Modellprogramm: Förderung sozialer Selbsthilfe in den neuen Bundesländern. Selbsthilfeförderung durch Länder, Kommunen und Krankenkassen

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1 Modellprogramm: Förderung sozialer Selbsthilfe in den neuen Bundesländern Selbsthilfeförderung durch Länder, Kommunen und Krankenkassen 1. Vorwort 2. Gliederung 1. Vorwort von Professor Christian von Ferber "Selbsthilfeförderung in den neuen Bundesländern" gehört zu den Themen, die in der DDR unbekannt waren und unter dem Verdacht oppositioneller Abweichung standen. Selbsthilfe rechnet aber auch in den Gesellschaften des Westens, die über Selbsthilfe als eine sozial erwünschte Aktivität breit diskutieren, zu den "schwierigen Themen" sozialwissenschaftlicher Analysen. Unter einer strukturfunktionalen Perspektive ist die Selbsthilfe der Menschen gestaltlos, begrifflich kaum zu fassen, weil flüchtig, in ständigem Wandel begriffen und mit dem Lebensalltag der Menschen untrennbar verbunden und vermischt. Eher zugänglich sind dann schon die "abgeleiteten" Strukturen der Verbände, der Förderstellen und der auf Dauer angelegten Gruppen. Unter einer interaktionistischen Perspektive werden die Menschen selbst, die sich in der Selbsthilfe engagieren, als Handelnde oder - eher "verfremdend" bezeichnet - als Akteure in die Analyse eingeführt, aber dann doch letztlich für die Mitteilung nach außen nur als Personen gezählt und mit den Symbolen benannt, unter denen sie ihr Engagement für sich selbst und für andere verstanden wissen wollen als Diabetiker, als A- nonyme Alkoholiker, als Alleinerziehende etc.. Politischer Mut zum Experiment ist unter rechtsstaatlichen Bedingungen Bereitschaft zum kontrollierten und daher abschätzbaren Risiko. Der sozialwissenschaftlichen Begleitung des Modellprogramms "Förderung der sozialen Selbsthilfe in den neuen Bundesländern" des Bundesministeriums für Familie und Senioren, mit der das Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung (ISAB Köln-Leipzig) beauftragt wurde, fiel damit neben der Materialsammlung, Aufbereitung und Analyse, neben der Unterstützung und Beratung der Implementation des Programms die Aufgabe eines Monitoring zu. Im Vordergrund stand dabei die Frage, inwieweit der Selbsthilfegedanke und die Instrumente der Selbsthilfeförderung in andere gesellschaftliche Traditionen und in eine Situation rascher gesellschaftlicher Transformation wirksam eingebettet werden können. Die hier von ISAB vorgelegten Ergebnisse sind eindrucksvoll und überraschend. Fünf überraschende Gesichtspunkte möchten wir hier herausstellen. a) Ein überzeugender Zugang zu dem "schwierigen" Thema Selbsthilfe konnte gebahnt werden. Die informellen, aber doch wiederum verpflichtend verbindlichen Beziehungen, die Menschen jenseits ihrer Familien, aber diesseits der Inanspruchnahme professioneller Dienstleistungen eingehen, um die Alltagsprobleme gemeinsam und damit befriedigender zu 1

