Christoph Biester Leistungsorientierte Vergütung in der Wissenschaft

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2 Christoph Biester Leistungsorientierte Vergütung in der Wissenschaft

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4 Christoph Biester Leistungsorientierte Vergütung in der Wissenschaft Eine theoretische und empirische Analyse der neuen Professorenbesoldung

5 Der Autor Dr. Christoph Biester hat an der Leibniz Universität Hannover Sozialwissenschaften studiert und als Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Ludwig- Maximilians-Universität München, der Universität Duisburg-Essen, der Leibniz Universität Hannover und am Wissenschaftszentrum für Sozialforschung Berlin gearbeitet. Seine Forschungsschwerpunkte sind Wissenschaftspolitik, Wissenschaftsmanagement, Organisationssoziologie und Sozialstruktur- und Ungleichheitsforschung. Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen Beltz Juventa Weinheim und Basel Satz: text plus form, Dresden ISBN

6 Inhalt Kapitel 1 Einleitung 9 Kapitel 2 Zum Gegenstand Die neue Professorenbesoldung (W-Besoldung) Das Neue Steuerungsmodell Zielvereinbarungen in der Universität 33 Kapitel 3 Stand der Forschung Die ökonomische Perspektive Zielvereinbarung in der Universität Auf der Vorderbühne der W-Besoldung Steuerung mit Zielvereinbarungen Arbeiten mit organisationstheoretischer Ausrichtung Zusammenfassung 64 Kapitel 4 Die Universität eine Organisation Die Universität eine bürokratische und eine anarchische Organisation Die Universität und Etzionis Organisationstypologie Die Universität und der Kontingenzansatz Die Universität und Thompsons Frucht Die Universität eine Professionellen Bürokratie Zielvereinbarungen aus transaktionskostentheoretischer Perspektive Zusammenfassung 97 5

7 Kapitel 5 Theoretische Perspektiven des Governancebegriffs Governance aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive Governance aus politikwissenschaftlicher Perspektive Governance als (interdisziplinärer) Brückenbegriff Eine soziologische Governanceperspektive Theoretische Perspektiven der Handlungskoordination Spezifische Leistungen und Dysfunktionen des Marktes Spezifische Leistungen und Dysfunktionen der Organisation Spezifische Leistungen und Dysfunktionen von Gemeinschaft Zusammenwirken von Markt, Organisation und Gemeinschaft als Koordinationsweise Zusammenfassung 118 Kapitel 6 Die empirische Analyse: Leistungsbezügeverordnungen, Fallstudien, Professorenperspektive Auswertung der Leistungsbezügeverordnungen Recherche der Leistungsbezügeverordnungen (Datengrundlage) Kodiersystem Datengrundlage und Randauszählung (Häufigkeiten) Kriterien für Berufungs- und Bleibeleistungsbezüge Kriterien besonderer Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und Nachwuchsförderung Eingesetzte Verfahren zur Vergabe von Leistungsbezügen für besondere Leistungen Stufenmodelle für Leistungszulagen für besondere Leistungen Funktionszulagen Zusammenfassung Fallstudien zur Einführung der W-Besoldung Fallauswahl, Fälle und methodisches Vorgehen Leitfaden Auswertung: Einführung leistungsorientierter Vergütung Vergleichende Auswertung: Erfahrungen in der Praxis Vergleichende Auswertung zur These Markt- und Kollegialitätsprinzip Zusammenfassung: Von der Feinjustierung mit pfiffigen Systemen zu einem persönlichen Gehalt Die W-Besoldung aus Sicht der Professorinnen und Professoren 194 6

8 6.3.1 Methodisches Vorgehen Interviews und Kodierung Auswertung: Bewertung der W-Besoldung Positive Bewertungen Negative Bewertungen Kritische Bewertungen Verhaltensweisen und Strategien Zusammenfassung 225 Kapitel 7 Ergebnisse der theoretischen und empirischen Analyse der W-Besoldung und weiterführende Forschungsfragen 231 Abbildungsverzeichnis 241 Tabellenverzeichnis 242 Literatur 244 7

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10 Kapitel 1 Einleitung Also, wie gesagt, mit diesen Leistungsvorgaben, die man sozusagen machen muss, das ist natürlich schon neu, man mag das als Belastung sehen, aber [ ] überall wird man nach seiner Leistung beurteilt und [das] sehe ich jetzt nicht als problematisch an. (Thiele, Geisteswissenschaften, 76:76) Die Einführung leistungsorientierter Vergütung in der Wissenschaft steht für einen zum Teil dramatisch wahrgenommenen Wandel in der Wissenschaftspolitik. Das bisher in der C-Besoldung geltende Senioritätsprinzip der Dienstaltersstufen wird mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz (ProfBesReformG, 2002) reformiert und durch ein System aus Grundgehalt und Leistungszulagen in der W-Besoldung abgelöst. Die Besoldungsgruppen C1 bis C4 werden durch die Juniorprofessur (W1) und die Besoldungsgruppen W2 und W3 ersetzt und sind konsequenterweise mit einem vergleichsweise geringeren Grundgehalt ausgestattet worden, zu dem aus den folgenden vier Gründen oder Anlässen Leistungszulagen gezahlt werden können: 1. aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen 2. für besondere Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Architektur, Weiterbildung und Nachwuchsförderung 3. für die Wahrnehmung von Funktionen in der Hochschulselbstverwaltung 4. als Forschungs- und Lehrzulage für die Einwerbung von Drittmittel für Forschungs- und Lehrprojekte Diese Umstellung von der C- auf die W-Besoldung ist für die Inhaberinnen und Inhaber entsprechend vergüteter Stellen nicht nur mit als unverschämt beschriebenen finanziellen Einbußen, sondern auch mit einer als verordnet empfundenen Leistungsorientierung verbunden. Die sich publizierend zu Wort meldenden Professorinnen und Professoren sowie ihre Berufsverbände sehen die Einheit von Forschung und Lehre gefährdet und vermuten eine jeweils einseitige Fokussierung auf die Forschung oder auf die Lehre, die je- 9

