Der Sächsische Stadtentwicklungsfonds ein Konzept für die Zukunft?

Transkript

1 Informationen zur Raumentwicklung Heft Der Sächsische Stadtentwicklungsfonds ein Konzept für die Zukunft? Überlegungen aus Sicht einer Förderbank Bernhard Scheuermann Jens Seidel 1 Ausgangslage und Zielsetzung In Sachsen stehen im Rahmen des Operationellen Programms für den Programmbereich Nachhaltige Stadtentwicklung rund 110 Mio. EFRE-Mittel zur Verfügung. Dies sind rund 40 Mio. weniger als für die Periode Des Weiteren wird die Region Leipzig in der neuen Förderperiode als neue Phasing-out-Region nur noch mit max. rund 24 Mio. bedacht werden können. Vor diesem Hintergrund und der Tatsache der zu erwartenden Reduzierung der EU-Strukturfondsförderung nach 2013 ist die Entwicklung innovativer Finanzierungsinstrumente, die zum Ziel haben, größtmögliche förderpolitische Effekte bei einem kleinstmöglichen Mitteleinsatz zu erreichen, besonders attraktiv. Mit der Einrichtung eines Stadtentwicklungsfonds Sachsen soll ein solches innovatives Finanzierungsinstrument als Ergänzung bereits bestehender Förderprodukte in Sachsen eingeführt werden. Das Fondsvorhaben ist ein bundesweites Pilotprojekt zur Umsetzung der europäischen Stadtentwicklungsinitiative JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas Gemeinsame europäische Unterstützung für Investitionen zur nachhaltigen Stadtentwicklung). Am 24. Mai 2007 wurde durch ein Memorandum of Understanding zwischen der Europäischen Investitionsbank (EIB), dem Freistaat Sachsen, der Sächsischen Aufbaubank Förderbank (SAB) und der Stadt Leipzig die Zusammenarbeit der zukünftigen Projektpartner auf den Weg gebracht. Die Wahl der Partner kommt nicht von ungefähr. Die Initiative JESSICA wurde von der Europäischen Kommission und der EIB ins Leben gerufen, um die Verwaltungsbehörden in den EU-Mitgliedstaaten bei der Nutzung von Finanzierungsmechanismen wie z. B. Stadtentwicklungsfonds im Rahmen der Kohäsionspolitik zu unterstützen. Die EIB bietet dabei neben der Möglichkeit des finanziellen Engagements vor allem auch die Unterstützung bei Konstruktions- und Verwaltungsfragen des Fonds im Rahmen der Strukturfondsverordnungen an. Im Freistaat Sachsen zeichnet das Staatsministerium des Innern zuständig für den Bereich des Bau- und Wohnungswesens, wozu neben den klassischen Bund-Länder-Programmen auch der im Operationellen Programm (EFRE) verankerte Bereich der Stadtentwicklung zählt. Die SAB als das zentrale Förderinstitut des Landes spielt wiederum bei der Genehmigung, Umsetzung und Überwachung von gemeinsamen Bund-Länder-Programmen zur Städtebauförderung sowie der Operationellen Programme Sachsens für die Verwendung der EU-Strukturfondsmittel eine zentrale Rolle. Gestartet werden soll der neue Förderansatz mit einem Pilotprojekt für die Stadt Leipzig. Die Stadt eignet sich unabhängig von der Phasing-out-Situation ganz besonders dazu, das Modellprojekt als Pilot zu begleiten, da sie mit dem Stadtentwicklungsgebiet Leipziger Westen von erfolgreich an der Gemeinschaftsinitiative URBAN teilgenommen hat; dabei wurden ca. 20 Mio. für dieses Stadtentwicklungsgebiet investiert. Die Gemeinschaftsinitiative URBAN wird ab 2007 in dieser Form nicht mehr weitergeführt, wobei jedoch ihr integrierter Förderansatz, also die Verknüpfung der physischen Maßnahmen der Stadtsanierung bzw. -entwicklung mit wirtschaftlichen, sozialen, arbeitsmarkt- und umweltpolitischen sowie kulturellen Interventionen in einem Stadtgebiet, in die Ausrichtung der