Erfolgreich gewaltfrei

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1 Anfang Erfolgreich gewaltfrei Professionelle Praxis in ziviler Friedensförderung Eine Studie von Christine Schweitzer

2 Inhaltsverzeichnis Inhalt Vorwort Zusammenfassung 1. Grundlagen der Auseinandersetzung mit Ziviler Konfliktbearbeitung 1.1. Begrifflichkeiten und Instrumente 1.2. Akteure und Aufgabenfelder 1.3. Was ist gute Praxis? Allgemeine Lehren in der Zivilen Krisenprävention und Konfliktbearbeitung 1.4. Methodik und Gliederung der Studie 2. Übersicht über die Ziele und Instrumente Ziviler Krisenprävention und Konfliktbearbeitung 2.1. Einem gewaltsamen Konflikt vorbeugen: Prävention 2.2. Eine politische Regelung eines gewaltsamen Konfliktes suchen: Peacemaking 2.3. Menschen schützen vor Gewalt und Verletzung ihrer Menschenrechte: Peacekeeping und menschliche Sicherheit 2.4. Die Ursachen und Folgen von Gewalt bearbeiten: Peacebuilding Menschen zum Überleben helfen: Humanitäre Hilfe Die Zahl von Waffen und Kämpfern einschränken: Abrüstung, DDR und Minenräumung Die Schäden beseitigen und Menschen die Rückkehr ermöglichen: Wiederaufbau und Flüchtlingsrückkehr Soziales Verhalten und soziale Beziehungen fördern, Menschen stark machen und ihnen helfen, Wunden des Krieges zu überwinden: Soziale und psychosoziale Arbeit Ökonomische Entwicklung fördern Gerechtigkeit schaffen: Übergangsjustiz und Vergangenheitsarbeit Einen funktionierenden Staat schaffen: Staatsbildung und Demokratisierung Zivilgesellschaft fördern Friedensfähigkeit und Versöhnung direkt fördern: Friedensarbeit Normalisierung von Beziehungen und Kooperation in weiteren gesellschaftlichen Bereichen fördern: Kooperationen im Kultur-, Sport- und Wissenschaftsbereich 3. Was Zivile Krisenprävention und Konfliktbearbeitung leisten können 2 > zurück zum Anfang

3 Inhaltsverzeichnis Beispiele Studien Schlüsselkonzepte Institutionen Bibliografie Quellenangaben Akronyme Autorin 3 > zurück zum Anfang

4 Vorwort Vorwort Die Vereinten Nationen haben das Jahrzehnt 2001 bis 2010 zur Internationalen Dekade für eine Kultur des Friedens und der Gewaltlosigkeit zugunsten er Kinder der Welt erklärt. Für die VN-Generalversammlung ist die Entfaltung einer Kultur des Friedens untrennbar verknüpft mit der Förderung der friedlichen Beilegung von Konflikten, der gegenseitigen Achtung, des gegenseitigen Verständnisses und der internationalen Zusammenarbeit die Zivilgesellschaft müsse an dieser Entfaltung voll beteiligt werden. Gegen Ende der Dekade reift anlässlich des absehbar kaum erfolgreichen Krisen- und Konfliktmanagements mit überwiegend militärischer Komponente die politische Aufnahmebereitschaft für zivile Lösungen. Zwar hatte die EU recht früh begonnen, Civilian Headline Goals zu verabschieden und weiter zu entwickeln und sich damit Ziele für den Aufbau ziviler Fähigkeiten zu setzen. Diese Fähigkeiten betreffen das staatliche oder staatsnahe Handeln wie z.b. den Aufbau von Polizei, Zivilverwaltung und Infrastruktur. Doch im Vergleich zu den von den Mitgliedsstaaten insgesamt eingesetzten Ressourcen zur Konfliktbearbeitung nimmt sich dieser Teil gegenüber den militärischen Fähigkeiten immer noch bescheiden aus. Die zivilgesellschaftlichen, staatsfern handelnden Akteure spielen überdies darin noch keine Rolle. Doch Friedensgestaltung in allen Konfliktphasen ist Arbeit am sozialen Wandel, dem Impuls und Motor für selbsttragende, friedensförderliche Entwicklungen. Dieser soziale Wandel vollzieht sich in den Köpfen, Herzen und Seelen der Konfliktparteien oder ist in sozialer Phantasie vorweggenommen; er erschöpft sich keinesfalls in gutgemeinten Appellen an die Friedensliebe, sondern baut auf ein professionelles Instrumentarium auf. Insofern hinkt das öffentliche Wissen über zivilgesellschaftliche Fähigkeiten hinter deren tatsächlich verfügbarem Spektrum her. Während Polizei, Zivilverwaltung und Infrastrukturaufbau sich an durchweg geklärten Bildern ihrer Funktionsweise orientieren, herrscht oft bei Entscheidungsträgern und Entscheidungsbeiträgern in Parlament und Regierung, bei Kommunikatoren in den Medien und gelegentlich auch bei engagierten Akteuren der Zivilgesellschaft eine sehr viel unklarere Vorstellung von den Potenzialen zivilgesellschaftlichen Handelns und über das vorhandene professionelle Instrumentarium. Es gibt aber dieses reiche Repertoire an Methoden und Maßnahmen, an Wirkungskontrollen und auch an systemischer Reflexion und ethischer Debatte. Gegen Ende der VN-Dekade will die vorliegende Studie praxis- und entscheidungsorientiert dazu beitragen, im politischen Raum und in der Öffentlichkeit das hin und wieder vage Bild zivilen Handelns zu klären, das Verständnis für die unabweisbare Notwendigkeit der Entwicklung zivilgesellschaftlicher Fähigkeiten insgesamt zu befördern und Entscheidern professionell fundiertes und situationsgerecht handhabbares, nachschlagbares Wissen für aktuelle Einzelfallsituationen bereit zu stellen. Zahlreiche Beispiele veranschaulichen die vielfältigen Ansätze der zivilen Konfliktbearbeitung und Friedensgestaltung. 4

5 Vorwort Zur Entwicklung einer Kultur des Friedens will die Studie somit eine Art Werkzeugkasten beisteuern. Klar bleibt allerdings: Für einen umfassenden Frieden können auch zivilgesellschaftliche Fähigkeiten nur wirksam werden, wenn die Staaten und Regierungen der Verpflichtung zur friedlichen Beilegung von Konflikten aus der VN-Erklärung zur Kultur des Friedens Priorität vor anderen Maßnahmen einräumen und wenn die Vielzahl friedensgestaltender Interventionen in einen politischen Gesamtansatz integriert wird. Ich danke Christine Schweitzer, der Autorin der Studie, die sich seit vielen Jahren mit der Friedensförderung und Konfliktbearbeitung befasst, für den umfassenden und zugleich lesefreundlichen Überblick und die damit verbundenen prägnanten Einschätzungen, wie Frieden erfolgreich gewaltfrei gestaltet werden kann. Rainer Nolte Leiter der Abteilung Dialoge Institut für Auslandsbeziehungen 5

