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1 Heft 4/ Innovative Konzepte beim Flächenmanagement in Baden-Württemberg Stefan Gloger 1 Umweltplan Baden-Württemberg Der Ende 2000 von der Landesregierung beschlossene Umweltplan Baden-Württemberg legt das Ziel fest, die Bodenressourcen im Interesse nachfolgender Generationen nach den Grundsätzen der Nachhaltigkeit zu bewirtschaften. Neben Klima und Lärm setzt der Umweltplan einen weiteren Schwerpunkt auf die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. Das Land strebt an, zur langfristigen Sicherung von Entwicklungsmöglichkeiten und zum Erhalt ausreichender Freiflächen die Inanspruchnahme bislang unbebauter Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke bis 2010 deutlich zurückzuführen. Der Landesentwicklungsplan 2002 setzt diese Vorgaben zum Flächensparen rechtsverbindlich um. Dennoch: In den letzten 50 Jahren haben sich die Flächen für Siedlung und Verkehr in Baden-Württemberg verdoppelt. Ende der 1960er Jahre stieg der Verbrauch an Flächen schneller an als die Bevölkerung. Er verlief auch noch leicht überproportional, als ab 1990 nach der Wende ein Bevölkerungszuwachs einsetzte (von 9,4 auf 10,5 Mio. Menschen in 12 Jahren). Die tägliche Flächeninanspruchnahme für Baumaßnahmen in den Bereichen Wohnen, Gewerbe, Industrie, Straßen etc. hat sich von 11,8 ha (2001) auf 10,6 ha (2002) und 10,3 ha (2003) aus konjunkturellen Gründen zwar etwas verlangsamt, hält aber auf hohem Niveau an. Das Statistische Landesamt prognostiziert bis 2015 einen weiteren Anstieg, wenn keine Maßnahmen zur Gegensteuerung ergriffen werden. 2 Neubestimmung der Instrumente der Umweltpolitik Der Umweltplan Baden-Württemberg hat eine Neubestimmung der Instrumente der Umweltpolitik vorgenommen: Im Vordergrund steht die Stärkung der Eigenverantwortung, und zu dem als Säule der Umweltpolitik fortbestehenden Ordnungsrecht kommen marktwirtschaftliche Instrumente und Beiträge der Umweltforschung hinzu. Baden-Württemberg setzt beim Flächensparen weniger auf ehrgeizige Ziele als vielmehr auf die Entwicklung tauglicher Instrumente. Zahlreiche Maßnahmen sind im Umweltplan aufgeführt, u.a.: Management der Flächenressourcen, verdichtete Bauweisen bei Gewerbe- und Wohnbebauung, Flächenrecycling, Minderung der Versiegelung, flächensparende Stadtentwicklung. Innovative Konzepte sind zu überlegen, letztlich geht es aber vor allem um eine Gesamtstrategie. Einen besonderen Schwerpunkt hat Baden-Württemberg zunächst auf Forschungs- und Modellprojekte im Rahmen der Umweltforschung gelegt, um Lösungen zu entwickeln und diese mit Praktikern zu erproben. Ausgangspunkt war dabei die Altlastenbearbeitung. Daraus ergeben sich Chancen für ein Flächenrecycling, die sich jedoch je nach Ausgangslage, Datenbasis und dem Vorgehen sehr unterscheiden. Es sind Akteure mit oft entgegengesetzten Interessenlagen einzubinden. Die Angst vor der Altlast erschwert neue Nutzungskonzepte gelegentlich mehr als die Kontamination selbst. Deshalb gilt es den Blickwinkel von der Einzelfläche auf den gesamten Innenbereich zu erweitern und Instrumente für ein allgemeines Flächenmanagement zu entwickeln. Dabei ist nicht nur die Fläche als solche zu betrachten, sondern sind wegen der Heterogenität und unterschiedlichen Leistungsfähigkeit von Böden auch qualitative Aspekte zu berücksichtigen. Soweit eine Neu-Inanspruchnahme von Böden noch unvermeidbar ist und erfolgt, sind für die Planung praktikable Verfahren zu einer Lenkung der Bodennutzung wichtig. Die Aufgabe der nachhaltigen Siedlungsentwicklung ist komplex; grundlegende sozioökonomische Kräfte und tief verankerte Verhaltensmuster spielen mit. Eine fachübergreifende, multidimensionale Strategie ist gefragt. Flächenmanagement muss auf mehreren Ebenen ansetzen, und zwar bei der Planungstechnik, beim Zusammenwirken innerhalb der Verwaltung sowie mit Investoren, bei der Kommunikation und der regionalen Kooperation. Es geht um die Entwicklung tauglicher Instrumente für die kommunale Praxis. Dabei ist auch die Bodenqualität zu berücksichtigen. Stefan Gloger Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg Ref. 56 Boden Hauptstätter Straße Stuttgart stefan.gloger@uvm.bwl.de

