1/2010. Nomos. NKNeue Kriminalpolitik. Leerstand in Hamburger Gefängnissen.

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1 NKNeue Kriminalpolitik Forum für Praxis, Recht und Kriminalwissenschaften Herausgeber Prof. Dr. Klaus Boers Prof. Dr. Heinz Cornel Prof. Dr. Frieder Dünkel Prof. Dr. Monika Frommel Prof. Dr. Wolfgang Heinz Prof. Gabriele Kawamura-Reindl Prof. Dr. Joachim Kersten Prof. Dr. Karl-Ludwig Kunz Prof. Dr. Heribert Ostendorf Prof. Dr. Bernd-R. Sonnen PD Dr. Wolfgang Stangl Dr. Joachim Walter Leerstand in Hamburger Gefängnissen Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich Frieder Dünkel Überkapazitäten im Strafvollzug Von der Überfüllung zur Schließung von Strafvollzugsanstalten? Entwicklungen in der Hamburger Strafrechtspraxis Bernhard Villmow, Carsten Gericke, Alescha Lara Savinsky Weitere Beiträge Das Klima im Strafvollzug. Eine Befragung von Gefangenen einer sozialtherapeutischen Einrichtung Simone Seifert und Anja Thyrolf Legalbewährung nach Diversion und Bewährungshilf Veronika Hofinger, Alexander Neumann Übergangsmanagement Zur Konzeption einer systematischen Wiedereingliederungsstrategie von (Ex-)Strafgefangenen und Straffälligen Eduard Matt 1/2010 Jahrgang 22 Seiten 1 40 M F ISSN Nomos

2 Impressum Schriftleitung: Prof. Dr. Monika Frommel (V.iS.d.P.) CAU Kiel, Kriminologisches Institut Olshausenstraße 75, Kiel Tel.: Fax: Kontakt: Österreich PD Dr. Wolfgang Stangl Institut für Rechts- und Kriminalsoziologie Museumstr. 5/12, Postfach 1 A 1070 Wien Tel.: wolfgang.stangl@univie.ac.at Kontakt: Schweiz Prof. Dr. Karl-Ludwig Kunz Institut für Strafrecht und Kriminologie Schanzeneckstraße 1, CH 3001 Bern Tel.: , Fax: klk@krim.unibe.ch Neue Kriminalpolitik erscheint in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Druck und Verlag Nomos Verlagsgesellschaft mbh & Co. KG, Waldseestraße 3 5, Baden-Baden Tel. ( ) , Fax ( ) Anzeigenannahme: sales friendly Bettina Roos Maarweg 48, Bonn Tel. (0228) Fax (0228) roos@sales-friendly.de Die Zeitschrift sowie alle in ihr enthaltenen einzelnen Beiträge und Abbildungen sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischem System Namentlich gezeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manuskripte für die keine Haftung übernommen wird gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser erklären sich mit einer nicht sinnentstellenden redaktionellen Bearbeitung einverstanden. Erscheinungsweise: 4-mal jährlich. Bezugsbedingungen: Abonnementspreis jährlich 83, (inkl. MwSt.), Studentenabonnement 53, zuzüglich Porto und Versandkosten (zuzüglich MwSt. 7%); Einzelheft 22, zuzüglich Porto und Versandkosten (zuzüglich MwSt. 7%); Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Abbestellungen vierteljährlich zum Jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos Verlagsgesellschaft, Postbank Karlsruhe, Konto , BLZ und Stadtsparkasse Baden-Baden, Konto , BLZ Inhalt Titel Leerstand in Hamburger Gefängnissen Seit 1985 wird in Deutschland über die Überfüllung von Gefängnissen geklagt glaubte die konservative Hamburger Kriminalpolitik aufgrund falscher Zahlen daran, dass neue Gefängnisse gebaut werden müssten, da Hamburger Richter härter gegen Straftäter vorgingen. Mittlerweile wissen wir, dass der Glaube vater falscher Statistiken war, wir wissen aber auch, dass Hamburg nur ein extremes Beisopiel für ein Phänomen ist, das ganz Europa erfasst hat. In Heft 2/2010 werden wir über die Konsequenzen, welche in Hamburg bereits gezogen werden, berichten. Hier eine erste