zum Grünbuch über die Zukunft der Mehrwertsteuer Wege zu einem einfacheren, robusteren und effizienteren MwSt System

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1 Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen - Deutsche Sektion des CEEP e.v. Sponholzstraße 11 D Berlin fon: +49 (0) 30 / fax: +49 (0) 30 / info@bvoed.de web: STELLUNGNAHME zum Grünbuch über die Zukunft der Mehrwertsteuer Wege zu einem einfacheren, robusteren und effizienteren MwSt System KOM (2010) 695 Berlin, 30. Mai 2011

2 Der Bundesverband öffentliche Dienstleistungen Deutsche Sektion des CEEP e.v. (bvöd) ist ein politischer Bundesverband im Bereich der öffentlichen Wirtschaft und Daseinsvorsorge, der die Interessen der Erbringer öffentlicher Dienstleistungen mit besonderem Fokus auf europäische Sachverhalte vertritt. Neben kommunalen Unternehmen und Stadtwerken sind Wirtschafts und Fachverbände, Kommunale Spitzenverbände und Arbeitgeberorganisationen innerhalb des bvöd organisiert. Der bvöd fördert zudem Wissenschaft und Forschung auf dem Gebiet der öffentlichen und gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen. Auf EU Ebene bringt der bvöd als deutsche Sektion die Interessen der öffentlichen Arbeitgeber über den europäischen Zentralverband der öffentlichen Arbeitgeber und Unternehmen in Europa (CEEP European Centre of Employers and Enterprises providing Public services), der Teil des branchenübergreifenden sozialen Europäischen Dialoges ist, ein. Mit der Veröffentlichung des Grünbuchs Über die Zukunft der Mehrwertsteuer Wege zu einem einfacheren, robusteren und effizienteren MwSt System startete die EU Kommission eine Konsultation in allen EU Mitgliedstaaten, um Stellungnahmen zu einer möglichen Überarbeitung des Mehrwertsteuersystems einzuholen. Wir nehmen hiermit Stellung zu den Fragen 3, 9, 10, 13 bis 16 und 19. bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 2/8

3 Frage 3. Halten Sie die derzeitigen MwSt Vorschriften für öffentliche Behörden und Holdinggesellschaften insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Steuerneutralität für annehmbar? Wenn nein, weshalb nicht? Der bvöd hält die derzeitigen Mwst. Vorschriften, nach der die Möglichkeit besteht, im nationalen Recht Tätigkeiten öffentlich rechtlicher Körperschaften der Daseinsvorsorge (insbesondere im Wasser und Entsorgungsbereich) von der Umsatzsteuer auszunehmen, für sachgerecht. Im Grünbuch wird darauf abgehoben, dass vergleichbare Tätigkeiten je nach Status des Leistungserbringers in Bezug auf die Mehrwertsteuer unterschiedlich behandelt werden. Die Kommission geht hier von einer verstärkten Ungleichbehandlung der Tätigkeiten im Zuge der Privatisierung und Deregulierung des sog. öffentlichen Sektors aus. Die Mehrwertsteuerbefreiungsmöglichkeit für öffentliche Einrichtungen wird als Hemmnis für eine in Europa angestrebte, möglichst vollständige Liberalisierung angesehen. Es wird unterstellt, dass die einschlägigen Bestimmungen in der geltenden Mehrwertsteuerrichtlinie dazu führen können, dass im Ergebnis das europäische Wettbewerbs und Beihilferecht umgangen bzw. ausgehebelt wird. Dies lässt außer Acht, dass solange die nationalen Regeln zur umsatzsteuerlichen Behandlung mit dem europäischen Recht in Einklang stehen, es zu einer solchen Lage nicht kommen kann. Etwaige Versäumnisse in der mitgliedstaatlichen Umsetzung des europäischen Rechts lassen sich nicht durch eine Änderung des europäischen Rechts