2 352 Stefan Gloger: Innovative Konzepte beim Flächenmanagement in Baden-Württemberg (1) Vgl. Beitrag Gust i.d.h. Planungstechnische Ebene Hier geht es vor allem um die Verfügbarkeit von Basisinformationen (Brachflächen-, Baulückenkataster, Daten über die umweltrelevanten Schutzgüter, z.b. Vorrangflächen für den Bodenschutz). Das erfordert den Einsatz von geographischen Informationssystemen und eine Integration der verschiedenen Daten, Zugänge und Nutzungsmöglichkeiten. Administrative Ebene Das städtebauliche Projektmanagement und die Organisation bei der Aufstellung und Realisierung von Innenentwicklungskonzepten kann wesentlich verbessert werden. Dazu hat Baden Württemberg mit den Vorhaben nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart und Innenentwicklungskonzept für kleine und mittlere Kommunen fachliche Handlungshilfen entwickelt und veröffentlicht. Kommunikative Planungsinstrumente Kommunikation und Information können das Flächenmanagement wirkungsvoll unterstützen. Ziel ist eine Win Win-Strategie für private Flächeneigentümer ebenso wie für Kommunen und Regionen; allerdings gibt es keine Erfolgsgarantie. Öffnung der Verwaltung, informelle Verfahren in sinnvoller Kombination mit bestehenden formellen Verfahren können hier weiterhelfen. Regionale Kooperationen Sie bieten ein besonderes Potenzial. So können zum Beispiel Konsenslösungen für die bisher vom Konkurrenzdenken überlagerte Gewerbeflächenausweisung und -bewirtschaftung ausgehandelt werden. Regionale Kooperationen erschließen gleichermaßen ökonomische wie ökologische Vorteile (Projekt Regionaler Gewerbeflächenpool im Regionalverband Neckar-Alb ). 1 Den ökonomischen Rahmenbedingungen kommt erhebliche Bedeutung zu. Daher hat Baden-Württemberg Forschungsvorhaben gefördert, die marktwirtschaftliche Ansätze erproben bzw. ökonomische Fehlanreize ausgleichen sollen. Ökonomische Lenkungsinstrumente konnten beispielsweise im Klimaschutz helfen, kosteneffizientere Lösungen zu finden und Flexibilität für die Akteure herzustellen. Derartige Ansätze auf dem Gebiet der Flächennutzung sind in der umweltpolitischen Diskussion viele Jahre erwogen, aber nie konkret entwickelt oder erprobt worden. Hier zu erwähnen sind zwei Vorhaben aus dem Baden-Württemberg-Programm Lebensgrundlage Umwelt und ihre Sicherung (BW PLUS), die mit kommunalen Praktikern in Baden-Württemberg konzipiert und durchgeführt wurden: Handelbare Flächenausweisungskontingente am Beispiel der Stadt und des Nachbarschaftsverbandes Karlsruhe (Fraunhofer Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung, Karlsruhe ISI und Prof. Küpfer, Büro Stadt Land Fluss) sowie Nachhaltigkeitskonforme Flächennutzungspolitik ökonomische Steuerungsinstrumente und deren gesellschaftliche Akzeptanz (Dr. Krumm, Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung IAW, Tübingen). Hier ist der Gedanke einer aufkommensneutralen Baulandausweisungsumlage ausgearbeitet worden. Auch wenn neuartige ökonomische Instrumente schwierig einzuführen sind, kann die Diskussion hierüber und über die Grenzen, aber auch über die Möglichkeiten der tradierten Instrumente der Raumordnung einen Beitrag zur Problemlösung leisten. 