Stabsstelle Evaluierung. Programm Unabhängige Evaluierung im Thema Dezentralisierung

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1 Stabsstelle Evaluierung Programm Unabhängige Evaluierung im Thema Dezentralisierung Synthese-Kurzbericht 2008

2 Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Postfach Eschborn T F E evaluierung@gtz.de Internet: Erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Erstellt durch: Thomas Boysen Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sachverständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Eschborn, Juli 2009

3 Synthesebericht: Dezentralisierung In 2008 wurde das Thema Dezentralisierung als eines von zwei Themenschwerpunkten für unabhängige Evaluierungen ausgewählt. Es wurde 14 Entwicklungsmaßnahmen evaluiert, davon: Zwölf Zwischenevaluierungen (Bolivien, Burkina Faso, Costa Rica, El Salvador, Ghana, Guatemala, Kamerun, Südafrika, Georgien, Philippinen, Ruanda, Serbien) und; zwei Schlussevaluierungen (Chile, Malawi). Um die Nutzung der Evaluierungserkenntnisse und Lernerfahrungen durch die Adressaten zu verstärken, Faktoren für Erfolge und Misserfolge zu identifizieren sowie relevante Empfehlungen abzuleiten, wurde ein Synthesebericht in Auftrag gegeben. Der Synthesebericht konzentriert sich auf fachliche Fragen, während evaluierungsmethodische Fragen im Hintergrund stehen. Die Ergebnisse repräsentieren die Auswertung der vierzehn Evaluierungsberichte. Der geringe Umfang der Stichprobe erlaubt kaum, von einer Repräsentativität für alle Dezentralisierungsvorhaben zu sprechen, obwohl viele Erkenntnisse sicher von allgemeinem Interesse sind. Vier Evaluierungen wurden gemeinsam mit dem DED durchgeführt (Kamerun, Malawi, Ruanda, Südafrika). Die vierzehn Entwicklungsmaßnahmen wurden nach den OECD/DAC Kriterien einheitlich evaluiert: Relevanz bezeichnet das Ausmaß, in dem die Ziele der Entwicklungsmaßnahme mit dem Bedarf der Zielgruppen, den Politiken des Partnerlandes und der Partnerinstitutionen, den globalen Entwicklungszielen sowie der entwicklungspolitischen Grundausrichtung der Bundesregierung übereinstimmen. (Tun wir das Richtige?) Alle Entwicklungsmaßnahmen wurden als erfolgreich bzgl. der Relevanz bewertet, mit einer durchschnittlichen Bewertung von 2,1. Eine Entwicklungsmaßnahme wurde mit sehr gut (1), elf mit 2 (gut) und zwei mit zufrieden stellend (3) eingestuft. Effektivität ist das Ausmaß, in dem die direkten Wirkungen (Ziele) der Entwicklungsmaßnahme erreicht werden (Soll-Ist- Vergleich / Erreichen wir die Ziele der Entwicklungsmaßnahme?). Dabei steht die Erreichung der in der Konzeption des Vorhabens (Angebot) formulierten Wirkungsindikatoren im Vordergrund. Bei 86 % oder zwölf der vierzehn Vorhaben wurde die Zielerreichung bzw. der Zielerreichungsgrad als erfolgreich eingestuft (im Durchschnitt 2,3). Ein Vorhaben wurde mit sehr gut, sieben mit gut, vier mit zufrieden stellend und zwei mit nicht zufriedenstellend (4) bewertet. Impact ist das Ausmaß, in dem die Entwicklungsmaßnahme dazu beiträgt, die angestrebten übergeordneten Wirkungen zu erreichen. (Tragen wir zur Erreichung übergeordneter entwicklungspolitischer Wirkungen bei?) 86 % oder zwölf der vierzehn Entwicklungsmaßnahmen wurden als erfolgreich eingestuft. Die durchschnittliche Bewertung des Impacts lag bei 2,7. Sechs Vorhaben wurden mit gut, sechs mit zufrieden stellend und zwei mit nicht zufrieden stellend bewertet. Zusammenfassung Synthesebericht: Dezentralisierung Seite 1

