Die praktische Erprobung neuer Instrumente der Agrarumweltpolitik Wo sind wir und wohin sollten wir gehen?

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1 Die praktische Erprobung neuer Instrumente der Agrarumweltpolitik Wo sind wir und wohin sollten wir gehen? Dialogforum Nachhaltige landwirtschaftliche Landnutzung, Stoffflüsse und Biodiversität, 21. bis 22. Juni 2010 in Dessau Markus Groth Universität Hamburg Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Fachbereich Volkswirtschaftslehre Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 1

2 Einleitung Blühendes Steinburg ( ) Northeim Projekt ( ) Nordrhein-Westfalen Düsseldorf # Kiel # Schleswig-Holstein Hamburg Bremen Niedersachsen Hessen Hannover # # Magdeburg Potsdam # Erfurt # # Schwerin Brandenburg Sachsen-Anhalt Thuringen Mecklenburg-Vorpommern Berlin Dresden# Sachsen Rheinland-Pfalz Saarland Wiesbaden # Mainz # Saarbrücken Stuttgart # Baden-Wurttemberg Bayern München # Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 2

3 Einleitung Die Ausgestaltung, Erprobung und Implementierung kosteneffizienter und effektiver Honorierungsprogramme ist die zentrale Herausforderung zur Weiterentwicklung der Europäischen Agrarumweltpolitik Verlust der biologischen Vielfalt durch eine zunehmende Intensivierung in europäischen Agrarlandschaften Insbesondere Grünlandflächen erfüllen als naturnahe Lebensräume vielfältige gesellschaftliche Funktionen Marktgüter und Erhaltung der biologischen Vielfalt als Lebensraum für Pflanzen- und Tiergemeinschaften, der Erholungsfunktion und der Funktionsfähigkeit von Ökosystemdienstleistungen Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 3

4 Einleitung Finanzielle Anreize durch Agrarumweltprogramme, die in Europa seit 1992 obligatorische Bestandteile der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sind Diese Agrarumweltprogramme weisen jedoch sowohl hinsichtlich ihrer ökologischen Effektivität als auch ihrer ökonomischen Effizienz Defizite auf Derzeit erfolgt eine Honorierung durch Einheitsprämien sowie bis auf wenige Ausnahmen unabhängig von der tatsächlichen ökologischen Effektivität der Maßnahmen Überkompensation von Landbewirtschaftern bzw. fehlende finanzielle Anreize Mangelnde Kontrolle der Umwelteffekte sowie eine Vielzahl von Reglementierungen und Bewirtschaftungsvorgaben Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 4

5 Einleitung Wenn Landwirte für die Erbringung von Umweltleistungen durch öffentliche Finanzmittel honoriert werden, warum sollten sie dann nicht auf der Basis marktwirtschaftlicher Strukturen effektiv und kosteneffizient honoriert werden? Ein viel versprechender Ansatz ist die Kombination von Ausschreibungsverfahren und der ergebnisorientierten Honorierung ökologischer Leistungen Zahlungen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen können ab Januar 2007 [...] über eine Ausschreibung unter Anwendung von wirtschaftlichen und ökologischen Effizienzkriterien [...] erfolgen (ELER, Artikel 39) In Europa existieren bislang keine Agrarumwelt- oder Vertragsnaturschutzprogramme, die Ausschreibungsverfahren beinhalten Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 5

6 Ausschreibungen für Umweltleistungen Minimierung einer zu Lasten der Verwaltung bestehenden asymmetrischen Informationsverteilung Kosteneffiziente Bereitstellung ökologischer Leistungen Zuschlagserteilung in der Regel an die Landwirte, die die Umweltleistung zu den geringsten Kosten erbringen können Aber auch die Möglichkeit, in spezifischen Regionen höhere Prämien als die derzeitigen Einheitsprämien zu zahlen und somit auf kosteneffiziente Weise überhaupt erst Anreize für Landbewirtschafter zu schaffen, eine ökologisch wünschenswerte Umstellung ihrer Landnutzung zu vollziehen Eine wesentliche Besonderheit ist ein zweidimensionales Zuschlagskriterium in Form einer ökonomischen und einer ökologischen Angebotskomponente Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 6

7 Ausschreibungen für Umweltleistungen Struktur eines Ausschreibungsverfahrens für Umweltleistungen Vergabestelle (Verwaltung) als Nachfrager von Umweltleistungen 1 Ausschreibung / Nachfrage 2 Angebote 3 Bewertung der Angebote Landbesitzer als Anbieter von Umweltleistungen (z.b. artenreiches Grünland) 4 Auszahlung nach Kontrolle Quelle: Bertke und Groth Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 7