3 Zertifikate für handelbare Flächenausweisungsrechte? Im März 2004 hat der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Württemberg die Einführung eines Zertifikate-Systems für handelbare Flächenausweisungsrechte vorschlagen. Der Beirat hält es für wichtig, dass die Politik bezüglich des Flächenverbrauchs endlich zur Fixierung von Zielen kommt und Überlegungen anstellt, wie die Zielvorgaben auch tatsächlich erreicht werden. Er empfiehlt, in einem überschaubaren Zeitraum, z.b. bis zum Jahr 2020, auf ein Viertel des heutigen Niveaus zu gelangen. Der Nachhaltigkeitsbeirat betrachtet die Regelungen des geltenden Umwelt- und Planungsrechts als unzureichend, um die Politikziele zur Reduzierung der Inanspruchnahme unverbrauchter Flächen durch Siedlungs- und Verkehrsnutzung erreichen zu können und sieht eine Bringschuld auf der Seite des Planungsrechts. Deshalb empfiehlt er die Einführung des

3 Heft 4/ Einsatzes handelbarer Flächenzertifikate für Baden-Württemberg. Der Beirat sieht hierfür eine landesrechtliche Kompetenz für gegeben, würde aber eine bundesrechtliche Regelung vorziehen. 2 Wertungen aus Sicht der Kommunen und des Naturschutzes Aus Anlass der erwähnten Forschungsvorhaben und der Empfehlungen des Nachhaltigkeitsbeirats hat das Ministerium für Umwelt und Verkehr die Frage der handelbaren Flächenzertifikate mit den kommunalen Landesverbänden und den Naturschutzverbänden erörtert. Überwiegend besteht grundsätzliche Skepsis gegenüber diesem Ansatz. Zum einen wird bezweifelt, dass es politisch erreichbar ist, die notwendige Mengenobergrenze zu definieren. Zum anderen kann schon die Diskussion über die Vor- und Nachteile des neuartigen Instrumentariums, das das bestehende System der Raumordnung, Landesplanung und Bauleitplanung nur in quantitativer Hinsicht ergänzen, aber nicht zu einer Deregulierung führen kann, zu heftigen Widerständen im kommunalen Lager führen. Unter anderem wird befürchtet, dass dieses Instrument die schon jetzt überdurchschnittlich hohen Grundstückspreise in Baden-Württemberg noch weiter in die Höhe treiben sowie das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gefährden könnte. In einer Verteilungsdiskussion würden wirtschaftlich starke Gemeinden von handelbaren Flächenausweisungsrechten profitieren und die Lebensverhältnisse im Land sich ungleicher entwickeln. Der Beitrag der Raumordnung zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung sollte nicht zu gering veranschlagt werden. Ihr kommt nach wie ein wesentlicher Stellenwert bei den Bemühungen um eine Reduzierung der Flächeninanspruchnahme zu. Insbesondere die qualitative Verbesserung der Flächennutzung und die standörtliche Optimierung können nur mit planerischen Instrumenten bewirkt werden. Freilich gilt es, Vollzugsdefizite zu beheben und strengere Maßstäbe einzuführen, nachdem heute die Phase des Bruttozuwachses im Wesentlichen abgeschlossen ist. 4 Strategie der Landesregierung Die Landesregierung von Baden-Württemberg hat am 17. Februar 2004 auf der Grundlage des Berichts eines interministeriellen Arbeitskreises eine Reihe von Beschlüssen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme gefasst. Zunächst wird festgehalten, dass weitere Schritte zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung geboten sind, die planungsrechtliche, informative, kooperative sowie anreizorientierte Maßnahmen umfassen sollen. Alle berührten Ressorts sind beauftragt, diese weiter zu verfolgen. Die im Landesentwicklungsplan verankerten Ziele und Grundsätze zu einer nachhaltigen und flächensparenden Siedlungsentwicklung und zum Vorrang der Innenentwicklung sind in der Regionalplanung und in der kommunalen Bauleitplanung konsequent anzuwenden und umzusetzen. Um einen Bewusstseinswandel für den haushälterischen Umgang mit der knappen Ressource Fläche und Boden einzuleiten, wurde das Ministerium für Umwelt und Verkehr beauftragt, in einen Dialog mit den kommunalen Landesverbänden und Wirtschaftsverbänden zu treten. Kernpunkte der Strategie im IMAK-Bericht sind der qualitative Ansatz: Flächeneffizienz statt Flächenverzicht, der Vorrang der