6 Zusammenfassung Zusammenfassung Allgemein ausgedrückt sind die Aufgaben von Krisenprävention und Ziviler Konfliktbearbeitung folgende: Kriege verhindern und dort, wo trotzdem Konflikte zu Gewalt eskalieren, sie beenden, Sicherheit wiederherstellen und die Ursachen und Folgen der Gewalt erfolgreich und nachhaltig beseitigen. Das Interesse an Ziviler Krisenprävention und Ziviler Konfliktbearbeitung ist seit den frühen 90er Jahren stark angewachsen. Dies hat auf der Seite der Staatenwelt dazu geführt, dass eine Reihe von Instrumenten geschaffen wurde, die speziell oder vorwiegend für diesen Zweck zur Verfügung stehen (u. a. in Deutschland der 2004 beschlossene Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung und die Einrichtung des Zivilen Friedensdienstes). Ebenso hat auf der zivilgesellschaftlichen Seite die Zahl von Akteuren, Programmen und Projekten, die sich speziell mit Ziviler Konfliktbearbeitung befassen, stark zugenommen. Zudem wird Konfliktsensibilität zunehmend als eine Querschnittsaufgabe in der Humanitären Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechtsarbeit betrachtet. Diese Bestandsaufnahme befasst sich ausschließlich mit solcher Konfliktaustragung, die auf physische Gewalt oder deren Androhung verzichtet. Sie will einen Überblick darüber geben, welche Optionen und Erfolg versprechenden Ansätze es gibt, wenn die Möglichkeit der Erzwingung einmal ausgeklammert wird. Die Begründung für diese Einschränkung liegt darin, dass nach Ansicht der Autorin Krieg als Mittel der Politik überwunden werden kann, dass dies aber nur schwer oder unmöglich zu erreichen ist, solange auf Gewalt mit Gewalt geantwortet wird. Gewaltlose Konfliktaustragung, die nichts mit Passivität und Hinnehmen von Unrecht zu tun hat, stellt eine Alternative dar. Ihr Instrumentarium ist viel größer, als gemeinhin angenommen wird, da zumeist der Blick nur auf einen kleinen Ausschnitt all dessen, was möglich wäre, gerichtet wird. Der hier verfolgte Ansatz ist trotz seiner Ausklammerung von gewaltgestützten Instrumenten ein sehr umfassender, da er alle denkbaren Akteure in den Blick nimmt und jene Instrumente mit einschließt, die eine Wirkung auf eine Konfliktentwicklung haben, ohne dass sie primär mit dieser Intention eingesetzt wurden (z. B. Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechtsrechtsarbeit). Kein Friede wird von Dauer sein, wenn er allein zwischen einer Elite von Politikerinnen und Politikern ausgehandelt wurde, aber die Bevölkerung der Konfliktparteien ihn nicht mitträgt und die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse keine Besserung erfahren. Und umgekehrt wäre es vermessen anzunehmen, dass zivilgesellschaftliche Basisprojekte der Konfliktbearbeitung einen Konflikt auf einer höheren politischen Ebene lösen oder auch nur allein seine Folgen bewältigen könnten. Zivile Konfliktbearbeitung ist dabei nicht gleichzusetzen mit dem Tun externer Akteure (sog. Drittparteien) internationaler Organisationen, Drittstaaten und weltweit agierenden Nichtregierungsorganisationen. Viel entscheidender ist die Konfliktbearbeitung, die durch staatliche und zivilgesellschaftliche Akteure in dem betroffenen Land selbst stattfindet. Sie sind es, die letztlich den Schlüssel zu Krieg oder Frieden in den Händen 6

7 Zusammenfassung halten, während das Eingreifen von externer Seite meistens hilfreich, manchmal essentiell, manchmal aber auch schädlich sein kann, wenn es nämlich zur Marginalisierung und Schwächung dieser lokalen Akteure führt. Einem gewaltsamen Konflikt vorbeugen: Prävention In der Regel wird zwischen kurz- und langfristiger Prävention unterschieden. Langfristige Prävention meint jene Maßnahmen, die ergriffen werden, um die Ursachen für einen bewaffneten Konflikt aus dem Weg zu räumen. Dies kann z. B. bedeuten, ökonomische Ungleichgewichte zu beseitigen und Menschenrechte und politische Partizipation aller Schichten und Minderheiten herzustellen. Internationale Kriege, deren Zahl in den letzten Jahrzehtten stark abgenommen hat, können durch traditionelle Mechanismen wie Machtgleichgewichte, Abkommen zur Abrüstung und Kooperation, Demokratisierung aller beteiligten Staaten oder gemeinsame Mitgliedschaft in internationalen Organisationen vermieden werden. Kurzfristige Prävention meint jene Maßnahmen, die ergriffen werden können, wenn ein Konflikt schon deutlich eskaliert ist, um Gewalt doch noch abzuwenden. Hierzu gehören eine Vielfalt diplomatischer Maßnahmen, z. B. informelle oder formelle Vermittlungsangebote, die Organisierung von Dialog auf allen Ebenen, Einschaltung internationaler Gremien der Konfliktschlichtung und Frühwarnsysteme, wie sie sowohl staatlicherseits wie von verschiedenen Nichtregierungsorganisationen geschaffen wurden. Eine politische Regelung eines gewaltsamen Konfliktes suchen: Peacemaking Peacemaking bezieht sich auf die Suche nach einer Lösung für die sichtbaren, expliziten Aspekte des Konfliktes zwischen den Parteien. Es können drei grundsätzliche Typen von Instrumenten unterschieden werden: 1. Peacemaking durch Recht. Diese Form, die eher selten ist, bedeutet, dass ein internationales (Schieds-)Gericht, das von den Konfliktparteien angerufen wird, eine für die Parteien bindende Lösung vorgibt. Voraussetzung ist natürlich, dass alle Parteien bereit sind, die Autorität dieses Gerichtes anzuerkennen. 2. Peacemaking durch Verhandlungen. Sehr häufig spielen externe Parteien dabei die Rolle eines Vermittlers. Diese sind meistens Vertreter internationaler Organisationen (Vereinte Nationen oder deren Regionalorganisationen etc.) oder Regierungen. Vergleichsweise selten nehmen auch sog. elder statesmen also angesehene Politikerinnen und Politiker ohne Amt solche Aufgaben wahr. Nichtregierungsorganisationen sind hier noch rar, da ihnen zumeist der Zugang zu dieser höchsten Ebene der Entscheidungsfinder fehlt. Einige wenige haben sich dennoch hier etabliert gewöhnlich in der Rolle von Vermittlern, die formale offizielle Verhandlungen durch 7 > zurück zum Anfang

