Erläuternder Bericht zum Vorentwurf des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Pensionskasse des Staatspersonals

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1 Erläuternder Bericht zum Vorentwurf des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Pensionskasse des Staatspersonals FIND/Entwurf vom Dieser Bericht ist wie folgt gegliedert: 1 Notwendigkeit des Entwurfs und Vorarbeiten Notwendigkeit des Entwurfs Allgemeines zur Pensionskasse des Staatspersonals Freiburg Revision 2015 des Gesetzes über die Pensionskasse des Staatspersonals Freiburg Rückblick Finanzielle Lage der PKSPF per 31. Dezember Finanzieller Hintergrund Notwendiges Eingreifen des Vorstands der PKSPF Vorarbeiten Bericht des Vorstands der Pensionskasse vom 28. März 2018 zuhanden des Staatsrats Vorvernehmlassung der Personalverbände Erarbeitung der gesetzlichen und reglementarischen Änderungen Vernehmlassungsverfahren: 7 2 Interkantonaler Verlgeich - Andere öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen (Überblick) 7 3 Primatwechsel Einleitung Auswirkungen eines Festhaltens am bisherigen Vorsorgeplan auf die Beiträge/Leistungen Revision des Vorsorgeplans Wechsel zum Beitragsprimat Allgemeines Kurze Beschreibung des geltenden Systems Vorteile eines Vorsorgeplans nach Leistungsprimat Vorteile eines Vorsorgeplans nach Beitragsprimat Vom Vorstand der PKSPF vorgeschlagener Vorsorgeplan nach Beitragsprimat Grundsätzliches Deckung der Risiken Invalidität und Tod Sparkapital Gutschriftenskala Leistungsziele (Alterspension) Folgen des Entwurfs für die Versicherten Entwicklung des Deckungsgrads Variante «Skala mit steigenden Gutschriften» 15 4 Übergangsmassnahmen Drei Varianten Allgemeines Bestimmung des Begünstigtenkreises Übergangsmassnahmen im engeren Sinn 17

2 4.1.3 Kompensationsmassnahmen Allgemeine Hypothesen bei der Berechnung der verschiedenen Varianten Variante Variante Variante Übersicht Kostenaufteilung und Zahlungsmodalitäten Kosten nach Arbeitgebern Teilweise Aufteilung des staatlichen Kostenanteils 28 5 Teil-Rekapitalisierung und Bildung einer genügenden Wertschwankungsreserve Ziel und Zweck Ergebnisse 2017 und Wertschwankungsreserve Rekapitalisierungsbetrag Kostenaufteilung und Zahlungsmodalitäten Auswirkung der Teil-Rekapitalisierung auf den Arbeitgeberbeitrag Rekapitalisierungsmöglichkeit in der ersten und der dritten Variante 31 6 Lastenverteilung zwischen Versicherten und Arbeitgebern Gesamtkostenschätzung Schätzung der Lastenverteilung für die drei Varianten 32 7 Drei Vorsorgepläne zur Auswahl 33 8 Sonderfall der mit Polizeigewalt ausgestatteten Beamtinnen und Beamten 34 9 Rückerstattung des AHV-Vorschusses Finanzielle Auswirkungen Finanzielle Auswirkungen der Übergangsmassnahmen Finanzielle Auswirkungen der Teil-Rekapitalisierung Auswirkungen auf die Subventionen Personelle Auswirkungen Auswirkungen auf die Aufgabenteilung Staat-Gemeinden und weitere Auswirkungen Referendum Kommentar der einzelnen Artikel 39 ******* 2

3 1 NOTWENDIGKEIT DES ENTWURFS UND VORARBEITEN 1.1 Notwendigkeit des Entwurfs Allgemeines zur Pensionskasse des Staatspersonals Freiburg Die Pensionskasse des Staatspersonals Freiburg (PKSPF) ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie gewährt im Rahmen der beruflichen Vorsorge Leistungen bei Pensionierung, Invalidität und Tod. Die beim Staat und auch den staatlichen Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit Angestellten sind obligatorisch bei der PKSPF versichert. Die PKSPF kann mit der Zustimmung des Staatsrats auch Angestellte externer Institutionen versichern. Die PKSPF ist dem Gesetz vom 12. Mai 2011 über die Pensionskasse des Staatspersonals unterstellt (PKG; SGF ). Nach den Bestimmungen dieses Gesetzes (Art. 7) führt sie drei verschiedene Vorsorgepläne, nämlich einen Grundplan nach Leistungsprimat auf der Grundlage der Summe der während der gesamten beruflichen Laufbahn versicherten Löhne (Pensionsplan), einen subsidiären Vorsorgeplan nach Beitragsprimat für Personen, die nicht im Grundplan versichert sind (BVG- Plan), und einen Ergänzungsplan für Kaderpersonen, ebenfalls nach Beitragsprimat 1. Der Pensionsplan, also das ordentliche System, das für 96 % des Staatspersonals gilt, basiert auf einem gemischten Finanzierungssystem, das nach dem Grundsatz der Teilkapitalisierung betrieben wird. Gemäss Bundesgesetzgebung (s. Art. 72a ff. BVG) muss der Deckungsgrad aller Verpflichtungen der PKSPF am 1. Januar 2052 mindestens 80 % betragen. Den beiden anderen Vorsorgeplänen liegt das Vollkapitalisierungsverfahren zugrunde. Dieser Entwurf betrifft sie also nicht, und sie fallen punkto Funktionsweise und Finanzierung der PKSPF kaum ins Gewicht Revision 2015 des Gesetzes über die Pensionskasse des Staatspersonals Freiburg Rückblick Das PKG wurde am 1. Januar 2012 in Kraft gesetzt wurde es teilrevidiert, mit dem Ziel, die langfristige Finanzierung der PKSPF zu sichern und nach den Vorgaben des Bundes bis 2052 einen Zieldeckungsgrad von 80 % zu erreichen. Dazu wurde eine Erhöhung der auf dem Lohn erhobenen Beiträge vorgesehen. Der Arbeitgeberanteil wurde von 13 % auf 15,24 % des versicherten Lohns angehoben, der Anteil der versicherten Personen von 9,5 % auf 10,66 % auf demselben versicherten Lohn. Die Pensionskassenbeiträge machen gegenwärtig 25,9 % des versicherten Lohns aus Finanzielle Lage der PKSPF per 31. Dezember 2017 Die finanzielle Lage der PKSPF per 31. Dezember 2017 ist in ihrem Geschäftsbericht vom 15. März 2018 ersichtlich, der auf ihrer Websiteaufgeschaltet ist ( 3 : 1 Diese Regelung ist nur auf Personen anwendbar, die im Pensionsplan versichert sind und deren AHV-pflichtiger Lohn über dem Höchstlohn der Sondergehaltsskala des Staates liegt. Sie betrifft nur gewisse Ärzte des HFR. 2 «Der koordinierte Lohn entspricht dem massgebenden Lohn abzüglich eines Koordinationsabzuges, der bei 87,5 % der einfachen maximalen AHV-Rente liegt, multipliziert mit dem Beschäftigungsgrad. Der maximale versicherte Jahreslohn für das Jahr 2017 betrug CHF », s. Bericht der Pensionskasse des Staatspersonals an den Grossen Rat zur Jahresrechnung 2017, S vgl. Bericht der Pensionskasse des Staatspersonals an den Grossen Rat zur Jahresrechnung 2017, S. 58, Ziff. V.9 3