heilen. Die Aufgabenzuweisung zur Erbringung der Leistungen durch Gebietskörperschaften und Zweckverbände ist nationalgesetzlich geregelt. Bei diesen Aufgaben stehen Gründe des allgemeinen Wohls (z.b. Gesundheit der Bürger) als Teil der Daseinsvorsorge im Vordergrund und nicht die Sicherung von Einnahmen über Zwangs und Monopolrechte. Zu Recht sehen die derzeitigen Regeln des europäischen Mehrwertsteuersystems nur dort einen Anwendungsbereich der Mehrwertsteuer vor, wo es sich um einen entgeltlichen Leistungsaustausch handelt, wobei die Steuerpflicht eine wirtschaftliche Tätigkeit voraussetzt. Nach Artikel 13 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112/EG gelten Staaten, Länder, Gemeinden und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts nicht als Steuerpflichtige, soweit sie die Tätigkeiten ausüben oder Umsätze bewirken, die ihnen im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen. Anknüpfungspunkt für die Nicht Steuerbarkeit ist damit nicht wie allerdings die Ausführungen im Grünbuch unter vermuten lassen der Status des Leistungserbringers, sondern die Art der Tätigkeit. Der Bezug auf die Obliegenheit der Aufgabe im Rahmen der öffentlichen Gewalt hebt das entscheidende Abgrenzungsmerkmal in diesem Zusammenhang heraus. Entscheidend ist dabei zum einen, wie der Leistende dem Leistungsempfänger als Hoheitsträger gegenübertritt (etwa durch das Gebrauchmachen von hoheitlichen Befugnissen wie z.b. eine Annahmepflicht des Leistungsempfängers aufgrund gesetzlicher oder behördlicher Anordnung) und zum bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 3/8

4 anderen, dass die Tätigkeiten dem Träger der öffentlichen Hand eigentümlich und vorbehalten sind. Nicht davon umfasst sind Tätigkeiten, die unter den gleichen rechtlichen Bedingungen ausgeübt werden, wie private Wirtschaftsteilnehmer solche Leistungen erbringen. Soweit sich Staaten, Länder, Gemeinden und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts hier betätigen, gelten für sie selbstverständlich und bereits heute einschränkungslos die gleichen Vorschriften wie für private Anbieter. Da bei den zugewiesenen hoheitlichen und nicht steuerbaren Tätigkeiten ein realer Markt aufgrund der nationalen Gesetzeslage Deutschland nicht besteht (z.b. in der Abwasserentsorgung), kann auch keine Wettbewerbsverzerrung eintreten. Der Grundsatz der Steuerneutralität ist daher nicht verletzt. Hinzu kommt, dass die Mehrwertsteuer bzw. ihre Harmonisierung als ein Instrument zur Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes gedacht ist. Alle Regelungen, die Steuerschranken darstellen und der Vollendung des Binnenmarktes entgegenstehen, sollen durch die Harmonisierung beseitigt werden. Im Fall, dass ein realer Markt nicht vorhanden und auch nicht vorgesehen ist, kann eine Steuervorschrift jedoch keine Schranke im obigen Sinne begründen. So stellt die Mehrwertsteuerbefreiungsmöglichkeit für öffentliche Einrichtungen, von der im deutschen Recht Gebrauch gemacht worden ist, keine solche Schranke dar und steht der Vollendung des Binnenmarktes daher nicht entgegen. Generell sind wir der Auffassung, dass die Auseinandersetzung um die Besteuerung von hoheitlichen Aufgaben, wie sie v.a. im Bereich der Abfallentsorgung, der Abwasserbeseitigung und des öffentlichen Rundfunks geführt wird, keine primär steuerrechtliche Fragestellung ist. Die Problematik liegt vielmehr in der Zuordnung von einzelnen Tätigkeiten in die