Handbuch des Polizeirechts

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1 Handbuch des Polizeirechts Gefahrenabwehr, Strafverfolgung, Rechtsschutz von Nils Bergemann, Prof. Dr. Hans Boldt, Prof. Dr. Dr. h.c. Erhard Denninger, Prof. Dr. Helmut Frister, Michael Kniesel, Prof. Dr. Hans Lisken, Reinhard Mokros, Dr. B. Thomas Petri, Prof. Dr. Ralf Poscher, Dr. Frederik Rachor, Dr. Wolfgang Sailer, Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Michael Stolleis 5., neu bearbeitete und erweiterte Auflage Handbuch des Polizeirechts Bergemann / Boldt / Denninger / et al. schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Polizei-, Sicherheitsrecht Verlag C.H. Beck München 2012 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN

2 Lisken/Denninger Handbuch des Polizeirechts

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4 Handbuch des Polizeirechts Gefahrenabwehr Strafverfolgung Rechtsschutz Herausgegeben von Dr. Dr. h.c. ERHARD DENNINGER Dr. FREDERIKRACHOR NILS BERGEMANN Oberregierungsrat beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Berlin Dr. HANS BOLDT em. Professor an der Heinrich-Heine-Universität, Düsseldorf Dr. Dr. h.c. ERHARD DENNINGER em. Professor an der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main Dr. HELMUT FRISTER Professor an der Heinrich Heine-Universität, Düsseldorf MICHAEL KNIESEL Rechtsanwalt, Staatsrat a. D. Königswinter Dr. HANS LISKENÀ Polizeipräsident a. D. Honorarprofessor an der Heinrich Heine-Universität Düsseldorf Bearbeitet von 5., neu bearbeitete und erweiterte Auflage 2012 REINHARD MOKROS Vizepräsident der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen, Gelsenkirchen Dr. THOMAS PETRI Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, München Dr. RALF POSCHER Professor an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg Dr. FREDERIKRACHOR Richter am Verwaltungsgericht Frankfurt am Main WOLFGANG SAILER Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht Leipzig Dr. Dr. h.c. mult. MICHAEL STOLLEIS em. Professor an der Johann Wolfgang Goethe-Universität, Direktor a. D. des Max Planck-Instituts für Europäische Rechtsgeschichte Frankfurt am Main

5 ISBN # 2012 Verlag C. H.Beck ohg Wilhelmstraße 9, München Druck und Bindung: Druckerei C. H. Beck Nördlingen (Adresse wie Verlag) Satz: ottomedien, Darmstadt Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)

6 Vorwort zur fünften Auflage Während der fünf Jahre, die seit dem Erscheinen der Vorauflage vergangen sind, setzte sich die Tendenz der Legislative zur vermehrten Normenproduktion fort, hielt die Bereitschaft der Exekutive zur stetigen Neuausrichtung ihrer Organisationsformen an, nahm die Kontrolldichte der Judikative weiter zu (Computer-Grundrecht). Diese einem Reiz- Reaktion-Schema unterliegenden Prozesse werden in einem neuen Abschnitt im Kapitel über die Geschichte der Polizei, der einen Zeitraum von etwa 40 Jahren in den Blick nimmt, protokolliert (Kap. A). Die hierbei aufscheinenden Phänomene einer fortschreitenden Zentralisierung von Befugnissen bei gleichzeitiger Verflüssigung von Strukturen werden in den ebenfalls neu geschriebenen Kapiteln über die Organisation der Sicherheitsbehörden in Deutschland (Kap. C) und die transnationale Komponente der Polizeiarbeit aufgegriffen (Kap. O). Wie den aus diesen Phänomenen erwachsenden Bedrohungen für die Freiheit des Einzelnen begegnet werden kann, beschreibt der vollständig neu verfasste Abschnitt über die rechtsstaatliche und demokratische Funktion der Polizei (Kap. B I.), wobei speziell der grundrechtliche Schutz vor Informationseingriffen in dem Beitrag über die polizeiliche Datenverarbeitung noch genauer beleuchtet wird (Kap. G). Es bleibt weiterhin ein Anliegen dieses Handbuchs, das Polizeirecht nicht nur als allgemeinen Teil des Gefahrenabwehrrechts zu begreifen, auch wenn dessen strukturbildende verwaltungsrechtliche Kategorien Gefahr, Verantwortlichkeit, Verhältnismäßigkeit ihre zentrale Bedeutung behalten (Kap. B I. und D). Die Autoren sind darüber hinaus bemüht, die realen Bedingungen der Wirksamkeit polizeilichen Handelns aufzuzeigen. Eines ihrer Kennzeichen ist das Nebeneinander von Normengefügen und, damit einhergehend, die Konkurrenz von Kompetenzen. Es werden deshalb auch solche Rechtsmaterien behandelt, die als spezifische Ausprägungen des Gefahrenabwehrrechts verstanden werden können, auch wenn sie heute unterschiedlich starke Bezüge zur praktischen Polizeiarbeit aufweisen (Kap. J und K). Die Doppelfunktion der Polizei macht es außerdem notwendig, das Handeln der Polizei nicht nur mit Blick auf die Polizeigesetze (Kap. E und G) sondern auch auf die Strafprozessordnung einer detaillierten Betrachtung zu unterziehen (Kap. F und G). Eine wirklichkeitsnahe Betrachtung setzt schließlich eine Vorstellung vom Zusammenspiel zwischen Polizeibehörden und Geheimdiensten voraus, weshalb diesem Thema erstmals ein eigenständiger Beitrag gewidmet wird (Kap. H). Unter welchen Voraussetzungen der Staat die Kosten für Polizeieinsätze dem Einzelnen aufbürden kann anstatt der Allgemeinheit (Kap. N) oder unter welchen Voraussetzungen der Staat dem Einzelnen für misslungene Einsätze finanziell haftet (Kap. M) sind Fragen, die in Zeiten knapper Kassen aktuell bleiben werden. Im Streitfall haben, hier wie auch sonst, die Gerichte das letzte Wort (Kap. L). Dank schulden die Herausgeber Herrn Dr. Wolfgang Czerny für die umsichtige Lektorierung der Manuskripte und vielen Lesern der Vorauflage für Anregungen und Kritik. Beide sind auch künftig willkommen. Königstein i. T./Frankfurt a. M. im Dezember 2011 Die Herausgeber V

