Kieler Studien Kiel Studies 332 Dennis Snower (Herausgeber) Institut fiir Weltwirtschaft an der Universitat Kiel

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1 Kieler Studien Kiel Studies 332 Dennis Snower (Herausgeber) Institut fiir Weltwirtschaft an der Universitat Kiel

2 Hans H. Glismann Klaus Schrader Privatisierung der Arbeitslosenversicherung: Ein Konzept fur Deutschland ^Spri ringer

3 Dr. Hans H. Glismann Institut fur Weltwirtschaft D Kiel Dr. Klaus Schrader Institut fiir Weltwirtschaft D Kiel Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet tiber < abrufbar ISSN ISBN Springer Berlin Heidelberg New York Dieses Werk ist urheberrechtlich geschutzt. Die dadurch begrundeten Rechte, insbesondere die der tjbersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfaltigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfaltigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestinunungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulassig. Sie ist grundsatzlich vergutungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Springer ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media springer.de Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2005 Printed in Germany Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann benutzt werden diirften. Umschlaggestaltung: Erich Kirchner, Heidelberg Gedruckt auf saurefreiem Papier 42/

4 Vorwort Das Dilemma in der gegenwartigen sozialpolitischen Diskussion besteht darin, dass einerseits schon das Wort Reform" Empfindlichkeiten auslost, andererseits grundlegende Anderungen in den Systemen der sozialen Sicherung unabdingbar geworden sind. In dieser Arbeit geht es um die Reform der deutschen Arbeitslosenversicherung, deren wesentlicher Inhalt es ist, Anreize fur einen Abbau von Arbeitslosigkeit und fur mehr Beschaftigung zu schaffen. Diese Anreize sollen gleichermaben auf Beschaftigte, Arbeitslose und Arbeitgeber einwirken. Um der Reformmiidigkeit und den weit verbreiteten Angsten vor dem Verlust sozialer Besitzstande Rechnung zu tragen und damit die politische Vermittelbarkeit zu erleichtem, wurde bei der vorgeschlagenen Reform besonderes Gewicht auf Vertrauensschutz, Transparenz und NachvoUziehbarkeit gelegt. Dem Leser soil die Moglichkeit eroffnet werden, die vorgeschlagene Privatisierung der Arbeitslosenversicherung mit Altemativkonzepten zu vergleichen und sich vor diesem Hintergrund ein eigenes Urteil zu bilden. Die ausfiihrlichen Literaturanalysen und die Erfahrungen mit altemativen Systemen zeigen zudem, dass kein Mangel an Ideen zur Gestaltung von Arbeitslosenversicherungen herrscht. Die international und nationale Literatur wie auch die unterschiedlichen Losungen in Europa und Nordamerika sind praktizierter Ideenwettbewerb. Er zeigt, dass das seit den zwanziger Jahren des letzten Jahrhunderts bestehende deutsche System der Arbeitslosenversicherung nicht (mehr) wettbewerbsfahig ist. Das vor diesem Hintergrund hier vorgeschlagene Trennsystem der Arbeitslosenversicherung weist Arbeitnehmem und Arbeitsgebem in Zukunft unterschiedliche Rollen zu: Die Arbeitnehmer versichem ihr individuelles Risiko, arbeitslos zu werden, bei einer privaten Versicherung ihrer Wahl; die Arbeitgeber leisten iiber eine - ruckholbare - Arbeitslosigkeitsabgabe ihren individuellen Beitrag zur Stabilisierung des Arbeitsmarktes. Wir danken fur Anregungen und Verbesserungsvorschlage vor allem unseren Kollegen Bjom Christensen und Henning Klodt, fur wertvolle Hinweise den Gutachtem unserer Beitrage in ORDO und der Zeitschrift fiir Wirtschaftspolitik, fur hilf-

5 VI Vorwort reiche Mitarbeit bei der statistischen Analyse Marianne Keudel und Jan Michael Bungenstock; Regina Amhold behielt die Ubersicht iiber verschiedene Versionen des Manuskripts. Fiir die redaktionelle Bearbeitung des Manuskripts danken wir Itta Schulte, Britta Thun und Korinna Wemer-Schwarz. Kiel, im Februar 2005 Hans H. Glismann und Klaus Schrader