Kategorien hoheitlich/nicht hoheitlich (so sind bereits im geltenden Recht keineswegs sämtliche Aufgaben der Abfallentsorgung dem nicht steuerbaren hoheitlichen Bereich zugeordnet) sowie in der grundsätzlichen ordnungspoltischen Frage des Für und Wider der Überführung von bislang der öffentlichen Hand vorbehaltenen Aufgaben in eine Marktordnung. Dies ist allerdings sachbezogen zu erörtern und zu lösen. Die steuerrechtliche Einordnung ist dann eine dieser Grundentscheidung logisch folgende Entscheidung. Die im Grünbuch aufgezeigte Möglichkeit, künftig alle wirtschaftlichen Tätigkeiten öffentlicher Einrichtungen in den Anwendungsbereich der Mehrwertsteuer einzubeziehen und in einem zweiten Schritt einen Katalog von Tätigkeiten zu erstellen, die dann von der Steuerpflicht ausgenommen werden, lehnen wir entschieden ab. Für die weit überwiegende Zahl der den Staaten, Ländern, Gemeinden und sonstigen Einrichtungen des öffentlichen Rechts im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegenden Aufgaben dürfte die Nicht Besteuerung unumstritten sein und eine Unterwerfung unter die Mehrwertsteuer insbesondere zu Unverständnis und großem Unmut über die einhergehenden Mehrbelastungen führen. Um diesen auch von der Kommission nicht gewollten Effekt zu verhindern, wird von der Kommission vorgeschlagen, in einem bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 4/8

5 zweiten Schritt Tätigkeiten steuerbefreit wieder auszunehmen. Damit wird im Ergebnis allerdings weitgehend nur das (erprobte) Abgrenzungsmerkmal der den Staaten, Länder, Gemeinden und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegenden Tätigkeiten sowie das hier zudem relevanten Merkmal des (potentiellen) Wettbewerbs durch den (neuen) ausfüllungsbedürftigen Begriff der wirtschaftlichen Tätigkeiten ersetzt. Frage 9. Was sind Ihrer Auffassung nach die größten Probleme beim Vorsteuerabzug? Frage 10. Wie könnten die Regeln für den Vorsteuerabzug neutraler und gerechter gestaltet werden? In dem Grünbuch wird das aus unserer Sicht nachvollziehbare Problem skizziert, dass der Vorsteuerabzug des Empfängers einer Leistung unabhängig von der Zahlung des Entgelts möglich ist. Die damit zusammenhängenden Liquiditätsvorteile eines Unternehmens, das seine Zahlungen hinauszögert, erscheinen sachlich nicht gerechtfertigt. Die Anwendung der Grundsätze der Ist Besteuerung, die ausschließlich auf die Zahlung abstellen würden, wäre aus unserer Sicht geeignet, diese Liquiditätsvorteile zu vermeiden. Allerdings wäre nicht nachvollziehbar, wenn die Grundsätze der Ist Besteuerung lediglich für den Vorsteuerabzug, nicht aber für die Mehrwertsteuerschuld des leistenden Unternehmers Anwendung finden sollten. Aus dem Grund würden wir dem Vorschlag der Kommission, den Vorsteuerabzug erst ab Zahlung des Entgelts zu ermöglichen, nur unter der Bedingung zustimmen, dass der leistende Unternehmer die geschuldete Umsatzsteuer auch erst mit Vereinnahmung des Entgelts abführen muss. Die Beschränkung der Grundsätze der Ist Besteuerung auf den Vorsteuerabzug bei gleichzeitiger Beibehaltung der Grundsätze der Soll Besteuerung bei der Umsatzsteuerschuld, würde einseitige Liquiditätsnachteile der Steuerpflichtigen und ebenso einseitige Liquiditätsvorteile des Fiskus zur Folge haben. Dies wäre nicht akzeptabel. Daher plädiert der bvöd für eine grundsätzliche Anwendung der Grundsätze der Ist Besteuerung, die insgesamt auf Zahlungsausgänge und Zahlungseingänge abstellt. bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 5/8

