Die Motion Mark Füllemann vom 28. August 2013 betreffend Mitwirkungsrechte des Einwohnerrats

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1 Baden, 16. Dezember 2013 Der Stadtrat an den Einwohnerrat 45/13 Motion Mark Füllemann vom 28. August 2013 betreffend Mitwirkungsrechte des Einwohnerrats in Aktiengesellschaften, in denen die Stadt Baden die Mehrheit der Aktien besitzt; Antrag auf Nichtüberweisung Antrag: Die Motion Mark Füllemann vom 28. August 2013 betreffend Mitwirkungsrechte des Einwohnerrats in Aktiengesellschaften, in denen die Stadt Baden die Mehrheit der Aktien besitzt, sei nicht zu überweisen. Sehr geehrter Herr Präsident Sehr geehrte Damen und Herren Das Wichtigste in Kürze - Der Einwohnerrat besitzt bereits heute verschiedene Möglichkeiten der Einflussnahme (hinsichtlich Finanzierung wie auch strategisch) und Kontrolle bezüglich Beteiligungen. - Sinn und Zweck des Auslagerns von Verwaltungsträgern bzw. öffentlichen Aufgaben an privatwirtschaftliche Unternehmen ist, diesen Autonomie, d.h. eine erhebliche Entscheidungsfreiheit bezüglich Organisation und Aufgabenerfüllung zu verschaffen. Die Autonomie hat notwendigerweise eine Beschränkung der parlamentarischen Steuerungsund Kontrollbefugnisse zur Folge. Die Entscheidungsfreiheit der Unternehmen bleibt dem unmittelbaren Zugriff der Aufsichtsbehörden entzogen. - Die Begründung der Motion (Zwang zur Nachschusspflicht/Rekapitalisierung) trifft nicht auf alle Unternehmen/Aktiengesellschaften zu, an denen die Einwohnergemeinde Baden eine Mehrheitsbeteiligung hat, insbesondere nicht auf diejenigen, die keine öffentlichen Aufgaben wahrnehmen. Der Umsetzungsauftrag in der Motion will dagegen alle Aktiengesellschaften mit Mehrheitsbeteiligung einbeziehen. Die Motion geht deshalb aus Sicht des Stadtrats zu weit und soll nicht überwiesen werden.

2 - Hinsichtlich Regionales Pflegezentrum Baden kann das Anliegen des Motionärs im Rahmen des Projekts Rechtliche Verselbständigung geprüft und in geeigneter Form berücksichtigt werden. - Der Stadtrat nimmt das Anliegen, eine Beteiligungsstrategie der Stadt Baden zu erarbeiten, auf und wird in diesem Zusammenhang das Ausarbeiten von Richtlinien bezüglich Beteiligungen prüfen. 1 Ausgangslage Herr Mark Füllemann will den Stadtrat mit seiner Motion beauftragen, 21 der Gemeindeordnung in geeigneter Form so zu ergänzen, dass der Einwohnerrat nicht nur über die Beteiligung an Aktiengesellschaften (AG) befinden, sondern auch bei der Strategiefestlegung und deren jährlicher Überprüfung mitwirken kann, sofern die Stadt Baden Mehrheitsaktionärin ist. Der Motionär geht in der Motion von den beiden AG des Alterszentrums Kehl, AZK Immobilien AG und AZK Betriebe AG, aus und begründet den Vorstoss im Wesentlichen damit, dass die Stadt Baden einen Konkurs dieser beiden AG nicht zulassen könnte, sondern mit Steuergeldern rekapitalisieren müsste, also eine Nachschusspflicht bestehe. Der Steuerzahler hätte bei falscher Strategie oder schlechter Führung nicht die Wahl, die Aktien zu verkaufen und auszusteigen, sondern müsste weitere Steuergelder einschiessen. Im Hinblick auf die Absicht, AZK und RPB unter einem Holding-Dach zusammenzuführen, gelte dies auch für das RPB. AZK und RPB seien "im Prinzip" kostendeckend bzw. selbsttragend zu führen, was heisse, dass eine Verlustsituation und damit eine Nachschusspflicht nicht nur theoretisch möglich seien. Berge die Strategie aber Risiken, die den Steuerzahler belasten, müsse