Diskussionspapier Sektorale Mechanismen

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1 Dr. Roland Geres, München, den Vorbemerkung Dieses Diskussionspapier integriert die Diskussionen der UAG 4 zum Thema aus 2010 und basiert ansonsten nahezu vollständig auf den von Perspectives (Grundlagenteil) und der KfW (Finanzierung) erarbeiteten Entwürfen. An dieser Stelle herzlichen Dank! 1 Hintergrund und Einführung Sectoral Crediting Sectoral Trading Minderungsmaßnahmen und Diskussion Sektorale Mechanismen aus Finanzierungssicht Offene Fragen & Optionen zur weiteren Entwicklung neuer sektoraler Mechanismen Literatur/Quellen... 13

2 1 Hintergrund und Einführung Vor dem Hintergrund global steigender anthropogener Treibhausgas (THG) Emissionen ist es notwendig, Minderungsmaßnahmen nicht nur in Industrieländern, sondern auch in Schwellen- und Entwicklungsländern durchzuführen (vgl. IPCC AR4 2007). Dies gilt umso mehr, da in diesen Ländern enorme wirtschaftliche Wachstumsraten zu verzeichnen sind. In diesem Kontext werden in den UN Klimaverhandlungen Optionen diskutiert, welche die Minderungsleistungen von Schwellen- und Entwicklungsländern in ein zukünftiges Klimaschutzabkommen einbeziehen. Um eine Reduktion von THG-Emissionen möglichst effizient durchführen zu können, sollen insbesondere auch marktwirtschaftliche Instrumente zum Einsatz kommen. Seit der 13. Vertragsstaatenkonferenz (COP) 2007 auf Bali werden unter dem Schlagwort Neue marktbasierte Mechanismen die Konzepte sektoraler Gutschriften auf Basis eines nolose Ziels ( Sectoral Crediting ) und sektoraler Emissionshandel ( Sectoral Trading ) diskutiert. Im so genannten Bali Action Plan wird die Nutzung von Marktmechanismen in Betracht gezogen, um die Kosteneffizienz von THG-Minderungsleistungen zu verbessern (1b(v) des BAP). Die Einführung dieser neuen marktbasierten Mechanismen verfolgt neben der Kosteneffizienz hauptsächlich drei Ziele: Integration von Non-Annex I (NAI) Staaten in ein internationales Klimaregime. Dabei setzen sektorale Mechanismen zunächst Anreize zur Annahme freiwilliger Minderungsmaßnahmen, welche später in einem schrittweisen Ansatz in verbindliche Minderungsverpflichtungen transformiert werden können. Erschließung von Reduktionspotenzialen in bislang nicht oder wenig berücksichtigten Sektoren. Überwindung existierender Probleme des projektbasierten Mechanismus zur umweltverträglichen Entwicklung (CDM). Unter Sektoralen Mechanismen werden in der Diskussion sehr unterschiedliche Konzepte verstanden. Nachfolgend werden deshalb zwei grundlegende Ansätze beschrieben und zugleich Begrifflichkeiten klarer gemacht. 2

3 1.1 Sectoral Crediting Der zugrunde liegende Ansatz von Sectoral Crediting ist, THG-Emissionen nicht auf Projektebene sondern aggregiert in bislang wenig oder gar nicht erfassten Sektoren zu reduzieren. Dabei wird kein verbindliches Emissionsziel gewählt; vielmehr arbeitet das Konzept mit einem so genannten no-lose Ziel, welches im Falle eines Überschreitens des gesamtsektoralen Emissionszieles keine Sanktionen vorsieht. Das NAI Land erstellt auf Basis verifizierter historischer Emissionsdaten ein Referenzszenario (Business As Usual, BAU) für den entsprechenden Sektor, welches dann durch ein internationales Organ (z.b. UNFCCC Vertragsstaatenkonferenz COP) genehmigt wird. Zudem wird das Land ein sektorales Emissionsziel (no-lose) über eine bestimmte Periode festlegen, welches unter dem Emissionsniveau des BAU-Szenarios liegt. Das sektorale no-lose Ziel kann entweder absolut (Gesamtmenge CO 2 ) oder intensitätsbezogen (Menge CO 2 pro Produktionseinheit) sein. Emissions of GHGs BAU-scenario No penalty Credits will be issued ex-post No-lose target actual emissions time Eine Ausschüttung von Zertifikaten erfolgt erst ex post, d.h. nach einer bestimmten Periode und im Fall einer vereinbarten Emissionsminderung. Das Emissionsniveau des betrachteten Sektors wird über die Vermeidungsperiode kontrolliert, um reale Emissionen mit dem Zielniveau zu vergleichen. Solange die sektoralen Emissionen unterhalb des BAU Zieles und über dem no-lose Ziel liegen, werden keine Zertifikate ausgestellt. Dies geschieht erst, wenn die Sektoremissionen unter dem Niveau des nolose Zieles liegen. Diese Reduktionen werden erst durch ambitioniertere, teurere Minderungsmaßnahmen mit höheren Grenzvermeidungskosten realisiert. Da Zertifikate auf dem Kohlenstoffmarkt handelbar sind und somit einen monetären Wert darstellen, besteht für das NAI Land ein Anreiz, die Emissionen unterhalb des angestrebten no- 3