6 Frage 13. Enthalten die MwSt Vorschriften der EU Bestimmungen, die in einer Ratsverordnung anstatt in einer Richtlinie geregelt werden sollten? Frage 14. Sollten per Kommissionsbeschluss Durchführungsvorschriften erlassen werden? Frage 15. Könnten, wenn diese Möglichkeiten ausscheiden, Leitlinien zu neuen MwSt Vorschriften der EU hilfreich sein (auch wenn sie für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich sind)? Könnten Leitlinien auch Nachteile haben? Frage 16. Wie sollten das Legislativverfahren, seine Transparenz und die Rolle der Beteiligten in dem Verfahren von der ersten Phase (Erstellung eines Vorschlags) bis zur letzten (Umsetzung in den Mitgliedstaaten) generell verbessert werden? Dem Grundsatz nach erfordert Artikel 113 des Vertrags über die Funktionsweise der Europäischen Union (AEUV) bei Harmonisierungen im Mehrwertsteuerbereich ein besonderes Gesetzgebungsverfahren bei Steuervorschriften. Es gilt die Einstimmigkeit im Rat, nach vorheriger Anhörung des EP. Einstimmigkeit gilt ebenfalls bei Änderungen auf EU Ebene der bestehenden MwSt Richtlinie (Mehrwertsteuerrichtlinie (2006/112/EG). Rechtsverordnungen in diesem Bereich sind in allen Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat. Nationale Modifikationen der vorgegebenen Regelungen sind grundsätzlich nicht möglich, eine Umsetzung in nationales Recht ist nicht vorgesehen. ( Umsetzungsverbot ). Selbst wenn als richtig unterstellt wird, dass die europäische MwSt. Harmonisierung, insbesondere hinsichtlich der Probleme der Doppelbesteuerung oder Nichtbesteuerung mit dem bestehenden Rechtsinstrument der Richtlinie bisher nicht befriedigend gelöst worden ist, erscheint es uns fraglich, dass das Rechtsinstrument der EU Rechtsverordnung zur Lösung angezeigt ist. Es erscheint uns weiterhin sehr schwer vorstellbar, eine für alle EU Mitgliedstaaten unmittelbar geltende Regelung so auszugestalten, dass sie sich in bestehende, unterschiedliche nationale Steuerrechtssysteme einfügt, ohne schwerwiegende Verwerfungen innerhalb des jeweiligen nationalen Steuersystems zu bewirken. Steuerliche Regelungen beziehen sich in erster Linie auf nationale Realitäten und sollen dort wirtschaftspolitisch und sozialpolitisch Spielräume eröffnen. Die Integration der Wirtschafts und Sozialpolitik ist in Europa nicht zuletzt durch den Lissabon Prozess in der letzten Dekade weit fortgeschritten. Eine unmittelbare one fits all Regelung, die alle unterschiedliche nationalen und regionalen Gegebenheiten im Mwst. Recht erfasst, erscheint uns aber zum derzeitigen Zeitpunkt nicht realistisch. Die in Frage 15 angesprochenen Leitlinien, welche grundsätzlich ein geeignetes und erprobtes Mittel zur Rechtsangleichung in Europa sind, können den vielschichtigen oben genannten Anforderungen wesentlich besser gerecht werden. Bei der Erstellung solcher Leitlinien könnten auch Unternehmen und öffentliche bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 6/8