6 Inhaltsverzeichnis 1 Das Problem Vorbemerkungen Zum Reformbedarf der Arbeitslosenversicherung Kemelemente der deutschen Arbeitslosenversicherung Effizienzanalysen zur deutschen Arbeitslosenversicherung 11 Eine private Arbeitslosenversicherung fiir Deutschland Ein anreizkompatibles System der Arbeitslosenversicherung: Das Trennsystem Die Arbeitnehmerseite: Private Arbeitslosenversicherungen Die Arbeitgeberseite: Der Arbeitslosenversicherungsfonds Zum Regulierungsbedarf des Trennsystems Der Ubergang zum Trennsystem Die beiden Kemprobleme privater Arbeitslosenversicherungen Das Problem der Versicherbarkeit des Arbeitslosigkeitsrisikos Das Problem der Zwangsmitgliedschaft 72 Alternative Systeme der Arbeitslosenversicherung: Erfahrungen und Vorschlage Historische Erfahrungen mit der Arbeitslosenversicherung in Deutschland Das Kaiserreich Die Weimarer Republik Das Deutsche Reich zwischen 1933 und Die Bundesrepublik Deutschland nach Lehren aus der Geschichte? 100

7 VIII Inhaltsverzeichnis 3.2 Internationale Erfahrungen mit der Arbeitslosenversicherung Die Arbeitslosenversicherung in den Landem der EU Die Arbeitslosenversicherung in den Vereinigten Staaten Lehren aus den intemationalen Erfahrungen Vorschlage zur Reform der Arbeitslosenversicherung Die deutsche Diskussion Zur Empirie des Trennsystems Ein Uberblick iiber das Trennsystem Statistische Grundlagen Zur Struktur der Arbeitslosigkeit in Deutschland: Eine Momentaufnahme des Jahres Das individuelle reale Arbeitslosigkeitsrisiko Das individuelle monetare Arbeitslosigkeitsrisiko und das Arbeitslosengeld EinFazit Kosten und Ertrage des Trennsystems: Simulationsrechnungen Effizienzgewinne durch private Arbeitslosen versicherungen Effizienzgewinne durch Beschaftigungsanreize fiir Arbeitgeber EinFazit Schlussbetrachtungen Einige kritische Fragen zum Trennsystem Zu den vermeintlichen Vorzugen der bestehenden Arbeitslosenversicherung Zur fehlenden Eignung privater Arbeitslosenversicherungen fiir das deutsche Sozialsystem Zur Kritik an der Rolle der Arbeitgeber im Trennsystem Zusammenfassung und wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen Anhang Literaturverzeichnis Schlagwortregister 326

8 Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1: Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland: Ausgewahlte Jahre im Zeitraum Tabelle 2: Kemelemente der deutschen Arbeitslosenversicherung in ausgewahlten Jahren 7 Tabelle 3: Literatur zur Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung 15 Tabelle 4: Zur Identifikation des individuellen Arbeitslosigkeitsrisikos - Ein Beispiel 26 Tabelle 5: Zur Bestimmung von Arbeitslosengeld (ALG) und Pramie - Ein Beispiel mit Varianten 29 Tabelle 6: Arten der Arbeitslosigkeit 38 Tabelle 7: Entwicklung der Arbeitslosigkeit im Deutschen Kaiserreich Tabelle 8: Arbeitslosigkeit im Jahr 1895 nach Berufsgruppen 84 Tabelle 9: Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in der Weimarer Republik Tabelle 10: Entwicklung der Arbeitslosigkeit im Deutschen Reich Tabelle 11: Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland Tabelle 12: Arbeitslosenversicherung in der Bundesrepublik Deutschland: Beitrage und Leistungsumfang ( ) 97 Tabelle 13: Entwicklung der Arbeitslosigkeit in ausgewahlten Industrielandem zwischen 1960 und Tabelle 14: Arbeitslosenversicherung in der EU-15 (Stand: 2003) 105 Tabelle 15: Sozialhilfe in der EU-15 (Stand: 2003) 107