2 bewältigen, werden in ihrem Umfang, in ihren Organisationsformen und in ihrem symbolischen Gehalt, aber auch in ihrem Förderungsbedarf sichtbar gemacht. Selbsthilfe und Selbsthilfeförderung bezeichnen auch in bezug auf die Situation in den "jungen Bundesländern" gesellschaftliche Tatsachen mit umrissenen Konturen, auf die hin planend und politisch gestaltend gehandelt werden kann. Die vergleichende Betrachtung von Selbsthilfe West und Ost erlaubt die durch unterschiedliche Erfahrungen und Ausgangsbedingungen gesicherte Formulierung von Grundsätzen und effektiven Verfahren der Selbsthilfeförderung (Kap. 7). b) Die Themen und die Schwerpunkte, unter denen sich die Menschen in den "jungen" Bundesländern für die Selbsthilfe engagieren, unterscheiden sich kaum von denen in den "alten" Bundesländern. Dies war zu erwarten und ist angesichts der gesellschaftlichen Transformation doch wiederum überraschend. Zu erwarten war angesichts ähnlicher Altersverhältnisse der Bevölkerung und damit vergleichbarer Morbidität die Bildung von Selbsthilfegruppen chronisch Kranker. Für sie gilt ähnlich wie für Behinderte, daß sie Identität und Zukunftsperspektiven unter der Bedingung eingeschränkter Gesundheit und Leistungsfähigkeit neu definieren und (wieder) gewinnen müssen. Warum sollte dies für die Menschen nach dem Ende der SED-Herrschaft anders sein? Ähnliches gilt für viele Lebensprobleme wie Umgang mit süchtigem und abhängigem Verhalten, mit der Situation des Alleingelassenseins nach Zerbrechen der Partnerschaft, mit der Erziehung von Kindern oder mit den Verlusterfahrungen des Altwerdens. In diesen Erlebnissen und Erfahrungen, in ihrem Gewahrwerden und in ihrer Verarbeitung wird eine gesellschaftliche Wirklichkeit sichtbar, die von Orwells Schreckensvision des totalitären Sozialismus nicht erreicht wird, weil sie unabhängig von Herrschafts- und Wirtschaftssystemen existiert und von den Menschen ihren eigenen Bedürfnissen entsprechend gestaltet werden kann. Überraschend ist dagegen, daß die in der gesellschaftlichen Transformation aufbrechenden sozialen Probleme: Arbeitslosigkeit und Verlust beruflicher Perspektiven, Vorruhestand, Orientierungsprobleme der Frauen, Umweltfragen, Mieterschutz etc. sich in der Arbeit der Selbsthilfekontaktstellen und in der über sie sichtbar gemachten Selbsthilfeszene nicht darstellen oder nur am Rande erscheinen. Für den Beobachter stellt sich allerdings die besorgte Frage, ob die in den jungen Bundesländern allererst entstehende politische Struktur der Parteien und Verbände, also die parteien- und verbändestaatliche Demokratie, diese Bedürfnisse und das von ihnen gespeiste Potential an bürgerschaftlichem Engagement aufnehmen und weitertragen oder aber ob es zum Zündstoff radikaler Gruppen oder Parteien wird, die Versprechungen machen, aber letztlich außer gewaltsamen Aktionen keine Lösungen anbieten können. c) Die Ausbreitung des Selbsthilfegedankens erfolgt ungeachtet der zu erwartenden Anlaufschwierigkeiten der Förderung rasch. Unterschiede zwischen den Bundesländern und nach regionaler Struktur sind erklärbar und entsprechen den Erfahrungen aus den westlichen Bundesländern. Dieses Ergebnis einer hohen Akzeptanz der Selbsthilfeförderung bestätigt die Richtigkeit der politischen Entscheidung, zügig und umfassend ein Modellprogramm aufzulegen. Allerdings sollte man sich die Option offenhalten, Selbsthilfe zur Bewältigung der aufbrechenden sozialen Folgeprobleme der gesellschaftlichen Transformation, die mit einer 2