EFRE-Förderung einfließen soll (vgl. Leitfaden der Europäischen Kommission Die städtische Dimension der Gemeinschaftspolitik im Zeitraum ). Bei der Initiierung eines Fonds muss beachtet werden, dass der Bereich der EFRE- Stadtentwicklung bisher klassische Zuschussförderung ist. Dies erklärt sich schon allein daraus, dass der Grundgedanke analog der klassischen Städtebauförderung auf den Ersatz der unrentierlichen Kosten Bernhard Scheuermann Jens Seidel Sächsische Aufbaubank Förderbank Justitiariat, Grundsatz Pirnaische Straße Dresden

2 592 Bernhard Scheuermann, Jens Seidel: Der Sächsische Stadtentwicklungsfonds ein Konzept für die Zukunft? (1) Siehe Art. 3 Abs. 3 und Art. 44 i. V. m. Erwägungsgründen Nr. 41 und 13 der VO (EG) 1083/2006 sowie Art. 8 der VO (EG) 1080/2006 (2) Siehe Art. 55 der VO (EG) 1083/2006 und Art. 7 Abs. 1 b) sowie Abs.2 der VO (EG) 1080/2006 (3) Art. 43 ff. der VO (EG) Nr. (4) Vgl. Art. 46 der VO (EG) abstellt. Nunmehr soll jedoch ein Ansatz gefunden werden, der einen rentierlichen Teil der Stadtentwicklung bedient bzw. dessen Entwicklung überhaupt erst befördert. So sollen über den Fonds nunmehr für ausgewählte Projekte u. a. günstige Darlehensvarianten angeboten werden. Mit Hilfe revolvierender Fonds könnte somit die Förderung der Stadtentwicklung auf eine breitere und nachhaltigere Basis gestellt werden, indem zusätzliche Mittel aus privaten und öffentlichen Quellen erschlossen werden. Natürlich kann dabei im ersten Schritt nur eine Ergänzung der bestehenden (Zuschuss-)Förderung erreicht werden. Eine spätere Umstellung oder Integration bestehender Zuschussprogramme ist jedoch nicht auszuschließen. Durch die Strukturfondsverordnungen wurden EU-seitig bereits die rechtlichen Grundlagen geschaffen, um in der neuen Strukturfondsperiode den Einsatz innovativer Finanzierungsinstrumente (z. B. Fondsmodelle) bei der Verwendung von EU-Strukturfondsmitteln zu fördern. Die Einbindung der Stadtentwicklung in die Auflage innovativer Finanzierungsinstrumente ist in der Allgemeinen Verordnung zu den Strukturfonds der EU ausdrücklich vorgesehen. 1 Allerdings wird auch hier offensichtlich, dass der Gedanke der Vereinbarkeit von Förderung durch alternative Finanzierungsinstrumente mit der Rentierlichkeit des Projekts im Bereich Stadtentwicklung im Hinblick auf einige Vorgaben der Verordnungen auch auf europäischer Ebene noch klärungsbedürftig ist. 2 Die Überlegungen der SAB zur Auflage eines sächsischen Stadtentwicklungsfonds setzen insbesondere an den durch die Durchführungsverordnung 3 gesetzten Prämissen an und enthalten einen eher pragmatischen Ansatz: So konzentrieren sich die Bemühungen zunächst darauf, einen aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) kofinanzierten Fonds aufzulegen, der durch die Bereitstellung nationaler Fördermittel des Landes und der SAB ergänzt wird. Von Landesseite sollen erst einmal ausschließlich Mittel aus dem Ressort des Innenministeriums eingesetzt werden (Beschränkung auf ein Ressort bzw. einen Zuständigkeitsbereich). In der Pilotphase (Pilotprojekt für die Stadt Leipzig) soll der Umfang des Fonds ca. 10 Mio. betragen, wobei das Fondsmodell während dieser Phase weiterentwickelt bzw. überdacht werden und der Fonds nach dem Bestehen der Testphase grundsätzlich allen sächsischen Städten zur Verfügung stehen soll. Letztendlich wird sich bei den Maßnahmebereichen und Handlungsoptionen des Fonds auf das in Abstimmung mit der Stadt Leipzig und dem Innenministerium Machbare beschränkt. Der Fonds hat