9 X Verzeichnis der Tabellen Tabelle 16: Beitrage der Untemehmen zur Arbeitslosenversicherung in den Vereinigten Staaten nach Bundesstaaten im Jahr Tabelle 17: Literatur zur Effizienz der Arbeitslosenversicherung in den Vereinigten Staaten 114 Tabelle 18: Vorschlage zur Reform der Arbeitslosenversicherung 124 Tabelle 19: Arbeitslosigkeit nach Qualifikationen in Deutschland im September Tabelle 20: Arbeitslosigkeit nach Regionen in Deutschland im Jahr Tabelle 21: Arbeitslosigkeit nach Berufen in Deutschland im September Tabelle 22: Arbeitslosigkeit nach Alter in Deutschland im September Tabelle 23: Zur Identifikation des individuellen realen Risikos der Arbeitslosigkeit im Jahr Tabelle 24: Zur Identifikation des individuellen realen Risikos der Arbeitslosigkeit im Jahr 2000: gutes und schlechtes Risiko 152 Tabelle 25: Transformation eines schlechten realen Risikos durch Willenserklarung (Trans 1) und zusatzlicher struktureller Anpassung (Trans 2) 155 Tabelle 26: Zu den individuellen Kosten einer privaten Absicherung des Arbeitslosigkeitsrisikos (fur das Jahr 2000) 159 Tabelle 27: Transformation eines aggregierten Risikos durch Willenserklarungen (Trans 1) und zusatzliche strukturelle Anpassungen (Trans 2) 168 Tabelle 28: Zur Simulation des Initialeffekts einer Umstellung des Systems der Arbeitslosenversicherung: Der Niveausprung 171 Tabelle 29a: Die standige Dynamik der neuen Arbeitslosenversicherung bei einer Beschaftigungselastizitat des Akzeptanzlohns von Tabelle 29b: Die standige Dynamik der neuen Arbeitslosenversicherung bei einer Beschaftigungselastizitat des Akzeptanzlohns von 0,5 175

10 Verzeichnis der Kdsten XI Tabelle 30a: Initialeffekt und standige Dynamik bei einer Beschaftigungselastizitat des Akzeptanzlohns von 1,0 176 Tabelle 30b: Initialeffekt und standige Dynamik bei einer Beschaftigungselastizitat des Akzeptanzlohns von 0,5 177 Tabelle 31: Die Arbeitgeberseite im Trennsystem: Zyklische Dynamik iiber zwei Konjunkturzyklen 180 Verzeichnis der Kasten Kasten 1: Sonstige Leistungen der Bundesanstalt fur Arbeit 6 Kasten 2: Eine Taxonomie der Versicherbarkeit von Arbeitslosigkeit 23 Kasten 3: Modelle fiir eine aktivierende Sozialhilfe 53 Kasten 4: Eckpunkte des Hartz-IV-Gesetzes (ab ) 57 Kasten 5: Versicherung gegen Stellenlosigkeit fiir Handlungsgehilfen" vom Kasten 6: Arbeitslosenversicherung in den Vereinigten Staaten 110 Kasten 7: Komponenten des Trennsystems 140

11 Verzeichnis der Abbildungen Abbildung 1: Die Entwicklung des Budgets der Bundesanstalt ftir Arbeit Abbildung 2: Daten zur Arbeitslosigkeit und zur Arbeitslosenversicherung in Deutschland Abbildung 3: Zur Theorie der Arbeitssuche 13 Abbildung 4: Der primare autoregressive Prozess in der Arbeitslosenversicherung 31 Abbildung 5: Sekundarer autoregressiver Prozess in der Arbeitslosenversicherung 32 Abbildung 6: Zusammenhang zwischen Pramienzahlungen, Rucklagen und Beitragsriickerstattung fur unterschiedliche Risiken 34 Abbildung 7: Zusammenhang zwischen Beitragsriickerstattung, Arbeitslosigkeit und Pramienzahlungen 35 Abbildung 8: Zur gesamtwirtschaftlichen Auswirkung eines Systemwechsels der Arbeitslosenversicherung: Initialeffekt und laufende Prozesse 165 Abbildung 9: Nominale und effektive Arbeitslosigkeitsabgabe iiber 40 Perioden (10 Konjunkturzyklen) 185 Abbildung 10: Standardabweichung der effektiven Arbeitslosigkeitsabgabe iiber 40 Perioden 187