dieser bezüglich Festsetzen und Überprüfen der Strategie durch den Einwohnerrat vertreten werden, wozu dessen Befugnisse gemäss den heutigen Bestimmungen der Gemeindeordnung nicht genügten. Dies gelte auch für die weiteren AG, an denen die Stadt Baden mehrheitlich beteiligt sei. 2 Aktiengesellschaften mit Mehrheitsbeteiligung der Einwohnergemeinde Die Einwohnergemeinde Baden hat heute eine Mehrheitsbeteiligung an folgenden Aktiengesellschaften: - AZK Betriebe AG 85 % - AZK Immobilien AG 100 % - Regionalwerke Holding AG 100 % - Stadtcasino Baden AG % An der Parkhaus Ländli AG hat die Einwohnergemeinde zurzeit eine Beteiligung von genau 50 % und damit keine Mehrheitsbeteiligung. Aktuell läuft das Projekt zur Umwandlung der unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt Regionales Pflegezentrum Baden in Aktiengesellschaften (Betriebe AG, Holding AG, Immobilien AG). Seite 2 von 8

3 3 Einflussnahmemöglichkeiten des Einwohnerrats auf ein rechtlich verselbständigtes Unternehmen (konkret Aktiengesellschaft) mit Mehrheitsbeteiligung des Gemeinwesens (Einwohnergemeinde) 3.1 Einleitende Bemerkung Eine "Nachschusspflicht" der Steuerzahler, mit der das Anliegen der Motion begründet wird, und daraus folgend eine Einflussnahme des Parlaments wie vom Motionär gefordert, kann von vornherein nur bei Unternehmen/Aktiengesellschaften in Frage kommen, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Nicht dazu zählt z.b. die Stadtcasino Baden AG (oder auch die Parkhaus Ländli AG). Solche Beteiligungen sind Kapitalanlagen, die der Einwohnerrat gestützt auf 21 lit. m) der Gemeindeordnung (GO) beschliessen oder ablehnen kann und die jederzeit wieder veräussert werden können. Bei solchen Beteiligungen beschränkt sich das Risiko auf einen finanziellen Verlust und allenfalls einen Reputationsschaden. Auch bezüglich AZK und RPB ist allerdings zu bemerken, dass eine Nachschusspflicht aufgrund der gesetzlich festgelegten Subjektfinanzierung eigentlich nicht entstehen kann/darf. (Subjektfinanzierung bedeutet, dass die Alters- und Pflegeinstitutionen eine Vollkostenrechnung führen müssen und auch Investitionen über die Pflegekosten refinanziert werden müssen.) Die Refinanzierung des AZK entsprang einer Altschuldenlast bzw. Vergangenheitsbewältigung aus der Zeit vor dem Wechsel von der Objekt- zur Subjektfinanzierung. 3.2 Heutige Einflussnahmemöglichkeiten des Einwohnerrats aufgrund der geltenden gesetzlichen Bestimmungen Folgende Befugnisse des Einwohnerrats gemäss 21 GO ermöglichen ihm, im Hinblick auf das Anliegen der Motion Einfluss zu nehmen: c) Aufsicht über die städtischen Behörden und die Stadtverwaltung; f) Beschlussfassung über Verpflichtungskredite und neue, jährlich wiederkehrende Ausgaben; l) Beschlussfassung über Verträge betreffend Aufgabenübertragung an Dritte und über Gemeindeverträge mit Folgen von erheblicher finanzieller Bedeutung für die Stadt oder unmittelbar deren Bevölkerung; m) Beschlussfassung über die Errichtung von Gemeindeanstalten und über die Beteiligung an privaten Unternehmungen; Aufsicht über die städtischen Behörden und die Stadtverwaltung ( 21 lit. c GO) Dem Einwohnerrat obliegt die Aufsicht über die Exekutive und die Verwaltung, die er z.b. mit der Genehmigung von Geschäftsbericht und Rechnung der Einwohnergemeinde wahrnimmt. In der Jahresrechnung werden u.a. auch die Beteiligungen transparent ausgewiesen. Daneben geben die Geschäftsberichte/Jahresrechnungen der Unternehmen detailliert