7 Vorwort zur ersten Auflage Der aus den Freiheitsverbürgungen der Grundrechte folgende staatliche Schutzauftrag richtet sich gemäß Art. 20 GG an alle Zweige der Staatsgewalt. Die spezialgesetzlichen Voraussetzungen hat der Gesetzgeber zu schaffen. Der Vollzug obliegt den Ordnungsbehörden, zu denen die Vollzugspolizei zählt. Für die Schlichtung von Sozialkonflikten bedarf es der Justiz. Mit der zunehmenden,,entpolizeilichung der Verwaltung ist der Aufgabenbereich der,,polizei reduziert worden auf die Abwehr unmittelbar drohender Rechtsgefahren, soweit nicht andere Behörden primär zuständig und erreichbar sind. Dennoch ist nicht zuletzt wegen der zeitweiligen Unerreichbarkeit vieler Sonderordnungsbehörden das tatsächliche Arbeitsfeld der Polizei (im engeren Sinne) nicht geringer, sondern eher breiter geworden. Zugleich haben die Probleme in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zugenommen. Routine ist nicht mehr die Regel. Im Vordergrund stehen sowohl im präventiven als auch in dem zugewiesenen repressiven Bereich die Problemanalyse und die konstruktive Suche nach jeweils sachgerechten praktischen Lösungen. Dieses Buch versteht sich als Hilfe bei der Suche nach Lösungen im Rahmen der grundgesetzlichen Vorgaben. Darauf legen die Autoren Wert: Es geht nicht allein um die perfekte,,lagebewältigung, sondern allzeit auch um die dauerhafte Sicherung der grundgesetzlichen Freiheitsordnung. Das bedeutet, daß die Verfahrensgesetze, zu denen die Polizeigesetze zählen, nicht nur als Ermächtigung zu Grundrechtseingriffen, sondern wie die Verfassung selbst auch zugleich als Schutz vor der Staatsgewalt zu verstehen sind, weil die Freiheit in unserer Geschichte stets mehr von der,,obrigkeit als von Außenseitern der Gesellschaft bedroht war. Das ist der Ursprung unserer Verfassungen und unserer Polizeigesetze. An der Neigung, dem,,guten Zweck normative Grenzen zu opfern, hat sich nichts geändert und wird sich nichts ändern. Sonst bedürften wir keiner Gesetze. Unsere Arbeit fiel in eine Zeit des Umbruchs in beiden Teilen Deutschlands: In den alten Bundesländern bot die notwendige Neuregelung der polizeilichen Informationsverarbeitung Anlaß zu mehr oder weniger intensiver Novellierungsarbeit; in den neuen Bundesländern mußte und muß überhaupt Grund gelegt werden für eine rechtstaatliche Polizei. Wegen dieser besonderen Situation konnte die Darstellung nicht sämtliche Polizeigesetze bis auf den jüngsten Stand gleichmäßig berücksichtigen. In erster Linie, aber nicht ausschließlich, beruht sie auf den Gesetzen der Länder Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland. Diese vier Länder haben 1989/1990 den großen Novellierungsschub eingeleitet, ihre Gesetze bilden wichtige Maßstäbe für die bis heute noch nicht abgeschlossene Neuordnung des Polizeirechts in Deutschland. Das Buch will also durch problemorientierte Darstellung der Aufgaben und Befugnisse der Vollzugspolizeien in Bund und Ländern einschließlich einer Übersicht über die Lage in Europa eine Handreichung für den Polizeipraktiker, aber auch eine Hilfe für die Studierenden sein, wobei auf Übersichtlichkeit und Klarheit Wert gelegt wurde. Dem soll auch der Gesetzesanhang dienen, der freilich aus Platzgründen und je nach dem Stand der Novellierungen auf eine Auswahl beschränkt werden mußte. Für kritische Hinweise aus der Leserschaft sind wir dankbar, weil das Recht nie ruht und alle Erkenntnisse nur begrenzt sind. Düsseldorf, Frankfurt im Mai 1992 Die Herausgeber VI