4 Das Netto-Vermögen (Aktiven der Kasse abzüglich der kurzfristigen Verbindlichkeiten) beläuft sich auf: Die Vorsorgekapitalien und technische Rückstellungen betragen: Die Staatsgarantie entspricht damit dem Betrag von: Franken Franken Franken Am 1. Januar 2018 lag der Deckungsgrad der PKSPF über dem vom anerkannten Sachverständigen vorgegebenen und von der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht genehmigten Wachstumspfad. Zu diesem Zeitpunkt lag der gesetzliche Deckungsgrad nämlich bei 79,3 %, und die PKSPF hätte also einen Mindestdeckungsgrad von 75,4 % aufweisen müssen (s. unten Ziff ). Ein Jahr zuvor lag der Deckungsgrad der PKSPF jedoch bei nur 73,3%. Die Situation Ende 2017 ist das Ergebnis einer aussergewöhnlichen Entwicklung der Finanzmärkte 4. Dabei darf man nicht die Augen vor der Realität verschliessen: Wird über die Jahre nichts unternommen, so kann der Finanzierungsweg mit der zu erwartenden Performance der PKSPF nicht eingehalten werden (s. unten Ziff ). Im Hinblick auf eine langfristig solide Geschäftsführung darf sich der Vorstand der PKSPF nicht von konjunkturellen Ergebnissen wie der ausgezeichneten Performance 2017 beeinflussen lassen. Es liegt ganz im Gegenteil in seiner Verantwortung dafür zu sorgen, dass der genehmigte Finanzierungsplan den Fortbestand der PKSPF strukturell sichern kann Finanzieller Hintergrund Notwendiges Eingreifen des Vorstands der PKSPF Die PKSPF ist wie die meisten Vorsorgeeinrichtungen langfristig mit dem Problem konfrontiert, genügend Finanzerträge zu erwirtschaften, um ihren Leistungsbedarf zu decken. Rückblickend scheinen die bei der letzten PKG-Revision festgelegten Kennzahlen (s. oben Ziff ) zu optimistisch gewesen zu sein, wenn man bedenkt, welche Entwicklung in den letzten Jahren im Finanzwesen stattgefunden hat. So hat sich insbesondere der Entscheid der Schweizerischen Nationalbank vom 15. Januar 2015, den Euro-Mindestkurs von 1.20 Franken aufzuheben, stark auf die Zinsen ausgewirkt. Dieser Faktor hat die PKSPF neben anderen - insbesondere dem erwarteten Renditerückgang im Immobiliensektor - gezwungen, ihre Renditeerwartungen nach unten anzupassen. Die Renditeerwartung hängt von der Anlagestruktur des Portfolios der einzelnen Vorsorgeeinrichtungen ab beauftragte der Vorstand der PKSPF die Unternehmensberatung Willis Towers Watson mit einer Analyse der spezifischen Situation der PKSPF auf der Grundlage der wirtschaftlichen Realität (Asset Liability Management). Anhand der Ergebnisse dieser Studie hat der Vorstand eine Senkung der Renditeerwartung der PKSPF von 3,75 % auf 2,8 % beschlossen. Mit dem zu erwartenden Renditerückgang musste auch der von der PKSPF angewandte technische Zinssatz reevaluiert werden. Der Vorstand ist der Empfehlung des Pensionskassenexperten der PKSPF gefolgt und hat die Senkung dieses Zinssatzes von 3,25 % auf 2,25 % per 1. Januar 2021 beschlossen. Diese Senkung beruht auf der wirtschaftlichen Realität und ist sowohl von den Prüfern der PKSPF und ihrem Pensionskassenexperten als auch von der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht abgesegnet worden und entspricht den von der Schweizerischen Kammer der Pensionskassen-Experten in ihrer Fachrichtlinie «Technischer Zinssatz» (FRP4) festgelegten Grundsätzen für die Bestimmung des technischen Zinssatzes. Auf diesen neuen Grundlagen würde sich der Deckungsgrad der PKSPF bis 2052 wie folgt entwickeln, wenn nichts unternommen und an den bisherigen Leistungen festgehalten würde: 4 Schweizer Pensionskassenstudie 2018 (Swisscanto), herausgegeben von der Swisscanto Vorsorge AG, S

5 Modell M01 von März Die Interpretation dieses Diagramms erfordert folgende Klarstellungen. Gemäss der eidgenössischen Gesetzgebung (s. Art. 72a ff. des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 [BVG; SR ]) muss der Deckungsgrad der Gesamtverpflichtungen der PKSPF bis zum 1. Januar 2052 mindestens 80 % betragen (3. gesetzliche Stufe in obigem Diagramm). Der eidgenössische Gesetzgeber will die Entwicklung des Deckungsgrads der Vorsorgeeinrichtungen, die den Mindestdeckungsgrad nicht erreichen, im Auge behalten. Deshalb müssen nach den Übergangsbestimmungen des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG; SR ) die Vorsorgeeinrichtungen öffentlichrechtlicher Körperschaften, die den Mindestdeckungsgrad unterschreiten, der Aufsichtsbehörde alle fünf Jahre einen Plan unterbreiten, der ausweist, wie sie spätestens bis 1. Januar 2052 den Mindestdeckungsgrad erreichen 6. Kürzlich hat die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht vom Vorstand der PKSPF in einem Schreiben formell verlangt, dass ihr bis spätestens am 31. Dezember 2019 ein vom 5 Annahmen für die versicherungstechnischen Projektionen: - Datum Berechnung und in Betracht gezogene Versichertenbestände: per 31. Dezember 2015; - Vorsorgeplan im Beitragsprimat mit konstanten Gutschriften zu 21 % altersunabhängig (ab 22 Jahren); - Durchschnittliche Renditeerwartung: 2,80 % jährlich; - Technische Grundlagen: VZ 2010 (P 2012), technischer Zinssatz von 2,25 %; - Jährliche Teuerungsanpassung der Gehälter: 1,00 %; - Jährliche Indexierung der Renten: 0,00 %; - Entwicklung des Bestands der Beitragszahlenden: jährliche Zunahme um 0,75 % der Anzahl beitragszahlender Versicherter im Pensionsplan; - Sterbenswahrscheinlichkeit: gemäss VZ 2010 (P 2012), mit Berücksichtigung der künftig steigenden Lebenserwartung; - Invalidisierungswahrscheinlichkeit: 35 % der Raten der Tabellen VZ 2010 (P 2012), zur Berücksichtigung der effektiven günstigen Schadenentwicklung der PKSPF; - jährlicher Austrittssatz von 7,0 % für Männer und 7,3 % für Frauen; - Pensionierungen nach Alter gemäss den Beobachtungen der PKSPF über den Zeitraum ; - Kapitalbezug bei Pensionierung: 25 % der Versicherten lassen sich 20 % ihrer Altersrente als Kapital auszahlen. 6 Übergangsbestimmungen der Änderung vom 17. Dezember 2010 (Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften), Buchstabe c. 5

6 Pensionskassenexperten erstellter und vom Vorstand genehmigter Finanzierungsplan zur Prüfung und Zustimmung vorgelegt werde. Ist die PKSPF nicht in der Lage, den verlangten Finanzierungsplan vorzulegen, so könnte ihr die im Juli 2015 erteilte Genehmigung für die Weiterführung nach dem System der Teilkapitalisierung entzogen werden (s. Art. 72a Abs. 2 BVG). Aus dem obigen Diagramm geht klar hervor, dass der Status quo keine praktikable Lösung ist. Ohne Massnahmen kann nämlich dem Kapitalisierungspfad nicht mehr gefolgt werden, und die PKSPF wird den Vorgaben der Bundesgesetzgebung und ihrer Aufsichtsbehörde nicht mehr entsprechen können. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die geringeren Renditeerwartungen auf den Kapitalmärkten und im Immobiliensektor in den kommenden Jahren sowie die höhere Lebenserwartung strukturelle Massnahmen hinsichtlich der Pensions-Vorsorgeregelung der PKSPF erfordern. Diese Massnahmen, das heisst der Vorsorgeplanwechsel, sind Gegenstand dieses Entwurfs (s. unten Ziff. 3). 1.2 Vorarbeiten Bericht des Vorstands der Pensionskasse vom 28. März 2018 zuhanden des Staatsrats In Übereinstimmung mit Artikel 52 BVG übernehmen die Vorstandsmitglieder der PKSPF und der Experte für berufliche Vorsorge die Verantwortung für die ordnungsgemässe Geschäftsführung der Vorsorgeeinrichtung. Ausserdem entscheidet nach Artikel 9 Abs. 5 PKG der Vorstand der Pensionskasse über die Massnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts, wenn die Projektionsberechnungen der anerkannten Expertin oder des anerkannten Experten bei der Finanzierung der Pensionskasse ein strukturelles Ungleichgewicht aufzeigen. Ist eine Gesetzesänderung nötig, so unterbreitet der Vorstand nach Anhören der anerkannten Expertin oder des anerkannten Experten dem Staatsrat Anträge. Der Staatsrat entscheidet über das weitere Vorgehen und unterbreitet dem Grossen Rat gegebenenfalls einen Entwurf». Auf dieser Grundlage hat der Vorstand der PKSPF angesichts der Projektionsberechnungen (s. oben Ziff ) eine paritätische Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des Präsidenten der Föderation der Personalverbände der Staatsangestellten des Kantons Freiburg (FEDE) gebildet. Diese Arbeitsgruppe erhielt den Auftrag, mehrere Varianten zu prüfen und Vorschläge zur Wiederherstellung des strukturellen Gleichgewichts der PKSPF zu machen. Die Ergebnisse ihrer Arbeit sind im Bericht vom 28. März 2018 dokumentiert, den der Vorstand der PKSPF dem Staatsrat unterbreitet hat. In diesem Bericht ging der Vorstand der PKSPF zuerst auf die Kosten bei einem Festhalten am Leistungsprimat ein Beitragserhöhung um 5,7 Punkte oder Kürzung der individuellen Altersleistungen der PKSPF um durchschnittlich 18,8 % und schlug anschliessend zwei Massnahmen zur Verhinderung einer solchen Verschlechterung der Versicherungsbedingungen und zur Gewährleistung des strukturellen Gleichgewichts für die Finanzierung der PKSPF vor, die auch die Voraussetzungen schaffen, damit die Pensionskasse die gesetzlichen Anforderungen des BVG an teilfinanzierte öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen erfüllen, d.h. bis 2052 mindestens 80% ihrer Verpflichtungen abdecken kann. Die erste Massnahme besteht im Wechsel vom Leistungsprimat zum Beitragsprimat, was der PKSPF bessere Steuerungsmöglichkeiten verschafft. Die zweite sieht eine teilweise Rekapitalisierung der PKSPF bis zu 80% vor, ohne bis 2052 zuzuwarten, und zusätzlich die Bildung einer genügenden Wertschwankungsreserve. 6

