Bürgerbeteiligung und politische Mediation Runde Tische zwischen Beteiligungsfarce und nachhaltiger Konfliktlösung

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1 Bürgerbeteiligung und politische Mediation Runde Tische zwischen Beteiligungsfarce und nachhaltiger Konfliktlösung Vortrag von Christoph Besemer 27. November 2015, Freiburg Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Freundinnen und Freunde, ich freue mich, dass ich Sie zu diesem Vortrag gekommen sind und sich für dessen Thematik interessieren! Bevor ich ins Thema einsteige, möchte ich noch ein paar Worte zu meiner Person und zu meinem Werdegang sagen: Ich bin von Hause aus Politikwissenschaftler (FU Berlin), - und habe mich schwerpunkmäßig mit Friedensarbeit, Erwachsenenbildung und Gewaltfreiheit beschäftigt - und das insbesondere innerhalb der Friedens- und Ökologiebewegung. - Es kommt mir darauf an, Menschen, Gruppen und Organisationen zu befähigen, Konflikte konstruktiv und gewaltfrei zu lösen. - Dazu gehört neben gewaltfreier Kommunikation, Konsensfindung, Zivilcourage und gewaltfreiem Widerstand (eben) auch die Mediation. Mit Mediation bin ich erstmals in den 1980er-Jahren durch das Buch Klärungshilfe von Christoph Thomann in Berührung gekommen. Nur hieß das damals nicht Mediation. Dieser Ansatz faszinierte mich von Anfang an, rückte für mich aber zunächst in den Hintergrund. Erst als ich 1991 bei Traude Rebmann das amerikanischen Mediations-Modell kennen lernte und kurz darauf das Grundlagenbuch Mediation Vermittlung in Konflikten verfasste, wurde ich sozusagen in den Sog der Mediation gezogen. Einerseits, weil ich immer wieder auf mein Buch angesprochen wurde (das mittlerweile in der 15. Auflage erschienen ist) und viele sich mit ihrem Mediations- Interesse an mich wandten. Von Herzen gerne widmete ich mich diesem Thema aber, weil mich die Haltung der Mediation mehr und mehr in ihren Bann zog. Zum Beispiel wegen der Abkehr vom Freund/Feind-, Gut/Böse- und Richtig/Falsch-Denken. Dieser Paradigmenwechsel wird ja beim allparteilichen Vermitteln vorausgesetzt und praktisch wirksam gemacht. Wenn dies jedoch nicht nur eine auf die Arbeit bezogene Methode ist, sondern zu einer grundsätzlichen Haltung wird, dann wird es richtig spannend und krempelt so manche unhinterfragte Einstellungen und Handlungsweisen um. Schritt für Schritt erprobte und erweiterte ich seit jener Zeit meine Mediations- und Ausbildungstätigkeit, erkundete 1995 die Mediationspraxis in den USA und näherte mich über die Konfliktklärung in Teams und Gruppen langsam dem Feld, 1

2 das mich als Politologen und Friedensaktivisten am meisten interessiert: dem Bereich der politischen Konflikte. Dazu habe ich im letzten Jahr ein Buch herausgebracht mit dem Titel Politische Mediation. Prinzipien und Bedingungen gelingender Vermittlung in öffentlichen Konflikten. Und diesem Thema möchte ich mich in meinem heutigen Vortrag widmen und Sie auf eine kleine Besichtigungstour durch die gegenwärtige Landschaft der Bürgerbeteiligung und Mediation mitnehmen. Ich möchte Ihnen zeigen, welche Meinungen über Partizipationsverfahren zu hören sind, wie Bürgerbeteiligung in der Praxis aussieht und wie sich politische Mediation von Beteiligungsverfahren abgrenzt. Danach werde ich schwerpunktmäßig am Thema Macht eine Reihe von Herausforderungen ansprechen, die sich bei der Bearbeitung öffentlicher Konflikte ergeben. Ich werde die offenen und versteckten Probleme aufzeigen, aber auch mögliche Alternativen andeuten. Zum Schluss werde ich an einem Fallbeispiel eine Überprüfung meiner Annahmen und Thesen vornehmen und anschließend einige gelungene Beispiele vorstellen. Erfahrungen, Probleme und Lösungsansätze für die Anwendung mediativer Verfahren im öffentlichen Bereich Wenn Sie sich zum Thema Bürgerbeteiligung und Runde Tische bei politischen Gruppen und Umweltorganisationen umhören, werden Sie häufig auf Skepsis bis hin zu Ablehnung stoßen - insbesondere bei Bürgerinitiativen, Aktionsgruppen und sozialen Bewegungen. Dies schlägt sich nieder in Schriften wie Die Kunst, sich nicht über den Runden Tisch ziehen zu lassen oder Strategische Einbindung. Beiträge wider die Beteiligung. Ursache sind entweder schlechte Erfahrungen, die damit gemacht wurden, die Unkenntnis von positiven Erfahrungen anderswo oder ein grundsätzlich negatives Menschenbild vom politischen Gegner, das von der Unversöhnlichkeit politischer Antagonismen ausgeht. Manchmal kommt auch alles zusammen. Als schlechte Erfahrungen werden meist die Beispiele Mediation zum Flughafen Frankfurt ( ), die Schlichtung Stuttgart 21 ( ) und die Bürgerbeteiligung zum Nationalpark Schwarzwald ( ) genannt. Ansonsten ist die Akzeptanz von mediativen Verfahren im politischen Bereich nach meinem Eindruck gestiegen. Seitdem der