8 Inhaltsübersicht Seite Inhaltsverzeichnis... IX Literaturverzeichnis... XIII Abkürzungsverzeichnis... XVII Fundstellen der deutschen Polizeigesetze... XXXI A. Geschichte der Polizei in Deutschland... 1 B. Die Polizei im Verfassungsgefüge C. Organisation der Sicherheitsbehörden in Deutschland D. Polizeiaufgaben E. Polizeihandeln F. Polizeihandeln im Strafverfahren G. Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht H. Nachrichtendienste und Polizei J. Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung K. Versammlungsrecht L. Rechtsschutz M. Ausgleichs- und Ersatzansprüche des Bürgers N. Haftung für Polizeikosten O. Polizeihandeln auf Ebene der Europäischen Union Sachverzeichnis

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10 Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis... Abkürzungsverzeichnis... Fundstellen der deutschen Polizeigesetze... A. Geschichte der Polizei in Deutschland Seite XIII XVII XXXI I. Die Polizei im frühmodernen Staat (15. bis 18. Jahrhundert) (Boldt/Stolleis) 3 II. Die Polizei in der konstitutionellen Monarchie des 19. Jahrhunderts (Boldt/Stolleis)... 9 III. Die Polizei in der Weimarer Republik und unter dem nationalsozialistischen Regime (Boldt/Stolleis) IV. Die Polizei der Nachkriegszeit (Boldt/Stolleis) V. Die Polizei seit 1960 (Petri) B. Die Polizei imverfassungsgefüge I. Rechtsstaatliche und demokratische Grundlagen der Polizeiarbeit (Denninger) 62 II. Polizei und Justiz (Denninger/Poscher) III. Polizei und andere Ordnungsbehörden (Denninger/Poscher) IV. Polizei und Geheimdienste (Denninger/Poscher) V. Polizei als Hilfsorgan; Polizei und Militär (Denninger/Poscher) VI. Landes- und Bundespolizei (Denninger/Poscher) VII. Polizei und private Sicherheitsdienste (Lisken/Denninger) VIII. Anhang: Polizei und die,,guten Sitten (Lisken) C. Organisation der Sicherheitsbehörden in Deutschland (Rachor) I. Vorbemerkung II. Kommunale Sicherheitsbehörden III. Polizeibehörden der Länder IV. Polizeibehörden des Bundes V. Nachrichtendienste VI. Justiz VII. Informelle Strukturen D. Polizeiaufgaben (Denninger) I. Gefahrenabwehr II. Strafverfolgung III. Vollzugshilfe, Amtshilfe IV. Zuständigkeit in Eilfällen V. Besonders zugewiesene Aufgaben der Vollzugspolizei (Polizei als,,sonderordnungsbehörde E. Das Polizeihandeln (Rachor) I. Vorbemerkung II. Formen polizeilichen Handelns III. Maßstäbe polizeilichen Handelns IV. Polizeiliche Einzelmaßnahmen V. Polizeilicher Zwang IX

