AbfallR. Berliner Abfallrechtliche Schriften. Günter Kitzinger/Stefan Kopp-Assenmacher

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1 Berliner Abfallrechtliche Schriften 1 Günter Kitzinger/Stefan Kopp-Assenmacher Kunststoffrecycling und REACH AbfallR Anwendungsgrundsätze und Probleme der REACH-VO für die Recyclingwirtschaft

2 Günter Kitzinger/Stefan Kopp-Assenmacher Kunststoffrecycling und REACH

3 Herausgegeben von: Dr. Martin Dieckmann Esche Schümann Commichau Rechtsanwalt, Hamburg und Professor Dr. Walter Frenz RWTH Aachen

4 Berliner Abfallrechtliche Schriften 1 Günter Kitzinger/Stefan Kopp-Assenmacher Kunststoffrecycling und REACH Anwendungsgrundsätze und Probleme der REACH-VO für die Recyclingwirtschaft

5 RA Dr. Günter Kitzinger und RA Stefan Kopp-Assenmacher sind tätig bei Köhler & Klett Rechtsanwälte, Köln und Berlin. Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Das Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, der Entnahme von Abbildungen, der Funksendung, der Wiedergabe auf fotomechanischem oder ähnlichem Wege und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben vorbehalten. Verlag und Herausgeber übernehmen keine Haftung für inhaltliche und drucktechnisch bedingte Fehler. ISBN: Lexxion Verlagsgesellschaft mbh Berlin Satz: typossatz GmbH, Berlin

6 Vorwort Eine nachhaltige Rohstoffbewirtschaftung gehört zu den zentralen Herausforderungen ökonomischen, ökologischen und politischen Handelns im 21. Jahrhundert. Der Recyclingwirtschaft kommt hierbei eine außerordentliche Bedeutung zu. Sie trägt durch die Versorgung der Wirtschaft mit Sekundärrohstoffen zu der Verwirklichung dieses Ziels in besonderer Weise bei. Die neue Abfallrahmenrichtlinie stärkt diese Funktion der Recyclingwirtschaft, indem sie unter anderem erstmals konkrete Vorgaben zum Ende der Abfalleigenschaft festlegt. Parallel hierzu ist das neue EU-Chemikalienrecht entstanden, von dem auch die Recyclingwirtschaft betroffen ist: Überall dort, wo Abfälle in Sekundärrohstoffe oder Sekundärprodukte verarbeitet werden und somit die Recyclingwirtschaft dem Auftrag einer nachhaltigen Ressourcen- und Rohstoffwirtschaft nachkommt, stehen die Recyclingunternehmen vor der Frage, ob und inwieweit sie nach Erfüllung ihrer abfallwirtschaftlichen Pflichten mit ihren Recyclingprodukten dem neuen REACH-Recht unterfallen und etwa die in ihren Sekundärrohstoffen und -produkten enthaltenen Stoffe bei der Europäischen Chemikalienagentur registrieren lassen müssen. Das europäische Abfall- und Chemikalienrecht erweisen sich als wenig aufeinander abgestimmt; die dadurch entstandenen Unstimmigkeiten und Widersprüche stellen sich als nachteilhaft für die Recyclingwirtschaft bzw. die angestrebte Rohstoffbewirtschaftung dar. Andererseits befindet sich das neue Recht in seinem praktischen Vollzug noch in der Entwicklung und steht offen für Anregungen und Überlegungen. Die Verfasser sind Mitte des Jahres 2008 vom Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaftung (BDE) beauftragt worden, eine gutachterliche Stellungnahme und Handlungsempfehlungen zur Anwendung und den Möglichkeiten der Umsetzung der REACH-VO für Recyclingunternehmen am Beispiel des Kunststoffrecyclings zu erstellen. Auf der Grundlage dieses Gutachtens und erweitert um zusätzliche neue Aspekte wollen die Verfasser mit dieser Schrift einen Diskussionsbeitrag leisten, der über das Kunststoffrecycling hinaus der Recyclingwirtschaft insgesamt hilft, die Brüche zwischen dem Abfallwirtschafts- und dem Chemikalienrecht zu harmonisieren. Die Verfasser danken dem BDE und insbesondere allen Mitgliedern des REACH-Arbeitskreises des BDE für vielfältige Anregungen, Fragen und fach- V