dabei folgende Zielsetzungen: Es soll ein neues Finanzierungs- und Förderinstrument eingeführt werden, das für verschiedene Projekte der Stadtentwicklung zur Verfügung steht. Durch die Fondskonstruktion wird angestrebt, den integrierten Stadtentwicklungsansatz, d. h. die Verknüpfung der physischen Maßnahmen der Stadtsanierung bzw. -entwicklung mit wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interventionen mittels eines die klassische Städtebauförderung ergänzenden Instruments fortzuführen. Dazu gehört auch eine feste Gebietskulisse (abgegrenztes Stadtgebiet) mit einem integrierten Handlungskonzept. 4 Dieser Ansatz dient letztlich auch der Abgrenzung gegenüber der allgemeinen Wirtschaftsförderung. Die Finanzierungsinstrumente des Fonds sollen soweit als möglich revolvierend ausgestaltet werden. Auf diese Weise soll ein Mitteleinsatz über die 2013 auslaufende EU-Strukturfondsperiode hinaus ermöglicht werden. Das Fondskonzept basiert auf einem sachsenweiten Ansatz. Das zu entwickelnde Instrumentarium soll nach der Pilotphase für andere sächsische Städte mit Problemen bei der städtebaulichen Entwicklung offenstehen. Der Pilotfondskonstruktion soll in engem Zusammenwirken der SAB und der Europäischen Investitionsbank (EIB) entstehen. Das Finanzierungsangebot wird ergänzt durch ein Beratungsangebot der SAB für die Stadt, um die vorhandenen Förderangebote optimal zu nutzen (Förderlotse, Fördermittelberatung).

3 Informationen zur Raumentwicklung Heft Förderschwerpunkte Der Fonds soll verschiedene Förderschwerpunkte bedienen und das Fondskapital grundsätzlich aus verschiedenen finanziellen Quellen gespeist werden. Aus Sicht der SAB kämen folgende Handlungsfelder des Fonds in Betracht, wobei die endgültige konzeptionelle Abstimmung mit dem Mittelgeber noch erfolgen muss: 1: Unterstützung der lokalen Wirtschaft (KMU) in benachteiligten Stadtgebieten Beim Stadtentwicklungsfonds kann hier eine Anknüpfung an die bisherige URBAN II-Förderung im Freistaat Sachsen zum Tragen kommen. Unterstützt werden sollen kleine und mittlere Unternehmen in der Gründungs- oder Wachstumsphase mit Betriebsstätten in einem problembehafteten Stadtquartier. Die Förderung soll der Initiierung und Unterstützung von lokalen Wirtschaftskreisläufen und der Quartiersentwicklung dienen. 2: Kommunalinvestition Hier geht es darum, kommunale Investitionen (z. B. Infrastruktur, Flächenentwicklungsmaßnahmen, Private-Public-Partnerships) zu fördern, indem zinsgünstige oder eventuell zinslose öffentliche Darlehen bereitgestellt werden. Auch die Vorfinanzierung der gemäß Landesvorschriften für die Finanzierung beizusteuernden kommunalen Eigenmittel im Rahmen von Projekten der klassischen Städtebauförderung im Entwicklungsgebiet könnte im Rahmen dieses s vorgenommen werden. 3: Innenstadtentwicklung Im Rahmen dieses s könnten private Investoren und Sanierungsträger, die auf innerstädtischen Rückbauflächen (Stadtumbau/Ost) bzw. Brachflächen investieren, mit zinsgünstigen, banküblich besicherten Darlehen gefördert werden. Dabei sollen bestehende Zuschussprogrammangebote des Landes nicht ersetzt werden, vielmehr geht es um eine Verzahnung verschiedener Förderansätze. Finanziert werden könnten bspw. ambitionierte Maßnahmen auf innerstädtischen Brachflächen, deren förderfähige Kosten über dem derzeitig durch De-minimis 5 gedeckelten Zuschussbetrag liegen (Fehlbedarfsfinanzierung). Darüber hinaus ist der Fonds offen für die Einlage von Fördermitteln des Bundes oder des Landes, die außerhalb des EFRE- Finanzierungsblocks (buchungstechnisch getrennt) verwaltet werden könnten. Damit wären dann auch solche Investitionen der Stadtentwicklung finanzierbar, für die EFRE-Mittel nicht eingesetzt werden können, wie z. B. Förderung von innerstädtischem Wohneigentum. 