Bestandsaufnahme Magazin Keine Verschärfungen des Jugendstrafrechts, sondern konsequenter Ausbau sozialintegrativer Maßnahmen des geltenden JGG! Frieder Dünkel Titel Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich Frieder Dünkel Überkapazitäten im Strafvollzug Von der Überfüllung zur Schließung von Strafvollzugsanstalten? Entwicklungen in der Hamburger Strafrechtspraxis Bernhard Villmow, Carsten Gericke, Alescha Lara Savinsky Themen Das Klima im Strafvollzug. Eine Befragung von Gefangenen einer sozialtherapeutischen Einrichtung Simone Seifert und Anja Thyrolf Legalbewährung nach Diversion und Bewährungshilfe Veronika Hofinger, Alexander Neumann Übergangsmanagement Zur Konzeption einer systematischen Wiedereingliederungsstrategie von (Ex-)Strafgefangenen und Straffälligen Eduard Matt Rezensionen Kamann, Ulrich (2009): Vollstreckung und Vollzug der Jugendstrafe Joachim Walter J. J. M. van Dijk/H. I. Sagel-Grande/L. G. Toornvliet: Actuele Criminologie Karl Peter Rotthaus

3 NK Forum für Praxis, Recht und Kriminalwissenschaften Herausgeber: Prof. Dr. Klaus Boers, Universität Münster Prof. Dr. Heinz Cornel, Alice Salomon-FH Berlin Prof. Dr. Frieder Dünkel, Universität Greifswald Prof. Dr. Monika Frommel, Universität Kiel Prof. Dr. Wolfgang Heinz, Universität Konstanz Prof. Gabriele Kawamura-Reindl, Georg-Simon- Ohm-FH Nürnberg Prof. Dr. Joachim Kersten, Deutsche Hochschule der Polizei, Münster Prof. Dr. Karl-Ludwig Kunz, Institut für Strafrecht und Kriminologie, Bern Prof. Dr. Heribert Ostendorf, Forschungsstelle für Jugendstrafrecht und Kriminalprävention an der Universität Kiel Prof. Dr. Bernd-R. Sonnen, Universität Hamburg PD Dr. Wolfgang Stangl, Institut für Rechts- und Kriminalsoziologie, Wien Dr. Joachim Walter, JVA Adelsheim Schriftleitung: Prof. Dr. Monika Frommel, CAU Kiel, Kriminologisches Institut, Olshausenstraße 75, Kiel 1/ Jahrgang, Seiten 1 40 Neue Kriminalpolitik Keine Verschärfungen des Jugendstrafrechts, sondern konsequenter Ausbau sozialintegrativer Maßnahmen des geltenden JGG! Anmerkungen zum Koalitionsvertrag der Regierungskoalition von CDU, CSU und FDP vom Frieder Dünkel Nach der Koalitionsvereinbarung zwischen der CDU, CSU und FDP vom sollen das Höchstmaß der Jugendstrafe beim Mord von 10 auf 15 Jahre angehoben und der sog. Warnschusserrest einführt werden. Beide Vorschläge sind abzulehnen. Die Anhebung des Höchstmasses der Jugendstrafe auf 15 Jahre widerspricht der erzieherischen Grundkonzeption des JGG, die auch bei der Jugendstrafe wegen der Schwere der Schuld zu beachten ist. Schon Jugendstrafen von mehr als 5 Jahren sind erzieherisch nicht begründbar. Ein Bedürfnis der Praxis nach erhöhten Jugendstrafrahmen ist nach der Untersuchung der insgesamt im Zeitraum verhängten 74 Anwendungsfälle der bisherigen Höchststrafe von 10 Jahren (= weniger als 0,01% aller verhängten Jugendstrafen) nicht erkennbar (vgl. Ostendorf JGG, 8. Aufl., 2009, 17 Rn. 5, 19 m. w. N.). Vor allem sprechen aber auch rechtsvergleichende Argumente gegen eine derartige Reform. In den meisten europäischen Ländern liegt das absolute Höchstmass der Jugendstrafe bei 10 Jahren oder darunter: in der Schweiz (bei mindestens 16-Jährigen) und Schweden bei vier Jahren, in Dänemark bei 8 Jahren, in Kroatien, Tschechien und Slowenien nach deutschem Vorbild bei fünf, in Fällen schwerster Kriminalität bei 10 Jahren, in Estland, Litauen, Russland (bei 14- und 15-Jährigen: 6 Jahre), Slowenien und Spanien bei jeweils 10 Jahren. Deutschland würde sich mit einer Anhebung der Höchststrafe auf 15 Jahre aus dem Kreis der Länder verabschieden, die das Jugendalter als schuldmildernden Umstand ernst nehmen. Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist eine unbestimmte Strafandrohung von 6 Monaten bis zu 15 Jahren im Hinblick auf 2 den Schuldgrundsatz und den Bestimmtheitsgrundsatz abzulehnen. Dass insbesondere osteuropäische Länder mit einer traditionell härteren Sanktionspraxis (z. B. Russland) das Höchstmaß von 10 Jahren auch bei schwersten Straftaten als ausreichend betrachten, sollte der deutschen Kriminalpolitik zu denken geben. Auch in Kreisen der jetzigen Regierungsparteien ist bekannt, dass längere Jugendstrafen keine besseren spezialpräventiven Erfolge versprechen. Rein symbolische Gesetzgebung (um vermeintliche Strafbedürfnisse in der Bevölkerung zu befriedigen) widerspricht jedoch einer rational begründeten Kriminalpolitik. Der neben einer Jugendstrafe zur Bewährung zur Anwendung gelangende Warnschussarrest würde eine Änderung von 8 Abs. 1 JGG erfordern, wonach Jugendstrafe und Jugendarrest nicht miteinander verbunden werden können. Diese Änderung würde die Dogmatik des Jugendstrafrechts grundlegend ändern und eine völlig neue Systematik der Rechtsfolgen des JGG erforderlich machen. Folgeänderungen wären hinsichtlich des in 5 Abs. 2 und in 17 Abs. 2 JGG zum Ausdruck gelangenden Subsidiaritätsprinzips notwendig, das praktisch aufgehoben werden müsste. Jugendstrafe ist von der Systematik des geltenden JGG her nur zu verhängen, wenn Zuchtmittel wie der Jugendarrest oder Erziehungsmaßregeln nicht mehr ausreichend erscheinen. Es handelt sich daher um zwei unterschiedliche Zielgruppen, wie der BGH und das BVerfG dies wiederholt angemahnt haben (vgl. grundlegend BGHSt 16, S. 207 ff.; BVerfG NStZ 2005, S. 642 f.) und die deshalb eine Koppelung von Jugendarrest

4 Leerstand in Hamburger Gefängnissen TITEL mit der Bewährungsstrafe i. S. des 27 JGG de lege lata kategorisch ausschlossen. Entgegen der Annahme der Koalition ist die Koppelung einer Bewährungsstrafe (i. S. d. 21, 27, 57 JGG) mit dem Jugendarrest aber auch de lege ferenda aus verfassungsrechtlichen und systematischen Gründen nicht möglich (vgl. Radtke ZStW 2009, S. 416 ff., 435 ff.; ebenso Verrel/Käufl NStZ 2008, S. 177 ff.). Verfassungsrechtlich ist eine Verletzung des Schuldgrundsatzes und des Bestimmtheitsgrundsatzes anzunehmen, weil die Zielgruppe einer Sanktionskombination von ausgesetzter Jugendstrafe mit Jugendarrest nicht klar definiert werden kann. Denn es müsste sowohl eine Zielgruppe für den Jugendarrest als auch für die Jugendstrafe (wegen schädlicher Neigungen oder der Schwere der Schuld) als jeweils alleiniger Sanktion (so das geltende JGG) wie auch einer davon abzugrenzenden Schnittmenge beschrieben werden können. Dies ist nicht möglich und von den Vertretern des Warnschussarrests auch niemals in dogmatisch substantiierter Weise versucht worden. Zugleich sprechen empirische Ergebnisse der Sanktionsforschung gegen den Warnschussarrest. Es gibt kein einleuchtendes Argument dafür, dass eine Kombination des Jugendarrests (Rückfallquote ca.70%) mit der spezialpräventiv günstigeren Bewährungsstrafe (Rückfallquote: ca. 60%, vgl. Jehle/Heinz/Sutterer, Legalbewährung nach strafrechtlichen Sanktionen, 2003) zur Wunderwaffe mit einer niedrigeren Rückfallquote als bei isolierter Strafaussetzung mutieren sollte. Zudem würden die in der Praxis regelmäßigen Fälle vorangegangener Jugendarrestverhängung für eine solche Kombinationsstrafe ausscheiden, da sich der Jugendarrest