11 weils zu Lasten der Lehre oder der Forschung gehen. Nicht weniger selten wird die Verdrängung der für wissenschaftliche Tätigkeiten als wichtig erachteten intrinsischen Motivation erwartet. Gleichzeitig fällt die Einführung von Leistungskomponenten in der Professorenbesoldung in eine schon seit den 1990er Jahren andauernde Phase der Verwaltungsmodernisierung (Bogumil et al., 2008; Bogumil, 1997; Kuhlmann, 2006), die nun auch die Universitäten erreicht hat. Von einem Teil der W-besoldeten Professorinnen und Professoren wird die Leistungsorientierung in der Besoldung als nicht problematisch angesehen, da die Bewertung nach Leistung allgegenwärtig sei. Ebenso ist eine prinzipiell hohe Zustimmung zum Leistungsprinzip unter den W-besoldeten Professorinnen und Professoren festzustellen. Die leistungsorientierte Vergütung in der Wissenschaft ist das Thema der vorliegenden Arbeit, die grob in einen theoretischen und einen empirischen Teil gegliedert ist. Zunächst wird der theoretisch und empirisch analysierte Gegenstand, die neue Professorenbesoldung, in Abschnitt 2.1 vorgestellt. Neben der im Bundestag zur Gesetzesvorlage geführten Debatte, sind das Grundgehalt, die Entwicklung der Anzahl der Professorinnen und Professoren sowie die Entwicklung der Professorengehälter und die einzelnen Leistungszulagen Themen dieses Abschnittes. Wie angedeutet, fällt die Reform der Professorenbesoldung in eine bereits mehrere Jahre andauernde Phase der Reform öffentlicher Verwaltungen nach dem sogenannten Neuen Steuerungsmodell (KGSt, 1993), so dass auch dieses kurz erläutert und auf die Reform der Professorenbesoldung und die Universität angewendet wird (Abschnitt 2.2). Anschließend wird auf das im Neuen Steuerungsmodell zentrale Element der kontraktuellen Steuerung eingegangen: Ziel- und Leistungsvereinbarungen werden als Steuerungsinstrument im Neuen Steuerungsmodell von wissenschafts- und hochschulpolitischen Akteuren, wie dem Wissenschaftsrat, der Hochschulrektorenkonferenz oder dem Centrum für Hochschulentwicklung CHE als zentral und wirkungsvoll angesehen. Auch in der W-Besoldung finden Zielund Leistungsvereinbarungen insbesondere im Bereich der Berufungs- und Bleibeleistungszulagen Anwendung, so dass auch dieses Instrument und seine Anwendung in dem Abschnitt 2.3 betrachtet wird. W-Besoldung, Neues Steuerungsmodell und Zielvereinbarungen sind nicht losgelöst voneinander zu untersuchen und so umreißen diese drei Kapitel den Gegenstand der vorliegenden Arbeit, der theoretischen und empirischen Analyse der neuen Professorenbesoldung. Der in Kapitel 3 referierte Forschungsstand zur W-Besoldung ist uneinheitlich: Die am Neuen Steuerungsmodell und den Prinzipien des New Public Managements angelehnte Reform der Professorenbesoldung hat nur wenige streng wissenschaftliche und keine empirischen Arbeiten ausgelöst. 10

12 Vielmehr sind in und aus der Perspektive verschiedener Disziplinen mehr oder weniger streng wissenschaftliche Texte entstanden und Debatten geführt worden. Aus einer juristischen Perspektive geht es dabei um Fragen der Dienstrechtsreform und des Besoldungsrechtes (Detmer, 2004; Blomeyer, 2007; Trute, 2000), während aus politikwissenschaftlicher Perspektive die W-Besoldung in Zusammenhang mit Fragen nach alter und neuer Governance gebracht werden kann (de Boer et al., 2008; Kehm, 2005, 2006; Schimank, 2002). Leistungsorientierte Vergütung ist ein klassisches Thema der Betriebswirtschaftslehre und folglich ist die ökonomische Perspektive (Abschnitt 3.1) ebenso Teil des hier referierten Forschungsstandes wie auch die wissenschaftliche Auseinandersetzung um Ziel- und Leistungsvereinbarungen in der Universität (Abschnitt 3.2). Neben diesen wissenschaftlichen Arbeiten zur W-Besoldung sind eine ganze Reihe eher informierender, denn analysierender Texte, hauptsächlich in der vom Deutschen Hochschulverband herausgegebenen Zeitschrift Forschung und Lehre erschienen. Diese sind hier unter der Überschrift Auf der Vorderbühne der W-Besoldung (Abschnitt 3.3) zusammengefasst worden. Anschließend wird erneut das Instrument der Ziel- und Leistungsvereinbarung fokussiert. Diesmal aus einer Perspektive, die den steuernden Aspekt des Instruments aus zwei Gründen zum Gegenstand macht (Abschnitt 3.4): Zum einen geht es bei der Reform der Professorenbesoldung nur um einen Aspekt gegenwärtiger Reformbemühungen im Hochschulbereich, der aber nicht losgelöst von der Idee, die Universitäten insgesamt wettbewerbsfähiger zu machen, die internationale Sichtbarkeit in Forschung und Lehre zu steigern und der zunehmenden Konkurrenz um die besten Studierenden und Wissenschaftlern mit spezialisierten Forschungs- und Lehrangeboten zu begegnen, untersucht werden kann. Zum anderen werden Zielvereinbarungen nicht nur in der W-Besoldung eingesetzt, sondern ziehen sich durch den ganzen Organismus der Universität: Institutsleitungen vereinbaren Ziele mit der Fakultät, die wiederum Zielvereinbarungen mit der Hochschulleitung schließt, die ihrerseits in Zielvereinbarungen mit dem Ministerium zentrale Merkmale der Reformbemühungen festschreibt. Ziel- und Leistungsvereinbarungen betreffen also nicht nur die W-besoldeten Professorinnen und Professoren, sondern wird hier explizit die Organisation der Universität angesprochen. Arbeiten mit einem dezidiert organisationssoziologischen oder organisationstheoretischen Bezug sind nur mit Ausnahme der Texte von Krücken (2004), Huber (2005), Engels (2004) und Zechlin (2007) zu finden und werden in Abschnitt 3.5 vorgestellt. Der referierte Stand der Forschung weist pointiert formuliert zwei Leerstellen auf: Erstens ist die W-Besoldung bisher nicht empirisch untersucht 11