Innenentwicklung, eine künftig nur noch bedarfsbezogene Bereitstellung von Bauland, eine Intensivierung der regionalen und interkommunalen Kooperation, die Verbesserung der Freiräume im Aussenbereich sowie eine Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität im Innenbereich. Diese Strategie kann erfolgreich nur mit den Kommunen und nicht gegen sie verfolgt werden. Nach weiteren Gesprächen des Ministeriums für Umwelt und Verkehr konnte am 19. Oktober 2004 ein Aktionsbündnis Flächen gewinnen in Baden- Württemberg geschlossen werden. Neben der Landesregierung sind daran der Städtetag, der Gemeindetag, der Landkreistag, die Naturschutzverbände BUND, NABU und der Landesnaturschutzverband, die Architektenkammer, die Arbeitsgemeinschaft baden-württembergischer Bausparkassen, Baden-Württemberg: ressortübergreifende Strategie und Aktionsbündnis Flächen gewinnen (2) Einzelheiten siehe im Gutachten (

4 354 Stefan Gloger: Innovative Konzepte beim Flächenmanagement in Baden-Württemberg Es geht vor allem um die Qualität der Planung und einen Bewusstseinswandel in der Siedlungsentwicklung. der baden-württembergische Industrieund Handelskammertag sowie der Handwerkstag Baden-Württemberg beteiligt. Alle Partner sehen sich in der gemeinsamen Verantwortung für das Zukunftsthema effiziente Flächennutzung. Sie sind sich einig, dass dieses Ziel nur gemeinsam erreicht werden kann, und sehen wichtige Handlungsfelder in der Aktivierung innerörtlicher brachliegender, bislang ungenutzter oder untergenutzter Bauflächen, in der Nutzungsintensivierung, in einem aktiven Flächenmanagement, in der Entwicklung innovativer Nutzungskonzepte und -formen sowie bei der Prägung eines Bewusstseinswandels in der Siedlungsentwicklung. Beginnend im Dezember 2004 und über das Jahr 2005 hinweg werden im Rahmen des Aktionsbündnisses eine Reihe von zentralen, regionalen und lokalen Veranstaltungen mit den Partnern des Bündnisses im Land durchgeführt. Auch auf der Arbeitsebene werden die Bündnispartner weitere unterstützende Aktivitäten vereinbaren. Interessanterweise sprach der Landeshandwerkspräsident anlässlich der Unterzeichnung des Aktionsbündnisses von einem baupolitischen Signal, weil Innenentwicklung mehr Beschäftigung für das Handwerk schafft. Noch offen und in der gegenwärtigen Haushaltslage schwer zu realisieren sind neue Fördermaßnahmen für den Einstieg in das kommunalen Flächenmanagement bzw. für dessen Ausweitung. Um eine nachhaltige Siedlungsentwicklung zu unterstützen, sind aus umweltpolitischer Sicht auch materielle Anreize für die Gemeinden notwendig. Der Ministerrat hat daher am 19. Oktober 2004 beschlossen, dass mit den Fördermitteln des Landes im Bereich der Städtebauförderung, der Wohnbauförderung, des Entwicklungsprogramms ländlicher Raum und der Altlasten insbesondere der Innenentwicklung Rechnung getragen werden soll. Derzeit noch offen ist, wie das kommunale und regionale Flächenmanagement zusätzlich gefördert werden kann. 5 Fazit Deutlich wird, dass Baden-Württemberg in erster Linie den Weg einer konsensorientierten Effizienzstrategie verfolgt und das Siedlungsflächen-Thema primär als eine qualitative Gestaltungsfrage angeht. Der Vorrang der Innenentwicklung und die Verbesserung der regionalen Kooperation sind dabei die wesentlichen Handlungsmaximen. Bei neuartigen Instrumenten wird es darauf ankommen, sie kompatibel mit dem bestehenden Instrumentarium der Planung und der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie auszugestalten und ihre Einführung in die Praxis genau zu überlegen. Widerstände sind bereits erkennbar. Der Ansatz des Flächenmanagements als solcher darf nicht in Misskredit geraten. Deshalb sind bei der weiteren Prüfung von Mengenlösungen wie Zertifikaten und erst recht bei neuartigen Umlagen theoretisch mögliche Vorteile sorgfältig mit eventuellen