8 Ergebnisorientierte Honorierung ökologischer Leistungen I. Handlungsorientierte Honorierung: Zahlungen sind an den Vollzug eines festgelegten Maßnahmenkatalogs geknüpft Kein direkter Zusammenhang zwischen Honorierung und Ergebnis Reglementierungen und Bewirtschaftungsvorgaben II. Ergebnisorientierte Honorierung: Zahlungen sind direkt an das produzierte Umweltgut bzw. die erbrachte ökologische Leistung gebunden Handlungsalternativen bleiben erhalten Das Erreichen der Umweltleistung kann unmittelbar kontrolliert und honoriert werden Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 8

9 Ergebnisorientierte Honorierung ökologischer Leistungen Vorteile gegenüber einer handlungsorientierten Honorierung: i. Abkehr von starren Auflagen und Handlungsvorgaben ii. Honorierung ausschließlich auf der Basis tatsächlich erzielter ökologischer Ergebnisse iii. Förderung des Eigeninteresses der Landbewirtschafter an den ökologischen Erfolgen ihres Wirtschaftens und an dem ökologischen Kapital ihrer Flächen iv. Höheres Innovationspotential v. Bessere Kontrollmöglichkeit der ökologischen Effektivität vi. Höhere einzelwirtschaftliche und gesellschaftliche Akzeptanz von Zahlungen im Rahmen der Agrarumweltpolitik Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 9

10 Das Northeim Projekt Durchgeführt durch die Universität Göttingen ( ) Teil eines inter- und transdiszplinären Forschungsprojektes Simultane Mehrgüterausschreibung mit Preis-Mengen- Angeboten, einer preisdiskriminierenden Zuschlagserteilung und einer einheitlichen Ausschlussgrenze Ergebnisorientierte Honorierung (pflanzliche Biodiversität) Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 10

11 Das Northeim Projekt Kriterien zur Charakterisierung der ökologischen Güter Ökologisches Gut Grünland I Ökologisches Gut Grünland II Ökologisches Gut Grünland III Quelle: Bertke Mindestens 8 Arten in jeder KP Mindestens 8 Arten in jeder KP+ 2 Zielarten Mindestens 8 Arten in jeder KP+ 4 Zielarten Kontrollparzelle 2m 12,6 m² Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 11

12 Angenommene Angebote der Ausschreibungen 2004/2005 und 2006 Grünland I Quelle: Groth Das Northeim Projekt Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 12 Ausschreibung 2004/2005 Ausschreibung Spanne der Angebotspreise in / ha (Ø 85) (Ø 67) - Anzahl der Schläge Gesamtfläche in ha Anzahl der Landwirte Grünland II - Spanne der Angebotspreise in / ha (Ø 142) (Ø 138) - Anzahl der Schläge Gesamtfläche in ha Anzahl der Landwirte Grünland III - Spanne der Angebotspreise in / ha (Ø 203) (Ø 257) - Anzahl der Schläge Gesamtfläche in ha Anzahl der Landwirte 8 7

13 Das Northeim Projekt Angenom m ene Angebote - Grünland I Häufigkeit Preis in pro Hektar Quelle: Eigene Darstellung, nach Groth Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 13

14 Das Northeim Projekt Niedersächsische Agrarumweltprogramme (NAU): Fördermaßnahme B: Förderung extensiver Grünlandnutzung vs. Ausschreibungsergebnisse der angenommenen Angebote Grünland I Quelle: Groth Ausschreibung 2004/2005 Ausschreibung Angebotspreise Grünland I in / ha (Ø 85) (Ø 67) - Prämienzahlung NAU in / ha Angenommene Fläche in ha 198,25 130,05 - Ausschreibungsbudget Grünland I , ,30 - Notwendiges Budget NAU , ,15 - Einsparung durch Ausschreibungen 4.318,91 / 21,2 % 4.867,85 / 36,3 % Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 14

15 Das Modellprojekt Blühendes Steinburg Durchgeführt durch die Stiftung Naturschutz Schleswig-Holstein und den Kreisbauernverband Steinburg (Adaption des Vorgehens aus dem Northeim-Projekt ) Simultane Mehrgüterausschreibung mit Preis-Mengen- Angeboten, einer preisdiskriminierenden Zuschlagserteilung und einer einheitlichen Ausschlussgrenze Ergebnisorientierte Honorierung (pflanzliche Biodiversität) Kontrolle der Artenvielfalt durch die Transektmethode Qualitätsstufe I Qualitätsstufe II Definition Vier unterschiedliche Kennarten in allen drei Abschnitten der Erfassungsgraden Sechs unterschiedliche Kennarten in allen drei Abschnitten der Erfassungsgraden Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 15