8 Zusammenfassung vielfältige sog. gute Dienste (z. B. informelle Vermittlung) vorbereiten. Zivilgesellschaftliche Akteure haben aber eine Reihe von Instrumenten entwickelt, Peacemaking zu unterstützen. Dazu gehören Dialogtreffen, bei denen einflussreiche Persönlichkeiten der mittleren gesellschaftlichen Ebene von den verschiedenen Konfliktparteien zusammengebracht und ermutigt werden, alternative Lösungsansätze für den Konflikt zu entwickeln. Es wird erwartet, dass sie die positive Erfahrung der Begegnung und die Lösungen mit sich nach Hause nehmen und die Entscheidungsträger ihrer eigenen Gesellschaft beeinflussen. Andere Instrumente sind Foren, in denen sich Oppositionelle treffen, und die Entwicklung und Propagierung von Lösungen durch internationale Lobby- und Politikberatungsorganisationen (z. B. International Crisis Group). Zivilgesellschaftliche Akteure (z. B. Älteste, religiöse Führungspersönlichkeiten) spielen darüber hinaus eine wichtige Rolle bei der Vermittlung bei Konflikten auf der lokalen Ebene, etwa zwischen ethnischen oder religiösen Gruppen innerhalb einer Gemeinde oder einer innerstaatlichen Region. 3. Der dritte Typ des Peacemaking ist die Erzwingung einer Einigung durch Macht und Gewalt durch externe Parteien. Er ist oftmals nur schwer von dem zweiten zu trennen, da internationale Vermittler oftmals Mittel von Zwangsdiplomatie einsetzen, wie die Drohung mit Gewalt, Sanktionen oder die Anwendung begrenzter militärischer Gewalt. Er wird in dieser Bestandsaufnahme weitgehend ausgeklammert. Menschen schützen vor Gewalt und Verletzung ihrer Menschenrechte: Peacekeeping und menschliche Sicherheit Der Schutz vor Gewalt und Menschenrechtsverletzungen ist eine Aufgabe, die in den Bereich des Peacekeeping in einem weiteren Sinne fällt. Traditionell ist der Begriff des Peacekeeping mit dem Instrument des Einsatzes internationalen Militärs zur Herstellung von Sicherheit verbunden. Diese Studie befasst sich aber mit dem, was als ziviles Peacekeeping bezeichnet wird: Zum einen gehören hierzu zivile Beobachtungsmissionen, die Mandate haben, die dem des militärischen Peacekeepings vergleichbar sind, etwa die Überwachung der Einhaltung eines Waffenstillstandes. Solche Missionen waren und sind in vielen Krisenländern der Welt im Einsatz. Zum zweiten gehört dazu, was manchmal mit Begleitarbeit beschrieben wird: Der Schutz örtlicher Gemeinden oder bedrohter Menschenrechtsaktivisten durch gewaltfrei agierende Freiwillige, die eine örtliche Präsenz aufbauen und Bedrohte oftmals 24 Stunden am Tag begleiten, um Gewalttäter abzuhalten. Die Wirksamkeit gewaltlosen Peacekeepings beruht auf mehreren Faktoren. Einer ist der Aspekt des die Welt schaut zu. Er basiert darauf, dass politisch motivierte Gewalttäter oftmals um das internationale Ansehen ihres Landes, ihres Anliegens oder ihrer Organisation besorgt sind, und sich deshalb scheuen, Gewalttaten vor den Augen der internationalen 8

9 Zusammenfassung Öffentlichkeit zu begehen. Daneben spielen aber auch andere Dinge, darunter besonders der Aufbau von Vertrauen zwischen den internationalen Beobachtern und den örtlichen Gemeinschaften eine wichtige Rolle. Weitere Schutzaufgaben in diesem Kontext werden heute oft unter dem Aspekt der menschlichen Sicherheit beschrieben, etwa der Schutz vor Menschenrechtsverletzungen. Die Ursachen und Folgen von Gewalt bearbeiten: Peacebuilding Während die Verhinderung einer Gewalteskalation, das Finden einer politischen Lösung und der Schutz vor Gewalt recht klar umrissene Ziele und Aufgabenfelder sind, handelt es sich bei Peacebuilding eher um ein Konglomerat verschiedener Aufgaben, die darauf abzielen, Ursachen für gewaltsamen Konflikt abzubauen und seinen destruktiven Folgen entgegenzuwirken. Zu diesen destruktiven Folgen gehören Not, materielle Zerstörung, der Zusammenbruch von sozialen Beziehungen, Hass gegenüber dem als Feind wahrgenommenen Gegenüber, Traumatisierung sowie oftmals die Schwächung oder gar der völlige Zusammenbruch von staatlichen Funktionen wie von Zivilgesellschaft. Peacebuilding schließt auch Tätigkeiten ein, die offen das Ziel verfolgen, politischen Wandel herbeizuführen. Es wird oftmals vorwiegend in der Nachkriegsphase eines Konfliktes angesiedelt, wie auch seine deutsche Übersetzung Friedenskonsolidierung andeutet. Doch die Mehrzahl der zum Peacebuilding zu zählenden Aufgaben und Funktionen kommt auch in Zeiten vor einer gewaltsamen Eskalation zum Tragen, und mehr als man gewöhnlich denkt finden sie auch in den heißen Phasen eines Konfliktes statt. Es geht hier also nicht, das soll ausdrücklich betont werden, um die Beschreibung einer bestimmten Konfliktphase, sondern um die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben oder Funktionen. In der Bestandsaufnahme werden zehn Hauptkategorien solcher Peacebuilding-Aufgaben unterschieden. Jede von ihnen enthält wiederum eine Fülle von Ansätzen und Unterzielen: 1. Menschen zum Überleben helfen: Humanitäre Hilfe. 2. Die Zahl von Waffen und Kämpfern einschränken: Abrüstung (Rüstungskontrolle), Entwaffnung, Demobilisierung und Re- Integration von Soldaten nach Friedensschlüssen sowie Minenräumung. 3. Die Schäden beseitigen und Menschen die Rückkehr ermöglichen: Wiederaufbau und Flüchtlingsrückkehr. 4. Soziales Verhalten und soziale Beziehungen fördern, Menschen stark machen und ihnen helfen, Wunden des Krieges zu überwinden: Soziale und psychosoziale Arbeit. 5. Ökonomische Entwicklung fördern. 6. Gerechtigkeit schaffen: Übergangsjustiz und Vergangenheitsarbeit. 9

10 Zusammenfassung 7. Einen funktionierenden Staat schaffen: Staatsbildung und Demokratisierung. 8. Zivilgesellschaft fördern. 9. Friedensfähigkeit und Versöhnung fördern: Friedensarbeit. 10. Normalisierung von Beziehungen und Kooperation in weiteren gesellschaftlichen Bereichen fördern: Förderung und Austausch in Wissenschaft, Kultur und Sport. Was Zivile Krisenprävention und Konfliktbearbeitung leisten können Es geht in dieser Studie nicht um eine Sammlung von gelungenen Beispielen, sondern um eine Darstellung der vielfältigen Ansätze der Zivilen Konfliktbearbeitung unter Berücksichtigung der Frage, was sie jeweils in Bezug auf eine Deeskalation und Transformation des Gesamtkonfliktes leisten können. Die Frage von Leistungsfähigkeit kann dabei nur in wenigen Fällen mit abschließender Sicherheit beantwortet werden, da es sich bei der Frage der Wirkung auf den übergeordneten Konflikt um ein neues Forschungsgebiet handelt. Einigkeit besteht jedoch weitgehend bei den folgenden Punkten: Erfolgreiche Konfliktbearbeitung bedeutet in der Regel, dass viele verschiedene Akteure auf allen gesellschaftlichen Ebenen mitgewirkt haben, staatliche ebenso wie nichtstaatliche. Aktivitäten der Zivilgesellschaft sind wesentlich, aber letztlich kommen die zentralen Impulse zur Friedensförderung zumeist von den (einheimischen und internationalen) staatlichen politischen Akteuren. Zivilgesellschaftliche wie die meisten anderen Ansätze des Peacebuilding kommen in allen Phasen eines Konfliktes zum Einsatz, sind aber am vielfältigsten und am stärksten, wenn das Gewaltniveau nicht so hoch ist. In hoch eskalierten Konflikten sind außer diplomatischen Bemühungen (Peacemaking) besonders die Aufgaben des Schutzes und Monitorings von Bedeutung. Es sind letztlich die am Konflikt direkt beteiligten Akteure, die den Schlüssel zu Krieg und Frieden in der Hand haben. Daraus ergeben sich die Priorität lokaler Initiativen und deren Unterstützung anstelle einer Aufoktroyierung von fremden Ansätzen. Reformen und Wandel finden nur dann statt, wenn sie von den Menschen vor Ort gewollt werden und sie sie zu ihrem Anliegen machen. Es gibt keine Blaupausen. Das gilt für staatliche Demokratieförderung ebenso wie für zivilgesellschaftliche Basisprojekte. Jeder Konflikt und jedes Land sind ein Einzelfall mit ihrer eigenen Geschichte, Kultur und Erfahrungen, und deshalb kann selbst die erfolgreichste 10