in diesen individuellen Fällen bereits als erfolglos erwiesen hat. Um dem Anliegen Rechnung zu tragen, dass die Bewährungsstrafe als echte Sanktion erfahrbar wird, bedarf es keiner Gesetzesänderung, sondern nur der Nutzung sozial konstruktiver Elemente der Strafaussetzung wie (ggf. engmaschiger) Weisungen bis hin zu der Genugtuung des Opfers dienenden Auflagen (z. B. Wiedergutmachung). Solange diese erzieherisch sinnvolleren Möglichkeiten der Ausgestaltung von Bewährungsstrafen nicht ausgeschöpft werden, bleibt kein vernünftiger Anwendungsbereich für den Warnschussarrest. Es ist zu hoffen, dass sich in der Koalition die entsprechende Einsicht durchsetzt, dass weder die Anhebung der Höchststrafe in 18 JGG noch der Warnschussarrest einer rational begründbaren Kriminalpolitik entspricht. Der Anfang der 1980er Jahre in den Reformentwürfen zum JGG schon einmal geforderte Einstiegsarrest wurde 1987 aus der Reformgesetzgebung, die zum 1. JGG-ÄndG 1990 führte, wieder herausgenommen (vgl. Dünkel, Freiheitsentzug für junge Rechtsbrecher, 1990, S. 444 ff.), im Wesentlichen aus der Überzeugung heraus, dass weder ein praktisches Bedürfnis noch eine überzeugende dogmatische Lösung dafür gegeben ist. Die Anfang der 1990er Jahre zuständige Bundesjustizministerin Leutheusser- Schnarrenberger hat in ihrer Amtszeit die JGG-Reform vehement gegen Verschärfungsforderungen verteidigt. Bleibt zu hoffen, dass sich die alte und neue Bundesjustizministerin daran erinnert und ihrer aufgeklärt-liberalen Linie treu bleibt! Prof. Dr. Frieder Dünkel lehrt Kriminologie in Greifswald und ist Mitherausgeber dieser Zeitschrift (Kontaktadresse: Leerstand in Hamburger Gefängnissen In Heft haben Frieder Dünkel und Johannes Kühl über die Neuregelung des Hamburger Strafvollzugsgesetzes berichtet. Schon seit 2008 war klar, dass die Hamburger Statistiken zum Strafvollzug grob falsch und alle Befürchtungen und Prognosen auf tönernen Füßen gestanden haben. In Heft wird Sonnen über die organisatorischen Konsequenzen aus diesen Erkenntnissen und den gewandelten kriminalpolitischen Beweetung berichten. Hamburg wird die erste Stadt sein, die eine radikale Verminderung der verfügbaren Gefängnisplätze organisieren muss. Überraschend ist diese Wende für alle, die sich für das Thema interessieren. Denn auch Strafrechts skeptische Kriminologen haben seit den 1980er Jahren eher das Thema der Überfüllung von Gefängnissen und des zu befürchtenden neuen Punitivismus debattiert. Ein Artikel über den zu erwartenden Leerstand wäre eher auf Verwunderung gestoßen. Dennoch hätte man auch schon damals prognostizieren können, dass sich das Blatt einmal wenden wird. Aber dass dies in Hamburg sein würde, war nicht vorhersehbar. Denn zu Beginn des 21. Jahrhundert war Hamburg die Stadt, in der sich die Gensätze zugespitzt hatten. Ultra-konservative Kriminalpolitiker hatten einen radikalen Ausbau der Strafvollzugsanstalten proklamiert und diesen dann auch nach ihrem Wahlsieg mit immensen Mitteln umgesetzt. Nun wird das schwarz-grün regierte Hamburg die Stadt sein, in der sich am deutlichsten eine nachhaltige Reform ereignen muss, um den in Europa zu beobachtenden Gefangenenrückgang organisatorisch zu bewältigen. Frieder Dünkel berichtet über den europäischen Trend. Bernhard Villmow, Carsten Gericke und Alescha Lara Savinsky zeigen, wie extrem sich dieser in Hamburg zeigt. Vorbei ist die Phase, in der alle geglaubt haben, dass man nur neuere und modernere Gefängnisse benötige, um die angeblich steigende Kriminalität zu bekämpfen.