3 zeitlichen Verzögerung eintreten, gezielt über eine Erweiterung oder Neuauflage des Förderprogramms zu unterstützen. Insoweit damit die eingangs erwähnte Monitoring-Funktion der Begleitforschung angesprochen ist, wäre diese Fragestellung für die weitere Laufzeit des Programms zu berücksichtigen. d) Lehrreich und für den Außenstehenden vielleicht überraschend sind die Schwierigkeiten, die Erfahrungen aus der Selbsthilfeförderung im Modellprogramm West zu übertragen. Ein guter und ganz offensichtlich fruchtbarer Gedanke war es, den in den neuen Bundesländern entstehenden Kontaktstellen über ein Partnerschaftsprogramm gesicherte und authentische Erfahrungen aus der Kontaktstellenarbeit im Westen zu vermitteln. Das Partnerschaftsprogramm gehört unbestritten zu den besonders erfolgreichen Implementationshilfen für die Förderung der Selbsthilfe in den neuen Bundesländern. Betrüblicher dagegen stellt sich der Lernprozeß in den verschiedenen (Sozial-)Verwaltungen dar. Bei allem Respekt vor den Chancen föderaler Innovationen gibt es für eine effiziente Selbsthilfeförderung aus der Sache heraus Vorgaben, die bei der administrativen Ausgestaltung der Förderpraxis zu beachten sind und bei denen es auch administrativ nichts Neues zu erfinden gibt: die Priorität der kommunalen Entscheidungsebene für eine sachgerechte Förderung ist vorgegeben, die Notwendigkeit ressortübergreifender Förderung ist selbstverständlich, weil Selbsthilfe ihre Bedürfnisse quer zum administrativen Aufbau entwickelt, aber auch dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Förderung gerade unter dem Gesichtspunkt der Spannweite und Vielgestaltigkeit der Organisationsformen der Selbsthilfe ist zur Geltung zu verhelfen. Daher ist den in Kapitel 7 formulierten Empfehlungen eine weite Verbreitung gerade in den Verwaltungen zu wünschen. e) Nach wie vor ungelöst oder durch die inzwischen veröffentlichten Richtlinien der Spitzenverbände der Krankenversicherung auf einem unbefriedigenden Zustand festgeschrieben ist die Beteiligung der Sozialversicherungsträger, insbesondere, angesichts des Umfangs der gesundheitlichen Selbsthilfe, die der Krankenkassen an der Selbsthilfeförderung. Die Erfahrungen aus den beiden Modellprogrammen belegen ein eindeutiges öffentliches Interesse an einer flächendeckenden und kontinuierlichen Arbeit von Selbsthilfekontaktstellen. Für deren Ausstattung, Arbeitsweise und Qualitätsstandards gibt es gesicherte Empfehlungen. Wegen des breiten Spektrums des von den Kontaktstellen abgedeckten Engagements in der Selbsthilfe gibt es keinen öffentlichen Träger, in dessen alleinige Verantwortung die Finanzierung sozusagen von Haus aus fallen würde. Eine Fondsfinanzierung bietet sich daher an, sie sollte von vornherein auch für private Sponsoren offenstehen, da es sich in der Selbsthilfe um bürgerschaftliches Engagement handelt. Für einen Fonds, der ressortübergreifend sowie von Gebietskörperschaften, Bundesländern und Gemeinden und von den Sozialversicherungsträgern gemeinsam gespeist wird, zugleich aber werbend für die Beteiligung privater Sponsoren angelegt ist, sollte es doch wohl möglich sein, sowohl ein Finanzierungsmodell zu entwickeln, als auch eine Organisation zu planen, in der Landes- und kommunale Ebenen gleichermaßen zu ihrem Recht kommen und an deren Entscheidungen die Selbsthilfe sachgerecht beteiligt ist. Für die Finanzierung wäre der Gedanke der Stiftung weiter zu verfolgen, für die Organisation bieten sich die im Bericht erwähnten Beiräte an. 3

4 Zu dem Zustandekommen des Berichtes haben die MitarbeiterInnen der Kontaktstellen wesentlich beigetragen, besonderer Dank aber gebührt den drei Verfassern, die neben ihren alltäglichen Aufgaben das Konzept entworfen, die Analysen durchgeführt und arbeitsteilig die Kapitel ausgearbeitet haben. 2. Gliederung Kapitel Vorwort Bundesministerin Hannelore Rönsch Prof. Christian von Ferber Seite VII IX 1. Einleitung 1 2. Bedeutung und Entwicklung der Selbsthilfe im 5 gesellschaftlichen Umbruch 2.1 Orientierungsprobleme und Identitätskrisen Soziales Engagement in der DDR Ordnungspolitische und sozialpolitische Bedeutung 9 der Selbsthilfe im Umbruch 2.4 Selbsthilfe eine besondere Form des freiwilligen 13 sozialen Engagements 2.5 Spektrum und Umfang der Selbsthilfe in den neuen 17 Bundesländern 2.6 Leistungen und Strukturdaten von Selbsthilfegruppen Selbsthilfeverbände Unterstützung der Selbsthilfe durch 32 Selbsthilfekontaktstellen 3.1 Aufgaben und Leistungen von Selbsthilfekontaktstellen Modellhafte Förderung von Selbsthilfekontaktstellen 36 in den neuen Bundesländern durch den Bund 3.3 Nutzer der Selbsthilfekontaktstellen Unterstützungsbedarf von Selbsthilfegruppen und 40 Leistungen der Selbsthilfekontaktstelle 3.5 Selbsthilfebeiräte 42 4