13 und zweitens fehlt eine organisationssoziologische Sicht auf die Universität als Ganzes. Aus organisationstheoretischer Perspektive wird die Universität als nur lose gekoppelt (Weick, 1976), als organisierte Anarchie (Cohen et al., 1972) oder als professionelle Bürokratie (Mintzberg, 1992) beschrieben und fokussiert so immer nur einen Teilbereich der Universität. Die Einführung von Leistungszulagen in der neuen Professorenbesoldung betrifft die Universität jedoch als Ganzes: Die Universitätsverwaltungen, die Dekaninnen und Dekane, die Professorinnen und Professoren, die wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie die Studierenden sind durch die Reform der Professorenbesoldung mittelbar oder unmittelbar betroffen. Folglich lautet die erste hier am Beispiel der W-Besoldung explizierte Frage: Ist die Universität aus organisationstheoretischer Perspektive auch als Ganzes zu fassen? Ausgangspunkt der theoretischen Analyse ist die von Scott (1986, 2003) in die Organisationssoziologie eingeführte Unterscheidung von drei Perspektiven auf Organisationen (rationale, natürliche und offene Perspektive). Da die Betrachtung der Universität als eine bürokratische Organisation (rationale Perspektive) einerseits und die Fokussierung individueller Akteure und deren Entscheidungen (natürliche Perspektive) andererseits unvollständig bleiben würde, werden dem Vorschlag von Scott (1986) folgend vier Theorien, die die verschiedenen Perspektiven zu integrieren suchen, auf die Universität angewendet: 1. das Strukturalistische Modell von Etzioni (1967) 2. das Kontingenzmodell von Lawrence und Lorsch (1967) 3. Thompsons (1967) Modell der verschiedenen Ebenen (Thompsons Frucht) 4. das Konzept der Professionellen Bürokratie (Mintzberg, 1992) Im Anschluss daran wird aus zwei Gründen aus transaktionskostentheoretischer Perspektive der Fokus auf das in der W-Besoldung häufig eingesetzte Instrument der Ziel- und Leistungsvereinbarung gerichtet. Erstens handelt es sich bei einer im Rahmen der W-Besoldung geschlossenen Ziel- und Leistungsvereinbarung um eine vertragsförmige Vereinbarung, die sich als Gegenstand für eine transaktionskostentheoretische Betrachtung eignet. Zweitens verbindet die Transaktionskostentheorie die genannten drei Perspektiven auf der Ebene der Transaktion. Die Frage der Transaktionskostentheorie nach den Transaktionen regulierenden Strukturen aufnehmend, wird in Kapitel 5 die zweite Frage der theoretischen Analyse der neuen Professorenbesoldung bearbeitet und die Einführung der W-Besoldung als eine Veränderung in der Governancestruktur von Hochschulen zum Gegenstand der Analyse gemacht. 12

14 Von der Annahme ausgehend, dass der Governancebegriff und in seiner Anwendung auch der Governance Equalizer als heuristisches Instrument gut geeignet sind, um beispielsweise Ländervergleiche (de Boer et al., 2008) durchzuführen oder Veränderungen in der institutionellen Steuerung von Organisationen (in diesem Fall den Universitäten) zu beobachten (Kehm, 2006), wird das von de Boer et al. (2008) aufgeworfene Problem fehlender Analysen auf der Mikroebene theoretisch bearbeitet. Der Governancebegriff, verstanden als die Formen und Mechanismen der Koordinierung zwischen mehr oder weniger autonomen Akteuren, deren Handlungen interdependent sind (Benz et al., 2007, S. 9), wird zunächst aus wirtschaftswissenschaftlicher und politikwissenschaftlicher Perspektive dargestellt, um im Anschluss um eine soziologische Perspektive erweitert zu werden, die das Verständnis von Handlungskoordination durch die Mechanismen Markt, Organisation und Gemeinschaft (Wiesenthal, 2000) einschließt. Die theoretische Analyse der neuen Professorenbesoldung zeigt, dass die Universität als Organisation mit den genannten Theorien nur unzureichend zu fassen ist, wohl aber der Governancebegriff, wenn er um eine handlungstheoretische Perspektive ergänzt wird, geeignet ist, Veränderungen in der institutionellen (Regelungs-)Struktur auf den unterschiedlichen zu fokussierenden Ebenen zu beschreiben und zu erklären. In dem empirischen Teil der vorliegenden Arbeit wird die Reform der Professorenbesoldung aus drei unterschiedlichen Perspektiven und an drei unterschiedlichen Gegenständen untersucht. Auf der Ebene der Dokumente werden in Abschnitt 6.1 die in den Leistungsbezügeverordnungen der Universitäten geregelten Verfahren zur Vergabe der Leistungszulagen hinsichtlich der folgenden Fragen analysiert: 1. Für welche Leistungszulagen gelten die Leistungsbezügeverordnungen? 2. Welche Verfahren und Instrumente werden eingesetzt? 3. Welche Kriterien sind in den Leistungsbezügeverordnungen für die Berufungs- und Bleibeleistungszulagen vorgesehen? 4. An welche Kriterien werden Leistungszulagen für besondere Leistungen in Forschung und Lehre geknüpft? 5. Welche Funktionen werden mit einer Leistungszulage versehen und wie hoch sind diese Funktionszulagen? Daran anschließend sind Fallstudien zur Einführung der W-Besoldung in drei Universitäten durchgeführt worden, die, im Anschluss an eine Aufarbeitung des Standes der Methodendiskussion um Fallstudien, in Abschnitt 6.2 vorgestellt werden. 13