4 lose Zieles zu halten. Sectoral Crediting erfordert daher eine bestimmte Eigenleistung des NAI Landes, bevor finanzielle Anreize realisiert werden können. 1.2 Sectoral Trading Das Konzept Sectoral Trading basiert auf der Idee des Emissionshandels und zielt ebenfalls darauf ab, THG-Minderungspotenziale in Sektoren in NAI Ländern zu erschließen, die bislang kaum oder gar keine Reduktionsmaßnahmen erfahren haben. Wichtigstes Merkmal ist im Gegensatz zu Sectoral Crediting ein verbindliches Reduktionsziel. Die Regierung eines Entwicklungslandes definiert ein verbindliches Emissionsziel ( Cap ) für einen bestimmten Sektor über eine bestimmte Zeitspanne. Dieses Cap kann beispielsweise auf Basis verifizierter historischer Emissionsdaten berechnet werden und muss von einem internationalen Organ (z.b. UNFCCC Vertragsstaatenkonferenz COP) bewilligt werden. Eine internationale Aufsichtsbehörde teilt dem Land vor jeder Verpflichtungsperiode eine dem Cap entsprechende Menge an Emissionszertifikaten zu, welche auf dem internationalen Kohlenstoffmarkt gehandelt werden kann. Die Emissionen des erfassten Sektors werden gemessen und die zuständige nationale Regierungsbehörde hat dafür Sorge zu tragen, dass das nationale Emissionsziel erreicht wird. Am Ende einer Verpflichtungsperiode muss das Entwicklungsland die seinem Cap entsprechende Menge an Emissionszertifikaten an die internationale Aufsichtsbehörde zurückgeben. Aufgrund der ex ante Zuteilung kann ein Handel mit Emissionsrechten direkt zu Beginn der Verpflichtungsperiode starten und nicht erst ex post wie im Falle des CDM oder des vorgeschlagenen Sectoral Crediting Mechanismus. Ein NAI Land kann daher entsprechend der Logik des Emissionshandels sein Emissionsziel entweder durch Investitionen in Minderungsmaßnahmen oder Zukäufe von Emissionsrechten erreichen. 1.3 Minderungsmaßnahmen und Diskussion Die Vermeidung von Emissionen kann unter anderem die folgenden Maßnahmen umfassen: Freiwillige Minderungsmaßnahmen Öffentliche Anreize (z.b. Einspeisevergütung, Fortbildungsprogramme) Effizienz- oder Leistungsstandards für einzelne Technologien Projektbezogene Minderungsmaßnahmen 4