4 Effizienz bezieht sich auf die Angemessenheit der für eine Entwicklungsmaßnahme eingesetzten Ressourcen zu den damit erzielten Resultaten (Kosten-Nutzen- Verhältnis). (Werden die Ziele wirtschaftlich erreicht?) Bei 78 % oder elf der vierzehn Entwicklungsmaßnahmen wurde die Effizienz als erfolgreich eingestuft (durchschnittliche Bewertung 2,6). Sechs Vorhaben wurden als gut, fünf als zufrieden stellend und drei als nicht zufrieden stellend bewertet. Abbildung 1 Gesamtbewertung der evaluierten Vorhaben zufrieden stellend 14% nicht zufrieden stellend 14% gut 72% Nachhaltigkeit bezieht sich auf die Wahrscheinlichkeit, dass die positiven Wirkungen der Entwicklungsmaßnahme über das Ende der Unterstützung hinaus fortbestehen. (Sind die positiven Wirkungen von Dauer?) Alle Entwicklungsmaßnahmen wurden bzgl. der Nachhaltigkeit ihrer Wirkungen als erfolgreich bewertet (durchschnittliche Bewertung 2,5). Je sieben Entwicklungsmaßnahmen wurden mit gut bzw. zufrieden stellend benotet. Zehn der evaluierten Entwicklungsmaßnahmen wurden in ihrer Gesamtbewertung, unter Berücksichtigung von Benotung und Gewichtung, mit durchschnittlich gut (2) bewertet und jeweils zwei Programme wurden mit zufrieden stellend (3) bzw. nicht zufrieden stellend (4) bewertet. Zwölf der Entwicklungsmaßnahmen sind also insgesamt als erfolgreich anzusehen. Der Durchschnitt der Bewertungen liegt bei 2,4 und damit deutlich im erfolgreichen Bereich. Die durchschnittliche Bewertung der einzelnen Kriterien zeigt folgendes Bild: Tabelle 1: Bewertung nach DAC Kriterien DAC Kriterien Durchschnittswert Relevanz 2,0 Effektivität 2,3 Impact 2,7 Effizienz 2,6 Nachhaltigkeit 2,5 Gesamt 2,4 Auf einen Vergleich nach Evaluierungstyp wurde verzichtet, da sich auch die Entwicklungsmaßnahmen, bei denen Schlussevaluierungen durchgeführt wurden, noch in der Durchführung befanden. Die fachliche Beurteilung der Entwicklungsmaßnahmen ergab ein insgesamt positives Bild der angewandten Instrumente und Methoden. Hierbei sind insbesondere folgende Punkte (Erfolgsfaktoren) herauszustellen: Zusammenfassung Synthesebericht: Dezentralisierung Seite 2

5 Gerade bei Dezentralisierungsvorhaben ist der Mehr-Ebenen-Ansatz unabdingbar, da nicht nur die öffentlichen Dienstleistungen der Gemeinden gestärkt werden müssen, sondern in vielen Ländern der regulatorische Rahmen sowie das Zusammenspiel der verschiedenen Regierungsebenen eingeübt werden müssen. Dabei gehen die Entwicklungsmaßnahmen überwiegend flexibel auf die Bedarfe der verschiedenen Ebenen ein und gewichten die Ebenen entsprechend der Möglichkeiten, Wirkungen zu erzielen. Der wichtigste Erfolgsfaktor für die Einbringung von lokal gewonnenen Erfahrungen in nationale Diskussionsprozesse ist die klare Beauftragung durch bzw. die Abstimmung mit dem Partner, der diese Erfahrungen verarbeiten soll. Kapazitätsentwicklung steht bei allen Vorhaben im Vordergrund, allerdings wird zuweilen der Aspekt der institutionellen Kapazität noch etwas vernachlässigt. Die Förderung der Zivilgesellschaft auf lokaler und nationaler Ebene ist ein wichtiger Faktor für den Erfolg. Hier hat sich die Zusammenarbeit mit dem DED bewährt, der durch eine intensive Betreuung von Organisationen deren institutionelle Kapazitäten stärkt. Die intensive Beratung von Prozessen zwischen Regierungsebenen, lokalen Regierungen und der Bevölkerung sowie bei der Erarbeitung neuer Gesetze und Verfahren ist eines der wichtigsten Qualitätsmerkmale aller Entwicklungsmaßnahmen. Die Stärkung der kommunalen Handlungskompetenz muss sowohl die technische Verwaltungspraxis einüben als auch die Umsetzung von Kommunalprojekten und die Rechenschaftslegung gegenüber der Bevölkerung. Beratungsinhalte werden am besten eingeschätzt, wenn sie unmittelbar anwendbar sind. Die Erstellung von Handbüchern und Leitlinien mit den Partnern erleichtert die Verbreitung von Wirkungen in Gebieten, die außerhalb des direkten Wirkungsbereichs liegen. Besonders wichtig für den langfristigen Erfolg der Entwicklungsmaßnahmen ist das volle Engagement der Partner sowie deren Kapazität, eigenständig die Arbeiten nach dem Ende des Vorhabens weiter zu führen. Dabei sind besonders die frühzeitige Einbeziehung und die langfristige Kapazitätsentwicklung diverser Institutionen der Meso-Ebene hilfreich, um punktuelle Erfolge zu systemischen Erfolgen zu machen. Als Faktoren, die den Erfolg einschränkten, sind neben Umsetzungsschwächen in wenigen Entwicklungsmaßnahmen folgende Elemente (Misserfolgsfaktoren) zu erwähnen: vom Vorhaben nicht zu beeinflussende externe Ereignisse wie Neuwahlen und sonstige politische Krisen; die Schwächen der Ressourcenbasis (Qualität und Quantität des Personals, Finanzmittel) der staatlichen Partner und der Staatlichkeit allgemein; die schwache Kapazität vieler Organisationen der Zivilgesellschaft, ihre Aktivitäten zu finanzieren und deren Qualität zu bewahren; die Vernachlässigung der Rolle der Gemeinden bei der Förderung der lokalen Wirtschaft. Übergeordnete entwicklungspolitische Themen waren neben den OECD/DAC Kriterien weitere Evaluierungsinhalte und ergaben folgende Ergebnisse: Zusammenfassung Synthesebericht: Dezentralisierung Seite 3