11 Zusammenfassung Strategie nicht einfach übertragen werden, sondern es muss eine Anpassung auf der Basis einer gründlichen Analyse stattfinden. Ein immer wieder auftretendes Problem ist, dass externe Akteure zu spät kommen und zu früh wieder gehen. Es fehlt oftmals an schnell verfügbaren freien Ressourcen. Und umgekehrt wenden sich dieselben externen Akteure oftmals zu schnell wieder ab, häufig weil ihre Aufmerksamkeit (und Ressourcen) auf andere Regionen gelenkt werden. Lokale Friedensinitiativen sind besonders wirksam, wenn das Problem lokal verursacht wird und daher auch Lösungen vor Ort entschieden werden können. Die Anpassung traditioneller Mechanismen, in der Weise, dass sie mehr Segmente der Gemeinschaft mit einbeziehen als sie es normalerweise tun würden (z. B. Frauen, Jugendliche, Lehrer), kann zu nachhaltigeren Lösungen führen. Solche Friedensprozesse haben oft auch einen Einfluss auf den Gesamtkonflikt. Die Rolle von Individuen, insbesondere von Führungspersönlichkeiten in Gemeinschaften (z. B. Älteste, Imame, Bischöfe, Politikerinnen und Politiker) wird manchmal unterschätzt, ist aber häufig ganz entscheidend für die Entwicklung von Konflikten Paradigmenwechsel in Konflikten sind oftmals verknüpft mit Schlüsselereignissen. Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit für bestimmte friedenspolitische Anliegen ist eine wichtige Aufgabe internationaler Zivilgesellschaft und kann eine wesentliche Rolle spielen. Verschiedene vergleichende Studien haben ernsthafte Zweifel bezüglich der Wirkungsfähigkeit von Dialogförderung und vergleichbaren Ansätzen der Versöhnungsarbeit geweckt, zumindest was ihren kurzfristigen Einfluss auf den Gesamtkonflikt und auf die Verhinderung von neuer Gewalt betrifft. Es scheint, dass andere Instrumente als Versöhnungsarbeit hier unter Umständen wirkungsmächtiger sind. Aber diese Frage darf als nicht abschließend geklärt angesehen werden. Seit dem Ende des Kalten Krieges und mit dem steigenden Interesse an Ziviler Konfliktbearbeitung sind manche Konfliktgebiete mit internationalen Helfern und Konfliktbearbeitern manchmal geradezu überschwemmt worden. Dies führt eher zur Schwächung als zur Stärkung lokaler Initiativen. 11

12 Zusammenfassung Die Bestandsaufnahme endet mit dem Kommentar, dass für eine effektive gewaltlose Konfliktbearbeitung von internationaler Seite die Bereitstellung adäquater Ressourcen erforderlich ist. Aber mindestens genauso sehr, wenn nicht mehr, ist die Bildung des politischen Willens von Nöten, Konfliktbearbeitung mit gewaltlosen Mitteln ähnlich wie den Menschenrechtsschutz über die Verfolgung von partikularstaatlichen Eigeninteressen zu stellen. Zu vielen Krisen wird erlaubt, sich zu offenen Kriegen zu entwickeln, weil das entsprechende Land oder die Region nicht im Mittelpunkt des Interesses der internationalen Gemeinschaft steht. Diese Bestandsaufnahme wird vervollständigt durch folgende Abschnitte, in denen die relevanten Materialien bereitgestellt werden: 1. Studien: Eine Zusammenfassung von rund siebzig besonders beachtenswerten Studien, die auf jeweils ein bis zwei Seiten zusammengefasst wurden. Diese Studien wurden nach mehreren Kriterien ausgewählt. [FN1] Eine davon war, dass sie den state of the art wiedergeben, oder zumindest eine Sichtweise davon, was dieser zu dem Zeitpunkt war, als die jeweilige Arbeit geschrieben wurde. Ein zweites Kriterium war, dass ihre Befunde möglichst auf Vergleichen zwischen mehreren Projekten, Programmen oder Ländern basieren sollten, nicht auf der Evaluation oder Nacherzählung eines einzelnen Falles. Ein drittes, pragmatisch bestimmtes Kriterium war, dass sie als Ausgangspunkt für weitere Recherchen dienen können. [FN2] Sie stellen trotzdem nur einen kleinen Ausschnitt aus all dem dar, was in der Friedenswissenschaft und von Praktikern inzwischen erarbeitet wurde. 2. Schlüsselkonzepte: Schlüsselkonzepte der Zivilen Konfliktbearbeitung und weiterführende Literatur und 3. Institutionen: Adressen und Kurzbeschreibungen einer Reihe von Organisationen und Institutionen. 12

13 Grundlagen 1. Grundlagen der Auseinandersetzung mit Ziviler Konfliktbearbeitung Kriege zu verhindern und dort, wo trotzdem Konflikte zu Gewalt eskalieren, zu beenden, Sicherheit wiederherzustellen und die Ursachen und Folgen der Gewalt erfolgreich und nachhaltig zu beseitigen: Dies sind, allgemein ausgedrückt, die Aufgaben, die sich hinter den Begriffen der Krisenprävention und Konfliktbearbeitung verbergen. Krieg ist selbstverständlich nicht das einzige Problem, mit dem sich die Menschheit konfrontiert sieht. Doch als ein rein von Menschen gemachtes Übel sollte es, so kann argumentiert werden, auch in unserer Hand liegen, es zu überwinden. Dabei geht es weniger darum, Konflikte zu vermeiden, denn Konflikt kann notwendig sein. Sondern es geht darum, die Form seiner Austragung so zu verändern, dass das Leben, die Menschenrechte und das Wohlergehen Aller nicht gefährdet werden. 1 Dies gilt auch für die Mittel, die diejenigen einsetzen, die als externe Parteien versuchen in gewaltsame Konflikte einzugreifen. Kriegsverhinderung und Bearbeitung von Konflikten ohne die Anwendung von militärischer Gewalt ist die logische Konsequenz aus dem Bemühen, Krieg zu überwinden. Je mehr und je häufiger dies gelingt, umso größer wird die Wahrscheinlichkeit, dass Krieg als Mittel der Politik obsolet wird, während die Beantwortung von Gewalt mit Gewalt diese letztlich legitimiert und perpetuiert. Die inzwischen weithin anerkannten Prinzipien des Do No Harm (Anderson 1999) drücken diesen Gedanken im Grunde ebenfalls aus, wenn sie auf die Notwendigkeit einer Kongruenz zwischen angewendeten Mitteln und dem Ziel der Nichtverschärfung von Konflikt bzw. eines positiven Einflusses auf ihn verweisen. Grundannahme dieser Bestandsaufnahme hier ist, dass gewaltlose Konfliktaustragung, die nichts mit Passivität und Hinnehmen von Unrecht zu tun hat, eine Alternative darstellt, deren Potential bislang nicht einmal ansatzweise ausgeschöpft ist. Der Trend in der Entwicklung gewaltsamer Konflikte in den letzten beiden Jahrzehnten setzt dabei positive Zeichen: Nach einem kurzen starken Anstieg nach dem Ende des Kalten Krieges ging zwischen 1992 und 2005 die Zahl der bewaffneten Konflikte um 40% zurück (Human Security Centre 2006). Die absoluten Zahlen schwanken in den unterschiedlichen Quellen ein wenig, weil fast jedes Forschungsinstitut, das Zahlen zu Kriegsentwicklungen veröffentlicht, seine eigene Definition dessen anlegt, was Krieg ist. Nach der Hamburger Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (2007) waren es z. B weltweit 29 Kriege und 15 weitere bewaffnete Konflikte. Rund 100 bewaffnete Konflikte wurden seit dem Ende des Kalten Krieges beendet (UNDP 2008). Während des Kalten Krieges endeten mehr Kriege mit Siegen einer Seite als mit einer Verhandlungslösung; in den 90er Jahren drehte sich dieser Trend um und es gab vier Mal mehr verhandelte Kriegsbeendigungen 1 Es gilt zu beachten, dass der englische Begriff conflict zumeist einen gewaltsamen Konflikt meint, während der deutsche Konflikt jede Form eines Interessengegensatzes und Streits meint. 13