5 Kohlenstoffsteuer und/oder andere Steuern Nationaler Emissionshandel Während Sectoral Trading aufgrund des verbindlichen Zielcharakters eher die Anwendung von Maßnahmen wie z.b. Steuern oder Emissionshandel impliziert, werden unter Sectoral Crediting aufgrund des no-lose Zieles eher weniger stark verbindliche Instrumente zur THG-Reduktion wie z.b. Effizienz- oder Leistungsstandards oder freiwillige Maßnahmen Anwendung finden. Positionen Ein wichtiger Befürworter von Sectoral Crediting und Sectoral Trading ist die EU, welche das Konzept hierfür im Rahmen der UN Klimaverhandlungen im Jahre 2008 vorstellte. In einer Kommunikation der EU Kommission aus dem Frühjahr 2010 werden zudem new sectoral credits based on ambitious crediting thresholds sowie bilateral agreements on sectoral crediting between the EU and a number of third countries befürwortet. Die Verhandlungsgruppe G77 stimmt grundsätzlich zu, dass sektorale Mechanismen einen Beitrag zu verbindlichen Minderungsleistungen der Industriestaaten leisten können. Gleichwohl sollte die Hauptlast der globalen THG- Reduktionen durch die Industrieländer geschehen. Nationale sektorale Anstrengungen könnten der G77 zufolge nur ein Baustein im Instrumentenkasten für nationale Minderungsleistungen sein und sollten keinesfalls dazu führen, dass Handelsbarrieren oder -beschränkungen, Benchmarking oder Standards für Entwicklungsländer eingeführt würden. Status der Verhandlungen Während die Vertragsstaatenkonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 (COP 15) keine Entscheidungen über die Einführung neuer marktbasierter Mechanismen beschließen konnte, erarbeitete die AWG-LCA 8 Entwürfe zu Paragraph 1b (v) des Bali Action Plan zu various approaches, including opportunities for using markets, to enhance the cost-effectiveness of, and to promote, mitigation actions. Der Verhandlungsbeschluss von Cancún (Dezember 2010) der AWG-LCA trifft die Entscheidung, die Möglichkeit der Einführung von einem oder mehrerer Marktmechanismen bis zu den Verhandlungen in Durban (Dezember 2011) zu überprüfen. Die AWG-LCA ist damit betraut worden, einen Beschlussentwurf zu den Marktmechanismen für Durban fertigzustellen. Eine Einigung auf neue sektorale Marktmechanismen im Rahmen der UN erscheint daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt langfristig möglich. Dies ist v.a. im weiteren Vorgehen und auch im Umgang mit den bestehenden Mechanismen zu berücksichtigen. Auf absehbare Zeit wird der CDM als wichtigster marktbasierter Leitmechanismus auf internationaler Ebene bestehen. 5

6 Die Weiterentwicklung der projektbezogenen Ansätze zu sektoralen Mechanismen wird auch in der weiteren Diskussion eine wichtige Rolle spielen. Ein Thema von übergeordneter Bedeutung ist die Mobilisierung von Kapital zugunsten von Vermeidungsmaßnahmen. Das führt auch zu Konsequenzen zur Ausgestaltung neuer Mechanismen, die im nächsten Kapitel näher betrachtet werden. 6

7 2 Sektorale Mechanismen aus Finanzierungssicht Schaffung finanzierungsfähiger Rahmenbedingungen Zertifikate aus sektoralen Mechanismen werden, wie Zertifikate unter den flexiblen Mechanismen des Kyoto Protokolls, ex post generiert. Erst nach erfolgreicher Treibhausgasminderung wird diese in Form von Zertifikaten honoriert. Somit generieren Sektorzertifikate, ähnlich wie CERs und ERUs im Erfolgsfall und im Nachgang zusätzliche Einnahmen für den betreffenden Sektor. Sie leisten jedoch nicht zwingend einen ex ante Finanzierungsbeitrag zur Implementierung des Sektorvorhabens. Um Sektorzertifikate für die Finanzierung von sektoralen Mechanismen berücksichtigen zu können, müssen Rahmenbedingungen geschaffen werden, die es zulassen, ex post Lieferungen von Zertifikaten für eine Beleihbarkeit des Sektoransatzes ex ante zu nutzen. Im Falle von CDM sind diese Rahmenbedingungen nicht durchgehend erfüllt. Folgerichtig leiden viele CDM Vorhaben an zu geringer Finanzierungsbereitschaft seitens des Finanzsektors. Die unzureichende Beleihbarkeit von CERs liegt insbesondere an folgenden Punkten: Unsicherheit in Hinblick auf Zeitpunkt und Menge der generierten Zertifikate Langer Prozesszyklus (sowohl Registrierung als auch Ausstellung) mit unsicherem Ausgang Komplexes, häufigen Änderungen unterliegendes Regelwerk (EB Entscheidungen, Methodenänderungen etc.) Die vorgenannte Kombination aus Unsicherheit und hoher prozeduraler Komplexität führt im Ergebnis dazu, dass viele Banken nicht bereit sind, die Aussicht auf künftige Zertifikatelieferungen bei der Finanzierung zu berücksichtigen. Bei der Gestaltung sektoraler Zertifizierungsansätze ist somit darauf zu achten, die Aspekte, die zu einer erschwerten Beleihbarkeit von Zertifikaten unter CDM führen, zu vermeiden. Dementsprechend sollten die Rahmenbedingungen im Falle von sektoralen Mechanismen so gewählt werden, dass diese für Financiers möglichst transparent und berechenbar sind. Im Idealfall sollte das Risiko, keine Zertifikate aus dem Sektoransatz zu erhalten nicht über das allgemeine Betriebsrisiko der unter dem Sektor betriebenen Anlagen hinausgehen. Würde dieses Ideal (zumindest näherungsweise) erreicht, so könnten existierende Zertifikatekaufverträge - ähnlich wie Power Purchase Agreements 7

