GEBÜHREN FÜR AUFNAHMEPRÜFUNGEN Wien, 17. Oktober 2013

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1 GEBÜHREN FÜR AUFNAHMEPRÜFUNGEN Wien, 17. Oktober Einleitung Nach dem Fernbleiben zahlreicher zu Studienaufnahmsprüfungen angemeldeter Studierenden plant das Rektorat der Universität Wien, wie durch zahlreiche Medienberichte bekannt wurde, die Einführung von Gebühren für Aufnahmeverfahren in jenen Studien, in denen nach 124b Abs 1 UG Zulassungsverfahren durchgeführt werden. Auch an anderen Universitäten werden immer wieder derartige Überlegungen angestellt. 1 Diese Beiträge wären zu entrichten, um an den Zulassungsverfahren teilzunehmen. Nach Entrichtung der Beiträge und Bestehen der Zulassungsverfahren können die betreffenden Studierenden die Zulassung zum gewünschten Studium beantragen. Es ist in der Folge zu prüfen, ob die Universitäten nach derzeitiger Rechtslage befugt sind, Gebühren für Aufnahmeprüfungen einzuheben. Das vorliegende Rechtsgutachten setzt sich einerseits mit der Frage der rechtlichen Qualifikation derartiger Gebühren auseinander, und untersucht mögliche Rechtsgrundlagen für die Einhebung von Prüfungsgebühren durch die Universitäten. Im Ergebnis dürfen die Universitäten derartige Unkostenbeiträge nicht autonom festsetzen. Diese Beiträge sind analog zu den Studienbeiträgen zu sehen, sodass die Rechtsprechung des VfGH insoweit übertragbar ist. Dazu im Einzelnen: 2. Rechtliche Qualifikation der Gebühr Zunächst ist zu klären, ob es sich bei den Unkostenbeiträgen für die Aufnahmeprüfungen um hoheitliche Gebühren oder um privatrechtliche Entgelte handelt. Wären es privatrechtliche Entgelte (also rechtsgeschäftliche Zahlungen für Leistungen), könnten sie von den vollrechtsfähigen Universitäten aufgrund ihrer Privatrechtsfähigkeit wohl eingehoben werden (wobei die Gegenleistung zb in der Durchführung der Auswahlverfahren bestün- 1 An der Universität Innsbruck sind derartige Unkostenbeiträge in der Satzung verankert, sie wurden aber ausgesetzt. 1/7

2 de). 2 Gegen eine solche Zuordnung als privatrechtliches Entgelt (und damit für eine Qualifikation als öffentlich-rechtliche Gebühr) spricht, dass gemäß 51 Abs 1 UG 2002 die Universitäten in Vollziehung der Studienvorschriften im Rahmen der Hoheitsverwaltung tätig werden. Das UG 2002 kennt keine Legaldefinition der Studienvorschriften. Tatsächlich versteht der Gesetzgeber die Wendung "in Vollziehung der Studienvorschriften" in einem weiten Sinn: So wird in den Materialien ausgeführt, dass die Lehrund Prüfungstätigkeit nach wie vor dem Bereich der staatlichen Verpflichtungen zugezählt wird. 3 Ferner ergibt sich aus den Materialien, dass durch diese Regelung klargestellt werden sollte, dass das Rechtsverhältnis zwischen Studierenden und Universität nicht auf einem zivilrechtlichen Vertrag beruht, sondern dass die Studierenden zur Durchsetzung ihrer subjektiven Rechte nicht den Klagsweg zu beschreiten brauchen und kein Prozessrisiko eingehen sollen. 4 Daraus ergibt sich, dass über subjektive Rechte der Studierenden mit Bescheid zu entscheiden ist, und zwar auch dann, wenn dies im Gesetz nicht ausdrücklich angeordnet ist. 5 Nun handelt es sich bei der Zulassung zum Studium ganz zweifellos um einen Akt der Hoheitsverwaltung. 6 Die Tatsache, dass die Gebühren bereits vor Zulassung zum Studium entrichtet werden müssen, ändert nichts daran, dass ihre Einhebung hoheitlicher Natur ist. Die Teilnahme am Auswahlverfahren und damit die Entrichtung einer Gebühr steht im Zusammenhang mit der Zulassung zum Studium. 7 Folglich handelt es sich auch bei der Einhebung des Unkostenbeitrags um einen Akt der Hoheitsverwaltung. Damit steht fest, dass es sich bei den Prüfungsgebühren um hoheitlich eingehobene Gebühren der Universität handelt. 8 Dies bedeutet auch, dass die Universitäten sich bei der Einhebung von Gebühren an die verfassungsrechtlichen Vorgaben für hoheitliches 2 Vgl. auch Kucsko-Stadlmayer in Mayer, UG (2010) Anm. I.1 ff zu 49 UG Vgl. Perthold-Stoitzner in Mayer, UG (2010) Anm. II.2. zu 51 UG Vgl. dazu Erl RV 1134 BlgNR 21. GP. 5 Vgl. Perthold-Stoitzner in Mayer, UG (2010) Anm. II.2. zu 51 UG Abs 1 UG Derartige Verwaltungsgebühren im Vorfeld hoheitlicher Rechtsakte sind durchaus üblich (vgl die früheren Stempelmarken, die mittlerweile durch Gebühren abgelöst wurden). 8 Vgl. zum Gebührenbegriff Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht 10 (2007), Rz /7