baden-württembergische Ministerpräsident Winfried Kretschmann eine Politik des Gehörtwerdens ankündigte und einen Dialog auf Augenhöhe versprach und seitdem durch das Mediationsgesetz von 2012 Mediation als neue Profession anerkannt wurde, scheint das Tor zur konstruktiven Konfliktbearbeitung auch im öffentlichen Bereich weit geöffnet zu sein. Die Dimensionen dieser Idee sind aber oft nicht klar, ebenso was es bedeutet, wenn Mediation in diesem Feld angewendet wird. So ist den Entscheidern und Beteiligten von öffentlichen Konflikten der Unterschied zwischen den verschiedenen Beteiligungsverfahren und Mediation oft nicht bekannt. Manchen ModeratorInnen auch nicht, wie ich vermute. Das Ergebnis ist: Bürgerbeteiligung, Schlichtung und Mediation werden durcheinander geworfen. Falsche Erwartungen werden geschürt und enttäuscht. Als Beispiel sei die Politik des Gehörtwerdens beim Nationalpark Schwarzwald genannt: Dort sprachen sich mehrere Gemeinden gegen das Vorhaben der Landesregierung aus und führten dazu Bürgerbefragungen durch, die diese Ablehnung bestätigten. Daraufhin stellte die Landesregierung klar, dass es nicht um das Ob eines Nationalparks 2

3 gehe, sondern lediglich um das Wie und dass die Letztentscheidung beim Landtag liege und eben nicht in den betroffenen Gemeinden. Fragen, die sich den MediatorInnen stellen, wenn sie politische Konflikte bearbeiten sollen, sind: Wie mediiere ich einen Konflikt mit einer so großen Anzahl an Beteiligten und Betroffenen? Soll ich alle einladen (wie z.b. bei einer Bürgerversammlung) oder nur ausgewählte Personen? Und wäre eine solche Auswahl noch demokratisch? Soll der Auftraggeber (in der Regel die Verwaltung oder die politischen Entscheidungsträger) mit am Tisch sitzen oder nicht? Soll der Schwerpunkt auf der Einbeziehung möglichst vieler BürgerInnen zur Erarbeitung von vielfältigen Lösungsideen liegen oder geht es eher um die Klärung von Emotionen und um das Wiederherstellen von verlorenem Vertrauen im kleinen Kreis? Wie können Entscheidungsprozesse stattfinden, ohne in Mehrheits-abstimmungen abzugleiten und ohne bestimmte Bevölkerungsteile auszuschließen (z.b. Kinder, politikferne Personen, kommunikativ ungeübte Menschen)? Was können die Mediationsteilnehmenden wirklich entscheiden angesichts der gesetzlich vorgeschriebenen politischen Entscheidungswege und -instanzen? Sollte und kann Vertraulichkeit in öffentlichen Streitfragen gewährleistet werden? Wie sollte mit Presse, Rundfunk und Fernsehen umgegangen werden? Welche Verantwortung haben die MediatorInnen für die Umsetzung der Mediationsergebnisse, besonders wenn die Implementierung nicht im Sinne aller Beteiligten geschieht? Was ist, wenn eine Mediation scheitert? Können dennoch die Interessen der BürgerInnen berücksichtigt werden? All diese Fragen zeigen, dass das Mediationsverfahren im öffentlichen Raum neu durchdacht und konzeptioniert werden muss. Die Kunst der Konfliktbearbeitung im öffentlichen Bereich wird wohl in einer Verzahnung von moderativen und mediativen Verfahren liegen und geprägt sein sowohl von der Arbeit mit einzelnen Konfliktparteien und von vertraulichen Klärungsgesprächen in kleinen Gesprächsgruppen als auch von offenen und öffentlichen Foren. Der von mir gewählte Begriff der Politischen Mediation soll diese Ausweitung des ursprünglichen Mediationskonzeptes anzeigen. Ich komme zu den Unterschieden zwischen Beteiligung und Mediation. Bürgerbeteiligung und Mediation werden häufig in einen Topf geworfen. Beteiligung ist jedoch etwas anderes als Mediation. Einige gravierende Unterschiede möchte ich benennen: Zu Beteiligungsverfahren werden EinzelbürgerInnen und teilweise auch VertreterInnen von Interessengruppen - eingeladen, egal ob sie informiert oder uninformiert sind, sich bislang schon engagiert haben oder nur allgemein interessiert sind. Die Kritik und Vorschläge der BürgerInnen sollen erfasst werden und in den Planungsprozess einfließen. Und je mehr sich an dem Prozess beteiligen, desto besser. In der Mediation dagegen wird die Anzahl der Beteiligten so weit wie möglich eingeschränkt, wobei jedoch alle relevanten Konfliktparteien vertreten sein sollten. Hier gilt das Prinzip: Je kleiner der Kreis umso besser. Denn es geht vorrangig um die Klärung von Konflikten zwischen bereits engagierten, 3