8 bei der Finanzierung von Energievorhaben - eine bedeutende Rolle bei der Strukturierung und Finanzierung von sektoralen Mechanismen einnehmen. Ausgestaltungsoptionen Derzeit werden diverse Ausgestaltungsoptionen für sektorale Mechanismen diskutiert. Eine grundsätzliche Einteilung dieser Ausgestaltungsoptionen kann auf Basis der Ebene erfolgen, auf der die Sektorkreditierung erfolgt: Option a: Aggregierte Kreditierung auf Sektorebene an einen Sektorkoordinator Im Falle von Option a) ist es naheliegend, dass die Aufnahme der Finanzmittel zur Finanzierung der Sektormaßnahmen zentral auf staatlicher Ebene erfolgt. Finanzierungspartner wären in diesem Fall staatliche Stellen, die die aufgenommenen Mittel an Anlagen innerhalb des Sektors (entweder in Geld oder in Form anderer Subventionen wie bspw. Feed-in Tariffs) zur Erreichung des Sektorzieles weiterleiten. Generierte Zertifikate würden dem staatlichen Sektorkoordinator zufallen, der die Zertifikateerträge zur Rückführung der aufgenommenen Finanzmittel nutzt. Aus Sicht des Financiers hängt die Finanzierungsbereitschaft in diesem Fall in erheblichem Maße von der Bonität des kreditnehmenden Staates ab, sofern dieser unabhängig von der Generierung etwaiger Sektorzertifikate zur Rückführung der gewährten Finanzierung verpflichtet ist. Je niedriger die Bonität des Staates, umso entscheidender wird die Transparenz und Berechenbarkeit des Kreditierungsmechanismus für die Finanzierungsentscheidung. Die Bereitschaft des kreditnehmenden Staates zur Mittelaufnahme wird ebenso von der Berechenbarkeit zukünftiger Zertifikateerträge abhängen. Eine unmittelbare Finanzierung künftiger Zertifikateerlöse auf Anlagenebene wäre ebenfalls denkbar. Allerdings stellt sich hier die Frage der Anreizgestaltung: Aus Sicht einzelner Anlagen ist unklar, inwieweit das Sektorziel erreicht wird. Anlagen die ihr Reduktionsziel übererfüllen könnten im Extremfall dennoch keine Zertifikate erhalten, sofern die Zielverfehlung anderer Anlagen zu einer Gesamtzielverfehlung des Sektors führt. Um eine Finanzierung auf Anlagenebene sicherzustellen, müssten transparente Ausgleichsmechanismen geschaffen werden, die sicherstellen, dass erfolgreiche Anlagen trotz Zielverfehlung auf Sektorebene für ihre Reduktionsleistung angemessen vergütet werden. Option b: Individuelle Kreditierung auf Anlagenebene an die einzelnen Anlagenbetreiber 8