11 Inhaltsverzeichnis beck-shop.de F. Polizeihandeln imstrafverfahren (Frister) Seite I. Strafverfahren und die strafprozessualen Aufgaben der Polizei II. Vernehmung III. Allgemeine Fragen des strafprozessualen Eingriffsrechts IV. Untersuchungshaft und vorläufige Festnahme V. Fahndungsmaßnahmen und Identitätsfeststellung VI. Sicherstellung VII. Durchsuchung VIII. Körperliche Untersuchungen, erkennungsdienstliche Maßnahmen und DNA-Analyse IX. Verdeckte Informationserhebung G. Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht (Petri) I. Verfassungsrechtlicher Rahmen II. Tatsächliche Grundlagen der polizeilichen Datenverarbeitung III. Rechtliche Grundlagen der Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht H. Nachrichtendienste und Polizei (Bergemann) I. Entwicklung und verfassungsrechtlicher Rahmen II. Aufgaben und Befugnisse III. Allgemeine Verfahrenssicherungen J. Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung Teil I: Ausländerrecht (Sailer) I. Historische Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Begriffe und Regelungsbereiche des Aufenthaltsgesetzes Teil II: Baurecht (Sailer) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten im Bauordnungsrecht III. Begriffe und Regelungsgegenstand des Bauordnungsrechts Teil III: Gesundheitsrecht (Kniesel) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Begriffe, Regelungsgegenstände und Befugnisse Teil IV: Gewerberecht (Sailer) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten im Gewerberecht III. Begriffe und Regelungsgegenstand der Gewerbeordnung IV. Begriffe und Regelungsgegenstand der Handwerksordnung V. Begriffe und Regelungsgegenstand des Gaststättengesetzes Teil V: Hilfeleistungsrecht (Kniesel) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Begriffe, Regelungsgegenstände und Befugnisse X

12 Seite Teil VI: Luftsicherheitsrecht (Kniesel) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Aufgaben und Befugnisse Teil VII: Melde-, Pass- und Ausweisrecht (Sailer) I. Melderecht II. Pass- und Personalausweisrecht Teil VIII: Straßenverkehrsrecht (Kniesel) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Aufgaben und Befugnisse Teil IX: Umweltrecht (Kniesel) I. Regelungsbereiche, Entwicklung und Verhältnis zum allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht II. Grundlagen des Umweltrechts III. Gebiete des Umweltrechts Teil X: Öffentliches Vereinsrecht (Sailer) I. Regelungsbereich, Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Begriffe und Regelungsgegenstände des Vereinsrechts IV. Rechtsschutz Teil XI: Waffenrecht (Sailer) I. Historische Entwicklung und aktuelle gesetzliche Grundlagen II. Zuständigkeiten III. Begriffe und Regelungsgegenstand des Waffengesetzes IV. Regelungsgegenstand des Kriegswaffenkontrollgesetzes V. Regelungsgegenstand des Sprengstoffgesetzes K. Versammlungsrecht (Kniesel/Poscher) I. Historischer Aufriss II. Völker- und gemeinschaftsrechtliche Vorgaben III. Kompetenzen für das Versammlungswesen IV. Grundrechtlicher Schutz V. Vorgaben der Versammlungsgesetze L. Rechtsschutz I. Vorbemerkung (Rachor) II. Rechtsschutz gegen Maßnahmen auf der Grundlage des Polizeirechts (Rachor) 1246 III. Rechtsschutz gegen strafprozessuale Eingriffe (Frister) M. Ausgleichs- und Ersatzansprüche des Bürgers (Rachor) Inhaltsverzeichnis I. Vorbemerkung II. Haftungsbegründende Tatbestände bei rechtmäßigen Maßnahmen III. Haftungsbegründende Tatbestände bei rechtswidrigen Maßnahmen IV. Inhalt, Art und Umfang des Schadensausgleichs und des Schadensersatzes V. Haftungsbeschränkung, Haftungsausschluss, Vorteilsausgleichung VI. Rechtsweg, Anspruchsgegner, Verjährung VII. Sonderregelungen, Konkurrenzen VIII. Exkurs: Ansprüche auf Folgenbeseitigung und Unterlassung XI

13 Inhaltsverzeichnis beck-shop.de N. Haftung für Polizeikosten (Sailer) Seite I. Allgemeine Grundsätze II. Einzelfälle kostenpflichtiger polizeilicher Leistungen O. Polizeihandeln auf Ebene der Europäischen Union (Mokros) I. Einführung II. Sicherheitsbehörden auf Ebene der EU III. Rechtsgrundlagen des Polizeihandelns im EU-Recht IV. Polizeiliche Informationssysteme auf Ebene der EU V. Polizeihandeln in einem anderen EU-Mitgliedstaat VI. Polizeihandeln für einen anderen EU-Mitgliedstaat VII. Polizeihandeln im Auftrag der EU VIII. Ausblick Sachverzeichnis