4 aber zerstrittenen Gruppierungen oder Organisationen. Diese Konflikte haben eine Vorgeschichte und sind emotional hoch aufgeladen. Sie lassen sich nur mit den darin verwickelten Personen auflösen. Beteiligung versucht, die Kritik und die Vorschläge von BürgerInnen in einem offenen und meist öffentlichen Prozess aufzunehmen - häufig mit wechselnder Zusammensetzung - und darüber ein repräsentatives Stimmungsbild zu ermitteln. Falls kein Konsens hergestellt werden kann, wird der Mehrheitswille favorisiert. Die Entscheidung treffen ohnehin die dazu legitimierten Gremien. Mediation bringt dagegen polarisierte Interessengruppen in einem geschützten, nichtöffentlichen Rahmen zu vertraulichen Gesprächen zusammen. Diese Mediationsgruppe braucht Kontinuität innerhalb eines festen Teilnehmerkreises. Ziel der Mediation ist es, die Gruppe zu einer gemeinsamen, konsensualen Lösung ihres Konfliktes zu führen. Auf diese Weise wird zwar nicht der Gemeinwille ermittelt, es ist aber wahrscheinlich, dass ein Einigung zwischen den polarisierten Gruppen auch die Interessen der nicht beteiligten Bevölkerungsteile mit einschließt und eine allgemeine Akzeptanz findet. Andernfalls gäbe es einen neuen Konflikt, der ebenfalls durch Mediation gelöst werden könnte. Zu diesem Thema schreibt Prof. Ortwin Renn im Spektrum der Mediation (58/2015): Wenn auch nicht alle Parteien teilnehmen können, so lässt sich zumindest eine Repräsentation der wichtigsten Kontrahenten ermöglichen, wobei das Gemeinwohl durch einen Ausgleich zwischen den Extremen der möglichen Meinungen erreicht werden soll. Dennoch bleibt die fehlende Beteiligung nicht oder nur schwach organisierter Gruppen als Mangel der Mediationsverfahren bestehen. (S. 53) Bei der Bürgerbeteiligung geht es um eine möglichst emotionsfreie Diskussion und um konkrete Sachverhalte. In der Mediation werden dagegen ganz bewusst auch Kommunikationsprobleme, Emotionen, Misstrauen und persönliche Schwierigkeiten im Umgang miteinander angesprochen und gegenseitiges Verständnis aufgebaut. Denn dies ist die Voraussetzung dafür, dass für den Konflikt eine konstruktive und einvernehmliche Lösung gesucht und gefunden wird. Und: Während Bürgerbeteiligung nur einen informativen oder konsultativen Charakter hat, braucht politische Mediation die Gewähr dafür, dass die erarbeiteten Übereinkünfte auch umgesetzt werden. Sonst ist wieder der Konfliktzustand hergestellt und die ganze Arbeit war umsonst. Zusammenfassend könnte man sagen: Bürgerbeteiligung soll bei schwierigen Planungsvorhaben Konflikten vorbeugen. Dies geschieht durch ausführliche Information und durch das Aufnehmen und Berücksichtigen von Kritik und Vorschlägen der BürgerInnen, sodass das geplante Projekt letztendlich verbessert wird und ohne größere Schwierigkeiten realisiert werden kann. Dagegen wird Mediation dort eingesetzt und gebraucht, wo die Auseinandersetzungen bereits eskaliert und verhärtet sind. Eine Konfliktbearbeitung kann in dieser Situation einen größeren Schaden für alle Beteiligte verhüten, indem sie eine Verständigung zwischen den KontrahentInnen und ein konstruktives Miteinander ermöglicht und dann die anstehenden Probleme gemeinsam gelöst werden können. Um Mediationsergebnisse demokratisch abzusichern, könnten die dort erarbeiteten 4

5 Sachlösungen durch demokratische Verfahren wie Gemeinderatsbeschlüsse oder Bürgerentscheid bestätigt werden. Oder die Mediation behandelt zunächst in einem geschützten Rahmen die Konflikte auf der Beziehungsebene und geht dann über in einen offenen Prozess der Bürgerbeteiligung, in dem eine breite Diskussion von Sachlösungen stattfindet. Eine Verzahnung von Konfliktarbeit und Sacharbeit, Vertraulichkeit und Öffentlichkeit könnte also ein Weg sein, die Beschränkungen beider Verfahren zugunsten eines gemeinsamen Prozesses zu überwinden. Dialog auf Augenhöhe angesichts von Machtungleichheit? a) Entscheidungsmacht als Problem und Herausforderung: Berechtigtes Misstrauen der Initiativen und Verbände Richtig interessant wird es aber erst, wenn wir noch eine Spur genauer auf das blicken, was in solchen Verfahren abläuft. Und das sind die Mechanismen der Macht bzw. der Machtunterschiede zwischen den Konfliktbeteiligten. Und dies ist im Wesentlichen der Punkt, der politikverdrossenen Gruppierungen zur Skepsis gegenüber solchen Verfahren veranlasst sei es gefühlt, erfahren oder theoretisch begründet. Und dies haben besonders radikal und plakativ die Autoren des bereits erwähnten Sammelbandes Strategische Einbindung zu Papier gebracht. Sie verallgemeinern die negativen Erfahrungen des politischen Widerstands wie im Fall Stuttgart 21 oder beim umstrittenen Mediationsverfahren zum Frankfurter Flughafen zu einer grundsätzlichen Ablehnung solcher Verfahren. Ihrer Ansicht nach dienen diese in erster Linie der Zersplitterung und dem planvollen Aushebeln von Protestbewegungen. Sie untermauern diese Sicht der Dinge mit einem frappierend offenen Zitat aus einer Studie des Kernforschungszentrums Karlsruhe (1991): Weil der Entscheidungsempfänger (die BürgerIn H.B.) an die Entscheidungs-offenheit der Situation, an die Ungewissheit glaubt, lässt er sich im Verfahren zu unbezahlter zeremonieller Arbeit anhalten. Nach deren Ableistung findet er sich wieder als jemand, der