15 Auf der Basis von leitfadenorientierten Experteninterviews mit Mitgliedern der Hochschulleitung sind die Erfahrungen der Hochschulleitungen zu den folgenden Aspekten erhoben und ausgewertet worden: 1. Einführung der W-Besoldung 2. Erfahrungen mit den eingeführten Instrumenten und Verfahren in der Praxis 3. Die Rolle von Markt- und Kollegialitätsprinzip in der W-Besoldung Nach der Analyse der Leistungsbezügeverordnungen und der Fallstudien in den Universitäten wird die Perspektive der am stärksten von der Reform der Professorenbesoldung Betroffenen, die W-besoldeten Professorinnen und Professoren und ihre Sicht auf die Reform zum Gegenstand gemacht. Leitfadenorientierte Interviews zu verschiedenen Themenkomplexen und Fragestellungen zur W-Besoldung bilden das hier verwendete empirische Material. Diese Interviews enthalten auch immer eine mehr oder weniger dezidierte und umfangreiche Bewertung der Reform. In Abschnitt 6.3 werden diese Bewertungen bezüglich der genannten Kontexte und herangezogenen die Bewertung erläuternden Begründungszusammenhänge ausgewertet. Neben grundsätzlich positiven, negativen und kritischen Bewertungen enthalten die Interviews Aussagen, die Handlungsabsichten oder Strategien des eigenen Umgangs mit der Reform aufzeigen. Die W-Besoldung wird so aus verschiedenen Perspektiven zum Gegenstand der Analyse gemacht: Während es bei den Bewertungen der W-Besoldung tatsächlich um die eigene persönliche Einschätzung der betroffenen Professorinnen und Professoren geht, wird in den Fallstudien die institutionelle Perspektive der Hochschulleitungen fokussiert. Zu Beginn wird jedoch zunächst auf der Ebene der Dokumente die Aktenlage, auf deren Grundlage Leistungszulagen vergeben werden, untersucht: die Leistungsbezügeverordnungen. Abschließend werden in Kapitel 7 die Ergebnisse der theoretischen und empirischen Analyse der neuen Professorenbesoldung zusammengefasst und weiterführende Fragen für die zukünftige Erforschung der leistungsorientierten Vergütung in der Wissenschaft und der neuen Professorenbesoldung formuliert. Doch zunächst soll der Gegenstand die neue Professorenbesoldung vorgestellt werden von der der Geisteswissenschaftler Professor Thiele 1 sagt: Mit diesen Leistungsvorgaben, die man sozusagen machen muss, das ist natürlich schon neu, man mag das als Belastung sehen, aber ich sehe 1 Selbstverständlich ist der Name von Professor Thiele aus Gründen der Anonymisierung erfunden nicht erfunden ist, dass er ein Geisteswissenschaftler ist. 14

16 es eigentlich nicht unbedingt so, sondern, ich denke, man ist eigentlich überall, wird man nach seiner Leistung beurteilt und sehe ich jetzt nicht als problematisch an. 15

17 Kapitel 2 Zum Gegenstand 2.1 Die neue Professorenbesoldung (W-Besoldung) Mit der Einführung der W-Besoldung durch das Professorenbesoldungsreformgesetz hat die Bundesregierung die Besoldung der Professorinnen und Professoren an Universitäten und Fachhochschulen grundlegend neu geregelt. In der zweiten Beratung des Gesetzentwurfes hat die damalige Bundesministerin für Bildung und Forschung Edelgard Bulmahn das Reformgesetz als eine Jahrhundertreform (Deutscher Bundestag, 2001, S ) vorgestellt: Mit dieser Reform des öffentlichen Dienstrechtes an unseren Hochschulen befreien wir den wissenschaftlichen Nachwuchs in Deutschland, aber auch die Professorinnen und Professoren aus einem starren und bürokratischen Korsett, das aus dem vorletzten Jahrhundert stammt, ins 21. Jahrhundert aber einfach nicht mehr passt. (Deutscher Bundestag, 2001, S ) Die Einführung der Juniorprofessur, die nicht selten auch als Abschaffung der Habilitation gesehen wurde, und der Erlass der neuen Besoldungsordnung W, die das bisherige Senioritätsprinzip der C Besoldung (Dienstaltersstufen) zu Gunsten eines Besoldungssystems aus Grundgehalt und Leistungszulage ablöst, sind die wesentlichen durch das Professorenbesoldungsreformgesetz vorgenommenen Änderungen. Ohne weiter auf die Einführung der Juniorprofessur einzugehen, wird im Folgenden die neue Besoldungsordnung mit dem Fokus auf die neben dem als Mindestbezug gewährten Grundgehalt (ProfBesReformG, 2002, 31,1) zu vergebenden Leistungsbezüge vorgestellt. In den Paragraphen 33 und 34 des ProfBesReformG ist die Vergabe der Leistungsbezüge wie folgt geregelt: In den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 werden nach Maßgabe der nachfolgenden Vorschriften neben dem als Mindestbezug gewährten Grundgehalt variable Leistungsbezüge vergeben: 1. aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen, 2. für besondere Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und Nachwuchsförderung sowie 16