14 Grundlagen als Siege (Mack 2008). Als Erklärung für den Rückgang wird zum einen der Wegfall der kolonialen Befreiungskriege in den früheren Jahrzehnten und der Konflikte, die durch die Blockkonfrontation angeheizt wurden, genannt, sowie auf der positiven Seite das starke Anwachsen internationaler Bemühungen um ihre Beilegung (Mack 2008). Eine weitere positive Entwicklung des vergangenen Jahrhunderts ist die wachsende Zahl gewaltfreier Aufstände und revolutionärer Bewegungen, die Methoden entwickelt haben, Konflikte zu eskalieren, ohne dass sie in massive Gewalt umkippen (Sharp 2005). Gewaltfreiheit ist dabei, sich als Dritter Weg zwischen der Hinnahme von Unrecht bzw. dem desinteressierten Wegschauen auf der einen Seite und der Anwendung von Gewalt zu seiner Überwindung auf der anderen Seite zu etablieren, wobei sie natürlich genau wie Gewalt Niederlagen wie Erfolge zu verzeichnen hat. Beispiele für solche Massenbewegungen reichen, um nur einige zu nennen, von den kolonialen Befreiungskämpfen Mohandas K. Gandhis und Abdul Ghaffar Khans im indischen Subkontinent über Ghana , die Philippinen 1986, die weitgehend gewaltlosen Umstürze in Osteuropa 1989, die baltischen Länder 1991, den Kosovo , Madaskar 2002, die Revolutionen in Serbien 2000, Georgien 2003 und der Ukraine 2004 bis hin zu der nun schon Jahrzehnte währenden tibetischen Befreiungsbewegung. Trotz dieser positiven Entwicklungen bleibt die Überwindung von Krieg eine der Hauptaufgaben der Menschheit. In vielen Ländern besteht weiterhin die Gefahr, dass bestehende Spannungen und Konflikte (oftmals erneut) zu Krieg eskalieren. Ein Zeitraum von 15 Jahren für den Rückgang der Zahl an Kriegen ist viel zu kurz, um über einen wirklich verlässlichen Trend sprechen zu können, zumal der Klimawandel dramatische Auswirkungen auf die zur Verfügung stehenden natürlichen Ressourcen zu haben droht und die Gefahren durch den Einsatz moderner Massenvernichtungswaffen auch nach Ende des Kalten Krieges weiter bestehen bleiben. Und auch die demokratischen Industrieländer, die weitgehend aufgehört haben, gegeneinander Krieg zu führen, sind bereit, militärische Gewalt gegen andere Länder bei der Verfolgung ihrer Interessen einzusetzen mit dem sog. Krieg gegen den Terror hat diese Bereitschaft im letzten Jahrzehnt sogar deutlich zugenommen (Afghanistan, Irak). Diese Studie befasst sich ausschließlich mit solcher Konfliktaustragung, die auf physische Gewalt oder deren Androhung verzichtet. Dabei werden sowohl die Instrumente externer Akteure (Konfliktinterventen) in den Blick genommen wie Aktivitäten in von Gewalt betroffenen Ländern selbst. Eine umfassende Studie zum Eingreifen in gewaltsame Konflikte müsste natürlich sog. humanitäre (militärische) Interventionen (Beispiel: Bosnien- Herzegowina , Kosovo 1999), militärisches Peacekeeping (derzeit 16 Missionen allein von den Vereinten Nationen 2 ) und militärgestützte Wiederaufbaumissionen (u. a. Bosnien-Herzegowina seit 1995, Kosovo 2 Vergl. [ ] 14

15 Grundlagen seit 1999, Afghanistan seit 2002), Embargos (wie gegen den Irak ), die Drohung mit militärischem Angriff, um eine Konfliktpartei zur Zustimmung zu einem Friedensschluss zu bewegen 3 etc. mit umfassen. 4 Das Ziel dieser Studie ist es, einen Überblick darüber zu geben, welche Optionen und Erfolg versprechende Ansätze ziviler (gewaltloser) Krisenprävention und Konfliktbearbeitung es gibt. Während die Zahl an Publikationen zu diesen Themen ständig steigt und sich inzwischen eine Fachwelt mit eigenen Diskussionssträngen und (vorwiegend englisch bestimmten) Fachbegriffen herausgebildet hat, stehen in der größeren Öffentlichkeit das Interesse an diesen Themen im Gegensatz zu Verunsicherung und Unklarheit diesbezüglich, was denn eigentlich alles zu Ziviler Konfliktbearbeitung gehört. 5 Warnend muss gesagt werden, dass es die Antwort hierauf nicht gibt, weil unterschiedliche Verständnisse und Konzepte konkurrieren. Der hier verfolgte Ansatz ist trotz seiner Ausklammerung von gewaltgestützten Instrumenten ein sehr umfassender, da er alle denkbaren Akteure in den Blick nimmt und jene Instrumente mit einschließt, die eine Wirkung auf eine Konfliktentwicklung haben, ohne dass sie primär mit dieser Intention eingesetzt wurden (z. B. Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechtsrechtsarbeit). Die Begründung für seine Wahl ist, dass es nach Ermessen der Autorin wichtig ist, möglichst viele Faktoren und Akteure zu berücksichtigen, die zu einer Veränderung (Transformation) eines Konfliktes beitragen. Es gibt keine monokausalen Erklärungen, wenn es um soziale Prozesse bzw. Eingriffe in gesellschaftliche Systeme geht, und deshalb ist es wichtig, den Blick nicht von vornherein nur auf bestimmte Handlungsfelder oder Akteure zu beschränken. 6 Und es wäre auch vermessen, anzunehmen, dass zivilgesellschaftliche Basisprojekte der Konfliktbearbeitung einen Konflikt auf der Makroebene lösen oder auch nur allein seine Folgen bewältigen könnten. 3 Vergl. Art & Cronin 2007 für einen Vergleich auf der Basis von elf Fällen von Zwangsdiplomatie, von denen nur einer als deutlicher Erfolg gewertet wird. 4 Nach Beobachtung der Autorin wird manchmal versäumt, diese Fälle der Konfliktintervention abzugrenzen von militärischen Angriffen, die mit Schutz-, strategischen oder anderen Interessen der Angreifer begründet sind. Dazu gehören der NATO-Angriff auf Afghanistan Ende 2001 ebenso wie die sowjetische Invasion in Afghanistan und der Angriff der USA und ihrer Koalition der Willigen gegen den Irak Dies sind keine humanitären Interventionen, sondern schlicht internationale Kriege. 5 Eine Anmerkung zur Frage der Sprache: Das Fachgebiet der Zivilen Konfliktbearbeitung wird stark vom englischen Sprachraum dominiert, was sich nicht nur in einer Reihe von schlecht übersetzbaren Fachtermini niederschlägt, sondern auch darin, dass auch in Deutschland immer mehr auf Englisch publiziert wird (siehe Fischer & Rittberger 2008, Berghof-Handbuch), um in der internationalen Fachwelt Gehör zu finden. Hier teilt die deutschsprachige Wissenschaft das Schicksal der Wissenschaft in den romanischen, slawischen und asiatischen Sprachräumen. Dies bedeutet leider auch, dass der Abgrund, der Fachleute von der interessierten weiteren Öffentlichkeit trennt, immer größer wird. Es wird hier versucht, dem Rechnung zu tragen, indem mit wenigen Ausnahmen deutsche Begriffe benutzt, aber die englischen in Klammern angefügt werden. 6 Zu dem systemischen Ansatz der Konflikttransformation siehe Wils et al 2006 und Körppen et al (Hrsg)