die Normen in ihrer Geltung und die Entscheidenden im Amte bestätigt und sich selbst die Möglichkeit genommen hat, seine Interessen als konsensfähig zu generalisieren und größere soziale oder politische Allianzen für seine Ziele zu bilden. Er hat sich selbst isoliert. Eine Rebellion gegen die Entscheidung hat dann kaum noch Sinn und jedenfalls keine Chance mehr. Wenn dies von Seiten der Atomindustrie so offen ausgesprochen wird, lassen sich die hinterhältigen Absichten von Wirtschaft und Politik kaum noch bestreiten denkt sich der Leser oder die Leserin vielleicht. Mich hat dieses Zitat in seiner Unverblümtheit stutzig gemacht. Deshalb habe ich die Quelle recherchiert und überprüft. Dabei stellte sich heraus, dass der Autor dieser Studie, Thomas Petermann, diesen Abschnitt nicht selbst verfasst hat, sondern an dieser Stelle die Meinung des renommierten Soziologen Niklas Luhmann zitiert, die er 1969 in seinem Buch Legitimation durch Verfahren veröffentlicht hat. Insofern kann man dieses Zitat nicht als die Strategie von Wirtschaft und Politik unterstellen oder gar verallgemeinern. Trotzdem sollten MediationsbefürworterInnen diese Argumentation nicht erleichtert abtun, sondern genau hinschauen, was in der Realität tatsächlich passiert sei es planmäßig, in Kauf nehmend oder unabsichtlich, aber trotzdem wirksam. 5

6 Welche Voraussetzungen braucht ein Dialog auf Augenhöhe? Um einen ehrlich gemeinten Dialog auf Augenhöhe zu ermöglichen und im weiteren Verlauf zu gewährleisten, bedarf es meiner Ansicht nach folgender Voraussetzungen: Die Entscheidungsträger (Politik, Verwaltung oder Wirtschaft) müssen sich klar sein, was sie wollen, und das auch offen kommunizieren. Als Negativ-Beispiel kann die Bürgerbeteiligung zum Nationalpark Schwarzwald in der Analyse von Wachinger, Hilpert und Renn angeführt werden: Als Ministerpräsident Winfried Kretschmann noch vor Bekanntgabe des Gutachtens erklärte, die Landesregierung wolle den Nationalpark umsetzen, stellte er damit die Glaubwürdigkeit der Beteiligung auf eine besonders harte Probe Diejenigen, die auf der Basis eines ergebnisoffenen Gutachter-verfahrens ihre Fragen und Anregungen formuliert hatten, fühlten sich getäuscht. Wenn die ob -Entscheidung bereits politisch getroffen worden war, hätte dies von Anfang an klar vermittelt werden müssen. ( Partizipation durch die Mediationsbrille betrachtet in Spektrum der Mediation 58/2015, S. 56) Um Vertrauen in das Angebot eines Dialogs auf Augenhöhe zu bekommen, müssten die Initiativen und Verbände in gleicher Weise als AuftraggeberInnen gesehen werden und in die Verfahrensgestaltung (inkl. der Auswahl der Vermittelnden) einbezogen sein wie die VertreterInnen von Verwaltung und Politik. Dies ist in der Regel aber nicht der Fall: Moderations- und Mediationsaufträge werden von der Verwaltung ausgeschrieben, Konzepte angefordert und beurteilt und der Auftrag nach Bewerbungsgesprächen vergeben. Die Umsetzung des geplanten Verfahrens wird mit der Auftraggeberseite abgesprochen. Die Einbeziehung der Konfliktparteien sollte jedoch besonders bei hoch aufgeladenen Konflikten bereits in der Vorphase geschehen. (Vgl. Politische Mediation, S. 45ff) Gerd Fuchs vom Förderverein Mediation im öffentlichen Bereich (FMöB) hat es in seiner Kritik der Frankfurter Flughafenmediation folgendermaßen formuliert Die Eigenverantwortlichkeit der Teilnahme ist ein tragendes Prinzip von Mediationsverfahren. Sie zeigt sich schon in der gemeinsamen Erarbeitung von Verfahrensform, Grundregeln, Teilnehmerkreis und nicht zuletzt dem möglichen Ergebnis einer Mediation. (das projekt Heft 1/2000, S.3): Wenn die Konfliktbeteiligten sozusagen an einen gedeckten Tisch geladen werden mit bereits festgelegten Teilnehmerkreis und Abläufen sowie vorgegebenen MediatorInnen -, werden die anderen sich bestenfalls als Gäste fühlen und die andere Seite möglicherweise als verbündet oder gar als Kumpanen erleben. Dieses Fremdeln oder auch Misstrauen kann eventuell durch voran gegangene Einzelgespräche mit den Konfliktparteien oder durch die Art der Verhandlungsführung abgebaut werden, doch es bleibt eine Hypothek bzw. eine Hürde. Im Fall der (noch laufenden) Mediation zum Rückbau des Forschungsreaktors in Geesthacht, konnte ein solches Misstrauen seitens der AtomgegnerInnen erst aufgelöst werden, als die Betreiberseite von ihrem ursprünglichen Zeitplan abrückte und bereit war, die dadurch entstandenen Zusatzkosten in Kauf zu nehmen. (Silke Freitag in Politische Mediation, S. 190) 6