Nachteilen abzuwägen. Zu prüfen ist etwa welchen Verwaltungsaufwand sie für die Kommunen auslösen, ob eine Verlagerung der Flächen auf wirtschaftlich stärkere Kommunen oder Projekte wünschenswert ist und welche Probleme oder auch Chancen für solche Kommunen entstehen, die nicht kaufen können. In jedem Fall sollten alle Instrumente gemeinsam in ihrer Wirkung betrachtet und optimiert werden. Es geht um einen policy mix. Zunächst ist eine konsequente Anwendung der Planungsinstrumente auf allen Ebenen erforderlich, um spürbare Fortschritte beim Flächensparen zu erzielen. Das ist im notwendigen und möglichen Maße noch nicht durchweg der Fall. Der Transfer des Flächenmanagements in die Praxis muss daher intensiviert und politisch besser unterstützt werden. Wir haben daraus den Schluss gezogen, Erfahrungen aufzuarbeiten, in Leitfäden und Handlungshilfen bereitzustellen und für die konsequente Anwendung zu sorgen. Best Practice- Beispiele und die Verbreitung von Ergebnissen wie beim Fachkongress Innenentwicklung vor Außenentwicklung im Mai 2003 helfen bei der Umsetzung. Zentral ist die Kommunikation an die Fachwelt und mehr als bisher mit den kommunalpoliti-

5 Heft 4/ schen und weiteren politischen Mandatsträgern sowie der Bauwirtschaft. Dazu dient das neue Aktionsbündnis. Das Flächensparen wird nicht allein aus ökologischen Motiven zum Erfolg kommen. Auch kommunalwirtschaftliche Erwägungen wie die langfristigen Kosten neuer Infrastrukturen sowie die Erhaltung lebendiger Ortskerne stellen wesentliche Argumente in der kommunalen Praxis dar. Nicht Verzicht wird langfristige Motivation schaffen, sondern ein verstärktes Bewusstsein über Alternativen und die Chancen der Innenentwicklung. Deshalb setzen wir in Baden-Württemberg vor allem auf Überzeugung und gute Praxisbeispiele zum Flächen gewinnen. Bei dem Beitrag handelt es sich um ein aktualisiertes Statement des Verfassers zum Fachgespräch Mengenrestriktionen für die Siedlungsflächenzunahme in Raumordnungsplänen, das das BBR am 23. September 2003 in Bonn durchgeführt hat. Er umfasst nunmehr auch die nach dieser Veranstaltung erfolgten umweltpolitischen Entwicklungen in Baden-Württemberg. Literatur Hennegriff, W.; Gloger, S.: Ansätze zum Flächenhaushalt in Baden-Württemberg. Z. f. Umweltrecht, Sonderheft 2002 Flächenhaushaltspolitik Gloger, S.; Lehle, M.: Flächenressourcen-Management ein Umweltpolitischer Schwerpunkt in Baden-Württemberg. In: Altlasten-spektrum 2002 Wolff, G.; Gloger, S.: Das Bodenschutzkonzept Stuttgart (BOKS) Projektübersicht. Altlasten- und Boden-News 3/ 2002 (LfU Baden-Württemberg) Landeshauptstadt Stuttgart, Stadtplanungsamt: Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart (NBS). Stuttgart = Beitr. z. Stadtentwicklung Nr. 34 Gloger, S.; Hennegriff, W.: Flächen gewinnen in Baden-Württemberg ein breits Aktionsbündnis. Die Gemeinde (BWGZ) 24 (2004) Angefordert bzw. aus dem Internet heruntergeladen werden können folgende Materialien: Tagungsband zum Fachkongress Innenentwicklung vor Außenentwicklung (Veröffentlichungen Bodenschutz unter zurzeit noch gedruckt beim UVM BW vorrätig) Landesanstalt für Umweltschutz BW: Kommunales Flächenmanagement Strategieteil und Arbeitshilfe ( Innenentwicklung PUR Planen und Realisieren. Broschüre und CD (Veröffentlichungen Bodenschutz unter zurzeit noch in kleiner Auflage gedruckt beim UVM BW vorrätig) Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart ( unter Bauflächenmanagement) Regionaler Gewerbeflächenpool Neckar-Alb ( Informationen zur Innenentwicklung des Instituts für Städtebau und Landesplanung ( Umweltplan Baden-Württemberg ( Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 ( Flächengutachten des Nachhaltigkeitsbeirats Baden-Württemberg ( Broschüre Flächen gewinnen, Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Würrtemberg, Dezember 2004