9 In diesem Fall würden einzelne Anlagen eine individuelle Reduktionsvorgabe (Cap) erhalten und bei unterschreiten des Caps mit Zertifikaten vergütet werden. Hier würden Finanzierungen unmittelbar auf Anlagenebene erfolgen. Die Finanzierungsentscheidung eines Kreditgebers würde insbesondere von i) der Bonität des Anlagenbetreibers ii) des Konzepts zur individuellen Emissionsreduktion der Anlage und iii) der Berechenbarkeit der Kreditierung abhängen. Diese Option würde einen stärkeren unmittelbaren Reduktionsanreiz auf Anlagenebene mit sich bringen, sofern jede Anlage bei unterschreiten des Caps unmittelbar Anspruch auf Zertifikate erhält. In diesem Fall würde ein Wettbewerb um Finanzierungen entstehen. Auf Sektorebene müssten Maßnahmen getroffen werden, die sicherstellen, dass nicht mehr Zertifikate an erfolgreiche Anlagenbetreiber ausgegeben werden als der Sektor auf aggregierter Ebene auch tatsächlich erzielt hat. Absicherungsmaßnahmen gegen eine Überkreditierung könnten z.b. in Form eines Absicherungsfonds getroffen werden, in den alle erfolgreichen Anlagen einen Teil ihrer Zertifikate einlegen1. Dies wäre ein Vorgehen ähnlich dem, das in Standards zur Ausstellung von Zertifikaten im Forstbereich ( Buffer ) zunehmend zur Anwendung kommt. Fazit Die Finanzierung von Zertifikaten auf Sektorebene wird maßgeblich von der Transparenz des Kreditierungsmechanismus abhängen. Daher müssen Lösungen gefunden werden, die im Falle aggregierter Kreditierung für die nötigen Anreize auf Anlagenebene sorgen bzw. im Falle von individueller Kreditierung Schutzmechanismen, die eine zu hohe Kreditierung des Sektors verhindern. Ferner ist für die Finanzierung die Schaffung einer langfristigen Abnehmerseite Grundvoraussetzung. Dies könnte durch eine Anerkennung von Sektorzertifikaten im EU-ETS mittels bilateraler Verträge oder eines internationalen Abkommens und der Erlaubnis zur Nutzung eines ausreichend hohen Volumens solcher Zertifikate erfolgen. Als Zwischenschritt könnte eine Pilotphase in Form eines mit öffentlichen Mitteln geförderten Sektorkaufprogramms wichtige Hinweise zur Ausgestaltung von sektoralen Kreditierungsmechanismen liefern. Eine solche Pilotphase könnte in Kooperation mit Gastländern erfolgen, die sektorale Mechanismen einführen möchten. Die 1 vgl. Thinking Through the Design Possibilities for a Sectoral Crediting Mechanism, IETA, März

10 Finanzierung der Pilotphase könnte aus öffentlichen Mitteln auf UNFCCC Ebene oder im Rahmen bilateraler Länderkooperationen erfolgen. 10

11 3 Empfehlungen zur Entwicklung von sektoralen Mechanismen Die UAG 4 wurde seitens des BMU explizit gebeten, sich mit dem Themenkomplex sektoraler Mechanismen auseinanderzusetzen und Empfehlungen auszusprechen. Im Zuge der Diskussion mit Herrn Zapfel (EU-Kommission) im September wurde ferner vereinbart, auch ihm den Stand der Diskussionen zur Kenntnis zu geben. Mit diesem kurzen Text kommt die UAG 4 diesem Wunsch nach. Ein ausführlicherer Text wird bis Februar 2011 fertiggestellt. Hinsichtlich der Entwicklung und Ausgestaltung sektoraler Marktmechanismen empfiehlt die UAG 4 folgende Aspekte zu berücksichtigen und entsprechende Maßnahmen zu ergreifen: Der CDM hat eine erstaunliche Entwicklung genommen und ist aus unserer Sicht insbesondere bezüglich des Aktivierens privaten Engagements als Erfolg zu werten. Er darf daher als verfügbarer Mechanismus nicht ohne Not beschädigt werden. Dies gilt insbesondere solange andere Mechanismen nicht zur Verfügung stehen. Es ist wichtig zu beachten, daß eine Bereitstellung von Zertifikaten aus sektoralen Mechanismen kaum vor 2018 zu erwarten ist. Das langfristige Ziel, die Systematik der Klimaschutzinstrumente mit sektoralen Mechanismen weiterzuentwickeln und so auch einem globalen Kohlenstoffmarkt näher zu kommen, erscheint gerechtfertigt und sinnvoll. Dies zu verfolgen darf aber nicht dazu führen, daß kurzfristig erreichbare Fortschritte, z.b. im Zuge der CDM-Reform, unterbleiben. Dies gilt umso mehr als wesentliche Elemente sektoraler Mechanismen, z.b. standardisierte baselines und benchmarks, auch innerhalb des CDM umsetzbar sind. Bezüglich der Koexistenz mit dem gegenwärtigen und künftigen CDM sollte gewährleistet werden, dass aktuell laufende CDM Projekte insbesondere aus Gründen der Investitionssicherheit und der Vertragsbindung nicht beeinträchtigt werden. Ferner ist davon auszugehen, daß auch bei erfolgreicher Einführung sektoraler Mechanismen der CDM fortbestehen wird (z.b. in LDCs und in Sektoren, die sich für einen sektoralen Ansatz nicht eignen). Außerdem entstehen in den CDM-Projekten von der Entwicklung bis zum Monitoring die Erfahrungen, die auch in sektoralen Mechanismen unabdingbare Erfolgskriterien sind. Für Sektoren, in welchen sektorale Mechanismen eingeführt werden, ist sicherzustellen daß CDM Projekte ihre Gültigkeit unter dem CDM behalten oder geeignet überführt werden. 11