5 4. Direkte Förderung von Selbsthilfegruppen in den 47 neuen Bundesländern 4.1 Förderung von Selbsthilfegruppen durch die Kommunen Bewertung der kommunalen Förderung von 51 Selbsthilfegruppen 4.3 Förderung von Selbsthilfegruppen durch die Länder Bewertung der Förderung von Selbsthilfegruppen 59 durch die Länder 4.5 Erfordernisse für die Förderung von Selbsthilfegruppen und Initiativen (mit Modellrechnung) Förderung von Selbsthilfekontaktstellen in den 68 neuen Bundesländern 5.1 Sozialministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern Ministerium für Arbeit, Gesundheit, Soziales und 71 Frauen des Landes Brandenburg 5.3 Ministerium für Arbeit und Soziales des Landes 73 Sachsen-Anhalt 5.4 Ministerium für Soziales und Gesundheit des Landes 74 Thüringen 5.5 Ministerium für Soziales, Gesundheit und Familie des 75 Freistaates Sachsen 5.6 Berliner Senatsverwaltung für Soziales Förderung der Selbsthilfekontaktstellen durch 77 Städte und Kreise 5.8 Funktion von Landesarbeitsgemeinschaften der Selbsthilfekontaktstellen Rolle der Krankenkassen bei der Selbsthilfeförderung Direkte Selbsthilfegruppenförderung durch Krankenkassen 6.2 Förderung der Selbsthilfeinfrastruktur durch Krankenkassen 6.3 Perspektiven der Selbsthilfeförderung durch Krankenkassen

6 7. Empfehlungen zur Selbsthilfeförderpolitik Ziele, Zuständigkeiten und Instrumente der Selbsthilfeförderpolitik Empfehlungen zur infrastrukturellen Förderung der 98 Selbsthilfe durch Selbsthilfekontaktstellen Aufgabenprofil, organisatorische und personelle 98 Standards einer Selbsthilfekontaktstelle Kosten und Finanzierung von Selbsthilfekontaktstellen Empfehlungen für Richtlinien zur direkten Selbsthilfegruppenförderung Modellrechnung zur Finanzierung von Selbsthilfekontaktstellen Anhang Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis Veröffentlichungen im Modellprogramm Mustergliederung für Anträge von Selbsthilfegruppen auf finanzielle Förderung 116 Abbildungen Abb. 1: Selbsthilfe als Gegenstand der Sozialpolitik 16 Abb. 2: Selbsthilfegruppen - Projekte - professionelle 16 Einrichtungen Abb. 3: Selbsthilfebereiche in Städten und ländlichen 17 Regionen Abb. 4: Umfang der Selbsthilfe 19 Abb. 4a: Verschiedene Formen der Selbsthilfe 20 Abb. 5: Selbsthilfegruppentypen in Städten, ländlichen 20 Regionen und Bundesländern Abb. 6: Leistungen und Aktivitäten von Selbsthilfegruppen 21 Abb. 7: Mitgliedschaft von Selbsthilfegruppen in über- 23 regionalen Selbsthilfe- und in Wohlfahrtsverbänden Abb. 8: Mitgliederzahl von Selbsthilfegruppen und Initiativen 24 Abb. 9: Finanzielle Situation von Selbsthilfegruppen und 25 Initiativen Abb. 10: Finanzierungsquellen von Selbsthilfegruppen und 26 6

7 Initiativen Abb. 11: Unterstützungsformen der Selbsthilfe in der 30 Bundesrepublik Deutschland Abb. 12: Die Aufgaben und Adressaten einer Selbsthilfe- 33 kontaktstelle Abb. 13: Standards einer Selbsthilfekontaktstelle 35 Abb. 14: Selbsthilfekontaktstellen und Träger im 38 Bundesmodellprogramm Abb. 15: Modellstandorte in den neuen Bundesländern 38 Abb. 16: Nutzer der Modellkontaktstellen im Jahr Abb. 17: Unterstützungsbedarf von Selbsthilfegruppen und 40 Initiativen Abb. 18: Leistungen der Selbsthilfekontaktstellen für 41 Selbsthilfegruppen und Initiativen Abb. 19: Richtlinien und Förderetats für Selbsthilfegruppen 46 in den Modellstandorten Abb. 20: Probleme der derzeitigen Selbsthilfegruppen- 62 förderung Abb. 21: Beitrag der Krankenkassen zur Selbsthilfeförderung 93 in den neuen Bundesländern Abb. 22: Anzahl der Selbsthilfekontaktstellen in den neuen 108 Bundesländern (Modellrechnung) Abb. 23: Kosten eines flächendeckenden Netzes von Selbsthilfekontaktstellen in den neuen Bundesländern 109 Braun, J./ Kasmann, E./ Kettler, U.: Selbsthilfeförderung durch Länder, Kommunen und Krankenkassen. Förderbedarf und Empfehlungen. Schriftenreihe des BMFuS Bd. 42. Kohlhammer,