16 Grundlagen 1.1. Begrifflichkeiten und Instrumente Konfliktaustragung ohne die Anwendung von Gewalt wird in dieser Studie als Zivile Konfliktbearbeitung bezeichnet. Dieser Begriff hat sich im deutschen Sprachraum weitgehend durchgesetzt, obwohl er wie viele Begriffe, die Ähnliches oder Gleiches zu beschreiben suchen (konstruktive/gewaltfreie Konfliktbearbeitung, Konfliktlösung, Konflikttransformation usw.), auch Verwirrung stiftet (Weller 2007a). Manche beziehen das Adjektiv zivil auf Zivilgesellschaft und wenden den Begriff deshalb nur für zivilgesellschaftliche Instrumente an (Weller 2007b; dies wurde auch in einigen der Interviews deutlich, die für diese Studie geführt wurden). Andere übersetzen ihn als nicht-militärisch (Plattform Zivile Konfliktbearbeitung 2003), und wieder dritte sehen in ihm den Anspruch einer Zivilisierung von Konflikten angedeutet (Weller 2007b). Ein Blick auf den englischen Sprachraum zeigt, dass es dort um die Begrifflichkeiten nicht besser bestellt ist: Peacebuilding, conflict resolution, conflict settlement, conflict management, conflict regulation, conflict transformation und viele andere stehen dort zur Auswahl, mit divergierenden, sich überlappenden oder teilweise identischen Inhalten. 7 Der Begriff der Konflikttransformation, der zunehmend in beiden Sprachräumen Verwendung findet (Berghof Handbook for Conflict Transformation), scheint das Problem nicht zu lösen, da auch er unterschiedliche Bedeutungen hat, wie Ryan (2007) in seiner Untersuchung zeigt. Hier kann Resümee gezogen werden, dass die Wahl des Begriffes weniger wichtig ist als seine eindeutige Definition für den jeweiligen Zweck. In dieser Studie wird Zivile Konfliktbearbeitung als Synonym zu gewaltloser Konfliktaustragung behandelt, das heißt sie schließt alle Instrumente und Verfahren ein, die ohne physische Gewalt oder deren Androhung auskommen. 8 Sie kann sowohl von Akteuren aus dem Konfliktgebiet wie als Mittel externer Akteure, die sich in das Geschehen einmischen (Intervention), angewendet werden. 7 Miall (2004) zum Beispiel unterscheidet die folgenden: - Konfliktmanagement, das gewaltsamen Konflikt als Folge von Interessen und Werteunterschieden versteht. Diese sind unvermeidbar. Das einzige, was getan werden kann, ist sie einzugrenzen und gelegentlich Regelungen zu finden, die Gewalt beenden, so dass normale Politik wieder aufgenommen wird. (Ähnlich im Deutschen: Konfliktregelung.) - Konfliktlösung: In Identitätskonflikten können Menschen keine Kompromisse über ihre Grundbedürfnisse schließen. Aber Konflikte können transzendiert werden, wenn es gelingt, Positionen und Interesse zu analysieren und neu zu fassen (win-win eine Lösung, bei der beide Seiten gewinnen). Mediation durch Dritte hilft dabei. - Konflikttransformation: Prozess, in dem die Beziehungen, Interessen, Diskurse und evtl. die Verfasstheit der Gesellschaft verändert werden. Konflikt ist Katalyst. Konflikttransformation ist ein eher innergesellschaftlicher Prozess. 8 Der Begriff Gewaltlosigkeit wird hier bewusst anstelle von Gewaltfreiheit verwendet, weil Gewaltfreiheit den bewussten ethisch motivierten Verzicht auf Gewalt impliziert, was für die große Mehrzahl der Akteure und Instrumente, die im Folgenden dargestellt werden, nicht zutrifft. (Zu Gewaltfreiheit siehe z. B. Nagler & Spiegel 2008.) 16

17 Grundlagen Zivile Konfliktbearbeitung ist ein Feld, das in den letzten fünfzehn bis zwanzig Jahren viel an Aufmerksamkeit gewonnen und als Begrifflichkeit eine enorme Erweiterung seiner Bedeutung erfahren hat. Vor den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts wurden nur wenige seiner Aspekte von Praktikerinnen und Praktikern wie in der Wissenschaft zum Thema gemacht (Miall et al 2005, Kriesberg 2007): Gewaltfreie Aktion, ziviler Widerstand und soziale Verteidigung (Mohandas K. Gandhi, Martin Luther King, Gene Sharp, Theodor Ebert und etliche andere), deren zeitliche Tiefe bis in die Zwischenkriegszeit zurückgeht; Vermittlung (Mediation) in Makrokonflikten (mit Namen wie William I. Zartman, Roger Fischer, William Ury, Elise Boulding, Adam Curle; Journal of Conflict Resolution, das 1957 gegründet wurde) seit den 50er Jahren; Innergesellschaftliche Konfliktaustragung (mit viel Einfluss aus amerikanischen psychologischen Schulen) ebenfalls seit den 50er Jahren; Gewaltfreie Intervention in gewaltsame Konflikte mit dem Ziel, Gewalt (z. B. gegen Menschenrechtsverteidiger) zu verhindern (Moser- Puangsuwan und Weber 2000) mit Vordenkerinnen und Vordenkern aus den 30er Jahren, aber vertiefter Praxis erst seit den 80er Jahren. Vieles andere, was heute unter dem Aspekt der Zivilen Konfliktbearbeitung gesehen wird, gab es zwar auch schon, wurde aber nicht so benannt bzw. fand in der Friedenswissenschaft keine Beachtung. Dazu gehören die Arbeit von Freiwilligen-, Versöhnungs- und Friedensdiensten, von denen die ersten schon im bzw. nach dem 1. Weltkrieg gegründet wurden 9 und auch Etliches aus der Entwicklungszusammenarbeit. Seit den 90er Jahren ist dann die Diskussion um Zivile Konfliktbearbeitung rasant aufgeblüht, wobei das Ende des Kalten Krieges und die Konflikte im ehemaligen Jugoslawien, der 2. Irakkrieg, Somalia und Ruanda als wesentliche Auslöser für die Welle des Interesses gesehen werden müssen. Der damalige UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali stellte 1992 seine Agenda für den Frieden vor, in der er drei ältere Begriffe des norwegischen Friedensforschers Johan Galtung aufgriff: Er bezeichnete Peacemaking, Peacebuilding und Peacekeeping als drei Aufgaben, die sich (zusammen mit Prävention von Konflikten) bei der Bearbeitung von gewaltsamen Konflikten stellen. Seither ist Zivile Konfliktbearbeitung ein umfassender Begriff, der viele verschiedene Instrumente und drei Hauptfunktionen in sich vereint. 9 Zum Beispiel Service Civil International und die beiden internationalen Netzwerke Internationaler Versöhnungsbund und Internationale der Kriegsdienstgegner/innen. Eine ähnliche Welle von Neugründungen fand nach dem 2. Weltkrieg und dann nochmals in den siebziger/achtziger Jahren statt (Schweitzer et al 2001). 17