4: nicht investive Maßnahmen Zu den nicht-investiven Maßnahmen, die gefördert werden sollen, gehören die Kosten im Zusammenhang mit der Prozesssteuerung, dem Quartiersmanagement und der Netzwerkbildung (Begleitung des quartiersbezogenen integrativen Ansatzes z. B. durch Gestaltungswettbewerbe, Aufbau von Netzwerken der örtlichen Unternehmer, Quartiersfeste, Investorakquise etc.). Die Förderung kommt hier ausnahmsweise in Form eines Zuschusses im Rahmen der De-minimis-Vorschriften in Betracht. Interventionsbereich des Fonds Mögliche Förderschwerpunkte (5) Max Euro innerhalb von drei Steuerjahren nach VO (EG) 1998/2006 SAB-Beratungsangebot über Förderagentur vor Ort projektbezogene Information und Beratung zu wirtschafts-, arbeitsmarkt-, bildungs- und integrationspolitischen Fördermöglichkeiten im Freistaat; Lotsenfunktion; Begleitung der Projektträger 1 Gründer und wachstumsorientierte Unternehmen im Stadtentwicklungsgebiet Stärkung der lokalen Wirtschaft und der lokalen Arbeitsmärkte 3 Sonstige Investitionen und Private Förderung von Investoren, welche in Innenstadtflächen investieren Grafik: SAB 2 Investitionen der Stadt im Stadtentwicklungsgebiet Finanzierung kommunaler Infrastrukturinvestitionen (inkl. Vorfinanzierung des kommunalen Eigenanteils) 4 Nicht-investive Maßnahmen Prozesssteuerung, Quartiersmanagement, Netzwerkbildung

4 594 Bernhard Scheuermann, Jens Seidel: Der Sächsische Stadtentwicklungsfonds ein Konzept für die Zukunft? (6) Art. 43 Abs. 3 VO [EG] (7) Art. 43 Abs. 2 VO (EG) (8) Art. 43 Abs. 5,6 DVO 3 Grundmodell für einen Stadtentwicklungsfonds Sachsen Der Sächsische Stadtentwicklungsfonds soll als gesonderter Finanzierungsblock innerhalb der SAB errichtet werden. Der Fonds unterliegt dabei besonderen Durchführungsbestimmungen innerhalb der SAB, die insbesondere eine getrennte Buchführung mit einer Unterscheidung zwischen den neu in den Fonds investierten Mitteln einschließlich des Beitrags der Strukturfonds und den ursprünglich bei der SAB verfügbaren Mitteln vorsieht. 6 Die Errichtung des Fonds soll unabhängig von dem Abrechnungsprozedere der verwendeten EFRE-Mittel nach 2013 ohne zeitliche Begrenzung seines Bestehens erfolgen. Nach Maßgabe der einschlägigen EU- Verordnungen wird für den Fonds ein Unternehmensplan erstellt, der dem Sorgfaltsprinzip entspricht und entsprechend der Durchführungsverordnung folgende Punkte enthält: Angaben zum Zielmarkt, Finanzierungskriterien und -bedingungen, Betriebsmittel des Fonds, Eigentumsverhältnisse, Kofinanzierungspartner, Professionalität, Kompetenz und Unabhängigkeit des Fondsverwalters, Politik in Bezug auf den Ausstieg sowie Liquidationsvorschriften des Fonds, einschließlich Wiederverwendung von Erträgen aus dem EFRE-Beitrag. 7 Des Weiteren werden die Bedingungen für Beiträge zum Fonds aus dem Operationellen Programm für den EFRE im Zeitraum in einer Geschäftsvereinbarung zwischen dem Freistaat Sachsen und der SAB getroffen. Dazu gehören auch die Investitionsstrategie und -planung, die Überwachung der Durchführung nach den geltenden Regeln, die Politik in Bezug auf den Ausstieg sowie die Liquidationsvorschriften des Fonds, einschließlich Wiederverwendung von Erträgen aus dem EFRE-Beitrag. 