7 Wenn die Gegenseite von vornherein als gleichberechtige Partnerin das Verfahren mitbestimmen kann, wird ein solides Fundament für die folgenden Prozessschritte gelegt. Die Anbahnungsphase kann längere Zeit in Anspruch nehmen und bedarf ggf. eines eigenen Vormediations-Prozesses. Ein Überspringen dieser Phase kann fatale Folgewirkungen haben. So wurden z.b. bei der Entwicklung von Bürgerbeteiligungsmodellen im Rahmen der Endlagersuche für Atommüll die Vorbedingungen der atomkritischen Organisationen nicht ernsthaft verhandelt, was zum Fernbleiben die meisten Verbände des Atomwiderstands in der dafür eingesetzten Kommission führte. Einer konstruktiven Zusammenarbeit mit dem willigen Teil der AtomkraftgegnerInnen wurde damit der Boden entzogen. Eine weitere Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit von Dialogangeboten ist ein ausreichendes Maß an Ergebnisoffenheit. Gerade in politischen Konflikten, in der die BürgerInnen eine gute Organisation und Schlagkraft entwickelt haben, muss es in der Sache auch einen tatsächlichen Entscheidungsspielraum geben. Darüber hinaus muss gewährleistet sein, dass die gemeinsame Entscheidung dann auch umgesetzt wird. Alles andere kann als Alibiveranstaltung, Augenwischerei oder als strategische Einbindung interpretiert werden. Das Problem von Verwaltung und Politik ist dabei, dass politische Entscheidungen nur durch die dafür legitimierten Gremien getroffen werden können. Das kann und wird immer wieder als Grund angeführt, warum Bürgerbeteiligung und Mediation nur beratenden, vorschlagenden Charakter haben können. Hier wird der juristische Vorteil als unabänderbare Einschränkung für die Ergebnisoffenheit deklariert und damit ganz offensichtlich ein Machtposition ausgespielt. Nimmt man die Tatsache dazu, dass Politik und Verwaltung eng verflochten sind und potente Unternehmen gute Kontakte zu den Entscheidungsträgern haben und umgekehrt, lässt sich das Ohnmachtsgefühl und die Verbitterung vieler Bürgerinitiativen und zivilgesellschaftlicher Organisationen gut nachvollziehen. Bei gutem und ehrlichen Willen lässt es sich jedoch auch anders regeln: Die Entscheidungsträger können sich dazu verpflichten, die Ergebnisse insbesondere von Mediationen inhaltlich zu übernehmen und formal abzusegnen. Eine Ausnahme dürfte nur dann gemacht werden, wenn sich im Nachhinein schwerwiegende Argumente auftun, die im Verfahren nicht berücksichtigt worden waren. Diese Übernahmegarantie ist auch deshalb ratsam, weil die PolitikerInnen offenbar nicht in der Lage waren, den schwerwiegenden Konflikt zu lösen. Wenn nun die Beteiligten in einer Mediation eine versöhnliche Lösung gefunden haben, macht es keinen Sinn, die Umsetzung dieser Lösung zu verweigern. Sollte es doch unverrückbare Einschränkungen, sogenannte Leitplanken, geben, müssen diese vor Beginn der Mediation klar benannt werden. Damit haben die KontrahentInnen eine Informationsgrundlage, um sich für oder gegen eine Teilnahme an der Mediation entscheiden zu können. 7

8 b) Finanzielle Macht: "Wer zahlt, schafft an!" Abhängigkeiten, Loyalitäten und Intransparenz Ein weiteres Problem des Machtungleichgewichts sind offene und versteckte finanzielle Abhängigkeiten. Da bei öffentlichen Konflikten die Seite der Bürgerinitiativen in der Regel finanziell nicht so gut ausgestattet ist, übernimmt der Staat oder falls betroffen die Wirtschaft die Finanzierung eines Mediationsverfahrens. Dies kann allerdings zu einigen Problemen führen, die transparent gemacht und gelöst werden müssen: Wie kann z.b. verhindert werden, dass die finanzierende Seite maßgeblichen Einfluss auf das Verfahren hat, indem sie das Format und die ModeratorInnen bzw. MediatorInnen bestimmt? Wie kann verhindert werden, dass durch die Auswahl der VermittlerInnen, die Auftragsklärung und die Vertragsgestaltung durch die Verwaltung Loyalitäten entstehen, die ein gefügiges Verhalten der AuftragnehmerInnen zur Folge haben? Wie kann ausgeschlossen werden, dass die Gespräche zwischen Auftraggeber und MediatorInnen für die anderen Konfliktbeteiligten intransparent hinter verschlossenen Türen geführt werden und damit nicht kontrollierbar sind? Und wie können ModeratorInnen/MediatorInnen unabhängig sein vom Geldgeber, wenn sie auch weiterhin Aufträge erhalten wollen? Verschärft würde dieses Problem sicherlich, wenn die MediatorInnen im Vorhinein also schon bei der Bewerbung, Auftragsklärung und Vertragsgestaltung eine ganze Reihe von Vorkehrungen einfordern und Bedingungen stellen würden, um die Fairness des Verfahrens zu sichern. Wieviel Unbequemlichkeit verträgt ein Auftraggeber, der auch andere Kandidaten auswählen könnte? Eine Lösung des Problems könnte sein, dass die beauftragende Seite nicht gleichzeitig die bezahlende Stelle ist: Auftraggeber für die MediatorInnen sollten alle Konfliktparteien gemeinsam sein, die Bezahlung sollte durch eine neutrale, dritte Stelle geschehen (evtl. durch eine Stiftung?). c) Macht durch Beziehungen zu Politik und Presse Eine weitere Machtebene ist die Macht durch Beziehungen - insbesondere zu den politischen Entscheidungsträgern und zur Presse. Die hierarchische Struktur der Verwaltung und ihre Verflechtung mit der politischen Entscheidungsebene verhindern nicht nur für die Konfliktparteien sondern auch für die MediatorInnen Offenheit und Transparenz. Es ist unklar, was hinter den Kulissen geschieht, ob VerwaltungsmitarbeiterInnen sagen, was sie wirklich denken oder was von ihren Vorgesetzten erwartet wird. In der Außendarstellung gegenüber Presse und anderen Medien haben Politiker und Verwaltung erhebliche Vorteile gegenüber der Bürgerseite, weil sie qua Amt Informationen und Meinungen in die Öffentlichkeit bringen können, die Gegenseite jedoch nicht. 8