7 1.2.2 Vorvernehmlassung der Personalverbände Um diese Vorschläge transparent darzulegen und den Personalverbänden die Möglichkeit zu geben, entsprechende Fragen zu stellen, organisierten die Delegation des Staatsrats für Personalfragen und der Vorstand der PKSPF vier Vorberatungssitzungen. An diesen Sitzungen nahmen die Vertreterinnen und Vertreter der Vereinigung der höheren Kader und Magistratspersonen des Staates Freiburg, der Freiburger Vereinigung der Richterinnen und Richter (nur an den ersten beiden Sitzungen), der Föderation der Personalverbände der Staatsangestellten des Kantons Freiburg und des Verbands des Personals öffentlicher Dienste Freiburg teil. Nach diesen vier Sitzungen sprach sich nur der Verband des Personals öffentlicher Dienste Freiburg ausdrücklich gegen den von der PKSPF vorgeschlagenen Primatwechsel aus. Die Vereinigung der höheren Kader und Magistratspersonen des Staates Freiburg und die Föderation der Personalverbände der Staatsangestellten des Kantons Freiburg erklärten sich im Grundsatz damit einverstanden, stellten aber gewisse Forderungen: Die Vereinigung der höheren Kader und Magistratspersonen will hauptsächlich, dass die Interessen der 40- bis 50-jährigen Mitarbeitenden besser berücksichtigt werden, die FEDE fordert eine gerechte Aufteilung der finanziellen Anstrengungen zwischen den Sozialpartnern Erarbeitung der gesetzlichen und reglementarischen Änderungen Um den Anliegen der Personalverbände Rechnung zu tragen, beschloss der Staatsrat, drei Varianten in die Vernehmlassung zu schicken, die den gestellten Forderungen so weit wie möglich entsprechen (s. unten Ziff. 4). Die Finanzdirektion erhielt den Auftrag, einen Gesetzesvorentwurf sowie einen erläuternden Bericht dazu zu verfassen. Gleichzeitig beauftragte die PKSPF einen Fachanwalt für berufliche Vorsorge, mit der durch den Primatwechsel erforderlichen Änderung des Pensionskassenreglements Vernehmlassungsverfahren: Der Staatsrat hat die Finanzdirektion am 20. November 2018 ermächtigt, den Gesetzesvorentwurf und den erläuternden Bericht bei den Direktionen des Staatsrats, den politischen Parteien und den betroffenen Kreisen in die Vernehmlassung zu schicken. Aus Gründen der Transparenz ist der Entwurf zur Änderung des Pensionskassenreglements den Dokumenten des Staatsrats beigefügt. Das Vernehmlassungsverfahren dauert vom 28. November 2018 bis 15. März INTERKANTONALER VERLGEICH - ANDERE ÖFFENTLICH-RECHTLICHE VORSORGEEINRICHTUNGEN (ÜBERBLICK) Die folgenden Abschnitte enthalten Informationen aus dem Bericht vom 8. Mai 2018 der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge über die finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtungen 7, aus der Studie der Swisscanto Vorsorge AG über die Schweizer Pensionskassen 8 sowie aus der vom Vorsorge- und Versicherungsunternehmen «Retraites populaires» durchgeführten und im Oktober 2018 veröffentlichten Analyse 2017 der öffentlich-rechtlichen Westschweizer Pensionskassen 9. Ganz allgemein ist festzustellen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen ihre technischen Zinssätze senken und gewisse Struktur- und Sanierungsmassnahmen treffen, um die Heraus- 7 Finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtungen 2017 (Oberaufsichtskommission). 8 Schweizer Pensionskassenstudie 2018 (Swisscanto). 9 Caisses de pension publiques romandes Analyse des résultats 2017, 12 ème édition (Retraites populaires). 7

8 forderungen zu bewältigen, die einerseits die sinkenden Renditeerwartungen der Kapitalanlagen und andererseits die steigende Lebenserwartung der Versicherten darstellen. Die seit über einem Jahrzehnt zu beobachtende Senkung des technischen Zinssatzes setzt sich sowohl bei den öffentlich-rechtlichen als auch bei den privatrechtlichen Kassen fort, allerdings zeitlich etwas verzögert. Einige Kassen, hauptsächlich privatrechtliche, wenden übrigens bereits einen technischen Zinssatz von unter 2 % an, und die Zahl der Pensionskassen, die noch Werte von 3 % und mehr zur Anwendung bringen, sinkt immer weiter 10. Der durchschnittliche Zinssatz, der 2017 von den öffentlich-rechtlichen Kassen der Westschweiz mit Leistungsprimat angewandt wurde, liegt bei 2,42 % und beträgt 2,35 % bei den Kassen mit Beitragsprimat 11. Die aktuellen und projizierten Zahlen für die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen der Westschweizer Kantone sind Folgende: Öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen Freiburg Aktueller technischer Zinssatz per ,25 % Aktive 2,25 % Rentner/innen Projizierter technischer Zinssatz 2,25 % Wallis 3,00 % 2,50 % Waadt 3,25 % Aktive 2,50 % Rentner/innen 2,50 % Neuenburg 3,50 % 2,25 % Jura 3,00 % 2,25 % Die Zahl der Vorsorgeeinrichtungen mit Leistungsprimat geht kontinuierlich zurück, dafür gibt es immer mehr Kassen mit Beitragsprimat. Von 2007 bis 2016 ist die Zahl der privatrechtlichen Kassen mit Leistungsprimat um 77 % gesunken. Gemäss Statistik 2016 des Bundesamts für Statistik werden nur noch 17 % der öffentlich-rechtlichen Kassen im Leistungsprimat geführt (gegenüber 20 % Ende 2015); bei den privatrechtlichen sind es nur noch 2,5 % 12. Ab 1. Januar 2019 werden von den kantonalen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen nur noch die PKSPF sowie die Pensionskassen des Kantons Genf und des Kantons Waadt im Leistungsprimat geführt. Übrigens ist auch die Publica, die Vorsorgeeinrichtung des Bundespersonals, eine Beitragsprimatkasse. Verteilung der kantonalen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen nach Primat 10 Swisscanto, S. 53ff., und Oberaufsichtskommission, S. 22ff. 11 Retraites populaires, S. 11ff. 12 Retraites populaires, S. 16, und Oberaufsichtskommission, S. 26f. 8

9 3 PRIMATWECHSEL 3.1 Einleitung Auswirkungen eines Festhaltens am bisherigen Vorsorgeplan auf die Beiträge/Leistungen Wie schon erwähnt (s. Ziff ) wird die PKSPF ohne strukturelle Massnahmen langfristig nicht mehr den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Im System des Leistungsprimats, das gegenwärtig von der PKSPF angewandt wird, sind theoretisch zwei Lösungen möglich: Erhöhung der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerbeiträge oder Kürzung der Vorsorgeleistungen der PKSPF oder auch eine Kombination dieser beiden Lösungen. Nach den Schätzungen des Pensionskassenexperten müssten die Pensionskassenbeiträge um 5,7 Prozentpunkte erhöht werden, um das Leistungsniveau halten zu können, das sind 22 % mehr als heute (25,9 %). Der monatliche Beitragssatz würde sich damit auf 31,6 % erhöhen (25,9 % + 5,7 %), was jährlich 72 Millionen Franken kosten würde (Durchschnitt nicht diskontiert). Würde man sich für die andere Möglichkeit entscheiden, das heisst für eine Leistungskürzung, so wäre mit einer Senkung der individuellen Altersleistungen der PKSPF um durchschnittlich 18,8 % zu rechnen 13. Um eine derartige Verschlechterung der Versicherungsbedingungen zu verhindern, das strukturelle finanzielle Gleichgewicht der PKSPF zu sichern und ihr die Voraussetzungen zu geben, um die gesetzlichen Vorgaben nach BVG für die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen mit Teilkapitalisierung erfüllen zu können, das heisst die Deckung der Verpflichtungen zu mindestens 80 % bis 2052, hat der Vorstand der PKSPF mehrere Massnahmen in Erwägung gezogen. 3.2 Revision des Vorsorgeplans Wechsel zum Beitragsprimat Allgemeines Kurze Beschreibung des geltenden Systems Im Leistungsprimat werden zuerst die Leistungen der Vorsorgeeinrichtung an die Versicherten festgelegt. Bei der PKSPF richten sich die Leistungen nach einem bestimmten Prozentsatz (1,6 % zwischen 60 und 62 Jahren 14 ) der Summe der aufgewerteten versicherten Löhne (was dem durchschnittlichen Karrierelohn entspricht) 15. Anschliessend müssen die Beiträge festgesetzt werden, damit dieses Ziel mit den erwarteten Zinsen entsprechend dem technischen Zinssatz erreicht werden kann. In den Vorsorgeplänen nach dem Prinzip des Leistungsprimats trägt die Kasse, das heisst die Versicherten in ihrer Gesamtheit bzw. der Arbeitgeber, das Risiko bei einem abnehmenden Deckungsgrad. Dies ist auch der Fall, wenn sich die Verpflichtungen der Kasse bei steigender Lebenserwartung erhöhen. Liegen die Erträge aber über dem technischen Zinssatz, so profitiert die Kasse davon. In einem solchen System muss die Vorsorgeeinrichtung dafür sorgen, dass sich die Leistungen für alle Versicherten mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen plus Anlageerträge finanzieren lassen. 13 Dadurch würde der Rentensatz von 1,6 % auf etwa 1,3 % im Alter von 60 bis 62 Jahren sinken. 14 Bei Pensionierung vor Vollendung des 60. Lebensjahres wird der anzuwendende Satz für jedes Jahr der vorzeitigen Pensionierung gekürzt; bei Pensionierung nach Vollendung des 62. Lebensjahrs wird er ebenfalls für jedes weitere Jahr der Berufstätigkeit erhöht. 15 Die PKSPF wendet das Prinzip des Leistungsprimats berechnet nach dem aufgewerteten durchschnittlichen versicherten Karrierelohn und nicht auf dem letzten Lohn vor der Pensionierung an. 9