18 3. für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung. Leistungsbezüge nach Satz 1 Nr. 1 und 2 können befristet oder unbefristet sowie als Einmalzahlung vergeben werden. Leistungsbezüge nach Satz 1 Nr. 3 werden für die Dauer der Wahrnehmung der Funktion oder Aufgabe gewährt. (ProfBesReformG, 2002, 33,1) Darüber hinaus sieht das Professorenbesoldungsreformgesetz vor, dass im Landesrecht verankert werden kann, dass an Professoren, die Mittel privater Dritter für Forschungsvorhaben und Lehrvorhaben der Hochschule einwerben und diese Vorhaben durchführen für die Dauer des Drittmittelflusses aus diesen Mitteln eine nicht ruhegehaltsfähige Zulage vergeben werden kann (ProfBesReformG 2002, 35,1). Während aus Anlass von Berufungs- und Bleibeverhandlungen schon nach der alten Besoldungsverordnung Gehaltssteigerungen möglich waren, ist neu, dass nun auch durch besondere Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und Nachwuchsförderung Leistungszulagen bezogen werden können. Ebenso kann die Übernahme von Funktionen z. B. in der Selbstverwaltung honoriert werden. Die Bundesländer erhalten den Auftrag insbesondere Bestimmungen 1. über das Vergabeverfahren, die Zuständigkeit für die Vergabe sowie die Voraussetzungen und die Kriterien der Vergabe, 2. zur Ruhegehaltfähigkeit befristet gewährter Leistungsbezüge nach Absatz 3 Satz 1 und zur Überschreitung des Vomhundertsatzes nach Absatz 3 Satz 3 und 3. über die Teilnahme von Leistungsbezügen an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen (ProfBesReformG, 2002, 33,4) im Landesrecht zu erlassen. So dass es in jedem Bundesland ein Gesetz zur Vergabe von Leistungsbezügen gibt, das wiederum die einzelnen Universitäten auffordert, eine (je eigene) Leistungsbezügeverordnung zu erlassen 2. Dieses dem (Bildungs-)Föderalismus der Bundesrepublik geschuldete Verfahren bietet jeder Hochschule die Gelegenheit, die Leistungsbezüge an ihr Profil und an ihre Strategie zu koppeln. Dies vergrößert den Gestaltungsspielraum der Universitäten und Universitätsleitungen, die durchaus die 2 Für eine Umsetzung der Professorenbesoldungsreform in den Bundesländern siehe Handel (2005). 17

19 Möglichkeit nutzen könnten, eigene Schwerpunkte zu setzen und eine Differenzierung der deutschen Hochschullandschaft voranzutreiben. Dieser Spielraum wird von den Hochschulleitungen, wie später in den Fallstudien zur Einführung der W-Besoldung gezeigt wird (siehe Kapitel 6.2), nicht genutzt. Neben einer Reihe weiteren, hauptsächlich dem Beamtenrecht geschuldeten Regelungen, ist die Kostenneutralität der Reform ein wesentlicher Teil des Gesetzes als auch der Debatte im Parlament. In 34 wird diese Kostenneutralität, hier als Vergaberahmen bezeichnet, festgeschrieben: (1) Der Gesamtbetrag der Leistungsbezüge (Vergaberahmen) ist in einem Land und beim Bund so zu bemessen, dass die durchschnittlichen Besoldungsausgaben für die in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 sowie C 2 bis C 4 eingestuften Professoren den durchschnittlichen Besoldungsausgaben für diesen Personenkreis im Jahr 2001 (Besoldungsdurchschnitt) entsprechen. Der jeweils maßgebliche Besoldungsdurchschnitt kann durch Landesrecht sowie beim Bund durch Bundesrecht abweichend von Satz 1 auch auf höherem Niveau festgesetzt werden, höchstens jedoch auf den höchsten Besoldungsdurchschnitt in einem Land oder beim Bund. Der Besoldungsdurchschnitt kann nach Maßgabe des Landesrechts sowie beim Bund jährlich um durchschnittlich 2 vom Hundert, insgesamt höchstens um bis zu 10 vom Hundert überschritten werden, soweit zu diesem Zweck Haushaltsmittel bereitgestellt sind. (ProfBesReformG, 2002, 34,1) Die Intention einer kostenneutralen Umsetzung des Gesetzes hat eine wesentliche Folge: Es findet eine (doppelte) Hierarchisierung der Gehälter statt. Während nun durch die Vergabe von Leistungszulagen Gehaltsunterschiede aktiv hergestellt werden können, entstehen bei gleichzeitiger Einhaltung des Vergaberahmens notwendigerweise Gehaltsunterschiede. Aus einer ökonomischen Perspektive lässt sich diese Situation als ein Turnier (Kräkel 2006, S. 107) beschreiben. Darüber hinaus führt dies zu zum Teil deutlichen Gehaltsunterschieden zwischen den einzelnen Bundesländern. Während eine Professorin oder ein Professor in Baden-Württemberg in der Besoldungsgruppe W3 ein Grundgehalt in Höhe von 5 528,94 Euro bezieht, erhält ein Kollege oder eine Kollegin in derselben Besoldungsgruppe in Berlin nur 4 890,35 Euro, also gute sechshundert Euro weniger. 3 3 Die zitierten Angaben stammen aus den Besoldungstabellen von Baden-Württemberg gültig seit 1. April 2011 und Berlin gültig seit 1. August