Auskunft über deren Tätigkeiten. Der Einwohnerrat - und auch die Finanzkommission - kann im Rahmen seiner Oberaufsicht über die Exekutive (Überprüfung, ob die Aufsicht bzw. Steuerung und Kontrolle durch die Exekutive funktioniert, sog. "indirekte Oberaufsicht") aufgrund seines allgemeinen Informations- und Auskunftsrechts jederzeit detaillierte Auskünfte verlangen (u.a. mit dem Instrument der Anfrage), Fehlleistungen kritisieren und die Exekutive dazu anhalten, die nötigen Massnahmen zu treffen. Seite 3 von 8

4 3.2.2 Beschlussfassung über Verträge betreffend Aufgabenübertragung an Dritte in Verbindung mit den Finanzkompetenzen, Verpflichtungskredite und neue, jährlich wiederkehrende Ausgaben zu bewilligen ( 21 lit. l, f und m GO) Der Einwohnerrat beschliesst über das Übertragen öffentlicher Aufgaben an Dritte/das Ausgliedern von Bereichen der öffentlichen Verwaltung, sei dies an eine schon bestehende oder eine mit der Ausgliederung neu zu gründende Aktiengesellschaft, eine andere juristische Person oder auch natürliche Personen, über die entsprechenden Verträge betreffend die von den Dritten zu erbringenden Leistungen (Konzessionsverträge, Leistungsvereinbarungen und dergleichen) sowie aufgrund seiner Finanzkompetenz über die dafür zu leistenden Geldmittel (in Form einer Unternehmensbeteiligung, eines Verpflichtungskredits oder neuer, jährlich wiederkehrender Ausgaben). Der Einwohnerrat kann mit seinem Beschluss grundsätzlich die Modalitäten der Ausgliederung festlegen (in einem Gesetz, in Konzessionen, Leistungsvereinbarungen, Leistungsaufträgen) und folglich auf die abzuschliessenden Verträge Einfluss nehmen. Im Beschluss betreffend Überführung der Städtischen Werke Baden in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft hat der Einwohnerrat beispielsweise folgende Einflussnahme auf das ausgelagerte Unternehmen festgelegt: - Veräusserung von mehr als 49 % der gesamten Aktien der Regionalwerke Baden Holding AG, - Alle Rechtsgeschäfte, die zu einer Änderung der Beteiligungsverhältnisse der Einwohnergemeinde an der RWB Holding AG im vorstehenden Umfang führen (z.b. Aktienkapitalerhöhungen unter Verzicht der Einwohnergemeinde Baden auf die Ausübung ihres Bezugsrechts, Beschlüsse der RWB Holding AG über die Fusion mit anderen Gesellschaften oder deren Einbringung in andere Gesellschaften), - Genehmigung der Konzessionsverträge zwischen der Einwohnergemeinde Baden und der RWB AG für die Versorgung des Gemeindegebiets mit Elektrizität und Wasser Weitere parlamentarische Steuerungsinstrumente Der Einwohnerrat kann weiter mit Beschlüssen über die politischen Zielsetzungen im Rahmen der Gesamtplanung (Legislatur- und Finanzplanung), Konzepte und Leitbilder auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch die Einwohnergemeinde Einfluss nehmen (z.b. Energieleitbild). Die Exekutive ist verpflichtet dafür zu sorgen, dass diese bei der Erfüllung der an Unternehmen übertragenen öffentlichen Aufgaben beachtet werden. 4 Allgemeine Ausführungen zur parlamentarischen Einflussnahme auf rechtlich verselbständigte Unternehmen Konkrete gesetzliche Regelungen dazu gibt es nicht. In Lehre und Praxis sind die folgenden Überlegungen zu finden. Auslagerungen von Verwaltungsträgern haben notwendigerweise Autonomie und damit eine Beschränkung der parlamentarischen Steuerungs- und Kontrollbefugnisse zur Folge. Ein ausgelagerter Verwaltungsträger hat Autonomie und muss Autonomie haben, d.h. eine erhebliche Entscheidungsfreiheit bezüglich Organisation wie auch bezüglich Aufgabenerfüllung. Diese Entscheidungsfreiheit bleibt dem unmittelbaren Zugriff der Aufsichtsbehörden entzogen. Seite 4 von 8