10 Die Alternative zum im Leistungsprimat geführten Vorsorgeplan ist der Plan nach Beitragsprimat, in dem zuerst die Beiträge festgesetzt werden. In diesem System wird der Sparbeitrag (auch Altersgutschrift genannt) jedem Versicherten auf einem individuellen Vorsorgekonto gutgeschrieben, und zwar mit einer Jahresverzinsung, die je nach Anlageperformance der Kasse und ihrer finanziellen Lage variiert. Zum Zeitpunkt der Pensionierung wird das angesparte Kapital mit einem versicherungstechnisch bestimmten Umwandlungssatz in eine Rente umgewandelt. Somit kann im Voraus nicht genau bestimmt werden, wie hoch die Rente der einzelnen Versicherten sein wird, denn dies hängt vom angesparten Kapital (Lohn, Verzinsung, Vorbezüge und Einkäufe) und vom angewandten Umwandlungssatz ab. Daraus folgt, dass in erster Linie die Versicherten das Anlagerisiko tragen Vorteile eines Vorsorgeplans nach Leistungsprimat Transparentes Rentenziel Im Leistungsprimat ist den Versicherten das Rentenziel bekannt, sofern sich die Parameter des Vorsorgeplans nicht ändern. Finanzielles Risiko für die Vorsorgeeinrichtung Wie schon erwähnt (s. oben Ziff 3.2.1) wird in einem System mit Beitragsprimat das mit einer schlechten Anlageperformance verbundene Risiko von den Versicherten getragen. Bei sinkenden Renditen werden die individuellen Vorsorgekonten einfach weniger hoch verzinst, und das Ganze ist für die Kasse selber kostenneutral. In einem Leistungsprimat hingegen werden die Versicherungsleistungen zum Voraus bestimmt, und die Kasse trägt das Risiko bei ungenügenden Erträgen Vorteile eines Vorsorgeplans nach Beitragsprimat Berücksichtigung der Renditeentwicklung Gemäss den Prognosen des Pensionskassenexperten ist die Zukunft der PKSPF mit dem gegenwärtigen Vorsorgeplan nicht gesichert (s. oben Ziff ). In Anbetracht der Entwicklung auf den Finanzmärkten wäre es riskant, weiter auf Anlageerträge zu setzen, die von den Voraussagen der beauftragten Fachleute abweichen 16 ; es müssen vorsorgliche Massnahmen ergriffen werden, um den Fortbestand der PKSPF zu sichern und für die Versicherten akzeptable Alters-, Invaliditäts- und Todesfallleistungen garantieren zu können. Das Beitragsprimat verbessert die finanzielle Stabilität der Vorsorgeeinrichtungen (Diagramm der Situation der PKSPF siehe unten Ziff ). Da die während des Jahres erworbenen Altersleistungen individuell angespart werden, fallen ausserdem die durch die Solidarität zwischen den jungen und den älteren Versicherten im Leistungsprimat bedingten Finanzierungsfluktuationen weg. Bessere Governance Mit dem Beitragsprimat lassen sich die finanzielle Lage und der Deckungsgrad besser steuern. Gemäss Bundesgesetzgebung (Art. 50 Abs. 2 BVG) können bei Einrichtungen des öffentlichen Rechts entweder die Bestimmungen über die Leistungen oder jene über die Finanzierung von der betreffenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft erlassen werden. Im Kanton Freiburg sind die Bestimmungen über die Finanzierung im PKG verankert, wobei der Vorstand für die Bestimmung der Leistungen verantwortlich ist. Dazu braucht die PKSPF einen gewissen Spielraum, insbesondere bei ungenügender Anlageperformance. Im aktuellen Vorsorgeplan beschränkt sich der Hand- 16 Asset Liability Management von Willis Towers Watson. 10

11 lungsspielraum auf den Aufwertungssatz und eine allfällige Indexierung der Pensionen. Vor dem gegenwärtigen Hintergrund von nahe bei Null liegenden oder sogar negativen Zinsen sind diese beiden Parameter in den jüngsten Schätzungen schon auf Null gesetzt. Demnach verfügt die PKSPF über keine grosse Manövrierfähigkeit, um den Vorsorgeplan auf Kurs zu halten, und ihr Defizit erhöht sich jedes Mal, wenn der Anlageertrag nicht zur Deckung des technischen Zinssatzes ausreicht. Im Beitragsprimat kann hingegen die Verzinsung der Altersguthaben der aktiven Versicherten jedes Jahr insbesondere je nach effektiv erwirtschaftetem Ertrag angepasst und sogar ausgesetzt werden, wenn Sanierungsmassnahmen notwendig sind. So können die auf den individuellen Vorsorgekonten gutgeschriebenen Zinsen von Jahr zu Jahr je nach Entwicklung der erzielten Ergebnisse moduliert werden (Anpassungsvariable). Das oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung verfügt über einen grösseren Handlungsspielraum für die Führung der Kasse und ist damit besser in der Lage, die ihr obliegende grosse Verantwortung zu übernehmen. Der Wechsel zum Beitragsprimat hätte auch den Vorteil, dass sich allfällige künftige Änderungen des technischen Zinssatzes weniger auf den Finanzierungsbedarf auswirken würden. Konkret heisst das, dass sich in einem Leistungsprimat eine Senkung des technischen Zinses auf die Höhe der Verpflichtungen gegenüber den Rentnern und den aktiven Versicherten niederschlägt. In einem Beitragsprimat hingegen wirkt sich der technische Zinssatz nur auf die Höhe der Verpflichtungen gegenüber den Rentnern aus und hat keinen Einfluss auf die Höhe der Verpflichtungen gegenüber den aktiven Versicherten, da diese ihr jeweils eigenes Vorsorgekapital mit ihrem angesparten Altersguthaben bilden. Abstimmung auf das in der heutigen Arbeitswelt vorherrschende System Obschon das aktuelle System auf der Summe der während der gesamten beruflichen Laufbahn versicherten Löhne basiert, setzt ein Vorsorgeplan nach Leistungsprimat Solidarität zwischen den Versicherten der jüngeren Generationen und den älteren Versicherten voraus. Für die Jüngeren ist die Kapitalisierung gering, in den letzten Jahren vor der Pensionierung nimmt sie aber stark zu. Im Beitragsprimat hingegen gibt es keine Solidarität, jedenfalls nicht in der Altersvorsorge, da jede versicherte Person individuell ihr eigenes Alterskapital anspart. Dieses System ist für die jüngeren Versicherten vorteilhafter als das Leistungsprimat. Früher war die Wahl des Leistungsprimats allerdings sinnvoll, da es üblich war, während der ganzen beruflichen Laufbahn bei ein und derselben Firma angestellt zu sein. Ausser in einigen besonderen Berufen wie etwa im Unterrichtswesen und bei der Polizei ist generell eine vermehrte Personalrotation festzustellen. Daher sollen nicht gewisse Angestellte vom System profitieren, während andere aufgrund der Struktur der verschiedenen Vorsorgepläne benachteiligt wären. Die Solidarität der jüngeren Generationen gegenüber den Älteren stimmt nicht mehr mit der Realität der heutigen Arbeitswelt überein. Transparentes Kapitalisierungsverfahren Im Beitragsprimat folgt die Kapitalisierung für die Altersleistungen einem einfachen Banksparprozess. Die versicherte Person bildet ihr Kapital, indem sie auf ihr individuelles Alterskonto die Einmaleinlagen bei Eintritt, die Spargutschriften und die freiwilligen Einkäufe einzahlt, wozu noch die Zinsen kommen. Die Freizügigkeitsleistung ist einfach zu bestimmen: sie entspricht dem zum Zeitpunkt des Austritts vorhandenen Sparkapital. In einem Vorsorgeplan nach Leistungsprimat dagegen, der nach einer Skala nach Renditeerwartung und versicherungstechnischen Wahrscheinlichkeiten bestimmte Leistungen garantiert, ist die Be- 11