18 Grundlagen Johan Galtung (1976) hat sie als die drei Friedensstrategien bezeichnet: Die Aufgabe, eine Übereinkunft über die (sichtbaren) Inhalte des Konfliktes zu finden, was i. d. R. durch Verhandlungen geschieht (deutsch Friedensschaffung oder Friedensstiftung, aber vielleicht eindeutiger mit dem englischen Begriff Peacemaking bezeichnet); die Aufgabe, Gewalt einzudämmen bzw. zu verhindern und Sicherheit wiederherzustellen (Peacekeeping, deutsch: Friedenssicherung) und die Aufgabe, die eigentlichen Ursachen wie die Folgen des gewaltsamen Konfliktes zu bearbeiten (Peacebuilding, manchmal im Deutschen als Friedenskonsolidierung übersetzt) Akteure und Aufgabenfelder Wenn wir in Deutschland Zivile Konfliktbearbeitung im internationalen Kontext diskutieren, dann denken wir i. d. R. immer zuerst an die Frage, was wir denn tun können. Auch in dieser Studie liegt der Schwerpunkt auf dieser Frage. Aber dabei darf nicht übersehen werden, dass alles, was von außen in der Absicht unternommen wird, bei der Bewältigung eines Konfliktes zu helfen, immer auch nur das sein kann: eine Hilfe. Entscheidend ist, was die Menschen vor Ort tun, diejenigen, die in dem Konflikt leben von der Regierung bis zu den einfachen Bürgerinnen und Bürgern auf der Basisebene. Darauf wurde auch in den für diese Bestandsaufnahme durchgeführten Interviews von Praktikerinnnen und Praktikern der Zivilen Konfliktbearbeitung immer wieder hingewiesen. Die von außen eingreifenden Parteien (in der Literatur als dritte oder externe Parteien bezeichnet) können verschiedentlich kategorisiert werden. Oftmals werden Regierungen und internationale Organisationen auf der einen Seite (auch als Pfad 1 track 1 bezeichnet) von allen anderen (track 2) unterschieden. Andere Autorinnen und Autoren bemühen sich um mehr Differenzierung. Einige fügen einen dritten Pfad (track 3) hinzu, um die Aktivität von internationalen Basisgruppen zu erfassen und von denen zu unterscheiden, die auf mittlerer oder hoher gesellschaftlicher Ebene von zivilgesellschaftlicher Seite geschieht (Reimann 2001), oder sprechen von einem 1,5 track, sofern es sich um Arbeit mit hochrangigen Persönlichkeiten handelt, die aber nicht formell Teil der Regierung sind. Wieder andere sprechen von einer vielpfadigen (multi-track) Diplomatie (vgl. Anhang Ressourcen). 10 Wie oben schon erwähnt, findet sich im englischen Sprachraum Peacebuilding manchmal auch als Oberbegriff für alle Formen der Konfliktintervention oder Konfliktbearbeitung. 18

19 Grundlagen Sichtbar wird hier, dass praktisch alle Sektoren, die eine Gesellschaft ausmachen, in der Zivilen Konfliktbearbeitung aktiv sind. Dies sind nicht nur Regierungen und internationale Organisationen und eine Vielfalt zivilgesellschaftlicher Akteure jenseits von Nichtregierungsorganisationen (z. B. Gewerkschaften, religiöse Institutionen etc.), sondern in den letzten zehn Jahren wurde besonders auch die Wirtschaft als wichtiger Akteur entdeckt (Engert 2007). 11 Eine weitere wichtige Unterscheidung wurde von Jonathan Goodhand (2001) in die Diskussion eingebracht. Goodhand weist darauf hin, dass es Konfliktbearbeiter im engeren Sinne gibt, die direkt an einem Konflikt arbeiten und viele andere, deren Hauptaufgaben anderer Art sind, z. B. Entwicklungsprojekte durchzuführen, dies aber in einem Konflikt tun und deshalb tunlichst ihre Arbeit so gestalten sollten, dass sie den Konflikt nicht unwillentlich verschlimmern. 12 Doch sollte die Unterscheidung, in und an einem Konflikt zu arbeiten, nicht überbewertet werden. Wenn das Ziel ein gerechter und stabiler Frieden ist, also wirklich Transformation des Konfliktes betrieben werden soll, dann gehören Humanitäre Hilfe, Maßnahmen der Entwicklungszusammnenarbeit (EZ) und der technischen Hilfe genauso wie Menschenrechtsarbeit zu dem Feld der Konfliktbearbeitung, da sie auf den Konflikt wirken, unabhängig davon, ob das ihr Hauptziel ist oder nicht. Das Verhältnis der verschiedenen Akteure zueinander ist dabei selbst nicht immer konfliktfrei. Trotz eines generellen Konsenses, dass alle wichtig sind, gibt es dennoch verschiedene Spannungslinien. War in der Mitte der 90er Jahre die Einsicht aufgekommen, dass es ein gleichberechtigtes Miteinander von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren bedarf (Agenda für Frieden des früheren UN-Generalsekretärs Boutros Boutros-Ghali), so gibt es heute Stimmen aus der Zivilgesellschaft, die besonders aus den Erfahrungen in Afghanistan und Irak gespeist eine klare Dominanz staatlich-militärischer Akteure wahrnehmen und den Eindruck haben, dass ihre Arbeit diesen militärisch geprägten vorgegebenen Strukturen angepasst werden soll. 13 Eine weitere deutliche Spannungslinie besteht auf der einen Seite zwischen jenen, die zumeist als in der Entwicklungszusammenarbeit Tätige langfristige Ansätze verfolgen, ausschließlich partnerorientiert arbeiten und sich als Unterstützende der Akteure vor Ort sehen, in deren Hand es liegt, wie sich der Konflikt entwickelt. Auf der anderen Seite stehen Ansprüche, die manchmal von Gebern und der Politik geäußert werden, die einen schnellen Wandel und Fortschritt erwarten und die internationale Hilfe als Macher sehen wollen, die Frieden schaffen. Eine dritte wenngleich 11 Wirtschaft gilt i. d. R. als eigener Sektor in Abgrenzung von Zivilgesellschaft, Familie und Staat (s. Barnes 2005). 12 Goodhands dritte Kategorie sind jene, die um einen Konflikt herum arbeiten, d. h. ihn als Hindernis oder zu vermeidenden Umweltfaktor ansehen (Goodhand 2001: 8). 13 Diese Debatte, die oftmals unter dem Stichwort zivil-militärische Zusammenarbeit geführt wird, kann hier nicht weiter verfolgt werden. Siehe Burghardt & Pietz 2006 und Brzoska & Ehrhart