3 Handeln 9 halten müssen. Prüfungsgebühren sind damit Bestandteil zumindest des Studienrechts und dürfen als solche nicht autonom von den Universitäten eingehoben werden. 3. Keine Rechtsgrundlage für derartige Gebühren Die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) dürfen nach Maßgabe des Finanz- Verfassungsgesetzes (F-VG) Gebühren festsetzen und einheben. Auf Selbstverwaltungskörperschaften (und Universitäten) findet das F-VG keine Anwendung. 10 Folglich ist zu prüfen, inwieweit sich aus der Bundesverfassung oder den Einrichtungsgesetzen der Universitäten oder der Selbstverwaltungskörper eine entsprechende Rechtsgrundlage ergibt: Der Gesetzgeber hat die rechtliche Grundlage dafür zu schaffen, dass Selbstverwaltungskörper (und wohl auch die Universität 11 ) Einnahmen aus Gebühren erzielen können. 12 Bei ihrer Tätigkeit sind die Universitäten im Rahmen der Gesetze autonom und können Satzungen erlassen (Art 81c B-VG). Eine Kompetenz zur Festsetzung von Gebühren ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Bei anderen Selbstverwaltungskörpern (z.b. Kammern) spricht die Verfassung (Art 120c Abs 2 B-VG) von der Möglichkeit, Mitgliedsbeiträge einzuheben. Es fällt auf, dass der Verfassungsgesetzgeber hinsichtlich der Universitäten eine solche Anordnung eben gerade nicht getroffen hat, was nur bedeuten kann, dass er insoweit einen Unterschied zwischen Universitäten und anderen Selbstverwaltungskörpern macht und Universitäten von Verfassungs wegen kein Recht auf Einhebung von Gebühren zukommen soll. Es findet sich auch keine derartige Autonomieverbürgung im positiven Recht und es ergibt sich eine solche Kompetenz der Universitäten ebenso wenig aus der Gesetzessystematik. Aus dem bloßen Schweigen des Gesetzgebers kann eine Kompetenz zu Einhebung von Gebühren jedoch nicht abgeleitet werden. Auch nach bislang herrschender Lehre ist mit der Autonomie der Universitäten eine Befugnis zur Einführung von Gebühren außerhalb gesetzlich ausdrücklich geregelter Stu- 9 Artikel 18 B-VG. 10 Vgl. Ruppe, in Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht (Loseblatt), Rz 10 zu 5 F- VG. 11 In der Folge werden Universitäten mit sonstigen Selbstverwaltungskörpern gleichgesetzt. Auch wenn U- niversitäten und sonstige Selbstverwaltungskörper nicht denselben Regeln unterliegen, hat nicht zuletzt der VfGH die Universitäten stark an die Selbstverwaltungskörper angenähert (vgl. nur VfSlg , ). 12 Vgl Stolzlechner, in Kneihs/Lienbacher, Bundesverfassungsrecht, Anm 28 f zu Art 120c B-VG. 3/7