6 Armutswirkungen sind bei den Entwicklungsmaßnahmen stärker, die Elemente der lokalen Entwicklung in ihre Konzeption integriert haben, was überwiegend in Lateinamerika der Fall ist. Nur eine Minderheit der Entwicklungsmaßnahmen verfügt über eine eigene Armuts- bzw. Zielgruppenanalyse. Die politische Dimension der Armut wird jedoch in allen Vorhaben durch die Förderung der politischen Teilhabe in Entscheidungsprozessen berücksichtigt. Kein Vorhaben konnte eine eigene Genderstrategie vorweisen, allerdings hatten sechs Vorhaben eine Genderanalyse anfertigen lassen. Die Genderkennung der Entwicklungsmaßnahmen wird noch nicht ausreichend in den Aktivitäten berücksichtigt. Den drei Prinzipien des Leitbilds Nachhaltige Entwicklung werden im Wesentlichen alle Entwicklungsmaßnahmen gerecht. Die Prozessorientierung der Vorhaben ist besonders ausgeprägt und alle Entwicklungsmaßnahmen verfolgen einen stark werteorientierten Ansatz. Der holistische Ansatz wurde durch den Mehr- Ebenen-Ansatz weit überwiegend erfolgreich umgesetzt. Die hier aufgeführten Empfehlungen beziehen sich auf die oben erwähnten Schwachpunkte der Entwicklungsmaßnahmen. Der politische Wille bzw. die echten Prioritäten der Partner sollten bei der Analyse der Ausgangssituation und im politischen Dialog klarer analysiert und deutlicher dargestellt werden; Erwartungen darüber, in welchem Maß Innovationen, die durch das Vorhaben eingebracht wurden, später durch die Partnerorganisationen eigenständig Verbreitung finden können (Breitenwirksamkeit), müssen sich nach den tatsächlichen personellen und finanziellen Kapazitäten der Partner richten; der vom BMZ geführte politische Dialog und seine Bemühungen die Durchführungsorganisationen in einer EZ aus einem Guss zu vereinen sollten intensiviert werden; die Wertbestückung der Indikatoren sollte die real existierenden unbeeinflussbaren Rahmenbedingungen angemessener widerspiegeln; die langfristige Qualifizierung der Mittler und die systematische Unterstützung von Dienstleistern, die ein marktfähiges Produkt auch nach Ende der Förderung durch die Entwicklungsmaßnahme den lokalen Kunden (Gemeinden) anbieten können, muss stärker beachtet werden; die Finanzierung, bzw. das Betriebsmodel der Organisationen der Zivilgesellschaft muss stärker in den Vordergrund treten; die Stärkung der Rolle der Gemeinden bei der lokalen Wirtschaftsförderung (und in der Folge der Stärkung der kommunalen Einnahmen) muss ein Schlüsselaspekt in jedem Vorhaben sein, das die Kapazitätsentwicklung von Gemeinden anstrebt; die Förderung der öffentlichen kommunalen Dienstleistungen kann nur dann bedarfsgerecht sein, wenn sie auf einer Armuts- und einer Genderanalyse beruht. Das Idealbild der EZ aus einem Guss ist noch nicht erreicht. Die Abstimmungsprozesse sind noch zu aufwendig und die Durchführungsorganisationen sind stärker an ihren tradierten Rollen und Arbeitskulturen ausgerichtet als an dem neuen Idealbild. Zusammenfassung Synthesebericht: Dezentralisierung Seite 4

7 Land Bolivien Burkina Faso Vorhaben Programm Unterstützung dezentrale Regierungsführung und Armutsbekämpfung Gesamtbewertung Programm Dezentralisierung / Kommunalentwicklung 3 2 Evaluierungstyp Costa Rica Lokal- und Kommunalentwicklung 2 El Salvador Beratung bei der Gemeindeförderung und Dezentralisierung 2 Georgien Förderung der Kommunalentwicklung 2 Ghana Unterstützung von Dezentralisierungsformen 4 Guatemala Kamerun Lokale Entwicklung durch gute kommunale Regierungsführung Programm zur Unterstützung der Dezentralisierung und lokalen Entwicklung 2 3 Zwischenevaluierungen Philippinen Programm zur Unterstützung der Dezentralisierung 2 Ruanda Unterstützung der Dezentralisierung 2 Serbien Unterstützung der Reform der innerstaatlichen Finanzsysteme 2 Südafrika Programm Stärkung lokaler Regierungsführung 2 Chile Programm Dezentralisierung und regionale Entwicklung 2 Malawi Förderung der demokratischen Dezentralisierung 4 Schlussevaluierungen Gesamt (Durchschnitt) 2,4 Zusammenfassung Synthesebericht: Dezentralisierung Seite 5

8 Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn/Germany T F E evaluierung@gtz.de I