20 Grundlagen diffusere Spannungslinie kann ausgemacht werden zwischen Ansätzen, die auf menschenrechtlichen oder sozialen Wandel (z. B. Umsturz eines Regimes) hinarbeiten und gewalt-präventionsorientierten Ansätzen. Während wiederum der Konsens, den wohl fast alle mittragen, heißt, dass Frieden und Gerechtigkeit nicht trennbar sind, gibt es in der Praxis durchaus Probleme, da die Unterstützung von Menschenrechten und Demokratisierung Konflikt eher schürt als verhindert. Das hier zu den verschiedenen Akteuren Gesagte lässt sich in dem folgenden Schaubild zusammenfassen, bei dem die relative Größe der einzelnen Bereiche eher intuitiv denn wissenschaftlich begründet ist und es auch mehr Überlappungen geben mag als die Graphik zeigen kann. Handlungsfelder bei der Konfliktbearbeitung Es wurde bereits eingangs erwähnt, dass das Interesse an Ziviler Krisenprävention und Ziviler Konfliktbearbeitung seit den frühen 90er Jahren stark expandiert ist. Dies hat auf der Seite der Staatenwelt dazu geführt, dass eine Reihe von Instrumenten geschaffen wurde, die speziell oder vorwiegend für diesen Zweck zur Verfügung stehen. Aus deutscher Sicht besonders von Bedeutung sind die hier folgenden. 20

21 Grundlagen In Deutschland selbst gehören dazu in erster Linie der 2004 beschlossene Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung, 14 der vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung finanzierte Zivile Friedensdienst (ZFD) als eine Sonderform des Entwicklungsdienstes, 15 das Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF), 16 die Bereitstellung von Mitteln aus dem Haushaltstitel Friedenserhaltende Maßnahmen, die Zusammenarbeit des Auswärtigen Amtes mit dem Förderprogramm zivik des Instituts für Auslandsbeziehungen (ifa) für die Bewilligung und Begleitung von Projekten Ziviler Konfliktbearbeitung und die Gründung der Deutschen Stiftung Friedensforschung. 17 Ein gemischt staatlichzivilgesellschaftliches Projekt ist die beim BMZ angesiedelte Gruppe Friedensentwicklung (FriEnt). 18 Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Europäischen Gemeinschaft und bei der OSZE. In der EU gibt es eine große Reihe von einschlägigen Instrumenten (Pérez 2006, International Alert et al 2007 und Weitsch 2008) Teilweise stehen sie im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU und betreffen sowohl Krisenreaktion (Stabilitätsinstrument) wie längerfristige Programme, besonders solche ökonomischer Art und politischen Dialog. Dazu kommen die Instrumente im Kontext von Beitrittsgesuchen zur EU (Instrument for Pre-accession Assistance) und die Unterstützung von Ländern an den Außengrenzen der EU durch das European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI), das EU-Stabilitätsinstrument und das Peacebuilding Partnership-Programm, Wahlbeobachtungsmissionen, Katastrophenhilfe, Unterstützung von Menschenrechtsschutz und vieles mehr. 14 Dabei berücksichtigt der Aktionsplan insbesondere, dass Krisenprävention nicht ausschließlich mit Hilfe von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik bewältigt werden kann, sondern eine breit angelegte, ressortübergreifende Querschnittsaufgabe ist, die zunehmend auch andere Politikbereiche, vor allem die Wirtschafts-, Umwelt-, Finanz-, Bildungs-, Kultur- und Sozialpolitik fordert (Die Bundesregierung 2006, Erster Umsetzungsbericht, S. 8). [ ] Mittel für die Unterstützung internationaler Maßnahmen in den Bereichen Krisenprävention, Friedenserhaltung und Konfliktbewältigung [erfuhren] einen Aufwuchs von bislang rund 12 auf 62 Mio. EUR. Teil der zusätzlichen Mittel des Auswärtigen Amts ist ein so genannter Krisenfonds im Umfang von 25 Mio. EUR. Damit hat die Bundesregierung eine Möglichkeit geschaffen, sich im Fall eines Konflikts rasch mit einem Beitrag an Maßnahmen der unmittelbaren Konfliktbewältigung zu beteiligen. Damit ist einem spürbaren Defizit abgeholfen. Darüber hinaus wurden 133,3 Mio. EUR für angepasste Strategien der Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung im Rahmen von Maßnahmen der entwicklungsorientierten Not- und Übergangshilfe bereitgestellt. (Auswärtiges Amt 2008). 15 Laut Weißbuch des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wurden bis Mitte 2007 für mehrjährige Einsätze insgesamt rund 380 Stellen von Friedensfachkräften in 43 Ländern mit einem Volumen von rund 127 Mio. Euro bewilligt (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2008b). Im Haushaltsjahr 2007 allein standen 17 Mio. Euro für den ZFD zur Verfügung. Zum Vergleich: Insgesamt waren 2004 rund deutsche Fachkräfte der Entwicklungszusammenarbeit im Einsatz (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2004). 16 Das Berliner Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) wurde im April 2002 als Durchführungsorganisation des Auswärtigen Amtes gegründet. Seine Aufgabe ist es, zur Stärkung internationaler ziviler Kapazitäten zur Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung durch Aufbau und Pflege eines Expertenpools von deutschem zivilen Fach-und Führungspersonal, Training solchen Personals für internationale Friedens- und Beobachtungseinsätze, Rekrutierung, Betreuung und Nachbetreuung sowie unabhängige wissenschaftliche Analyse (Lessons Learned und Best Practices) beizutragen. Siehe 17 Die Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) wurde im Jahr 2000 mit Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gegründet. Ihr Ziel ist es, die Friedensforschung ihrer außen- und sicherheitspolitischen Bedeutung gemäß insbesondere in Deutschland dauerhaft zu stärken und zu ihrer politischen und finanziellen Unabhängigkeit beizutragen. In ihrem Stiftungsbeirat sind sowohl Vertreterinnen und Vertreter der Bundesregierung wie des Bundestages und wissenschaftlicher Einrichtungen. Die DSF vergibt Mittel für Forschungsprojekte, Konferenzen und Struktur- und Nachwuchsförderung. (Siehe 18 Wie Deutschland haben viele andere Länder eigene Instrumente geschaffen bzw. betrachten Konfliktbearbeitung als eine Aufgabe ihrer Außen- und Entwicklungspolitik. Wichtige Geldgeber in diesem Bereich sind u. a. die USA (USIP, USAID), Kanada (CIDA), Schweden (SIDA), das Vereinigte Königreich (DFID) und Australien (AusAid). 21