gegenüber dem Bürger hoheitlich verfügt hat und dann im folgenden Beschwerdeverfahren unterliegt - oder die Verfügung zurücknimmt (SOG 97 Nr. 34 E. 2. d, S. 110; SOG 2001 Nr. 29 E. 3, S. 113). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes gehören zu den Tatbeständen von 37 Abs. 2 und Satz VRG nicht nur jene Fälle, in welchen ein Gemeinwesen einen Fehlentscheid (nach hypothetischer Würdigung) in besonderer Weise zu vertreten hat, sondern auch eine von der Gemeinde zu vertretende Gegenstandslosigkeit. Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt. Die Einwohnergemeinde E. hat ohne Zutun der Beschwerdeführer (hoheitlich) ein Verfahren veranlasst, welches später aus Gründen, welche sie alleine zu verantworten hat, gegenstandslos wurde. Die Beschwerdegegnerin hat die angefochtene Verfügung selbst als nichtig erklärt und ihre (Kündigungs-) Verfügungen widerrufen. Die Begründung der Beschwerdegegnerin, dass der Widerruf der Kündigungen aufgrund des Umstandes erfolgte, dass die geplante Schulkoordination noch nicht soweit fortgeschritten war, dass sie per Schuljahr 2007/2008 hätte umgesetzt werden können, hilft ihr bei der Frage der Auferlegung der Verfahrenskosten und einer Parteientschädigung nichts. Ob die dargestellte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes im Hinblick auf die 37 Abs. 2 und 39 Satz 2 VRG richtig ist, kann in casu offen bleiben, weil eine Parteientschädigung bei einem Sachentscheid der Vorinstanz zweifellos zuzusprechen gewesen wäre. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs als Grundprinzip rechtsstaatlichen Handelns stellt immer einen groben Verfahrensfehler dar. Wird von einem Gemeinwesen als Anstellungsbehörde wie im vorliegenden Fall den Betroffenen die Möglichkeit zur Gewährung des rechtlichen Gehörs nur alibimässig gewährt, verdient dies keinen Schutz. Ein Gemeinwesen in seiner Funktion als Anstellungsbehörde hat die verfahrensrechtlichen Minimalvorschriften, wozu selbstverständlich auch die Respektierung der verfassungsmässigen Rechte zählt, einzuhalten. Eine Kündigung vor Ablauf der Frist zur Stellungnahme für eine in Aussicht gestellte Kündigung stellt eine schwerwiegende Gehörsverletzung dar, welche im Beschwerdeverfahren in keinem Fall geheilt werden könnte. Aber auch im Falle einer Heilung durch die Beschwerdeinstanz wäre es eben bei der schweren Rechtsverletzung geblieben, zumal der Umstand, dass eine Beschwerdeinstanz aufgrund einer nachträglichen Heilung dieser Rechtsverletzung selbst entschieden hat, nicht zur Folge haben kann, dass der Beschwerdeführer kostenmässig schlechter gestellt wird als bei einer Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Dies erhellt ebenfalls aus der Tatsache, dass der mit der anwaltlichen Vertretung einhergehende (Kosten-)Aufwand zum Zeitpunkt der Heilung schon längst verursacht worden ist. Die Beschwerde wäre also bei der Beurteilung über den mutmasslichen Verfahrensausgang infolge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ohnehin gutzuheissen gewesen. Die Beschwerden sind deshalb gutzuheissen. Ziff des Entscheids der Vorinstanz vom 20. Juli 2007 ist aufzuheben. Die Beschwerdeführer bean- 5

6 GER 1/2009 tragten vor der Vorinstanz die Ausrichtung einer Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4' Nach 39 VRG und in analoger Anwendung von 95 und 103 Zivilprozessordnung (ZPO) i.v.m. 181 des Gebührentarifs vom 24. Oktober 1979 (GT/BGS ) setzt der Regierungsrat im Verwaltungsbeschwerdeverfahren die Parteientschädigung nach dem Umfang der Bemühungen, der Wichtigkeit und Schwierigkeit der Sache und den Vermögensverhältnissen der Parteien in einer Pauschalsumme fest. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeit der Sache und des zeitlichen Aufwandes des Vertreters der Beschwerdeführer (Aktenstudium, diverse Rechtsschriften, 16 Beschwerdeführer) rechtfertigt es sich, der Einwohnergemeinde E. als Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor der Vorinstanz eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr aufzuerlegen. Nach 37 und 39 i.v.m. 77 VRG werden den Parteien die Gerichts- und Parteikosten nach den Grundsätzen der Zivilprozessordnung (ZPO/BGS 221.1) auferlegt. Die Höhe der Parteientschädigung für das vorliegende Verfahren wird festgesetzt mit Fr. 1' Die Gemeinde E. hat dem Vertreter der Beschwerdeführer also insgesamt eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr auszurichten. Diese ist innerhalb von 30 Tagen von der Gemeinde E. an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer zahlbar. Die Verfahrenskosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren betragen Fr. 1' und sind ebenfalls von der Gemeinde E. zu tragen. 3. Beschluss 3.1. Die Gemeinde E. hat dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4' auszurichten. Diese ist innerhalb von 30 Tagen zu bezahlen Die Gemeinde E. hat die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1' zu tragen. (Regierungsratsbeschluss Nr. 2009/1731 vom 22. September 2009) 6