8 Neben dem gesonderten Finanzierungsblock EFRE soll der Fonds auch bezüglich weiterer nationaler Mittel offen sein, um im Rahmen des integrierten Ansatzes vollumfänglich auch jene Maßnahmen unterstützen zu können, die z. B. entweder nur eingeschränkt oder gar nicht mit EFRE förderfähig sind (siehe z. B. Art. 7 VO (EG) 1080/2006). Dies wäre jedoch in einer zweiten Konstruktionsstufe nach der Pilotphase des Fonds denkbar. Neben dem Finanzierungsinstrument Fonds wird durch die Förderbank auch ein Beratungsinstrument angeboten. Die regionale Förderagentur betreut dabei die Kommune, die für die Durchführung bzw. Betreuung der Maßnahme verantwortlich zeichnet. Konstruktion des gesonderten Finanzierungsblocks EFRE Freistaat Sachsen EFRE-Mittel Garantien Beratung Kommune Planung, Koordinierung Zinsverbilligungsmittel Projektantrag EFRE 75 % Stadtentwicklungsfonds Sachsen bei der SAB Land, SAB Finanzblock EFRE zinsverbilligte Darlehen oder Beteiligungen sonstige Mittel zinsverbilligte Darlehen oder Zuschüsse Tilgung und Rückflüsse Refinanzierung EIB, SAB, KfW oder Kapitalmarkt Förderagentur teilweise 3 und evtl. 4 teilw. 3 und 4 Grafik: SAB

5 Informationen zur Raumentwicklung Heft Die EU-Mittel betragen in der Pilotphase mit der Stadt Leipzig bis zu 10 Mio. und setzen sich zu 75 % aus EFRE-Mittel der Stadtentwicklung und 25 % nationale Kofinanzierung zusammen. Aus ihnen soll insbesondere die EFRE-e 1 und 2 gefördert werden sowie teilweise der 3 (je nach EFRE-Förderfähigkeit). Die nationale Kofinanzierung könnte sowohl vom Land als auch durch die SAB erfolgen. Die sonstigen Mittel könnten z. B. aus Mitteln der Städtebauförderung (1), Mitteln des Bundes im Rahmen von ungebundenen Ausgleichszahlungen für den sozialen Wohnungsbau (2) und über Refinanzierungen (z.b. EIB) aufzubringen sein. 4 könnte entweder aus EFRE-Mittel oder aus den sonstigen nationalen Mitteln gefördert werden. Management des Sächsischen Stadtentwicklungsfonds Bei der Errichtung und Abwicklung des Fonds ist selbstverständlich eine Rollenverteilung vorgesehen, die sich an der kommunalen Planungshoheit orientiert. Projektentwicklung und -akquisition sowie die anschließende Betreuung der Maßnahme fallen daher in den alleinigen Verantwortungsbereich der teilnehmenden Gemeinden. Der Fonds stellt lediglich ein Finanzierungsinstrument dar und beachtet die EU-rechtlichen Prämissen des Fördermitteleinsatzes bzw. die Vorgaben des Unternehmensplans, in dem allerdings auch die Ziele des Operationellen Programms und gegebenenfalls Vorgaben des Fondsbewirtschafters verankert werden. Um den kommunalen Entscheidungsspielraum zu wahren und nicht nur auf den Interventionsbereich des Fonds verweisen zu müssen, soll die Kommune durch die Beratung der jeweiligen regionalen Förderagentur über die Breite an bestehenden Fördermöglichkeiten (auch außerhalb des Fonds) informiert werden. Aufgabenverteilung zwischen Fonds und Gemeinde Kommune Aufnahme von Anfragen Vorbereitung von Anträgen/Entscheidungsvorlagen Akquisive von Investoren Entgegennahme von Anträgen und Prüfung des Förderprojekts Abgabe einer Finanzierungsempfehlung an SAB/Stadtentwicklungsfonds Aufbau regionaler Netzwerke Monitoring (Ziel: Weiterentwicklung Stadtentwicklungskonzept und Effizienzsteigerung Mitteleinsatz) Grafik: SAB Inhaltliche Konzeption Beratungsprodukt Förderagentur Zum Zwecke eines koordinierten Einsatzes aller verfügbaren Fördermittel im Fördergebiet soll als zentrale Anlaufstelle eine SAB-Förderagentur in der jeweiligen Region die Kommunen und Investoren