12 rechnung der Austrittsleistungen sehr intransparent und für die Versicherten kaum oder überhaupt nicht nachvollziehbar. Klare Trennung der verschiedenen Renten (basierend auf dem System Sparen/Risiko) Im Beitragsprimat sind die Invaliditätsleistungen in der Regel befristet, und ihre Finanzierung hängt nicht vom angesparten Kapital ab. Sie werden mit einem jährlichen Risikobeitrag finanziert. Bei Erreichen des ordentlichen Rentenalters wird die Invalidenrente durch eine Altersrente ersetzt. Diese wird finanziert, indem während der Zeit der Invalidität die reglementarischen Sparbeiträge dem Sparkapital gutgeschrieben werden. Die Kosten dieser Beiträge sind im Risikobeitrag eingeschlossen. Im Todesfall vor der Pensionierung wird die Differenz zwischen dem notwendigen Todesfallkapital und dem angesparten Kapital ebenfalls mit einer jährlichen Risikoprämie finanziert. So ist die Finanzierung der Altersleistungen fast vollständig von der Finanzierung der Risikoleistungen getrennt (ausser bei Verwendung des bestehenden Sparkapitals für die Finanzierung der Todesfallleistungen). 3.3 Vom Vorstand der PKSPF vorgeschlagener Vorsorgeplan nach Beitragsprimat Grundsätzliches In seinem Bericht vom 28. März 2018 hat sich der Vorstand der PKSPF für einen Wechsel zu einem im Beitragsprimat geführten Vorsorgeplan ausgesprochen. Zu diesem Zweck hat er einen Fachanwalt für berufliche Vorsorge mit den notwendigen Änderungen am Reglement beauftragt. Im vorliegenden Bericht wird der vorgeschlagene Vorsorgeplan grob skizziert. Die Bestimmungen, mit denen der Primatwechsel zur Anwendung gebracht wird, sind im Anhang beigefügt (s. Änderungen am Reglement zum Pensionsplan der Pensionskasse des Staatspersonals). Im gewählten System mit Beitragsprimat entspricht die Alterspension der Versicherten dem Betrag, der sich aus der Umwandlung ihres Sparkapitals, einschliesslich der gutgeschriebenen Zinsen, in eine jährliche Alterspension mit Hilfe des Umwandlungssatzes ergibt. Dieser Umwandlungssatz wird versicherungstechnisch neutral bestimmt, das heisst also, dass zum Zeitpunkt der Pensionierung für die Vorsorgeeinrichtung kein Gewinn und kein Verlust entsteht 17. Die Höhe des Umwandlungssatzes hängt von der Lebenserwartung und von der Renditeerwartung der Kapitalanlagen ab. Der Umwandlungssatz im Vorsorgeplan mit Beitragsprimat liegt bei 4,73 % im Alter von 60 Jahren und bei 5,25 % im Alter von 64 Jahren. Im bisherigen Vorsorgeplan mit Leistungsprimat liegt der entsprechende Umwandlungssatz, berechnet mit den gegenwärtig geltenden technischen Grundlagen, bei 5,95 % im Alter von 64 Jahren. Zurückgerechnet auf den geltenden Rentensatz im aktuellen Vorsorgeplan (1,664 % im Alter von 64 Jahren und 1,6 % im Alter von 60 Jahren) läge der entsprechende Umwandlungssatz mit 60 Jahren im aktuellen Vorsorgeplan bei 5,72 %. Für eine vollständige Umwandlungssatztabelle s. Anhang 1 des Entwurfs zur Änderung des Reglements zum Pensionsplan der Pensionskasse des Staatspersonals. Die Deckung der Risiken Invalidität und Tod wird direkt (für die Invalidenrente) oder indirekt (für die Renten für den überlebenden Ehegatten und die Kinder) auf der Grundlage von bestimmten Prozentsätzen auf dem Betrag des versicherten Lohns festgesetzt. 17 Anwendung der technischen Grundlagen VZ 2015 (P 2017), technischer Zinssatz von 2,25 %. 12

13 3.3.2 Deckung der Risiken Invalidität und Tod Die Leistungen bei Eintritt des Invaliditäts- und Todesfallrisikos im vorgeschlagenen Vorsorgeplan sind folgende: 1 die befristete Invalidenpension entspricht 57,5 % des versicherten Lohns. Die Invalidenpension wird ausbezahlt, bis die versicherte Person das Rentenalter erreicht. Dann erlischt die Invalidenpension und wird durch eine Alterspension ersetzt; 2 die Pension für den überlebenden Ehegatten beläuft sich auf 60 % der versicherten Invalidenpension 18 ; 3 die Kinderpensionen betragen 20 % der betreffenden Pension Sparkapital Das Sparkapital wird im Laufe der Zeit als Summe der von der versicherten Person selber und vom Arbeitgeber einbezahlten monatlichen Beiträge, abzüglich der Beträge für die Deckung der Risiken Invalidität und Tod, für die Verwaltungskosten und die geplante Rekapitalisierung, plus Zinsen gebildet. Konkret liegt der gegenwärtige Beitragssatz, der am 1. Januar 2017 angepasst wurde, bei 25,9 % (wovon 10,66 % zu Lasten der Versicherten und 15,24 % zu Lasten des Arbeitgebers). Der für die Deckung der Risiken Invalidität und Tod erforderliche Anteil beträgt in Berücksichtigung der gewährten Leistungen 1,4 %. Der zur Deckung der Verwaltungskosten erforderliche Beitragsanteil ist mit 0,5 % veranschlagt worden, der für die Rekapitalisierung mit 3,0 %. Damit bleiben für die Äufnung des Sparkapitals noch 21,0 % (25,9 1,4 0,5 3,0) Gutschriftenskala 19 Der Beitragsanteil, der für die Finanzierung des Sparkapitals bestimmt ist, wird den individuellen Konten der einzelnen Versicherten nach einer Skala mit konstanten Gutschriften gutgeschrieben. Eine Skala mit konstanten Gutschriften minimiert die Diskriminierungsrisiken bei der Einstellung und bietet den Versicherten über eine vollständige Laufbahn bessere Rentenaussichten Leistungsziele (Alterspension) Im neuen vom Vorstand der PKSPF vorgeschlagenen Pensionsplan sieht das Rentenziel bei einer Beitragszeit von 42 Jahren folgendermassen aus: - 46,3 % des versicherten Lohns bei einer Verzinsung mit 0 %; - 63,9 % des versicherten Lohns bei einer Verzinsung mit 1,5 %; - 67,6 % des versicherten Lohns bei einer Verzinsung mit 1,75 %; - 71,5 % des versicherten Lohns bei einer Verzinsung mit 2 %. - 80,3 % des versicherten Lohns bei einer Verzinsung mit 2,5 %. Gegenwärtig liegt das Rentenziel bei 67,2 % des durchschnittlichen versicherten Karrierelohns. 18 Der nicht mit der verstorbenen versicherten Person verheiratete Partner erhält ein Todesfallkapital von 50 % des von der verstorbenen Person angesparten Guthabens. 19 S. auch unten Ziff

14 3.3.6 Folgen des Entwurfs für die Versicherten Der gegenwärtige Entwurf hat keinen Einfluss auf die Renten der Personen, die bereits eine Alters-, Hinterbliebenen-, Invaliden- oder Waisenrente beziehen (Besitzstandwahrung). Die Massnahmen, die zur Sicherung der finanziellen Stabilität der PKSPF ergriffen werden müssen, werden hingegen Folgen für die aktiven Versicherten haben, unabhängig davon, ob im aktuellen Vorsorgeplan mit Leistungsprimat (Leistungskürzung oder Beitragserhöhung, s. oben Ziff. 3.1) oder im neuen Vorsorgeplan mit Beitragsprimat. Die Folgen werden vor allem für die älteren Versicherten zu spüren sein. Allerdings wird es darauf ankommen, wie hoch das Sparkapital der einzelnen Versicherten je nach den Kapitalanlageergebnissen im laufenden Jahr verzinst werden kann (s. oben Ziff ). Nach den Schätzungen auf der Basis einer Zinserwartung von 2,5 % 20, würden die jetzigen Versicherten durchschnittlich 16 % einbüssen. Wichtig ist bei der Untersuchung der individuellen Auswirkungen des Wechsels zum neuen Finanzierungsplan auch die Feststellung, dass die gegenwärtigen Rentenziele in keiner Weise wohlerworbene Rechte begründen. Die Informationen über ihre Anwartschaften in der beruflichen Vorsorge, die die Versicherten jedes Jahr erhalten, sind nur Projektionen auf Basis der derzeit gültigen Berechnungsparameter (beispielsweise Rentensatz von 1,6 %). Diese Parameter sind naturgemäss modifizierbar, insbesondere wenn sich die Umstände ändern 21. Es sei darauf hingewiesen, dass die angesparte Austrittsleistung ein wohlerworbenes Recht begründet und keine Anwartschaft. Will man also genau wissen, wie sich der Entwurf individuell auswirkt, so müssen die Bedingungen nach dem neuen Plan nicht mit den Anwartschaften der Versicherten, sondern eben mit den künftig geltenden Bedingungen gemäss den Schätzungen des Pensionskassenexperten verglichen werden. Werden die empfohlenen Massnahmen nicht umgesetzt, so müsste der Vorstand der PKSPF die individuellen Leistungen um durchschnittlich 18,8 % senken (s. oben Ziff. 3.1), resultierend aus der Senkung des Rentensatzes von 1,6 % auf etwa 1,3 %. Unter Berücksichtigung dieser Rentensatzsenkung wirkt sich der Wechsel zum neuen Vorsorgeplan im Beitragsprimat positiv auf die Altersleistungen aus, da die im neuen Plan erworbenen Pensionen im Durchschnitt 3,4 % höher sind als im Leistungsprimat zu diesem Satz von 1,3 % Entwicklung des Deckungsgrads Das folgende Diagramm zeigt, wie sich der mit dem neuen Vorsorgeplan im Beitragsprimat erwartete Deckungsgrad der Verpflichtungen der PKSPF entwickelt: 20 In seinem Bericht vom 28. März 2018 hatte der Vorstand der PKSPF auf einen Zinssatz von 2 % abgestellt. 21 «Die Statuten öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen dürfen auch dann geändert werden, wenn sie keinen ausdrücklichen Abänderungsvorbehalt aufweisen, wie dies für privatrechtliche Vorsorgestiftungen gefordert wird. Allgemeine Schranken bilden das Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot. Ein umfassender Schutz besteht nur dort, wo bestimmte Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als wohlerworbene Rechte betrachtet werden können. Dies trifft dann zu, wenn sich Ansprüche aus zwingenden gesetzlichen Bestimmungen ergeben, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für allemal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt, oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben werden. Wohlerworbene Rechte sind der Rentenanspruch als solcher und der bisher erworbene Bestand der Freizügigkeitsleistung, nicht aber - vorbehältlich qualifizierter Zusicherungen - während der Zugehörigkeit zur Vorsorgeeinrichtung und vor dem Eintritt des Vorsorgefalls das reglementarisch vorgesehene künftige Altersguthaben und die Anwartschaften bzw. die genaue Höhe der mit den Beiträgen finanzierten Leistungen» (BGE 134 I 23, E. 7.2 S. 36). 14