4 dienbeiträge (diese Bestimmung wurde aber bekanntlich mittlerweile vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben) nicht verbunden. 13 Dass es ferner nicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht, dass die Universitäten selbst Gebühren einführen, ergibt sich auch aus 12 UG 2002, wonach die Universitäten vom Bund (und nicht etwa von den Studierenden) zu finanzieren sind. 4. Insbesondere: Unkostenbeitrag und Autonomie Die Frage nach der Möglichkeit der Einhebung von Gebühren für Aufnahmeprüfungen ohne gesetzliche Grundlage ist nach dem Vorgesagten nur dann zulässig, wenn die Einhebung derartiger Gebühren von der verfassungsrechtlich garantierten Autonomie der Universitäten umfasst ist. Die zentrale verfassungsrechtliche Norm, die sich auf die Autonomie der Universitäten bezieht, ist Artikel 81c B-VG, dessen Absatz 1 auszugsweise besagt: Die öffentlichen Universitäten sind Stätten freier wissenschaftlicher Forschung, Lehre und Erschließung der Künste. Sie handeln im Rahmen der Gesetze autonom und können Satzungen erlassen. ( ). In diesem Zusammenhang hat der Verfassungsgerichtshof hinsichtlich der von einzelnen Universitäten autonom eingehobenen Studienbeiträgen schon 2012 erheblich Zweifel angemeldet. 14 Ein wesentliches Merkmal öffentlicher Universitäten ist die staatliche Verantwortung für die Finanzierung der Regelstudien sowie von freier wissenschaftlicher Forschung. Daher gibt es auch Leistungsvereinbarungen. Den Universitäten kommt im Rahmen der Gesetze die Möglichkeit zu, autonom zu handeln und Satzungen zu erlassen, allerdings eben nur so weit, als es um die Besorgung ihrer universitären Angelegenheiten geht. 15 Dass die verfassungsgesetzlich gewährleistete Autonomie öffentlicher Universitäten keine Rechtfertigung für die autonome Einhebung von Gebühren ist, hat der Verfassungsgerichtshof in seinem jüngst ergangenen Erkenntnis zu den Studiengebühren nochmals in al- 13 Vgl. im Überblick zum Autonomiebegriff Kucsko-Stadlmayer in Mayer, UG (2010), III. zu Art 81c B-VG. In VfSlg hat der VfGH die Autonomie der Universitäten insoweit anerkannt, über die Verwendung von eingehobenen Mitteln zu entscheiden, wobei die Mitteleinhebung im Gesetz geregelt war (Hochschultaxenerkentnnis). Zur Kreation neuer Gebühren trifft dieses Erkenntnis jedoch keine Aussage. 14 Vgl. dazu die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes, Prüfungsbeschluss vom , B 878/12-12; vgl im Übrigen zur "Chronologie" der Studienbeitragsthematik auch V. Mayer, Studiengebühren A never ending story? zfhr 2013 (im Druck). 15 VfGH, G35/2013 ua, V32/2013 ua. 4/7

5 ler Deutlichkeit bestätigt. 16 Diesen Befund begründet er insbesondere mit der Finanzierungsverantwortung des Staates, aufgrund derer die Universität nicht über die Kompetenz verfüge, autonom Gebühren einzuheben. Die Universitätsautonomie reicht nicht so weit, dass die Universitäten selbst die Höhe allfälliger Gebühren bestimmen oder auch über deren Einhebung selbst entscheiden dürfen. Dies bleibe Sache des Gesetzgebers. Im Hinblick auf die Einhebung von Studiengebühren hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass die Entscheidung, ob solche Gebühren eingehoben werden, aufgrund der (Finanzierungs-)Verantwortung des Staates für öffentliche Universitäten der Gesetzgeber zu treffen habe Studienbeiträge und Prüfungsgebühren identisch zu behandeln Alle Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs zu den Studienbeiträgen sind auf die Einhebung von Prüfungsgebühren, wie vom Rektorat der Universität Wien geplant, übertragbar: 18 - Wie bei den Studienbeiträgen handelt es sich von Studierenden zu entrichtende Beiträge, denen ausschließlich hoheitlich zu erbringende Leistungen der Universität (Durchführung des Zulassungsverfahrens; Zulassung bzw Fortsetzung) gegenüber stehen. - In beiden Fällen fehlt es an einer expliziten gesetzlichen Ermächtigung zur Einhebung derartiger Beiträge. Auch wenn die Entscheidung des VfGH ausschließlich die Zulässigkeit von Studienbeiträgen zum Gegenstand haben konnte, stellt sie klar, dass die Erschließung zusätzlicher Finanzquellen in hoheitlicher Form nicht in die Autonomie der Universitäten fällt. Dies ergibt sich schon daraus, dass der VfGH seine Erwägungen gerade nicht ausschließlich auf die Studienbeiträge bezieht, sondern ganz allgemein auf "Entgelte": "Das [dh die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen] bedingt notwendig eine gesetzliche Regelung und schließt die Übertragung einer weitreichenden autonomen, dem Grunde und der Höhe nach gesetzlich nicht determinierten Befugnis zur Einhebung von Entgelten von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium an öffentlichen Universitäten aus". 19 Auch die gegenständlichen Prüfungsgebühren wären Entgelte, die für die Zulassung 16 VfGH G35/2013 ua, V32/2013 ua. 17 VfGH, G35/2013 ua, V32/2013 ua. 18 Vgl auch Huber, Urteilsanmerkung, N@HZ 4/2013 (im Erscheinen). 19 VfGH G35/2013 ua, V32/2013 ua. 5/7