5 TITEL Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich Frieder Dünkel Gefangenenraten werden nicht selten als Indikator für das Strafklima im Vergleich unterschiedlicher Strafrechtssysteme verwendet. Obwohl die Aussagekraft nur begrenzt ist (man müsste zusätzlich auch die Inhaftierungsraten einbeziehen, d. h. den jährlichen Input ins Gefängnissystem, sowie die Kriminalitätsentwicklung), werden hohe und vor allem ansteigende Gefangenenraten als Ausdruck einer zunehmenden Punitivität gewertet. Dabei war man sich bis vor kurzem weitgehend darüber einig, dass die Gefangenenraten in Europa steigen und angesichts der vielfach ähnlichen Strafrechtsreformen mit Anhebungen der Strafrahmen bei Gewalt- und Sexualdelikten, Neukriminalisierungen in weiteren Bereichen bis hin zur Ausweitung zeitlich unbestimmter Sanktionen wie der Sicherungsverwahrung in Deutschland weiter steigen werden. Gigantische Gefängnisneubauprogramme schienen unausweichlich. Die New Punitiveness (Pratt u. a. 2005) oder die Neue Lust am Strafen (Liedke/Robert 2004; von Hofer 2004) sind daher zu einem zentralen Thema der Kritischen Kriminologie geworden (vgl. Sack 2004, u. a. unter Bezugnahme auf Hassemer 2002). Gerne wird als Indikator der Anstieg der Gefangenenraten in den letzten 2-3 Jahrzehnten herangezogen. Die USA dienen hierbei geradezu als Paradebeispiel und in der Tat hat eine als mass imprisonment (Garland 2001) gekennzeichnete Politik zu einer Vervierfachung der Gefangenenraten geführt von weniger als 200 in den 1980er Jahren auf gegenwärtig ( ) 760, womit die USA den ersten Platz in der Liste von Staaten mit hohen Gefangenenraten belegen (vgl. zum jeweils aktuellen Überblick die Daten des Kings College London sowie von EUROSTAT). England/Wales, Spanien und die Niederlande sind ausgehend von einem erheblich niedrigeren Niveau die für Europa zu nennenden Sündenfälle, wenngleich jeweils spezifische und in bestimmten historischen Phasen unterschiedliche Ursachen diese Entwicklungen erklärbar machen (vgl. Dünkel u. a. 2010). Auch im nationalen Bundesländervergleich sind Gefangenenraten höchst unterschiedlich. Diese Erkenntnis ist nicht überraschend, wenn man die unterschiedliche Kriminalitätslage in den Stadtstaaten im Vergleich zu Flächenländern bedenkt. Neu ist allerdings, dass die 4 regionale Entwicklung in Deutschland ebenso wie im gesamteuropäischen Vergleich nicht gleichförmig, sondern u. U. höchst unterschiedlich verläuft. Markantes Beispiel ist die Entwicklung in Hamburg, auf die Villmow u. a. im nachfolgenden Beitrag näher eingehen. Im Folgenden soll ein kurzer Überblick über die europäische und bundesdeutsche Entwicklung gegeben werden. Erklärungen für die unterschiedlichen Entwicklungen sind wie das Hamburger Beispiel lehrt nicht immer einfach. Sie sind nur unter Berücksichtigung der regionalen und nationalen Gegebenheiten möglich, allerdings sind auch gewisse Clusterbildungen erkennbar, die politikwissenschaftliche Erklärungen nahelegen (vgl. Cavadino/Dignan 2006; Lappi-Seppälä 2007). Ausführich wird dieses Thema in dem 2010 erscheinenden Sammelband über Kriminalität, Kriminalpolitik, strafrechtliche Sanktionspraxis und Gefangenenraten im europäischen Vergleich (Dünkel u. a. 