15 Diese Projektionen 22 zeigen, dass der vorgeschlagene Plan eine Sicherheitsmarge enthält, da der Deckungsgrad der PKSPF im Jahr 2052 über 80 % liegen würde. Der Vorteil dieser Sicherheitsmarge liegt darin, dass es in Zukunft nicht nötig sein wird, jedes Mal den Vorsorgeplan zu revidieren, wenn die Renditeerwartung sinkt. Damit werden die Interessen der zukünftigen Generationen gewahrt. 3.4 Variante «Skala mit steigenden Gutschriften» In der Vorvernehmlassung verlangte die Föderation der Personalverbände der Staatsangestellten des Kantons Freiburg, dass eine Vorsorgeplanvariante mit einer steigenden Gutschriftenskala in die Vernehmlassung geschickt werde. Der Staatsrat hat den Pensionskassenexperten der PKSPF mit der Durchführung einer entsprechenden Studie beauftragt und kann die verlangte Variante nun vorlegen (s. auch unten Ziff. 4.4). Gewählte Parameter: - konstanter Gutschriftensatz für die Angestellten, altersunabhängig, d.h. ein Satz von 8,64 % entsprechend dem in den beiden ersten Varianten gewählten Satz, - steigender Gutschriftensatz für den Arbeitgeber, mit einem Gesamtbeitragssatz von weiterhin 12,36 % der versicherten Löhne, und - niedrigste Gutschrift für den Arbeitgeber mindestens gleich wie die der Angestellten. Folgende Skala wird vorgeschlagen: 22 Annahmen für die versicherungstechnischen Projektionen: - Datum Berechnung und in Betracht gezogene Versichertenbestände: per 31. Dezember 2015; - Vorsorgeplan im Beitragsprimat mit konstanten Gutschriften zu 21 % altersunabhängig (ab 22 Jahren); - Durchschnittliche Renditeerwartung: 2,80 % jährlich; - Verzinsung der Altersguthaben: 2,50 % jährlich; - Technische Grundlagen: VZ 2015 (P 2017), technischer Zinssatz von 2,25 %; - Jährliche Teuerungsanpassung der Gehälter: 1,00 %; - Jährliche Indexierung der Renten: 0,00 %; - Entwicklung des Bestands der Beitragszahlenden: jährliche Zunahme um 0,75 % der Anzahl beitragszahlender Versicherter im Pensionsplan; - Sterbenswahrscheinlichkeit: gemäss VZ 2015 (P 2017), mit Berücksichtigung der künftig steigenden Lebenserwartung; - Invalidisierungswahrscheinlichkeit: 45 % der Raten der Tabellen VZ 2015 (P 2017), zur Berücksichtigung der effektiven günstigen Schadenentwicklung der PKSPF; - jährlicher Austrittssatz von 7,0 % für Männer und 7,3 % für Frauen; - Pensionierungen nach Alter gemäss den Beobachtungen der PKSPF über den Zeitraum ; - Kapitalbezug bei Pensionierung: 25 % der Versicherten lassen sich 20 % ihrer Altersrente als Kapital auszahlen. 15

16 Altersklassen Gutschrift Angestellte Gutschrift Arbeitgeber Gutschrift total Jahre 8,64 % 8,64 % 17,28 % Jahre 8,64 % 10,50 % 19,14 % Jahre 8,64 % 13,25 % 21,89 % Jahre 8,64 % 16,00 % 24,64 % Es ist zu beachten, dass der Satz der dem Arbeitnehmerbeitrag entsprechenden Gutschrift konstant ist, um auszuschliessen, dass sich das Nettoeinkommen mit der Verteuerung der Vorsorgekosten verringert. Die Beitragserhöhung entfällt vollumfänglich auf den Arbeitgeberbeitrag, bei gleichbleibenden von ihm übernommenen Gesamtkosten. 4 ÜBERGANGSMASSNAHMEN DREI VARIANTEN 4.1 Allgemeines Bestimmung des Begünstigtenkreises Die Umsetzung der geplanten Massnahmen, die unverzichtbar für die Sicherung des finanziellen Gleichgewichts der PKSPF sind, wird über eine markante Senkung der Leistungserwartungen für viele Versicherte laufen. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung 23 abgeleitet, dass unter Umständen angemessene Übergangsfristen für neue belastende Regelungen geboten sein können. Übergangsfristen sollen den Betroffenen eine angemessene Frist einräumen, sich an die neue Regelung anzupassen. Eine mit Treu und Glauben begründete Übergangsfrist soll den Betroffenen ermöglichen, ihre Lebenshaltung an ein allfällig reduziertes Einkommen anzupassen. In einem bundesgerichtlichen Urteil BGE 134 I 23, Erwägungen 7.6.2, ist das Bundesgericht in einem Walliser Fall insbesondere zum Schluss gekommen, dass eine Übergangsfrist von fünf Jahren als gerechtfertigt angesehen werden kann und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspricht. Davon ausgehend, dass sich die zu treffenden Massnahmen nur marginal auf die jüngeren Generationen auswirken werden, denen noch viele Jahre für die Bildung ihres Altersguthabens bleiben und die im Lauf ihrer Karriere wahrscheinlich noch manche Vorsorgeplanänderungen erleben werden, oder diese bei Erreichen des Rentenalters sogar finanziell besser wegkommen werden als nach dem jetzigen System, ist es gerechtfertigt, den Geltungsbereich der Übergangsmassnahmen auf den Kreis der älteren Versicherten zu beschränken. Die Bestimmung, wer in den Genuss der Übergangsmassnahmen kommen soll, ist heikel. Wohl sind nur die Massnahmen für Personen verpflichtend, denen noch fünf Jahre bis zum Rentenalter fehlen. Ein zu restriktiver Ansatz ist jedoch aus sozialer Sicht und aus Sicht eines guten Personalmanagements nicht wünschenswert. Deshalb wird im in die Vernehmlassung geschickten Entwurf die Anwendung der Übergangsmassnahmen auf die über 50-Jährigen (s. unten Variante 1) und sogar auf die über 45-Jährigen ausgedehnt (Varianten 2 und 3). Berücksichtigt wird also ein Zeitraum von 15 bzw. 20 Jahren vor Erreichen des Höchstalters für die Pensionierung, das gemäss Artikel 38 Abs. 1 des Reglements vom 17. Dezember 2002 über das Staatspersonal (SGF ) bei 65 Jahren liegt. 23 BGE 134 I 23 und unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 15. Januar 2008, 9C_78/