16 Das Modellprojekt Blühendes Steinburg Angenommene Angebote Qualitätsstufe I Ausschreibung 2007 Ausschreibung Preisspanne ( /ha) (Ø 65,00 ± 21,49) (Ø 58,42 ± 13,62) - Anzahl der Landwirte Anzahl der Schläge Schlaggrößen (ha) 1,41 11,81 (Ø 3,84 ± 2,40) 0,17 6,15 (Ø 2,68 ± 1,51) - Gesamtfläche (ha) 69,20 96,32 Qualitätsstufe II - Preisspanne ( /ha) (Ø 108,64 ± 45,61) (Ø 112,60 ± 58,39) - Anzahl der Landwirte Anzahl der Schläge Schlaggrößen (ha) 1,11 4,50 (Ø 2,71 ± 1,22) 1,11 4,94 (Ø 2,72 ± 1,19) - Gesamtfläche (ha) 29,78 40,86 Quelle: Eigene Berechnungen. Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 16

17 Das Modellprojekt Blühendes Steinburg Referenzprogramme: I. Maßnahme B2 Förderung einer wertvollen Grünlandvegetation auf Einzelflächen nach dem Prinzip der ergebnisorientierten Honorierung gemäß der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für das Niedersächsische und Bremer Agrarumweltprogramm (NAU/BAU) 2008 II. Kooperationsprogramm Naturschutz Dauergrünland, ergebnisorientiert des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz Definition 1. Förderstufe Vier unterschiedliche Kennarten in allen drei Abschnitten der Erfassungsgraden -> 110 pro Hektar (I) 2. Förderstufe Sechs unterschiedliche Kennarten in allen drei Abschnitten der Erfassungsgraden -> 215 pro Hektar (I + II) Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 17

18 Potential für Kosteneinsparungen Qualitätsstufe I Das Modellprojekt Blühendes Steinburg Ausschreibung 2007 Ausschreibung Preisspanne ( /ha) (Ø 65,00 ± 21,49) (Ø 58,42 ± 13,62) - Prämie B2 ( /ha) Gesamtfläche (ha) 69,20 96,32 - Auszahlungssumme ( ) 4.475, ,04 - Notw. Budget B2 ( ) 7.612, ,20 - Kosteneinsparung ( %) 3.136,02 41, ,16 46,25 Qualitätsstufe II - Preisspanne ( /ha) (Ø 108,64 ± 45,61) (Ø 112,60 ± 58,39) - Prämie B2+KoNat ( /ha) Gesamtfläche (ha) 29,78 40,86 - Auszahlungssumme ( ) 3.055, ,89 - Notw. Budget B2+KoNat ( ) 6.402, ,90 - Kosteneinsparung ( %) 3.346,83 52, ,01 50,99 Quelle: Eigene Berechnungen. Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 18

19 Fazit und aktueller Forschungsbedarf Die Kombination von Ausschreibungsverfahren und einer ergebnisorientierten Honorierung hat sich in beiden Modellprojekten als praktikabel erwiesen und wurde seitens der Landwirte akzeptiert Informationen zu Unterschieden der einzelwirtschaftlichen Opportunitätskosten des Biodiversitätsschutzes konnten generiert werden Darauf aufbauend konnte eine Vertragsdifferenzierung vorgenommen werden Potential für Kosteneinsparungen von bis zu 52% Die Hypothese eines effektiven und kosteneffizienten Biodiversitätsschutzes kann unter Berücksichtigung der methodischen Schwierigkeiten bestätigt werden Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 19

20 Fazit und aktueller Forschungsbedarf Relativ einfache Modellprojekte/Angebotsbewertung Mangelnde politische Durchsetzbarkeit von Ausschreibungen Anwendungsbezogener Forschungsbedarf zur Verbesserung und Differenzierung von Ausschreibungen im Kontext des Biodiversitätsschutzes Aktueller Forschungsbedarf: Angebotsbewertung durch einen Umweltindikator Analyse der ökonomischen und ökologischen Langzeitwirkung (Nachhaltigkeit) Einfluss ökologischer und ökonomischer Bestandseffekte in wiederholten Ausschreibungen Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 20

21 Mein herzlicher Dank gilt der Stiftung Naturschutz Schleswig-Holstein für die Möglichkeit, Daten aus dem Modellprojekt Blühendes Steinburg zu nutzen. Alle möglicherweise verbliebenen Fehler gehen natürlich ausschließlich zu meinen Lasten. Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 21

22 Groth, M. (im Druck): Kosteneffizienter und effektiver Vertragsnaturschutz durch Ausschreibungen und eine ergebnisorientierte Honorierung? Ausgestaltung und Ergebnisse des Modellprojekts Blühendes Steinburg. Erscheint in Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht. Groth, M. (im Druck): Cost-effective biodiversity conservation: procurement auctions and payment-byresults. Erscheint in EuroChoices. Markus Groth // Dialogforum // 21. Juni 2010 // Dessau // 22