7 liche Diskussionen. Sie danken ferner den Herausgebern Dr. Martin Dieckmann und Prof. Dr. Walter Frenz für die Aufnahme in die Schriftenreihe. Köln/Berlin, den 31. März 2009 Dr. Günter Kitzinger Stefan Kopp-Assenmacher VI

8 Inhaltsverzeichnis Vorwort V Teil I. Einleitung Kunststoffe und Kunststoffrecycling Kunststoffrecycling als Teil der Kunststoffversorgung Betroffenheit der Recyclingbranche durch Abfallrecht und REACH-VO und Vorstellungen zu Rechtsänderungen Zur allgemeinen Diskussion über die Anwendung der REACH-VO auf das Recycling von Abfallstoffen und zu dem Gang der Untersuchung Teil II. Formen des Kunststoffrecyclings die stofflichen und t echnischen Voraussetzungen für das Kunststoffrecycling Stoffströme und Recyclingtechnologien als Rechtstatsachen Kunststoffrecycling als Teil des Lebenslaufes der Kunststoffe Arten des Kunststoffrecyclings Die Einteilung der Kunststoffrecyclingverfahren Werkstoffliches Recycling Chemisches Recycling Unterscheidung der Kunststoffrecyclingverfahren nach den gewonnenen Kunststoffen gleicher Gestalt oder anderer Gestalt Zusammensetzung der Kunststoffe Polymere Kunststoffe und ihre Eigenschaften Anforderungen an die Eigenschaften der Kunststoffe Die Hauptklassen der Hochpolymere Thermoplaste Olefin (Alkene)-Polymere (Polyolefine-Polyolefin-Kunststoffe, -folien und -fasern) Polyethylen Polystyrole Vinyl- und Acryl-Polymere Duroplaste (hitzehärtbare Plaste oder Kunstharze) Eigenschaften, Herstellung und Verwendung Polyurethane-Polymere (PU) Teil III. Recyclingverfahren und -technologie beim werkstofflichen Recycling Funktionen des Recyclingprozesses Zerkleinerung der thermoplastischen Kunststoffabfälle VII

9 1.2 Abtrennen von Fremdkörpern und Staub Aufbereitung durch Aufschmelzen und Granulieren Filtrieren der Kunststoffschmelze zum Ausscheiden von Verunreinigungen Direktextrusion von Halbzeugen Allgemeine Beschreibung des Verfahrens des werkstofflichen Kunststoffrecyclings Teilbereiche des Verfahrens Zerkleinern durch Schneidmühlen zur Herstellung von Mahlgut Trennung durch Metallabscheider und Entstaubung Agglomeration und Aufschmelzen in Extrudern Modifikation der Kunststoffrecyclate Verstärken und Legieren von Kunststoffabfällen Die bedeutendsten Anwendungen des werkstofflichen Recyclings von Kunststoffen Leichtfraktionen aus der Altfahrzeug-Verwertung PVC-Abfälle Verpackungsabfälle Verschmutzte Kunststoffe aus Hausmüll Besondere Probleme bei der Verwertung spezieller Kunststoffe Referenzbeispiele des Kunststoffrecyclings einzelner Firmen PVC-Fenstermaterialrecycling der Tönsmeier Kunststoffe Gruppe, Höxter Recycling von Altfenstermaterialien Recycling von Pre-Consumer-PVC-Materialien Profilextrusion aus PVC-Granulaten PET-Getränkeflaschen-Recycling der Firma VEOLIA Umweltservice Wertstoffmanagement GmbH, Rostock, nach dem URRC-Verfahren Bottle-to-Bottle -Recycling Recyclingverfahren für Polyolefin-Kunststoffe aus Produktionsabfällen und Post-Consumer-Kunststoffgegenständen der Firma ISR INTERSEROH Rohstoffe GmbH, Köln Ende des Recyclingprozesses Beginn des Produktstatus der gewonnenen Kunststoffe bei den einzelnen Recyclingverfahren Werkstoffliches Recycling Chemisches Recycling Teil IV. Abfallrechtliche Rahmenbedingungen für die Einstufung von Kunststoff - recyclaten als Abfall/Produkt (geltende und künftige Rechtslage) Geltendes Abfallrecht Vorbemerkung Der Abfallbegriff nach europäischem Recht VIII