2010) behandelt. Gefangenenraten im internationalen Vergleich Im europäischen Vergleich variierten die Gefangenenraten im Jahr 2009 zwischen 44 pro der Bevölkerung in Island und 618 in Russland. Man kann auf der einen Seite Länder unterscheiden mit sehr niedrigen Gefangenenraten (bis zu 80 pro der Bevölkerung) wie Island (44), Slowenien (65), oder die Schweiz (76) und die skandinavischen Länder (Dänemark, 66; Finnland, 67; Norwegen, 70; Schweden, 74). Es folgt eine Gruppe von Ländern mit bis zu 100 Gefangenen pro der Wohnbevölkerung. Hierunter fallen die meisten westeuropäischen Länder (Irland, 85; Deutschland, 90; Belgien, 94; Frankreich, 96; Italien, 97; Österreich, 99). Eine weitere Gruppe von Ländern mit einer Gefangenenrate zwischen 100 und 170 pro der Bevölkerung bilden England/ Wales (154), die Niederlande (100), Portugal (105), Schottland (149) und Spanien (164) sowie einige wenige osteuropäische Länder: Bulgarien (124), die Slowakei (151) und Ungarn (152). Schließlich ist eine Ländergruppe auszumachen, die ausschließlich die mittel- und osteuropäischen Länder umfasst mit Gefangenenraten, die mehr als doppelt bis dreifach so hoch liegen wie der westeuropäische Durchschnitt. Hierunter fallen Tschechien mit 210, Polen mit 224, die baltischen Staaten mit 273 pro der Bevölkerung in Estland, 319 in Lettland und 234 in Litauen sowie die Ukraine mit 314. Spitzenreiter sind Weißrussland mit 385 und die Russische Föderation mit 618 Gefangenen pro der Bevölkerung (vgl. Abbildung 1). Die vom Europarat und vom Kings College, International Center for Prison Studies, in London (s. die Quellenangabe bei Abbildung 1; ferner Aebi/Delgrande 2007) recherchierten und veröffentlichten Daten verdeutlichen, dass in den letzten 15 Jahren die Gefangenenraten in den meisten westeuropäischen Ländern angestiegen sind (vgl. Abbildung 2). Besonders starke Zuwachsraten sind für die Niederlande, Portugal und Spanien erkennbar, wo sich die Gefangenenrate seit 1984 jeweils mehr als verdoppelt bis nahezu vervierfacht hat. In den Niederlanden stieg die Gefangenenrate im Zeitraum von von 31 auf 128 (sank bis 2008 allerdings auf 100), in Portugal von 69 auf 147 (1998) mit einem Rückgang auf 103 im Jahr In Spanien stieg die Gefangenenrate kontinuierlich von 38 auf den für Westeuropa höchsten Wert von 164. Demgegenüber sind die Gefangenenraten in den skandinavischen Ländern weitgehend stabil geblieben. Finnland hat sogar seine Gefängnispopulation begleitet von verschiedenen Gesetzesreformen von 190 im Jahr 1950 auf 110 im Jahr 1977 und 54 im Jahr 1999 erheblich reduzieren können (2009 lag die Gefangenenrate bei 67, zu den Ursachen vgl. Lappi-Seppälä 2009). Beachtliche Zuwachsraten von bis nahezu 50% bzw. 70% weisen auch Belgien (seit 1986), und England/Wales (seit 1993) auf. In Deutschland nahm die stichtagsbezogene Gefangenenrate in den 1980er Jahren von 104 auf 81 ab, stieg aber (u. a. infolge von Gesetzesverschärfungen gegenüber Gewaltund Sexualtätern und einer Zunahme der registrierten Gewaltkriminalität) seit Mitte der 1990er Jahre deutlich an, vorübergehend sogar auf 98, ist in jüngster Zeit aber wieder auf 90 pro der Wohnbevölkerung gesunken. Eine vergleichbare Entwicklung gibt es in Österreich.