12 Ein zukünftiges internationales Klimaschutzsystem sollte gewährleisten, dass angemessene und faire Anreize zur Emissionsreduktion durch private Investoren aus Industriestaaten auch in sektoralen Marktmechanismen bestehen. Wenn über sektorale Marktmechanismen Investitionen in großem Stil angereizt werden also auch private Mittel mobilisiert werden - sollen, müssen Rahmenbedingungen auch für Finanzinvestoren und Compliance-Buyer hinreichend sein. Eine Prüfung der Vorfinanzierung von Minderungsvorhaben durch Industrieländer und Ausarbeitung von Rahmenbedingungen hierfür erscheint sinnvoll. Einführung von sektoralen Marktmechanismen vorrangig in Sektoren, die sich besonders für ein Emissionshandelssystem eignen, also z.b. im Elektrizitätssektor, der Stahl- oder der Zementindustrie. Hierzu sollte und kann frühestmöglich ein detailliertes Berichtswesen auch auf Unternehmensebene aufgesetzt werden. Gleichwohl gilt zu berücksichtigen, daß die Einführung absoluter Emissionsziele für Sektoren mit hohen Wachstumserwartungen in einigen Staaten sehr unwahrscheinlich ist (u.a relevant für Elektrizitätswirtschaft, die Eisen-, Aluminium-, und Stahlindustrie sowie für Kohleförderung und Bergbau). Pilotaktivitäten sind sinnvoll und geboten. Sie können sowohl innerhalb des UN- Systems als auch außerhalb entwickelt werden, z.b. im Rahmen bilateraler Vereinbarungen. Gerade hier sind Erfahrungen aus dem EU-ETS in besonderer Weise nutzbar. Die in der Linking Directive angelegten Möglichkeiten, Nachfrage aus der EU mit der Erprobung neuer Mechanismen zu verbinden, sollten auch schon während der Pilotphase tatsächlich eröffnet werden. Entsprechende Regelungen für die Nutzung solcher Zertifikate im EU-ETS auf europäischer und im Effort Sharing Agreement auch auf nationaler Ebene sollten eingeführt werden. 12

13 4 Literatur/Quellen Umweltbundesamt (UBA), 2010: New Market-based Mechanisms in a Post 2012 Climate Regime Challenges and Opportunities. Gupta, S., D. A. Tirpak, N. Burger, J. Gupta, N. Höhne, A. I. Boncheva, G. M. Kanoan, C. Kolstad, J. A. Kruger, A. Michaelowa, S. Murase, J. Pershing, T. Saijo, A. Sari, 2007: Policies, Instruments and Co-operative Arrangements. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. FCCC/AWGLCA/2010/14, Chapter VIII: Various approaches, including opportunities for using markets, to enhance the cost-effectiveness of, and to promote, mitigation actions; Revised Version; October 2010 ( pdf). 13