17 Um den verschiedenen betroffenen Personenkategorien optimal Rechnung zu tragen, wird unterschieden zwischen den 45/50- bis 54-jährigen Versicherten (Kompensationsmassnahmen, s. unten Ziff ) und den Versicherten im Alter von 54 Jahren und einem Monat bis 64 Jahren (Übergangsmassnahmen im engeren Sinn, s. unten Ziff ). Jeder versicherten Person wird je nach individueller Situation der höhere der beiden Beträge (Übergangsmassnahmen im engeren Sinn oder Kompensationsmassnahmen) ihrem Altersguthaben gutgeschrieben Übergangsmassnahmen im engeren Sinn Der Kreis der Begünstigten der Übergangsmassnahmen im engeren Sinn besteht aus Personen im Alter von 54 Jahren und einem Monat bis 64 Jahren, also eine Altersspanne von zehn Jahren, bei Inkrafttreten des neuen Vorsorgeplans 24. Darunter fallen 20 % der aktiven Versicherten im Pensionsplan. Die Übergangsmassnahmen im engeren Sinn bestehen darin, dass jeder betroffenen versicherten Person zum Ausgleich der Differenz zwischen der nach dem alten und dem neuen Plan berechneten Alterspension degressiv (10 % pro Jahr) ein beim Primatwechsel berechneter Betrag gutgeschrieben wird. Vorbehalten bleiben die Austritte aus der PKSPF vor Eintritt eines Vorsorgefalls (s. Gesetzesvorentwurf Art. 30b Abs. 5). Ganz konkret wird es für die Versicherten im Alter von 64 Jahren und darüber eine vollständige Kompensation geben (der Primatwechsel hat für diese Kategorie von Personen finanziell praktisch keine Auswirkungen), für die Versicherten im Alter von 54 Jahren und darunter gar keine und für die Versicherten im Alter von 54 Jahren und einem Monat bis 64 Jahren eine lineare, wobei monatlich 1/120 erworben sind 25 (mit dieser Kompensation soll die Renteneinbusse mit dem Primatwechsel pro Altersjahr um 10 % verringert werden). 24 Zum Sonderfall der mit Polizeigewalt ausgestatteten Beamten s. unten Ziff Wer im November 1966 geboren ist und somit bei Inkrafttreten des Primatwechsels 54 Jahre und einen Monat alt ist, dem steht 1/120 zu, wer im Oktober geboren ist 2/120 und so weiter bis 100 % für diejenigen, die im Dezember 1956 geboren sind und beim Wechsel des Vorsorgplans das 64. Altersjahr erreicht haben. 17

18 4.1.3 Kompensationsmassnahmen Mit den Kompensationsmassnahmen soll die Situation eines grösseren Kreises von Versicherten verbessert werden. Übergangsmassnahmen allein reichen nicht aus, denn die Auswirkungen des Primatwechsels sind auch für Personen im Alter von 50 bzw. 45 bis 54 Jahren finanziell eine grosse Belastung. Die vorgeschlagene Lösung besteht darin, dass die 45- oder 50-jährigen Versicherten gemäss den in die Vernehmlassung geschickten Varianten (einschliesslich derjenigen im Alter von 54 Jahren und einem Monat bis 64 Jahren, die überdies in den Genuss von Übergangsmassnahmen im engeren Sinn kommen) ein Kapital entsprechend dem zum Zeitpunkt des Primatwechsels bestimmten Betrag erhalten, so dass die erlittene Einbusse einen bestimmten Prozentsatz der nach dem jetzigen Plan berechneten Anwartschaft bei einer Pensionierung mit 64 Jahren nicht übersteigt; die Austritte aus der PKSPF vor Eintritt eines Vorsorgefalls (s. Gesetzesvorentwurf Art. 30b Abs. 5) bleiben auch hier vorbehalten. Es sei darauf hingewiesen, dass anders als bei der Berechnung der Übergangsmassnahmen im engeren Sinn (linearer Erwerb) das Erwerbskriterium der Kompensationsmassnahmen lediglich das erreichte Alter (45 oder 50 Jahre je nach Variante) zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Primatwechsels ist 26. Wichtig ist, dass es sich hier nicht um eine durchschnittliche Einbusse handelt, sondern um eine individuelle Höchstgrenze für alle Versicherten über 45/50, sofern die Sparkonten über den betreffenden Zeitraum mit durchschnittlich mindestens 2,5 % verzinst werden. Bei den gutgeschriebenen Beträgen handelt es sich nicht um eine Garantie des Rentenniveaus, und sie sind unabhängig von der künftigen Leistungsentwicklung. Die 45- bis 54-Jährigen machen 27 % der im Pensionsplan Versicherten aus, die 50- bis 54-Jährigen 14 % Allgemeine Hypothesen bei der Berechnung der verschiedenen Varianten Die Berechnungen erfolgten ausgehend vom Bestand der aktiven Versicherten per 31. Dezember Dieser Parameter muss für die Umsetzung des künftigen Gesetzes aktualisiert werden. Die Berechnungen werden aktualisiert ausgehend vom Bestand der im Pensionsplan Versicherten per 31. Dezember 2018, für die die Leistungen nach aktuellem Plan auf den 31. Dezember 2020 projiziert werden; diese Aktualisierung könnte zu Ergebnissen führen, die von den gegenwärtigen Zahlen abweichen und eine Anpassung der Renteneinbussenbegrenzung erfordern könnte, auf die sich die verschiedenen Varianten beziehen. Nach Auskunft des Pensionskassenexperten sollten diese Abweichungen jedoch kaum ins Gewicht fallen. Die Berechnungen erfolgten ausgehend von einer Verzinsung der Altersguthaben mit 2,5 %. Vergleichsbasis für die Aufrechterhaltung der Leistungen ist die projizierte Altersrente im Alter von 64 Jahren (60 Jahre für die mit Polizeigewalt ausgestatteten Beamtinnen und Beamten). Die Übergangsmassnahmen im engeren Sinn wurden für die aktiven Versicherten im Alter von 54 Jahren und einem Monat bis 64 Jahren (50 Jahre und ein Monat bis 60 Jahre für die mit Polizeigewalt ausgestatteten Beamtinnen und Beamten) berücksichtigt. Die anderen Parameter unterscheiden sich je nach den drei Varianten. Sie werden im Folgenden für jede dieser Varianten aufgeführt. 26 Wer das erforderliche Mindestalter erreicht hat, profitiert von allen Massnahmen, wer dieses Alter hingegen nicht erreicht hat, erhält gar keine Kompensation. 18

19 4.2 Variante 1 Für die erste Variante wurden die folgenden zusätzlichen Parameter berücksichtigt: Altersgrenze für die Kompensationsmassnahmen bei 50 Jahren. Maximale Einbusse bei der Alterspension für die über 50-Jährigen von 11,5 %. Konstanter Gutschriftensatz wie im vom Vorstand der PKSPF ausgearbeiteten Pensionsplan (21 %, s. oben Ziff ). Finanzierungsbeitrag des Arbeitgebers von 500 Millionen Franken. Für den von den vorgeschlagenen Massnahmen betroffenen Personenkreis, d.h. die 50- bis 70- Jährigen, beträgt die maximale Einbusse wie oben gesagt 11,5 % (absolute Grenze). Diese maximale Einbusse betrifft die 50- bis 54-Jährigen, für die es nur Kompensationsmassnahmen, aber keine Übergangsmassnahmen gibt. Ab 55 Jahren, wenn eine Kombination der Kompensations- und Übergangsmassnahmen insofern zum Tragen kommt, als die betroffenen Personen von der für sie vorteilhafteren der beiden profitieren (s. Art. 30b Abs. 4 Vorentwurf), reduziert sich die Einbusse je nach dem bei Inkrafttreten des neuen Pensionsplans erreichten Alter (11,2 % im Durchschnitt für die 55- bis 59-Jährigen; 5,1 % im Durchschnitt für die 60- bis 64-Jährigen; die Anwartschaften der 65-Jährigen und Älteren sind vom Entwurf nicht betroffen). Die durchschnittliche Einbusse insgesamt beträgt 11,7 % das ist der höchste Gesamtdurchschnitt und damit die grösste Einbusse der drei Varianten. Variante 1 ist die - minim - vorteilhaftere Variante für die Altersgruppe der 50- bis 59-jährigen Versicherten, benachteiligt aber die 45- bis 49-jährigen Angestellten. Die folgende Tabelle fasst die für die projizierten Berechnungen verwendeten Parameter und die Auswirkungen auf die Altersrente zusammen: 19

20 Parameter Variante 1 Projektionszinssatz 2,50 % Gutschriftenskala 27 konstant Gutschriftensatz Arbeitgeber 12,36 % Gutschriftensatz Angestellte 8,64 % Dauer der Übergangsmassnahmen 10 Jahre Begrenzung der Einbusse bei der Alterspension 11,50 % Altersgrenze für Begrenzung der Einbusse Kosten Übergangs- und Kompensationsmassnahmen (Mio. CHF) Auswirkungen auf die projizierte Alterspension (durchschnittlich) 50 Jahre ,0 % ,8 % ,8 % 13,2 % 20,4 % 25,4 % 11,5 % 11,2 % 5,1 % ,0 % Gesamtdurchschnitt 11,7 % 27 Dieser Satz entspricht dem «Sparteil» des Beitrags. Er umfasst nicht die Anteile des Gesamtbeitrags für die Risiken Invalidität und Tod, für die Verwaltungskosten und die Rekapitalisierung. 20