12 Verzeichnis der Ubersichten Ubersicht 1: Zum System der deutschen Arbeitslosenversicherung (Stand: Oktober 2003) 202 Ubersicht 2: Die Arbeitslosenversicherung in der Bundesrepublik Deutschland: Beitrage und Leistungsumfang - vom AFG des Jahres 1969 bis zum SGB III des Jahres Ubersicht 3: Literatur zur Effizienz der deutschen Arbeitslosenversicherung: Eine Auswahl empirischer Arbeiten 211 Ubersicht 4: Die Systemdiskussion zur privaten Arbeitslosenversicherung in der deutschen Literatur 215 Ubersicht 5: Eine Chronologic der Absicherung gegen Arbeitslosigkeit: I. Die Zeit des Kaiserreichs 220 Ubersicht 6: Eine Chronologic der Absicherung gegen Arbeitslosigkeit: II. Die Zeit der Weimarer Republik 1918 bis Ubersicht 7: Eine Chronologic der Absicherung gegen Arbeitslosigkeit: III. Die Zeit des Deutschen Reichs von 1933 bis Ubersicht 8: Eine Chronologic der Absicherung gegen Arbeitslosigkeit: IV. Die Bundesrepublik Deutschland 1949 bis Ubersicht 9: Arbeitslosenversicherungen in der EU-15: Ein Systemvergleich 252 Ubersicht 10: Sozialhilfesysteme in der EU-15 (Stand: Dezember 2003) 261 Ubersicht 11: Ausgewahlte Literatur zur Wirkungsweise der Arbeitslosenversicherung in den Vereinigten Staaten 265 Ubersicht 12: Vorschlage zur Reform der deutschen Arbeitslosenversicherung (ALV): Ein chronologischer Literaturiiberblick 283 Ubersicht 13: Ausgewahlte Vorschlage zur Ausgestaltung von Arbeitslosenversicherungssystemen: Die intemationale Diskussion 302

13 Verzeichnis der Abkiirzungen AA ABM AFG ALG ALH ALQ ALU ALV ALVS ASU AVAVG AWE BA BBG BGBl. BIP BMA BMF BMWA BSI BSP BTP BZ BZD DoL EAZ FuE FUTA GDV GRV lab KKG KUG Agentur fur Arbeit ArbeitsbeschaffungsmaBnahmen Arbeitsforderungsgesetz Arbeitslosengeld Arbeitslosenhilfe Arbeitslosenquote Arbeitslosenunterstiitzung Arbeitslosenversicherung Arbeitslosenversicherungssteuer Arbeitsgemeinschaft Selbstandiger Untemehmer Gesetz iiber die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung added worker effect Bundesanstalt fiir Arbeit, ab : Bundesagentur fiir Arbeit Beitragsbemessungsgrenze Bundesgesetzblatt Bruttoinlandsprodukt Bundesministerium fiir Arbeit und Sozialordnung Bundesministerium der Finanzen Bundesministerium fiir Wirtschaft und Arbeit beschaftigungsschaffendelnfrastrukturforderung Bruttosozialprodukt benefit transfer"-programm Betriebszugehorigkeit Bezugsdauer Department of Labor Einarbeitungs-ZEingliederungszuschuss Forschung und Entwicklung Federal Unemployment Tax Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft Gesetzliche Rentenversicherung Institut fiir Arbeitsmarkt- und Berufsforschung Konkursausfallgeld Kurzarbeitergeld

14 Verzeichnis der Abkurzungen XV MISSOC MWP MWSt NAL NI NJEB PSID RGBl. RL RM RVO SAM SchlWG SERFS SGB SIPP SOEP SV SVR UBG UGG UHG UISA USA System USGAO VAG VGR WG WPRS ZEW gegenseitiges Informationssystem der sozialen Sicherheit in den Mitgliedsstaaten der EU und des EWR marginal willingness to pay Mehrwertsteuer nominale Arbeitslosigkeitsabgabe National Insurance New Jersey Extended Benefit Program Panel Study on Income Dynamics Reichsgesetzblatt Regelleistung Reichsmark Reichsverordnung StrukturanpassungsmaBnahmen Schlechtwettergeld State Earnings Related Pension Scheme Sozialgesetzbuch Survey of Income and Program Participation Soziookonomisches Panel Sozialversicherung Sachverstandigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichenentwicklung Uberbriickungsgeld Ubergangsgeld Unterhaltsgeld Unemployment Insurance Savings Accounts Unemployed Support Accounts System United States General Accounting Office Versicherungspflichtiges Arbeitsentgelt VolkswirtschaftlicheGesamtrechnung Wintergeld Worker Profiling and Reemployment Services Zentrum fiir Europaische Wirtschaftsforschung, Mannheim