20 Die Kostenneutralität ist einer der wesentlichen Streitpunkte im Parlament gewesen. Die damalige Opposition vergleicht eine kostenneutrale Umsetzung und den Vergaberahmen mit einem kleinen Bild, das in einen großen Rahmen gestellt würde. Peter Frankenberg (Wissenschaftsminister von Baden-Württemberg, CDU) spitzt dies in der Debatte wie folgt zu: Der Rahmen nützt mir nichts; ich brauche Mittel. Wer aber in der derzeitigen finanzpolitischen Situation in Deutschland glaubt, es stünden mehr Mittel für die Professorenbesoldung zur Verfügung dem ist wie durch Nebel der Blick versperrt (Deutscher Bundestag, 2001, S ). Kurz zuvor hatte Frau Bulmahn den Vergaberahmen als eine Garantie vorgestellt, die sichere, dass unter dem Strich kein Pfennig weniger für die Professorenbesoldung ausgeben wird (Deutscher Bundestag, 2001, S ). Neben der Kostenneutralität sind in der zweiten Beratung des Gesetzesvorschlages hauptsächlich die Abschaffung der Habilitation durch die Einführung der Juniorprofessur und die Höhe der Anfangsgehälter debattiert worden. Die Überprüfung der Leistungen, für die Zulagen vergeben werden, hat hier keine Rolle gespielt. Die eingesetzte Expertenkommission verwies bezüglich der Frage nach der Bewertung und Überprüfung individueller Leistungen auf ein wissenschaftsadäquates Verfahren (Meyer, 2000, S. 47), das im Hinblick auf Artikel 5 Abs. 3 GG notwendig sei. Mit der Einführung der W-Besoldung ist das Grundgehalt deutlich gesenkt worden. Das in der Bundesbesoldungsordnung W vorgesehen Grundgehalt betrug 2002 in der Besoldungsgruppe W ,00 Euro und in der Besoldungsgruppe W ,00 Euro. Ein direkter Vergleich mit den Gehältern in der C-Besoldung ist auf Grund der 15 Dienstaltersstufen einerseits und den vier Besoldungsgruppen (C1, C2, C3, C4) in der C-Besoldung andererseits nicht möglich. Ausgehend von der Annahme, dass die die Besoldungsgruppe W2 äquivalent zu der Besoldungsgruppe C3 und die Besoldungsgruppe W3 äquivalent zu der Besoldungsgruppe C4 gestellt werden sollte, zeigt sich folgendes Bild: In der W-Besoldung wird zu Beginn der Karriere ein vergleichsweise höheres Gehalt gezahlt, während über die gesamte Dienstzeit das Gehalt geringer ausfällt. Der hier vorgestellte Vergleich hinkt aus einem zweiten Grund: Die Anrechnung der Dienstaltersstufen ist auch schon vor der W-Besoldung in den Bundesländern und Universitäten unterschiedlich gehandhabt worden. So hatten beispielsweise Qualifikationszeiträume oder Auslandsaufenthalte in einigen Fällen unterschiedliche Auswirkungen auf die Anrechnung von Dienstaltersstufen. 19

21 Tabelle 1: Grundgehälter in der C und in der W Besoldung in Euro (2002) W C Stufe 1 C Stufe 7 C Stufe 15 W2/C , , , ,15 W3/C , , , ,15 Das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W1 (Juniorprofessur) ist mit 3 260,00 Euro angesetzt worden. Ergänzend muss erwähnt werden, dass die Juniorprofessur von den Leistungszulagen im Sinne 33 ausgenommen ist. Dennoch erhalten Juniorprofessorinnen und Juniorprofessoren nach Verlängerung des Beamtenverhältnisses eine nicht ruhegehaltfähige Zulage in Höhe von monatlich 260, Euro (ProfBesReformG, 2002, Anlage II, Besoldungsordnung W). Die Grundgehälter variieren in den Bundesländern nicht nur aufgrund des Besoldungsdurchschnittes, sondern auch durch die allgemeinen Besoldungsanpassungen (Dynamisierung). Darüber hinaus unterscheiden bzw. unterschieden sich die Grundgehälter in Ost- und Westdeutschland aufgrund der zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung: Beamte, die in den neuen Ländern zum ersten Mal ernannt wurden, erhielten 92,5 % der für das Bundesgebiet geltenden Bezüge. Diese Verordnung ist allerdings mit Ablauf des 31. Dezember 2009 außer Kraft getreten, so dass seit dem 1. Januar 2010 einheitliche Besoldungstabellen gelten. Während die Besoldungstabellen der Bundesländer lediglich die jeweiligen Grundgehälter ausweisen, erhebt das Statistische Bundesamt die Bruttogehälter der Professorinnen und Professoren nach Bundesland und Besoldungsgruppen. Für das Jahr 2010 lassen sich für die einzelnen Bundesländer und die Besoldungsgruppen folgende Durchschnittswerte angeben. In der Besoldungsgruppe W3 sind die durchschnittlichen Gehälter in Hessen mit 7 506,00 Euro am höchsten, wohingegen in Brandenburg das durchschnittliche Gehalt mit 6 291,00 Euro am niedrigsten ist. Wie schon in der Tabelle angemerkt, handelt es sich bei den angegebenen Gehältern um die durchschnittlich gezahlten Beträge inklusive aller Zulagen, so dass eine einfache Subtraktion des Grundgehaltes nur sehr begrenzt Aussagen über den Anteil der Leistungszulagen am Gehalt zulässt. Auf der Basis der Durchschnittsgehälter lassen sich allerdings die W-besoldeten Professorinnen und Professoren mit den C-besoldeten Professorinnen und Professoren vergleichen, deren Gehälter ebenso von dem Statistischen Bundesamt erhoben werden. 20