10 1.3 Ende der Abfalleigenschaft Nationale Ausprägungen des Abfallbegriffs Normative Vorgaben Konkretisierung durch die Rechtsprechung und Literatur Ende der Abfalleigenschaft für Kunststoffrecyclate Abfallrecht nach der neuen Abfallrahmenrichtlinie Vorbemerkung Der Abfallbegriff nach neuem europäischen Recht Ende der Abfalleigenschaft Vor- und Nachteile des geltenden und künftigen Abfallrechts im Umgang mit Kunststoffrecyclaten Teil V. Die Anwendung der chemikalienrechtlichen Regelungen der REACH-VO auf Kunststoffsekundärrohstoffe und -produkte Geltungsbereich und Ausnahmeregelungen zum Anwendungsbereich der REACH-VO Die Ausnahmeregelungen für Abfälle Anwendungsprobleme der Ausnahmeregelung des Art. 2 Abs. 2 durch die Neufassung der AbfRRL Keine Berücksichtigung der Sekundärrohstoffe in der Ausnahmeregelung Rechtliche Benachteiligung der Recyclingunternehmen durch Rechtsunsicherheit Entsprechende Anwendung der Ausnahmeregelung des Art. 2 Abs. 2 für Abfälle auf durch Recyclingverfahren gewonnene Sekundärrohstoffe nach dem Eintritt des Abfallendes nach Art. 6 AbfRRL ohne gesetzliche Anpassungsregelungen? Die Anwendung der Registrierungsvorschriften der REACH-VO auf durch Recyclingverfahren in der EU gewonnene Kunststoffsekundärrohstoffe und -produkte Überblick über die gesetzlichen Vorschriften Die Ausnahmen für Stoffe nach Anhang IV und Anhang V Die Ausnahmen nach Art. 2 Abs. 7 lit. a) i.v.m. Anhang IV Die Ausnahmen nach Art. 2 Abs. 7 lit. b) i.v.m. Anhang V Die Änderung der Anhänge IV und V durch die Verordnung EG Nr. 987/2008 der Kommission vom Vorschlag des BDE zur Aufnahme einer stoffbezogenen Ausnahmeregelung für Recyclingsekundärrohstoffe Die ablehnende Stellungnahme der Dienste der Kommission in dem DOC CA/24/ IX

11 X 2.3 Die Ausnahmen für Polymere nach Art. 2 Abs. 9 i.v.m. Art. 6 Abs Inhalt der Ausnahmeregelung Begriffsbestimmungen Polymere Monomere Die Anwendung der Ausnahmeregelung für Polymere des Art. 2 Abs. 9 auf durch Recyclingverfahren gewonnene Kunststoffsekundärrohstoffe und -produkte Die Anwendung der Ausnahmeregelung für zurückgewonnene registrierte Stoffe gemäß Art. 2 Abs. 7 lit. d) auf durch Recycling verfahren gewonnene Kunststoffsekundärrohstoffe Inhalt der Ausnahmeregelung Keine Anwendbarkeit der Registrierungspflicht nach Art. 6 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 7 lit. d) auf durch werkstoffliche Recyclingverfahren gewonnene Kunststoffpolymere Zur Anwendbarkeit der Regelung des Art. 6 Abs. 3 über die Registrierungspflicht für Monomere auf die Rückgewinnung nach Art. 2 Abs. 7 lit. d) Liegt bei der Rückgewinnung der Kunststoffpolymere aus Kunststoff abfällen im Rahmen des Art. 2 Abs. 7 lit. d) die Herstellung eines Polymers im Sinne des Art. 6 Abs. 3 vor? Kein vorgeschalteter Akteur in der Lieferkette im Sinne des Art. 6 Abs Zwischenergebnis Chemisches Recyclingverfahren Werkstoffliches Recyclingverfahren Gesetzliche Voraussetzungen für die Registrierungspflicht der Kunststoffrecycler hinsichtlich ihrer durch chemisches Recyclingverfahren gewonnenen chemischen Stoffe als solche oder in Zubereitungen nach Art. 6 Abs Allgemeine Registrierungspflicht nach Art. 6 Abs Zum Stoffbegriff der REACH-VO Zusatzstoffe Verunreinigungen in einem Stoff Stoffe in der Gestalt, wie sie durch ein industrielles Herstellungs verfahren gewonnen werden Abweichende rechtliche Interpretation des Stoffbegriffs für Reaktionsgemische durch die EG-Kommission Reaktionsgemische als Stoffe im Sinne des Art. 3 Ziff Stoffe mit mehreren gewollten Stoffbestandteilen Mono- und Multi-Constituent-Substances nach der Stoffinterpretation der ECHA