9 Aufgrund dessen stellt sich auch die Frage, ob Bürgergruppen ein Dialogverfahren ablehnen oder später aussteigen können, ohne politisch und medial als Gesprächsverweigerer dargestellt zu werden? Gibt es möglicherweise einen Zwang zum Mit- und Weitermachen? Und was passiert nach gescheiterten oder abgebrochenen Verhandlungen? Wie kann und darf mit vertraulichen Informationen und reinen Sachaussagen umgegangen werden, wenn von Seiten der Öffentlichkeit nach den Gründen des Abbruchs gefragt wird? Haben MediatorInnen eine Verantwortung dafür, dass Fairness und Absprachen auch noch danach eingehalten werden? Dazu ein Positivbeispiel: Die Dialoggruppe der Geesthachter Mediation hat sich auf folgende Form öffentlicher Stellungnahmen geeinigt: Ergebnisse und Vereinbarungen sowie strittige Punkte werden grundsätzlich in gemeinsamen Erklärungen veröffentlicht, bei denen beide Seiten ihre Standpunkte darstellen können. (Silke Freitag in Politische Mediation, S.191) Dies könnte auch bei gescheiterten oder abgebrochenen Mediationen geschehen. Das würde der Benachteiligung von Gruppen entgegenwirken, die keinen einfachen Zugang zur Presse haben. Spezielle Probleme auf der Seite der Bürgerinitiativen Auch die VertreterInnen von Bürgerinitiativen müssen sich Fragen gefallen lassen wie zum Beispiel: Gibt es bei den Beteiligten eine wirkliche Win-win-Orientierung oder nur den Blick auf die eigenen Vorteile? Gibt es eine ausreichende Fähigkeit zur Selbstreflexion und konstruktiven Kommunikation, ohne die sie sich kaum aus den konfrontativen Verstrickungen des Konflikts herausarbeiten können? Wichtig ist auch, dass ihre Rückbindung an die entsendende Gruppe klar geregelt sein muss und funktioniert. Möglicherweise braucht es dafür auch eine Beratung und Unterstützung von außen. Ohne diese genannten Voraussetzungen werden Gespräche am Runden Tisch leicht zu nervtötenden Veranstaltungen für die Gegenseite und laufen ins Leere. Überprüfung Kurz nachdem ich die wesentlichen Teile meines Vortrags zu Papier gebracht hatte, ist mir eine Fallstudie über den Runden Tisch zum geplanten Pumpspeicherwerk Atdorf im Südschwarzwald in die Hände gefallen. Ich hatte über dieses Verfahren bisher noch nichts Ausführliches gelesen, nur einige kürzere Artikel in der Badischen Zeitung. Eine wissenschaftliche Auswertung dieses Runden Tisches könnte dachte ich mir dazu geeignet sein, meine Eindrücke und Thesen bzgl. der Praxis von Partizipationsverfahren zu überprüfen. Der Autor, Dipl.-Ing. Frank Buchholz, war wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für ökologische Wirtschaftsforschung in Berlin und an der TU Darmstadt, bevor er sich im Oktober 2011 als Moderator für das Darmstädter Büro team event selbständig gemacht hat. Seine Studie macht den Eindruck, dass er unvoreingenommen an die Sache herangegangen und seine Analyse deshalb eine unverdächtige Quelle ist. 9

10 Der Anstoß zur Durchführung des Runden Tisches Atdorf erfolgte durch den Landesverband des Naturschutzbundes NABU sowie durch die Landtagsfraktion der GRÜNEN Baden- Württemberg, nachdem sich angesichts turbulenter Bürgerinformations-Veranstaltungen eine Zuspitzung des Konflikts abgezeichnet hatte. Mit der Durchführung wurde ein externes Moderationsbüro beauftragt. Es fanden zwischen Juni und November 2011 fünf thematische Sitzungen statt. Der Autor der Studie bewertet das Verfahren anhand von 15 Erfolgsfaktoren für Runde Tische. (Schaubild) Wir werden uns einige dieser Erfolgskriterien gleich näher anschauen, nachdem wir seine zusammenfassende Bewertung des Verfahrens gehört haben: Trotz einiger Mängel bescheinigt er dem Verfahren ein überwiegend gutes Prozessmanagement, das die Diskussion versachlicht habe. Das Bauvorhaben und die damit verbundenen Risiken seien transparent dargestellt worden. Und die Beteiligten hätten sich ein differenziertes Bild von dem Projekt machen können und ihre Argumentationsfähigkeit verbessert. Erreicht worden seien eine Optimierung der Baustellenabläufe und des Massengut-Transports sowie die mögliche Etablierung eines Kompensationsfonds für Tourismus und