7 Körperschaften auf allen Ebenen der europäischen Gemeinschaft maßgeblich eingebunden werden. Über nationale Umsetzungsberichte, die im europäischen Kontext im Hinblick auf ihre Ergebnisse diskutiert werden, könnte langfristig eine Annäherung der Steuersysteme erreicht werden. Nachteilige Auswirkungen von Leitlinien sind denkbar, wenn ihre Einhaltung zu bürokratischem und kostensteigerndem Aufwand führt und sie somit letztlich das Ziel der Steuervereinfachung konterkarieren. Das Legislativverfahren im Bereich der MwSt. muss transparent mit allen Beteiligten geführt werden. Die Konsultation über ein Grünbuch /Weißbuch kann in diesem Zusammenhang nur ein Anfang sein. Die Kommission, als einzige Institution, die ein Initiativrecht für europäische Regelungen hat, sollte um höchste Akzeptanz schon im Vorfeld ihrer Vorschläge bemüht sein. Dies setzt vertrauensbildende direkte Beteiligung am Verfahren zwingend voraus. Somit begrüßen wir eine vollständige Einbindung und Berücksichtigung der Beteiligten von der ersten Phase an, um eine größtmögliche Transparenz und Legitimation der Reform zu erreichen. Dazu gehört, dass z.b. Ergebnisse von Studien, die die Ausgestaltung der Regelungsvorschläge beeinflusst haben, kommuniziert werden: Unter dem Punkt Anwendungsbereich der Mehrwertsteuer des Grünbuches, Absatz 3 erwähnt die Kommission, dass sie kürzlich eine Studie über die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkung der Mehrwertsteuer auf öffentliche Einrichtungen und über entsprechende Lösungsmöglichkeiten eingeleitet habe. Es ist bislang offen und nicht nachvollziehbar, ob und inwieweit die Ergebnisse dieser KPMG Studie 1 im Rahmen eines geplanten Weißbuches von der Kommission berücksichtig werden. Insoweit ergeht diese Stellungnahme ohne Einbeziehung der Ergebnisse der Studie. Der bvöd behält sich nach Kenntnis der Studie bzw. nach Kenntnis des Weißbuchs vor, ergänzend Stellung zu nehmen! Zur oben genannten Transparenz gehört gerade die umfassende Kenntnis über alle Aspekte die Studie eingeschlossen, die für die Kommission bei ihren Überlegungen relevant sind. Die Diskussion und Konsultation aller beteiligten Stakeholder muss daher ergebnisoffen und vollumfänglich transparent geführt werden. Wir haben als Betroffene sowohl ein starkes Interesse an einer Beteiligung im Rahmen dieser Grünbuch Diskussion, als auch bezüglich der Studie und/oder dem noch nachfolgenden Weißbuch! 1 Die MwSt. im öffentlichen Sektor und die im öffentlichen Interesse erteilten Befreiungen, April 2011 bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 7/8

8 Frage 19. Verursacht die derzeitige Struktur der MwSt Sätze Ihrer Ansicht nach größere Beeinträchtigungen des Binnenmarktes (Wettbewerbsverzerrungen), eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Produkte (insbesondere von Online Diensten gegenüber Produkten oder Dienstleistungen mit ähnlichem Inhalt) oder höhere Befolgungskosten für die Unternehmen? Wenn ja, in welchen Situationen? Die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen durch die Struktur der MwSt. Sätze müsste real gegeben sein, d.h. es müsste z.b. die Möglichkeit grenzüberschreitender Lieferungen gegeben sein. Die gesetzliche Regelung der Aufgabenerfüllung der Daseinsvorsorge liegt bei den Mitgliedstaaten und ist in Deutschland verfassungsrechtlich im drei Ebenen System überwiegend den kommunalen Körperschaften und ihren Unternehmen, in Teilen auch den sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts zugeordnet. Das Örtlichkeitsprinzip (festgeschrieben in den Gemeindeordnungen der Bundesländer) legt fest, dass öffentliche Unternehmen nicht außerhalb ihres Gebietes tätig werden können. Insoweit ist diesbezüglich keine Wettbewerbsverzerrung denkbar. Die Möglichkeit größerer Beeinträchtigungen des Binnenmarktes ist also zu verneinen. bvöd Stellungnahme Grünbuch Mehrwertsteuer S. 8/8