12 UVCB-Stoffe Registrierung der drei Stoffarten nach dem ECHA-Konzept Die gegensätzliche Rechtsauffassung des BDI und VCI Zur rechtlichen Verbindlichkeit der ECHA-Leitlinien Die Anwendung der Registrierungsvorschriften der REACH-VO nach Art. 6 auf die Einfuhr von Kunststoffsekundärrohstoffen und -produkten von außerhalb der EU Überblick über die Registrierungsvorschriften für die Einfuhr von Stoffen Zu den Registrierungspflichten für die Einfuhr von Kunststoffsekundärrohstoffen und -produkten Zur Vorregistrierung der Sekundärrohstoffe durch die Kunststoffrecycler Vorregistrierung zur Nutzung der verlängerten Fristen nach Art Zur Notwendigkeit der Vorregistrierung bei werkstofflichen und chemischen Recyclingverfahren Gründe für die vorsorgliche Vorregistrierung Vor- und Nachteile einer Vorregistrierung gemäß Art. 28 Abs Vorteile der Vorregistrierung Nachteile der Vorregistrierung Abwägung der Vor- und Nachteile der Vorregistrierung durch die Kunststoffrecyclingunternehmen Die chemikalienrechtliche Einstufung der durch werkstoffliche Recyclingverfahren gewonnenen Kunststoffrecyclate in Stoffe, Zubereitungen und Erzeugnisse Typisierung der gewonnenen Kunststoffrecyclate Gut definierte Stoffe und Stoffverbindungen Stoffe und Stoffmischungen mit nicht ausreichend definierten Stoffbestandteilen Einstufung von recycelten Kunststoffmaterialien mit Fremdstoffen und Verunreinigungen aus dem Recyclingprozess Zugabe von Stoffen (Additiven) zur Modifikation und Eigenschafts - verbesserung der recycelten Kunststoffe Ergebnis: Einstufung der Kunststoffrecyclate Identifizierung und Benennung der durch Recycling gewonnenen Kunststoffsekundärstoffe in dem (Vor-)Registrierungsverfahren Gesetzliche und chemikalienrechtliche Anforderungen zur Angabe des Namens des Stoffes einschließlich der Identifizierungscodes nach Art. 28 Abs. 1 lit. a) Angaben in der Vorregistrierung zu den definierten Stoffen Angaben zu den Monomerstoffen und anderen gebundenen Stoffen in den recycelten Kunststoffpolymeren XI