22 Tabelle 2: Durchschnittliche Bruttobezüge (in Euro) der nach der Besoldungsordnung W besoldeten, vollzeitbeschäftigten Beamten im Landesbereich im Monat Juni 2010 W1 W2 W3 Baden-Württemberg 3908, , ,00 Bayern 3 919, , ,00 Berlin 3 585, , ,00 Brandenburg 3955, , ,00 Bremen 4 075, , ,00 Hamburg 4 031, , ,00 Hessen 4 032, , ,00 Mecklenburg-Vorpommern 4 098, , ,00 Niedersachsen 3 894, , ,00 Nordrhein-Westfalen 3 841, , ,00 Rheinland-Pfalz 3 964, , ,00 Saarland 4 115, , ,00 Sachsen 3 951, , ,00 Sachsen-Anhalt 3 863, , ,00 Schleswig-Holstein 3 891, , ,00 Thüringen 4 018, , ,00 Quelle: Sonderauswertung der Personalstatistik öffentlicher Dienst Auch in der C-Besoldung variieren die durchschnittlichen Gehälter in den einzelnen Bundesländern: Das durchschnittliche Gehalt von C4-Professorinnen und Professoren ist in Baden-Württemberg mit 7 716,00 Euro am höchsten und in Mecklenburg-Vorpommern mit 6 903,00 Euro am niedrigsten. Unter der Annahme, dass die ehemalige Besoldungsgruppe C4 der neuen Besoldungsgruppe W3 gleichgestellt ist, lautet das Ergebnis, wenn es provokant formuliert wird: In der W-Besoldung gibt es weniger als in der C-Besoldung. 21

23 Tabelle 3: Differenzen der durchschnittlichen Gehälter der C- und W-Besoldung in den Bundesländern in Euro 1 C4 W3 Differenz Baden-Württemberg 7 716, ,00 846,00 Bayern 7 548, ,00 105,00 Berlin 7 028, ,00 127,00 Brandenburg 7 056, ,00 765,00 Bremen 7 232, ,00 0,00 Hamburg 7 392, ,00 683,00 Hessen 7 636, ,00 130,00 Mecklenburg-Vorpommern 6 903, ,00 284,00 Niedersachsen 7 182, ,00 105,00 Nordrhein-Westfalen 7 234, ,00 +16,00 Rheinland-Pfalz 7 478, ,00 469,00 Saarland 7 568, ,00 465,00 Sachsen 6 981, ,00 363,00 Sachsen-Anhalt 7 426, ,00 420,00 Schleswig-Holstein 7 265, ,00 367,00 Thüringen 7 140, ,00 254,00 1) In einigen Ländern wird die Sonderzahlung (Weihnachtsgeld) monatlich anteilig ausbezahlt und ist dann in den Bezügen enthalten. Die größte Differenz lässt sich in Baden-Württemberg feststellen. Hier beträgt das durchschnittliche Gehalt der W3-Professorinnen und Professoren 846,00 Euro weniger als das ihrer Kolleginnen und Kollegen in der Besoldungsgruppe C4. Demgegenüber erhalten Professorinnen und Professoren der beiden Besoldungsgruppen W3 und C4 in Bremen nahezu dasselbe Gehalt. Die Differenz von C zu W beträgt hier nur 16,00 Euro allerdings zu Gunsten der W-Professorinnen und Professoren. Das Ergebnis des Vergleichs der Durchschnittsgehälter der beiden Besoldungsgruppen ist auf der Ebene der faktisch gezahlten Beträge richtig. Allerdings bleiben der Einfluss der W-Besoldung und insbesondere der relative Einfluss der Leistungszulagen in der W-Besoldung auf das durchschnittliche Gehalt aus zwei Gründen verborgen. Erstens sind die angegeben Beträge beider Besoldungsgruppen inklusive aller Zulagen und Zuschläge. Hier sind die Familienzuschläge zu berücksichtigen sowie die in einigen 22

24 Bundesländern angewandte Praxis, das Weihnachtsgeld monatlich auszuzahlen. Folglich kann die Höhe der Leistungszulagen und ihr Anteil an der Differenz nicht zuverlässig angegeben werden, auch wenn unterstellt wird, dass sich Familienzuschläge und gegebenenfalls erhaltenes Trennungsgeld sich über die Bundesrepublik gleich verteilen. Zweitens ist zu unterstellen, dass die Differenz zwischen den Gehältern einem Alterseffekt geschuldet ist: In der W-Besoldung sind vergleichsweise junge Professorinnen und Professoren, die mehrheitlich am Anfang ihrer Karriere stehen, wohingegen unter den C-besoldeten Professorinnen und Professoren eine Reihe schon die letzte Stufe der C-Besoldung erreicht haben dürften. Betrachtet man die Entwicklung der tatsächlich gezahlten Professorengehälter im Zeitverlauf ergibt sich folgendes Bild: Im Zeitverlauf sind stabile Unterschiede zwischen den Besoldungsgruppen W2 und C3 sowie W3 und C4 festzustellen. Während in den Jahren 2005 bis 2008 in jeder Besoldungsgruppe nur ein leichter Anstieg der Gehälter zu verzeichnen ist, nimmt das durchschnittlich gezahlte Gehalt ab Mitte 2008 vergleichsweise schneller zu. Die Gründe für diese Entwicklung müssen allerdings der Spekulation anheim fallen, da aus den vom Statistischen Bundesamt zur Verfügung gestellten Zahlen nicht zu klären ist, ob die Veränderung in den Durchschnittsgehältern auf Besoldungsanpassungen, Sonderzahlungen oder Leistungszulagen zurückzuführen sind. Abbildung 1: Vergleich Entwicklung der durchschnittlichen Gehälter in der C- und der W-Besoldung C4 W3 C3 W Eigene Darstellung nach einer Sonderauswertung des Statistischen Bundesamtes 23