6 zum Studium zwingend zu entrichten wären: Nur nach Bezahlung der Beiträge ist eine Zulassung überhaupt möglich. Folglich dürfen auch derartige Unkostenbeiträge nicht eingehoben werden. Doch selbst wenn man einen Unterschied zwischen den einmalig zu entrichtenden Unkostenbeiträgen und den wiederholt zu bezahlenden Studienbeiträgen ausmachen wollte, ändert dies nichts am grundsätzlichen Befund der Unzulässigkeit: Der VfGH hat nämlich auch festgehalten, dass öffentliche Universitäten "gesetzlicher Regelung ihres Wirkungsbereichs, des allgemeinen und gleich zu regelnden Zugangs zu den Regelstudien und der damit im Zusammenhang stehenden staatlichen Finanzierung unterliegen und bedürfen". 20 Diese ganz allgemeine Aussage zur Erforderlichkeit staatlicher Finanzierung begründet schon für sich genommen die Unzulässigkeit jeder Art von von den Universitäten eingeführten Beiträgen der Studierenden. Dass allenfalls der Staat seine Finanzierungsverantwortung für die Universitäten nicht ausreichend wahrnimmt, kann in keinem Fall ein Argument für die Zulässigkeit von Unkostenbeiträgen sein. Auch der VfGH hat dieses Argument im Einklang mit der Rechtsprechung des OGH, wonach der Bund als Rechtsträger im Wege der Amtshaftung für kapazitätsengpassbedingte Studienzeitverzögerungen haftet 21 nicht akzeptiert. Auch dass derartige Unkostenbeiträge im Hinblick auf die Planbarkeit und die Verbindlichkeit von Anmeldungen sinnvoll sein und den Administrativaufwand der Universitäten verringern können, macht sie nicht zulässig: Anders als etwa bei der Frage der Gleichheitswidrigkeit bzw Unsachlichkeit einer Regelung (wo stets zu prüfen ist, ob sich für eine bestimmte Regelung eine Rechtfertigung findet), ist vorliegend die Frage einer möglichen Rechtfertigung irrelevant: Wo der Universität keine (Satzungs-)Kompetenz zukommt, kann eine solche auch nicht qua "Rechtfertigung" geschaffen werden. 22 Insoweit als unbefriedigend empfundene Situationen können daher ausschließlich vom Gesetzgeber, nicht jedoch von den satzungsgebenden Universitäten selbst bereinigt werden. 20 VfGH G35/2013 ua, V32/2013 ua. 21 OGH , 1 Ob 251/12m. 22 Dass sich der VfGH im Erkenntnis G35/2013 ua, V32/2013 ua mit Fragen der Rechtfertigung befasste, hängt damit zusammen, dass er die Ungleichbehandlung prüfte, die sich daraus ergab, dass Studierende durch die "Gesetzhebung" einzelner Satzunghsbestimmungen an manchen Universitäten Studienbeiträge zahlen mussten, während Studierende im selben Studium an einer anderen Universität keiner Beitragspflicht unterlagen. 6/7

7 6. Ergebnis Die Aussagen des Verfassungsgerichtshofs zu den Studienbeiträgen sind ohne Zweifel auch auf die Einhebung von Unkostenbeiträgen für Aufnahmeverfahren übertragbar. Folglich sind die Universitäten nicht befugt, im Rahmen ihrer Autonomie derartige Regelungen vorzunehmen. Wie bei den Studienbeiträgen könnten Studierende Feststellungsbescheide beantragen und diese bis zum Verfassungsgerichtshof anfechten. Die Wahrscheinlichkeit, dass dieser dann die entsprechenden Satzungsregelungen als verfassungswidrig aufheben würde, ist als sehr hoch zu beurteilen. 7/7