21 Die Auswirkungen der Variante 1 lassen sich schematisch folgendermassen darstellen. Die folgende Grafik veranschaulicht die Entwicklung des gesetzlichen Deckungsgrads der ersten Variante mit dem aktuellen Beitragssatz von 25,9 % und einer Performance von 2,80 %. Bei dieser Variante gibt es keine Sicherheitsmarge in den ersten Jahren, da keine Rekapitalisierung berücksichtigt wird, erreicht aber den höchsten Deckungsgrad im Jahr % 90% 85% Variante 1 aktueller Wachstumspfad gesetzliche Stufen 80% 75% 70% 65% 60% 55% 4.3 Variante 2 Für die zweite Variante wurden die folgenden zusätzlichen Parameter berücksichtigt: Altersgrenze für die Kompensationsmassnahmen bei 45 Jahren. Maximale Einbusse bei der Alterspension für die über 45-Jährigen von 13,00 % (absolute Grenze). Konstanter Gutschriftensatz wie im vom Vorstand der PKSPF ausgearbeiteten Pensionsplan (21 %, s. oben Ziff ). Finanzierungsbeitrag des Arbeitgebers von 600 Millionen Franken. Gegenüber der Variante 1 verbessert sich mit dieser Variante die Situation für die 45- bis 49- jährigen Versicherten markant, deren Einbusse bei der Alterspension auf 13 % (absolute Grenze) gesenkt wird und damit gleich ist wie für die 50- bis 54-Jährigen. Für die 55- bis 59-Jährigen ergibt 21

22 sich eine leichte Verschlechterung mit einer Einbusse von 12,5 % statt 11,2 %. Die durchschnittliche Einbusse beträgt 10,3 %, das ist die geringste Einbusse der drei Vernehmlassungsvarianten. Der Staatsrat schlägt vor, diese Variante mit einer teilweisen Rekapitalisierung der PKSPF zu ergänzen (für einen ausführlicheren Kommentar zur Rekapitalisierung und ihren Auswirkungen s. unten unter Ziff. 5). Kurz gesagt, optimiert diese Variante insbesondere dank der vom Arbeitgeber eingeschossenen 350 Millionen Franken für die teilweise Rekapitalisierung der PKSPF deren anfängliche finanzielle Solidität, wovon alle beteiligten Partner profitieren, d.h. die Versicherten (die von einer höheren Verzinsung ihres Altersguthabens profitieren können), der Arbeitgeber (der ein geringeres Risiko im Hinblick auf künftige erneute Finanzierungen hat) und schliesslich die PKSPF selber. Den Projektionen zufolge wird sich der Deckungsgrad ab 2030 bei 82 % einpendeln, wodurch sich eine geringfügige Marge gegenüber dem gesetzlichen Zieldeckungsgrad von 80 % im Jahr 2052 ergibt. Die folgende Tabelle fasst die für die projizierten Berechnungen verwendeten Parameter und die Auswirkungen auf die Altersrente zusammen: Parameter Variante 2 Projektionszinssatz 2,50 % Gutschriftenskala 28 konstant Gutschriftensatz Arbeitgeber 12,36 % Gutschriftensatz Angestellte 8,64 % Dauer der Übergangsmassnahmen 10 Jahre Begrenzung der Einbusse bei der Alterspension 13,00 % Altersgrenze für Begrenzung der Einbusse Kosten Übergangs- und Kompensationsmassnahmen (Mio. CHF) 45 Jahre Auswirkungen auf die projizierte Alterspension (durchschnittlich) ,0 % ,8 % ,8 % 13,2 % 20,4 % 13,0 % 13,0 % 12,5 % 5,1 % ,0 % Gesamtdurchschnitt 10,3 % 28 Dieser Satz entspricht dem «Sparteil» des Beitrags. Er umfasst nicht die Anteile des Gesamtbeitrags für die Risiken Invalidität und Tod, für die Verwaltungskosten und die Rekapitalisierung. 22

23 Die Auswirkungen der Variante 2 lassen sich schematisch folgendermassen darstellen. Die folgende Grafik veranschaulicht die Entwicklung des gesetzlichen Deckungsgrads der zweiten Variante mit dem aktuellen Beitragssatz von 23,9 % und einer Performance von 2,80 %. Diese Variante bietet zwar dank der Rekapitalisierung die grösste Sicherheitsmarge in den ersten, aber auch die geringste Sicherheitsmarge in den letzten Jahren bis % 90% 85% Variante 2 aktueller Wachstumspfad gesetzliche Stufen 80% 75% 70% 65% 60% 55% 4.4 Variante 3 Die dritte Variante unterscheidet sich von den ersten beiden dadurch, dass sie auf einer Skala mit steigenden Gutschriften beruht, was höhere Arbeitgeberkosten für die älteren Versicherten zur Folge hat (s. oben Ziff. 3.4). Es wurden die folgenden zusätzlichen Parameter berücksichtigt: Altersgrenze für die Kompensationsmassnahmen bei 45 Jahren. Maximale Einbusse bei der Alterspension für die über 45-Jährigen von 15,00 % (absolute Grenze). Finanzierungsbeitrag des Arbeitgebers von 400 Millionen Franken. 23

24 Diese Variante hat den Vorteil, die Auswirkungen des Primatwechsels auf die verschiedenen Altersgruppen zu «glätten» und die Auswirkungen insbesondere auf die Altersgruppe der 40- bis 44- Jährigen zu reduzieren. Der Vorstand der PKSPF hat aber die Vor- und Nachteile einer Skala mit steigenden Gutschriften analysiert und ist zum Schluss gekommen, dass von einem solchen System abgesehen werden sollte, da es nach den Erfahrungen anderer Vorsorgeeinrichtungen weniger Garantien in Bezug auf die Nachhaltigkeit der getroffenen Massnahmen bietet. Die Solidarität zwischen den Generationen, die mit dem Wechsel zum Beitragsprimat gerade beseitigt werden soll, ist damit wieder da, was die Vorteile aus dem Primatwechsel schmälert, so dass es früher oder später weitere Anpassungen der Pensionsregelung brauchen wird. Die durchschnittliche Einbusse bei dieser Variante beträgt 10,4 %. Die folgende Tabelle fasst die für die projizierten Berechnungen verwendeten Parameter und die Auswirkungen auf die Altersrente zusammen: Parameter Variante 3 Projektionszinssatz 2,50 % Gutschriftenskala 29 steigend Gutschriftensatz Arbeitgeber 8,64/10,50/13,25/16,00 % Gutschriftensatz Angestellte 8,64 % Dauer der Übergangsmassnahmen 10 Jahre Begrenzung der Einbusse bei der Alterspension 15,00 % Altersgrenze für Begrenzung der Einbusse Kosten Übergangs- und Kompensationsmassnahmen (Mio. CHF) Auswirkungen auf die projizierte Alterspension (durchschnittlich) 45 Jahre ,1 % ,6 % ,8 % 10,8 % 16,1 % 14,9 % 15,0 % 13,5 % 4,8 % ,0 % Gesamtdurchschnitt 10,4 % 29 Dieser Satz entspricht dem «Sparteil» des Beitrags. Er umfasst nicht die Anteile des Gesamtbeitrags für die Risiken Invalidität und Tod, für die Verwaltungskosten und die Rekapitalisierung. 24

25 Die Auswirkungen der Variante 3 lassen sich schematisch folgendermassen darstellen. Die folgende Grafik veranschaulicht die Entwicklung des gesetzlichen Deckungsgrads der dritten Variante mit dem aktuellen Beitragssatz von 25,9 % und einer Performance von 2,80 %. Diese Variante zeigt eine schwächere Rekapitalisierung in den ersten Jahren als die anderen Varianten ohne anfängliche Sicherheitsmarge. Sie erreicht jedoch letztlich einen zufriedenstellenden Deckungsgrad im Jahr 2052 mit einer leichten Sicherheitsmarge. 95% 90% 85% Variante 3 aktueller Wachstumspfad gesetzliche Stufen 80% 75% 70% 65% 60% 55% 25

26 4.5 Übersicht Die Vor- und Nachteile der drei Varianten lassen sich wie folgt zusammenfassen: Variante 1 Vorteile: Positive Entwicklung des Deckungsgrads, konstante Gutschriften und somit keine höheren Arbeitgeberkosten für ältere Versicherte, Renteneinbusse von maximal 11,5 %. Nachteile: Keine Rekapitalisierung und somit kein Sicherheitspolster, Einbussenbegrenzung lediglich ab 50 Jahren, was zu einem grossen Gefälle zwischen 49 und 50 Jahren führt, Variante mit der grössten durchschnittlichen Einbusse. Variante 2 Vorteile: Konstante Gutschriften und damit keine höheren Arbeitgeberkosten für die älteren Versicherten, sofortige Rekapitalisierung und damit ein Sicherheitspolster, Variante mit der geringsten durchschnittlichen Einbusse, tieferer Arbeitgeberbeitrag aufgrund der Rekapitalisierung. Nachteile: Deckungsgrad pendelt sich ab 2030 bei 82 % ein, und damit geringe Sicherheitsmarge in Bezug auf den gesetzlichen Deckungsgrad von 80 % im Jahr 2052, teuerste Variante punkto Massnahmen und sofortige Finanzierung. Variante 3 Vorteile: Positive Entwicklung des Deckungsgrads, «harmonische» Einbussenbegrenzung mit einem kleinen Gefälle zwischen den Versicherten mit und ohne Massnahmen, Variante mit den niedrigsten Kosten für die Übergangsmassnahmen. Nachteile: Steigende Gutschriften und damit höhere Arbeitgeberkosten für ältere Arbeitnehmende, keine Rekapitalisierung und somit kein Sicherheitspolster, keine fixen durchschnittlichen Kosten für den Arbeitgeber, sondern von Altersstruktur abhängig (steigende Gutschriften). 26