13 5.2.2 Andere Stoffe in dem Kunststoffrecyclat neben dem Kunststoff - polymer Regelungen zur Identifizierung und Namensgebung für die Registrierungsverfahren Stoffe mit einer Hauptkomponente Stoffe mit mehreren definierten Stoffkomponenten (Reaktionsgemische) Zusatzstoffe (Additive) zu Polymerstoffen Verunreinigungen Undefinierte Stoffe (UVCB-Stoffe) Identifikation der Stoffe durch Identifikationsparameter Die Bedeutung des EG-Stoffinventars für die Identifikation und Namensgebung der Stoffe Liste der harmonisierten Einstufungen und Kennzeichnungen der gefährlichen Stoffe auf Gemeinschaftsebene nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom (EG-GHS-Verordnung) Teil VI. Die Anwendung der Vorschriften über die Informationen in der Lieferkette (Titel IV und V) auf die durch Recycling verfahren aus Kunststoffabfällen gewonnenen Kunststoffsekundärrohstoffe und -produkte und Monomerstoffe und sonstigen Stoffe in den Kunststoffpolymeren Zum Inhalt der Vorschriften über die Informationen in der Lieferkette Überblick über die Informationspflichten der Lieferanten von Stoffen, Zubereitungen und Erzeugnissen durch Übergabe von Sicherheitsdatenblättern und sonstigen Stoff informationen Sicherheitsdatenblätter (Art. 31) Sonstige Stoffinformationen (Art. 32) Informationen über Stoffe in Erzeugnissen (Art. 33) Die Informationspflichten der Kunststoffrecycler nach Titel IV und V der REACH-VO hinsichtlich der gewonnenen Kunststoffsekundärrohstoffe und -produkte Die Informationspflichten der Kunststoffrecycler als Lieferanten von Stoffen als solche, von Zubereitungen und von Erzeugnissen Die Informationspflichten als Akteure der Lieferkette Ergänzungen durch Akteure der Lieferkette Nachgeschaltete Anwender Die Anforderungen an die Sicherheitsdatenblätter nach Anhang II Literaturverzeichnis XII

14 Teil I. Einleitung 1. Kunststoffe und Kunststoffrecycling Kunststoffe haben aufgrund ihrer chemischen und physikalischen Eigenschaften und vielfältigen Verwendungsmöglichkeiten in weiten Bereichen der Herstellung von Industrie- und Konsumgütern die traditionellen Werkstoffe Metalle, Glas oder Holz in ihrer Bedeutung abgelöst. Die physikalischen Eigenschaften, die chemische Struktur und das Molekularverhalten der Mineralöleinsatzstoffe haben es ermöglicht, Kunststoffe mit ganz bestimmten Eigenschaften zu entwickeln, die den spezifischen Anforderungen an Kunststoffprodukte entsprechen. Die Verknappung und Verteuerung der Mineralöl-Einsatzprodukte macht es heute mehr denn je erforderlich, die Wiederverwendung der Kunststofferzeugnisse und deren Bestandteile, die Verwertung der Kunststoffe in Verbrauchsgütern und in sonstigen Abfällen, die Kunststoffe enthalten, sowie das Kunststoffrecycling weiter zu entwickeln und zu fördern. 1 Das Kunststoffrecycling dient der unmittelbaren Ressourcenschonung der Mineralöl-Einsatzprodukte und indirekt der Schonung der Ressourcen der Metalle, von Holz und Glas, an deren Stelle die Kunststoffe als Werkstoffe getreten sind. Für das Kunststoffrecycling sprechen neben der Ressourcenschonung auch die besonderen Vorteile beim Einsatz der Kunststoffe und Kunststoffrecyclate für die Verbesserung der Umwelt. Die ökologischen Vorteile der Kunststoffe im Vergleich zu anderen Werkstoffen liegen in: 1 Nach den Begriffsbestimmungen der neuen Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) vom ist unter Wiederverwendung jedes Verfahren zu verstehen, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren (vgl. Art. 3 Ziff. 13 AbfRRL). Demgegenüber haben die Verwertungsverfahren und speziell die Recyclingverfahren Abfälle zum Gegenstand: Unter Verwertung werden alle Verfahren verstanden, als deren Hauptergebnis Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie andere Materialien ersetzen (Substitutionszweck, vgl. Art. 3 Ziff. 15 AbfRRL). Recyclingverfahren sind Verwertungsverfahren, durch die Abfallmaterialien zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffe für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden, mit der Ausnahme der energetischen Verwertung (Art. 3 Ziff. 17 AbfRRL). Technische Vorgaben oder Anforderungen für die Verwertungs- und Recyclingverfahren werden in der AbfRRL nicht gemacht. 1