5 Werden Betriebe ausgelagert, die wirklich der Konkurrenz ausgesetzt sind, wie z.b. Elektrizitätswerke, wird ein Organ geschaffen, das die strategische Führung übernimmt (Verwaltungsrat). Das Parlament verliert hier wesentliche Einflussmöglichkeiten. Die Ausgestaltung der parlamentarischen Steuerung und Kontrolle ausgelagerter Verwaltungsträger und damit die Reichweite der Oberaufsicht sind von der Art der übertragenen Aufgabe und damit der nötigen Autonomie abhängig. Es ist der sachlich, rechtlich und politisch gerechtfertigte Autonomiebedarf entsprechend dem Aufgabentypus bzw. der organisatorischen Ausgestaltung der Auslagerung (Anstalt, spezialrechtliche AG, AG nach OR) zu beachten. Die Autonomie eines rechtlich verselbständigten Unternehmens ist umso grösser, je weiter entfernt es von der öffentlichen Hand ist. Entsprechend nimmt die Intensität der politischen Steuerung, namentlich der Aufsicht, ab. Die ausgelagerten Verwaltungsträger - im Rahmen der ihnen zugestandenen Autonomie - zu steuern und zu beaufsichtigen, ist Aufgabe der Exekutive. Der Stadtrat tut dies u.a. mit der Einsitznahme in den Verwaltungsräten oder mittels Entscheiden über strategische Fragen der Ausrichtung, Beteiligungen usw. wie beispielsweise bei der Stadtcasino Baden AG. Das Parlament übt diesbezüglich lediglich die Oberaufsicht über die Exekutive aus. Die Oberaufsicht des Parlaments ist wesensgemäss von einer gewissen Distanz geprägt und soll sich darauf beschränken, die Wahrnehmung der Aufsicht durch die Exekutive zu überprüfen. Sie beinhaltet keine aktiv steuernde Tätigkeit. Beim Ausüben der Aufsicht ist der sachlich, rechtlich und politisch gerechtfertigte Autonomiebedarf bzw. Autonomiebereich zu beachten und zu respektieren. Gerade bei den rein privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen, also insbesondere bei den Aktiengesellschaften, sind die Aufsichtsmöglichkeiten beschränkt. Die Oberaufsicht darf weder direkt in den Zuständigkeitsbereich der Exekutive noch in den Autonomiebereich der ausgelagerten Unternehmung bzw. die delegierten Kompetenzen eingreifen. Sie beschäftigt sich nicht mit den operativen Tätigkeiten des ausgelagerten Verwaltungsträgers, sondern konzentriert sich auf die Oberaufsicht über die Exekutive bezüglich deren Aufsicht (indirekte Oberaufsicht). Die parlamentarische Steuerung von öffentlichen Unternehmen beinhaltet keine kurzfristige Einflussnahme auf das operative Umsetzen der Aufgabenerfüllung. Das Parlament ist nicht oberste Unternehmensleitung. Es prüft im Wesentlichen, ob die Kontrolle und Steuerung durch die Regierung funktioniert. Es ist in der Regel auf Auskunftsrechte beschränkt bzw. muss sich darauf beschränken, grobe Fehlleistungen zu kritisieren und die Exekutive dazu anzuhalten, die nötigen Massnahmen zu treffen. Das Parlament soll mitverfolgen, wie die Aufgabenerfüllung sich entwickelt und nötigenfalls mit den zur Verfügung stehenden Instrumenten nachfragen bzw. intervenieren. Mittel ist vor allem das allgemeine Informations- und Auskunftsrecht. Zentrale parlamentarische Steuerungsinstrumente sind politische Zielsetzungen im Rahmen der Gesamtplanung (Formulierung in Legislatur- und Finanzplanung), Informationsrechte gegenüber der Exekutive, Berichterstattung, parlamentarische