Naherholungszwecke. Eine ziemlich dürftige Ausbeute, meine ich, die wohl eher das Scheitern des Runden Tisches kaschiert als einen wirklichen Erfolg darstellt. Kritisch beurteilt wird in der Studie unter anderem, dass die externe Moderatorin gleichzeitig stellvertretende Beiratsvorsitzende einer 100%igen Tochterfirma des Vorhabensträgers war; (Erfolgsfaktor 1: Legitimation der Veranstalter) - weiter, dass der baden-württembergische Umweltminister, Franz Untersteller (GRÜNE), sich bei der 3. Sitzung des Runden Tisches deutlich für den Bau des Pumpspeicherwerks ausgesprochen habe. Angesichts dieser Vorfestlegung hätten die Kritiker ernsthaft erwogen, den Runden Tisch zu verlassen. (Erfolgsfaktor 3: Anbindung an politische Entscheidungsprozesse) Festgestellt wird in der Studie, dass der Runde Tisch de facto nicht ergebnisoffen gewesen sei und dies zu Beginn nicht klar kommuniziert worden war. (Erfolgsfaktor 4: Ergebnisoffenheit) (Folie 2) Darüber hinaus sei die Anzahl von 40 TeilnehmerInnen zu groß gewesen, um Lösungsansätze angemessen diskutieren zu können. (Erfolgsfaktor 7: Teilnehmerauswahl) Und aufgrund des engen Zeitplans hätte es kein oder wenig Raum für Diskussionen gegeben. Vereinzelt sei auch kritisiert worden, dass die Gesprächsführung durch die Moderatorin eher der Leitung einer parlamentarischen Arbeitsgruppe geglichen habe als einem dialogischen Ansatz, um gemeinsame Lösungsansätze zu finden. (Erfolgsfaktor 10: Faire Prozessgestaltung) Kritische Gutachterpositionen hätten sich nicht in den Ergebnissen des Runden Tisches widergespiegelt. (Erfolgsfaktor 13: Einbindung von Sachkompetenz) 10

11 Beim Zusammenfasen dieser Kritikpunkte ist mir mehr und mehr deutlich geworden, wie fragwürdig dieses Verfahren gewesen sein muss, denn bei fast allen Punkten gab es negative Anmerkungen - ich habe mich auf die sechs schwerwiegendsten begrenzt Ohne der Moderatorin unlautere Absichten unterstellen zu wollen, zeigt dieses Beispiel deutlich auf, wie problematisch manche Beteiligungs- und Mediationsverfahren in unserem Land sind. Die Ideale und Kriterien einer konstruktiven Konfliktvermittlung werden bei weitem nicht eingehalten. Bevor ich zu meinem Schluss-Resümee komme, möchte ich nun jedoch auch noch drei gelungene Beispiele politischer Mediation wenigstens kurz vorstellen. Sie sind aus dem Buch Politische Mediation, von dem ich bereits sprach, entnommen. Dort werden insgesamt acht Fallbeispiele beschrieben, nämlich: (Folien 1-5) Drei Fallbeispiele 1. Sanierung des Landwehrkanals in Berlin Dies ist der bislang umfangreichste Mediationsfall in Deutschland, der immerhin sechs Jahre bis zu seinem Abschluss im Dezember 2013 brauchte. (Mediiert hatten Beate Voskamp und Stefan Kessen.) Ausgangspunkt waren Schäden am Ufer des Landwehrkanals, weil zunehmend Uferbefestigungen einbrachen. In einer Notmaßnahme sollten 200 Bäume zum Schutz des Ufers gefällt werden. Daraus entwickelte sich ein hoch eskalierter Konflikt, in dem sich eine Bürgerinitiative zur Rettung der Bäume gründete und Tausende von Menschen mobilisierte. Die ersten 22 Bäume wurden trotzdem unter Polizeischutz gefällt, was zu großer Wut und Empörung führte. Zur Rettung der aufgeheizten Situation ließ sich die Verwaltung auf ein Mediationsverfahren ein: Das zuständige Wasser- und Schifffahrtsamt, zwei Senatsverwaltungen, Reedereien, Wassersportverbände, Umweltorganisationen und Bürgergruppen setzten sich an einem Tisch und erarbeiteten in ca. 140 Sitzungen (!) eine gemeinsame Lösung! Das Ergebnis war eine ökologisch schonende Sanierung, in der die ursprünglich zum Roden freigegebenen Bäume geschützt werden konnten. Und es stellte sich heraus, das die Bäume nach neuesten Erkenntnissen gar nicht für den Einbruch der Uferbefestigungen verantwortlich waren, wie ursprünglich vermutet worden war. Der neue Sanierungsplan wurde um mehr als die Hälfte billiger als die ursprünglich vorgesehen Planung: Statt 180 Mio. Euro sollen es maximal 70 Mio. Euro sein. Für die Umsetzung der Vereinbarungen wurde eine Begleitgruppe eingerichtet, die dafür sorgen soll, dass die Verwaltung sich auch an die Abmachungen hält und bei Problemen sich mit den Bürgerinitiativen berät. 2. Bau eines Einkaufszentrum in der Weidener Altstadt Große Aufregung in der beschaulichen Stadt Weiden bekannt durch die Firma Witt Weiden verursacht ein 100-Milllionen-Projekt direkt in der Altstadt. Es wurde eine Verschandelung des historischen Zentrums befürchtet, eine wirtschaftliche Konkurrenz zu den vorhanden Geschäften und eine Abtrennung des dahinter liegenden Wohngebiets vom zentralen Platz. 11