bezüglich des Einsatzes von Fördermitteln informieren. Mit Hilfe der Förderagenturen sollen die Adressaten künftig leichter Zugang zu Förderangeboten finden, Alternativen zur Kreditfinanzierung stärker nutzen und auf Ratings vorbereitet sein. Die Förderagentur versteht sich als zentrale Anlaufstelle in Förderangelegenheiten der Stadtentwicklung in der Zielregion. Sie ist eine Einrichtung der SAB und partnerschaftlich verbunden mit den jeweiligen Kommunen, der Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH, den Industrie- und Handelskammern, den Handwerkskammern, der Bürgschaftsbank Sachsen GmbH, der Mittelständischen Beteiligungsgesellschaft mbh (MBG), der RKW Sachsen e. V. und vielen anderen Einrichtungen, die im öffentlichen Auftrag oder im öffentlichen Interesse Leistungen für Kommunen und mittelständische Unternehmen erbringen. Die Beratungsschwerpunkte der Förderagentur liegen neben der Information zum bestehenden Förderangebot ggf. auch in einer Lotsenfunktion: Informationen über Förderung und Finanzierungsalternativen Die Förderagentur informiert die Kommune und die lokalen Unternehmen im Sinne eines Türöffners über Förderprogramme des Freistaats, des Bundes sowie der EU SAB Akquise des Fondskapitals Steuerung der Fondsmittel Bearbeitung, Entscheidung, Auszahlung, laufende Begleitung des Kreditengagements Kontrolle der Einhaltung von Auflagen und Rechtsvorschriften (EU, Bund, Land) Vertretung des Fonds nach Außen Berichterstattung und Fondsabrechnung Moderation von Finanzierungsgesprächen, Unterstützung der Stadt bei Finanzierungsplanung Organisation der Lernerfahrungen/ von guten Praxismodellen Finanzierungsmanagement

6 596 Bernhard Scheuermann, Jens Seidel: Der Sächsische Stadtentwicklungsfonds ein Konzept für die Zukunft? und gibt Auskunft darüber, welche Art der Förderung für ein konkretes Vorhaben in Frage kommt. Sie hält zudem wichtige Informationsschriften des Freistaats Sachsen, der Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH, der SAB, der KfW Bankengruppe und anderer Einrichtungen insbesondere zu Finanzierungsthemen vor. Förderlotsenfunktion Geht der Beratungsbedarf über die reine Information hinaus, übernimmt die Förderagentur eine Lotsenfunktion. Bspw. werden Unternehmen bei Beratungsbedarf bezüglich der Eigenkapitalausstattung, der Existenzgründung oder der Förderung aus EU-Programmen an fachkundige Berater der SAB, der SBG Sächsische Beteiligungsgesellschaft mbh, der Mittelständischen Beteiligungsgesellschaft (MBG), der Bürgschaftsbank Sachsen, der Kammern, des RKW Sachsen e. V. oder der KfW Bankengruppe weitervermittelt. 4 Vorteile des Modells Die Aufnahme innovativer Finanzierungsmodelle wie z.b. der hier vorgestellte Sächsische Stadtentwicklungsfonds bietet für alle Beteiligten Kommunen, Investoren, Freistaat Sachsen, SAB, EIB erhebliche Vorteile. Neben der Revolvierbarkeit der Fördermittel, d. h. der Möglichkeit der mehrfachen Zirkulation der Mittel bzw. Nutzung der ökonomischen Hebelwirkung von Fondsmodellen, stehen dem Freistaat und damit den Kommunen im Vergleich zur Zuschussförderung die Mittel auch nach dem Auslaufen der EU-Förderperiode zur Verfügung. Das Modell hat zudem den Komfort, dass für ein bestimmtes Zielgebiet unter Verwendung eines integrierten Ansatzes verschiedene Förderansätze und Finanzquellen mit einem Fondsinstrument gebündelt werden könnten. Dabei bleibt die Kontrolle von Performance und Risiko sowie des Gesamtkonzepts in einer Hand und wird durch den Fondsmanager überwacht.