Vorstösse. Nicht in die Zuständigkeit des Parlaments fallen u.a. insbesondere das Festlegen der strategischen Ziele/unternehmensstrategischen Vorgaben (Eignerstrategie) sowie die Genehmigung des Voranschlags oder von strategischen Entscheiden höchster Bedeutung des Unternehmens (soweit die Autonomie dies überhaupt zulässt). Speziell zu Aktiengesellschaften: Privatrechtliche Organisationsformen werden hauptsächlich gewählt, weil damit - das Entpolitisieren und die Trennung von Staat und Markt verstärkt, - Effizienz und Flexibilität weiter gesteigert, - eine eigene Finanzierung sowie Möglichkeiten von Allianzen und das Bilden von Tochterunternehmen erleichtert werden sowie Seite 5 von 8

6 - die ausgegliederten Verwaltungsträger auf dem Markt mit gleichen Chancen auftreten können und - eine unmittelbare Haftung der Unternehmensleitung besteht. Privatwirtschaftlich tätige Verwaltungsträger, die im Wettbewerb stehen (wie z.b. Energieunternehmen), sollen grundsätzlich den gleichen Rahmenbedingungen wie die Konkurrenten unterworfen sein. Bei rein privatrechtlich organisierten Verwaltungsträgern (insbes. AG nach Obligationenrecht) richtet die Steuerung und Kontrolle sich im Wesentlichen nach dem Privatrecht (Obligationenrecht und andere Erlasse) und allenfalls dem Kapitalmarktrecht. Sie setzen den Informationsund Einfluss- bzw. Steuerungsmöglichkeiten des Gemeinwesens klare und zwingende Grenzen. Die parlamentarischen Instrumente beschränken sich konsequent auf die indirekte Oberaufsicht. Das Gemeinwesen kann nur soweit regulierend einwirken, wie dies auch bei anderen privatrechtlichen Unternehmen möglich ist. Die parlamentarische Oberaufsicht konzentriert sich auf das Überwachen der Wahrung der Aktionärsrechte und -pflichten durch die Exekutive. Das Erteilen von Weisungen/Instruktionen an städtische Vertretungen in ausgelagerten Unternehmen ist nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Es setzt aber in der Regel die Beurteilung geschäftspolitischer Fragen voraus. Das Erteilen von Weisungen/Instruktionen zur Ausübung der Mandate fällt u.a. deshalb nicht in den Zuständigkeitsbereich des Parlaments, sondern in denjenigen der Exekutive. Dabei stellen sich allerdings heikle Haftungsfragen. Würden den Mitgliedern von Verwaltungsräten bindende Aufträge erteilt, müsste für diese eine Versicherung abgeschlossen werden. Erhält ein Verwaltungsrat einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft ein gebundenes Mandat und muss dafür eintreten, was die Exekutive (oder indirekt das Parlament) will, entsteht ein Problem hinsichtlich der aktienrechtlichen Verantwortlichkeit. Kommt es zu einer Verantwortlichkeitsklage nach OR, stellt sich die Frage der Haftung. 5 Motion Gemäss der Motion soll 21 der Gemeindeordnung in geeigneter Form so ergänzt werden, dass der Einwohnerrat nicht nur über die Beteiligung an Aktiengesellschaften befinden, sondern auch beim Festlegen der Strategie und deren jährlicher Überprüfung mitwirken kann, sofern die Stadt Baden Mehrheitsaktionärin ist. Der Motionär stützt seine Begründung auf den Fall Alterszentrum Kehl/RPB. Der Motionsauftrag zielt aber auf alle AG, an denen die Stadt Baden mehrheitlich beteiligt ist. Der Stadtrat hat einerseits Verständnis für das Anliegen der Motion, erachtet aber andererseits den Motionsauftrag insbesondere den Einbezug aller AG mit städtischer Mehrheitsbeteiligung aufgrund der vorstehenden und nachfolgenden Ausführungen als zu weit gehend und als nicht geeignet. 