25 Insgesamt lässt sich aus den Daten des Statistischen Bundesamtes keine verallgemeinerbare Aussage über die Höhe der Leistungszulagen in der W-Besoldung treffen. Ebenso wenig verallgemeinerungsfähige Aussagen zur Höhe der Leistungsbezüge enthält eine kürzlich von Detmer (2011) veröffentlichte Befragung der Mitglieder des Deutschen Hochschulverbandes. Der Fokus der Auswertung von 370 Fragebögen der Mitglieder des Hochschulverbandes liegt auf den Berufungs- und Bleibeleistungsbezügen, die mit einer durchschnittlichen Höhe von Euro angegeben werden (Detmer, 2011, S. 38). Die Berufungs- und Bleibeleistungsbezüge werden von Detmer (2011) für die Besoldungsgruppen W3 und W3 und nach Fächergruppen differenziert und leider ohne die entsprechenden Fallzahlen angegeben. Tabelle 4: Berufungs- und Bleibeleistungsbezüge nach Besoldungs- und Fächergruppen in Euro Fächergruppe W2 W3 Geisteswissenschaften 800,00 900,00 Mathematik & Naturwissenschaften 900, ,00 Ingenieure 1 200, ,00 Eigene Darstellung nach Detmer 2011, S. 38. Die Präsentation der Ergebnisse der Erhebung schließt mit der Feststellung, dass W nicht immer und zwingend weniger sein muss und nicht ohne darauf hinzuweisen, dass im internationalen Elitevergleich [ ] sowohl C als auch W von echter Konkurrenz weit entfernt (Detmer, 2011, S. 39) sind. Die Höhe der Leistungszulagen ist unter anderem auch Gegenstand des Berichts des Bundesministeriums des Inneren zum besoldungsrechtlichen Vergaberahmen bei der Professorenbesoldung (Bundesministerium des Inneren, 2008). Der Gesetzgeber hat in 35 Abs. 5 des Bundesbesoldungsgesetzes die Evaluation der Reform der Professorenbesoldung vorgegeben. Durch die Föderalismusreform (2006) haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz in der Beamtenbesoldung und -versorgung erhalten, so dass der Bund nur noch für 1,2 Prozent der Professorinnen und Professoren in der Bundesrepublik Deutschland zuständig ist, und daher nur über wenig Erfahrungswerte mit der Besoldungsordnung W (Bundesministerium des Inneren, 2008, S. 3) verfügt. Trotz dieser Einschränkung haben sich die Bundesländer an der Evaluation beteiligt, die auf einer zwischen Bund und Ländern abgestimmten Befragung (Bundesministerium des Inneren, 2008, 24

26 S. 3) basiert. Leider werden keine Angaben darüber gemacht, wer befragt worden ist und wie sich die Beteiligung bzw. der Rücklauf dargestellt hat. Die Befragung thematisiert die Reform der Professorenbesoldung umfänglich. Der Fragebogen enthält insgesamt 34 Fragen und beginnt mit der Erhebung der Anzahl der Professorinnen und Professoren in den jeweiligen Besoldungsgruppen und die Anzahl der erfolgreichen Berufungen. Außerdem werden die durchschnittliche Höhe der Leistungsbezüge und die Anzahl der Fälle in denen die B10-Grenze gemäß 33 Abs. 2 BBesG überschritten (Bundesministerium des Inneren, 2008, S. 28) worden ist, abgefragt. Der Fragebogen endet mit einer Frage zur Forschungs- und Lehrzulage. Im Folgenden sollen nur die Ergebnisse zur Höhe der Leistungsbezüge wiedergegeben werden. Eingangs sei darauf hingewiesen, dass der Bericht klarstellt, dass 800 (23 %) Professorinnen und Professoren keine Leistungsbezüge (Bundesministerium des Inneren, 2008, S. 4), sondern nur das Grundgehalt erhalten haben. Es wird deutlich gemacht, dass die am stärksten betroffene Altersgruppe [die] der Professorinnen und Professoren zwischen 36 und 40 Jahren (287 Fälle) [ist], gefolgt von der Altersgruppe der 41- bis 45-jährigen (253 Fälle) (Bundesministerium des Inneren, 2008, S. 16) ist. Bezüglich der Fächerzuordnung wird lediglich angegeben, dass sich die Professorinnen und Professoren über die Fächer verteilen wenn auch die Geisteswissenschaftler am stärksten betroffen sind (Bundesministerium des Inneren, 2008) Zu den einzelnen Leistungsbezügen werden ebenfalls vergleichsweise ungenaue Angaben gemacht: Zwischen den Jahren 2004 und 2006 stieg die durchschnittliche Höhe der ausgezahlten Leistungsbezüge kontinuierlich. Im Jahr 2006 lag sie bei Berufungs- und Bleibeleistungsbezügen monatlich zwischen 550 Euro und Euro bei besonderen Leistungsbezügen monatlich zwischen 273 Euro und Euro und bei den Funktionsleistungsbezügen monatlich zwischen 233 Euro und Euro. Dabei bewegen sich die ausbezahlten Leistungsbezüge pro Professorin bzw. Professor in den einzelnen Kategorien in einer weiten Bandbreite. (Bundesministerium des Inneren, 2008, S. 15) Insgesamt ist der Bericht geprägt von den Folgen der Föderalismusreform einerseits und der vergleichsweise frühen Evaluation der Reform andererseits. Aus dem ersten Grund schließt die Kurzdarstellung der Ergebnisse auch mit dem Satz: Die Bewertung der Situation an den Universitäten und Hochschulen der Länder ist ausschließliche Aufgabe des jeweiligen Landesgesetzgebers. (Bundesministerium des Inneren, 2008, S. 4) Inwieweit die einzelnen Bundesländer eine Evaluation der jeweiligen Landesbesoldungs- 25