12 (Mit der Konfliktlösung wurden die Mediatorinnen Brigitte Gans aus München und Christa Kraemer aus Weiden beauftragt.) Interessant bei diesem Fall war: Die Einschaltung eines renommierten Gutachters, den sich die Bürgerinitiativen ausgesucht hatten und der viel Bewegung in die Sache brachte. Es gab eine einvernehmliche Lösung zwischen Kritikern und Projektbetreibern, die dann aber hinfällig wurde, weil das Unternehmen plötzlich den Ausstieg aus dem Vorhaben bekundete. In dieser Situation geschah etwas Einmaliges: Die ursprünglichen Konfliktparteien und der Gemeinderat der Stadt waren so von der ausgearbeiteten Lösung überzeugt, dass sie nach einem neuen Investor suchten, der genau dieses Projekt (mit kleinen Veränderungen) umsetzen sollte. Und dieser Investor wurde gefunden und so die erarbeitete Lösung schließlich doch umgesetzt. 3. Mediationsverfahren Forschungsreaktor Geesthacht Zum Schluss ein aktuelles, seit 2012 laufendes Mediationsverfahren. Dabei geht es um die Stilllegung des Forschungsreaktors in Geesthacht. Interessant ist hier besonders, wie es überhaupt zu diesem Verfahren kam. Denn hier gelang (bisher), was bisher undenkbar war: Bürgerinitiativen und Umwelt-verbände haben sich mit den Reaktorbetreibern an einen Tisch gesetzt, obwohl sie sich jahrelang spinnefeind waren! Wie kam es dazu? Gerade in eskalierten und lang andauernden Konflikten ist das Misstrauen riesig. In dieser Situation ist eine Gleichbehandlung enorm wichtig und die fängt damit an, wer eigentlich die AuftraggeberInnen für die Mediatorin sind. In Geesthacht ging die Anfrage zwar von der Betreibergesellschaft aus, die Mediatorin (Silke Freitag) achtete aber von Anfang an darauf, dass der Auftrag auch mit der Gegenseite abgeklärt wird. Und wenn es zu unvereinbaren Forderungen kommt, muss dies eben ausgehandelt werden. Es ist also schon eine Art Mediation vor der Mediation. Das Misstrauen von Protestbewegungen macht sich üblicherweise zunächst an dem Dialogangebot an sich und an der Person der VermittlerIn fest. Es tauchen Fragen auf wie: Welche manipulative oder propagandistische Absicht steckt wohl hinter der Sache? Soll der Widerstand gespalten werden oder durch geschickte Verhandlungsführung zu fragwürdigen Kompromissen weich geknetet werden? Oder soll durch eine Alibiveranstaltung gezeigt werden, dass man ja den Dialog mit den BürgerInnen gesucht hat, die Verhandlungen aber entweder abgelehnt wurden oder an der Sturheit der GegnerInnen gescheitert seien. In beiden Fällen ein Medienvorteil für die Betreiberseite! Da die Motive der Gegenseite schwer zu ergründen sind, bietet in solchen Fällen allein die Vertrauenswürdigkeit der MedatorIn die Gewähr für ein faires Verfahren. In Geesthacht trafen sich glückliche Umstände: Die Leiterinnen der Betreiber-gesellschaft des Forschungsreaktors kannten die Mediatorin von einer Fortbildung her und vertrauten ihrer fachlichen Kompetenz und Allparteilichkeit. Und dies, obwohl sie offen ihre Zugehörigkeit zum atomkritischen Widerstand bekannte, was sie wiederum für die Antiatom-Initiativen zur bestmöglichen Wahl machten. Dass trotzdem oder gerade deswegen alle Vertrauen in sie hatten, war die Grundlage dafür, dass die gemeinsamen Gespräche in Gang kamen. 12

13 Die Erwartungen von Wirtschaft und Verwaltung an die Konfliktbearbeitung ist oft eine andere als die der Umweltgruppen: Während in Geesthacht die Betreiberseite zunächst lediglich an eine reine Informationsveranstaltung und eine kritische Begleitung des Reaktor-Rückbaus dachten, waren die Anti-Atom-Initiativen eher an einer aktive Mitgestaltung des Prozesses und einer Klärung der Altlast Kinderleukämie rund um den Reaktor interessiert. In der Frage sofortiger Abbau oder temporärer Einschluss des Atommülls zeigte sich, dass die Umweltgruppen ein sorgfältiges Abwägen beider Alternativen einem sofortigen Stilllegungsantrag vorzogen. Dies war von Betreiberseite so nicht erwartet worden und brachte den ursprünglichen Zeitplan durcheinander. Die Betreiberseite entschied sich in dieser Situation, von ihrer ursprünglichen Planung abzugehen und dem Wunsch der Umweltgruppen entgegenzukommen. Sie nahm eigene Nachteile in Kauf und stellte damit ihre Dialogbereitschaft unter Beweis. Dadurch konnte die Gegenseite überzeugt werden, dass es nicht um eine Beteiligungs- Farce geht. Dies war ein wichtiger Schritt für das Gelingen des Verfahrens. Und damit komme ich zum Schluss: Insgesamt kann ich die Kritik an Beteiligungs- und Mediationsverfahren in vielen Fällen als berechtigt ansehen. Allerdings gebe ich - aufgrund der positiven Beispiele und Erfahrungen - die Hoffnung nicht auf, dass die Schwachstellen von Beteiligung und Mediation in öffentlichen Konflikten erkannt und behoben werden können. Dann sind sie eine Chance für nachhaltige Konfliktlösung, die allen Beteiligten zugute kommt. Dass dies gelingt, dafür sind allerdings wache Augen und das Aushandeln fairer Rahmenbedingungen nötig - und das von Anfang an! 13