6 Dünkel, Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich TITEL Abbildung 1: Gefangenenraten im europäischen Vergleich 2009 Abbildung 2: Die Entwicklung der Gefangenenraten im westeuropäischen Vergleich

7 TITEL Dünkel, Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich Die aktuellen Entwicklungen in Deutschland, Österreich und Finnland, die in den 1980er und 1990er Jahren ihre Vollzugspopulation reduzieren konnten, danach aber zeitweise gegenläufige Entwicklungen erlebten, zeigen beispielhaft auf, dass Gefangenenraten auf einem komplexen Bedingungsgefüge beruhen, das auch innerhalb eines Landes von gegensätzlichen Phasen und kriminalpolitischen Strömungen gekennzeichnet sein kann. So wurden z. B. in Deutschland wie erwähnt 1998 die Strafen bei Gewalt- und Sexualdelikten verschärft (faktisch hat man zusätzlich die bedingte Entlassung erschwert), andererseits bemüht man sich gleichzeitig um einen Ausbau der gemeinnützigen Arbeit und eine Reduzierung der kurzen Freiheitsentziehungen (einschließlich der Untersuchungshaft, vgl. Dünkel/Morgenstern 2010), was im Endeffekt wie das französische Beispiel in den 1980er Jahren belegt zu einer relativ stabilen, in ihrer strukturellen Zusammensetzung aber sich verändernden Vollzugspopulation führen kann. In einigen mittel- und osteuropäischen Ländern waren nach den politischen und sozialen Umwälzungen Ende der 1980er Jahre die Gefängnisse angesichts weit reichender Amnestien Anfang der 1990er Jahre fast leer (vgl. z. B. Tschechien, hierzu auch Abbildung 3). Allerdings wuchs die Gefängnispopulation innerhalb kurzer Zeit wieder erheblich an, teilweise bedingt durch einen starken Anstieg der Kriminalität, insbesondere der Gewaltkriminalität. Jedoch gelang es einigen Ländern wie beispielsweise Bulgarien, Ungarn, Moldawien und Polen (dort nur bis Ende der 1990er Jahre) die Gefangenenraten auf einem niedrigeren Niveau als in den 1980er Jahren zu stabilisieren, im Falle von Slowenien sogar die Gefängnispopulation deutlich zu reduzieren. In jüngster Zeit haben die Baltischen Staaten, die jeweils auf über 300 Gefangene pro der Wohnbevölkerung kamen, erhebliche Erfolge beim Abbau von Überbelegung erzielt. In Litauen hat dazu das neue StGB mit einer Ausweitung der Geldstrafe, der Bewährungsstrafe und anderer Alternativen zur Freiheitsstrafe beigetragen. Die Gefängnisbelegung ging seit 1999 von 396 auf 234, d. h. um ca. 40%, zurück. In Estland hat u. a. die Einführung der Verbüßung eines Strafrests i. V. m. elektronisch überwachtem Hausarrest (2007) zur Reduzierung der Gefangenenraten beigetragen (von 350 im Jahr 2001 auf 259 im Jahr 2008 bzw. 273 im Jahr 2009). Vergleiche von Gefangenenraten, die auf einen spezifischen Stichtag bezogen sind, ermöglichen nur eine begrenzte Aussage über den Umfang der Anwendung freiheitsentziehender Sanktionen. Vielmehr ist auch der jährliche Durchlauf (d. h. die Zu- und Abgänge) und damit der Anteil der Bevölkerung zu betrachten, der die Erfahrung des Freiheitsentzugs machen muss (vgl. Aebi/Kuhn 2000; Aebi u. a. 2007). So zeigen beispielsweise die Strafverfolgungs- und Gefängnisstatistiken, dass relativ betrachtet weit mehr Menschen in Norwegen und in Schweden jährlich inhaftiert werden als in Deutschland. Überprüft man allerdings die Gefängnispopulation zu einem bestimmten Stichtag, so ist diese signifikant geringer, weil die durchschnittliche Zeit, die im Gefängnis verbracht wird, erheblich kürzer ist als in Deutschland. Zugleich wird deutlich, dass die besonders hohen Gefangenenraten in Russland und anderen osteuropäischen Ländern vor allem auf den erheblich längeren Freiheitsstrafen beruhen (vgl. Dünkel u. a. 2010). Abbildung 3: Die Entwicklung der Gefangenenraten im osteuropäischen Vergleich ( ) 6