5.1 Unterschiedliche Funktionen, Aufgaben und Tätigkeiten der in Frage kommenden AG Wie unter Ziff. 3.1 erwähnt, ist zwischen Unternehmen, die ausschliesslich oder teilweise eine öffentliche Aufgabe erfüllen (z.b. Alterszentrum Kehl, künftig allenfalls RPB), und Unternehmen, die keine solche wahrnehmen (z.b. Stadtcasino Baden AG), zu unterscheiden. Auf letztere trifft die Begründung des Motionärs nicht zu. Hier genügen die heute bereits bestehenden Einflussnahmemöglichkeiten des Einwohnerrats vollauf. Die Unternehmen sollen bei den nicht Seite 6 von 8

7 öffentlichen Tätigkeiten autonom auf dem Markt handeln können, insbesondere beim operativen Umsetzen der Strategien. Alles andere würde dem Sinn und Zweck der rechtlichen Verselbständigung zuwiderlaufen. Eine strategische Steuerung durch den Einwohnerrat wäre u.a. auch deshalb nachteilig, weil die eher langen Prozesse ein rasches Agieren und Reagieren auf den Markt sowie Veränderungen im Umfeld behindern würden. Mitwirkungsmöglichkeiten der Legislative sollten sich deshalb grundsätzlich auf Unternehmen beschränken, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen bzw. auf diesen Teil ihrer Tätigkeit. Nur hier können allenfalls Folgen von erheblicher finanzieller Bedeutung für den Steuerzahler in Form einer "Nachschusspflicht" entstehen und könnte die Einwohnergemeinde faktisch zu einem Rekapitalisieren gezwungen sein. 5.2 Gesetzliche Rahmenbedingungen für ausgelagerte öffentlichen Aufgaben Die ausgelagerten öffentlichen Aufgaben und deren Finanzierung sind oft in grossen Teilen gesetzlich stark geregelt. Der Handlungsspielraum (auch strategisch) ist damit schon von Gesetzes wegen stark eingeschränkt, z.b. auf die Frage der Grösse eines Unternehmens. Dies gilt sowohl für den Bereich der Langzeitpflege (Alterszentrum Kehl/RPB) wie auch für den Energiebereich (Regionalwerke) und die Berufsbildung (BBB). 5.3 Bestehende Einflussnahmemöglichkeiten des Einwohnerrats Der Einwohnerrat hat bereits heute verschiedene Einflussnahme- und Kontrollmöglichkeiten (vgl. Ziff. 3.2). Hinsichtlich der öffentlichen Aufgaben, die Unternehmen wahrnehmen, kann er strategisch über für die Exekutive verbindliche Leitbilder (z.b. Energieleitbild) oder von ihm zu genehmigende Verträge (Konzessionsverträge, Leistungsvereinbarungen) sowie die Modalitäten einer Auslagerung/rechtlichen Verselbständigung einer unselbständigen städtischen Institution Einfluss nehmen. 5.4 Allfällige zusätzliche Mitwirkungsmöglichkeiten Hinsichtlich des Regionalen Pflegezentrums Baden kann das Anliegen des Motionärs im Rahmen des Projekts Rechtliche Verselbständigung geprüft und in geeigneter Form berücksichtigt werden. Dasselbe ist auch bei weiteren künftigen Projekten dieser Art möglich. Der Stadtrat wird weiter das Anliegen, eine Beteiligungsstrategie der Stadt Baden zu erarbeiten und dem Einwohnerrat zum Beschluss vorzulegen, wieder aufnehmen. Er wird in diesem Zusammenhang auch das Ausarbeiten von Richtlinien bezüglich Beteiligungen, wie sie der Regierungsrat am 18. September 2013 für kantonale Beteiligungen erlassen hat, prüfen, die dem Einwohnerrat zur Kenntnisnahme vorgelegt würden. 6 Antrag auf Nichtüberweisung der Motion Der Stadtrat beantragt dem Einwohnerrat gestützt auf die vorstehenden Ausführungen, die Motion Mark Füllemann mit dem formulierten Auftrag nicht zu überweisen. * * * * * Seite 7 von 8

8 Auflageakten: Motion Mark Füllemann vom 28. August 2013 Seite 8 von 8