8 Dünkel, Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich TITEL Gefangenenraten im Bundesländervergleich Wie erwähnt, gibt es insbesondere in Ländern mit föderalen Staatsstrukturen gleichfalls deutliche regionale Unterschiede (vgl. Abbildung 4 und 5). In Deutschland zeigen sich die Extreme im Norden der Republik: Hamburg und Berlin auf der einen Seite mit den höchsten Gefangenenraten und Schleswig-Holstein mit einer traditionell besonders niedrigen Rate (die denjenigen in den skandinavischen Ländern entspricht, vgl. Abbildung 4). Ein interessantes Detail ist der Rückgang der Gefangenenrate in Hamburg seit 2003 um nahezu 40% (vgl. Abbildung 5), d. h. in einer Zeit, in der konservative Politiker mit der neuen Anstalt Billwerder (ca. 800 zusätzliche Haftplätze) eine gigantische Fehlplanung umsetzten, mit der Konsequenz, dass gegenwärtig erhebliche Überkapazitäten bestehen. Justizvollzugspolitik ohne den Willen, Gefangenenraten intelligent zu steuern, ist allerdings ein weit verbreitetes Phänomen nicht nur in Deutschland (s. o.). Ein Beispiel dafür, wie man es anders machen kann, ist Schleswig- Holstein, das seit jeher eine reduktionistische Einsperrungspolitik betrieben hat. Weitere gute Praxismodelle sind in den aktuellen Projekten zu sehen, die im Rahmen des Übergangsmanagements die zeitlichen Abläufe besser zu steuern und durch eine bessere, vernetzte Entlassungsvorbereitung eine frühzeitigere (regelmäßig bedingte) Entlassung zu erreichen versuchen, die eine umfassende Nachbetreuung durch die Bewährungshilfe mit einschließt (vgl. z. B. InStar in Mecklenburg-Vorpommern, hierzu Jesse/Kramp in Dünkel/Drenkhahn/ Morgenstern 2008). Erklärungsversuche Veränderungen der Gefangenenraten werden oft (zeitlich versetzt) als direktes Ergebnis veränderter Kriminalitätsbelastungsraten gesehen, insbesondere von Politikern und Strafrechtspraktikern. Allerdings zeigt die internationale Literatur, dass dies bestenfalls eine vereinfachende und unzulängliche Erklärung ist. Selbst Untersuchungen, die entsprechende Vergleiche auf schwere Kriminalität konzentrieren, die normalerweise eher mit der Verhängung freiheitsentziehender Sanktionen (Untersuchungshaft- und Freiheitsstrafe) verbunden ist, oder Studien, in denen die Aufklärungsraten der Polizei überprüft wurden, haben keinen konsistenten Zusammenhang zwischen veränderten Kriminalitätsraten und Gefangenenraten nachweisen können (vgl. Lappi-Seppälä 2007; 2010), wenngleich für die Entwicklung in Deutschland in bestimmten Phasen ein entsprechender Zusammenhang erkennbar wird. Der internationale Vergleich verdeutlicht, dass Gefangenenraten nicht durch einen Faktor erklärbar sind, sondern das Resultat einer komplexen Interaktion verschiedener Ursachen darstellen. Hierbei kann man unterscheiden zwischen externen Faktoren (sozialer Umbruch und Transformationsprozesse, gesellschaftspolitische Reformen, Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, demographischer Strukturwandel usw.) und internen Faktoren (Veränderungen des Strafverfolgungssystems und der Kriminalpolitik) sowie Faktoren, die zwischen diesen beiden Systemen liegen und einen moderierenden Einfluss ausüben können (Massenmedien, öffentliche Meinung, allgemeine Politikströmungen, vgl. Snacken 2007; Lappi-Seppälä 2007; Lacey 2008).. Im Zusammenhang mit sozio-demographischen Faktoren spielen die Migration und der Anteil ethnischer Minderheiten oder auch an Ausländern eine besonders herausragende Rolle (vgl. van Kalmthout/ Hofstee-van der Meulen/Dünkel 2007, S. 10 ff.). Angehörige ethnischer Minderheiten und Ausländer sind allerdings häufig in den Gefängnissen überrepräsentiert, jedoch kann dies auch das Ergebnis einer selektiven Strafjustiz sein (vgl. für die USA Chambliss 1999, S. 63 ff.; Blumstein/Beck 1999). Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass viele westeuropäische Länder wie beispielsweise Frankreich zunehmend mit einer zweiten und dritten Einwanderergeneration konfrontiert sind, die ökonomisch und sozial besonders stark deprivierte und marginalisierte Gruppen darstellen. Was den Zusammenhang von ökonomischen Bedingungen und Kriminalität anbelangt, so gibt es hierzu widersprüchliche Befunde. Einige Studien haben aufgezeigt, dass sich verschlechternde ökonomische Bedingungen direkt in einer ansteigenden Gefängnispopulation niederschlagen, ohne dass dies mit einem entsprechenden Anstieg der Kriminalitätsraten zusammenhängt (vgl. Lappi-Seppälä 2010 m. w. N.). Ökonomische Faktoren und die Diskriminierung von ethnischen Minderheiten können in diesem Zusammenhang einen kumulierenden Effekt haben. Ausländer, ethnische Minderheiten und Zuwanderer spielen mehr und mehr eine wichtige Rolle im Rahmen des (auch) strafjustiziellen Managements der Armut. Die Bedeutung des Strafverfolgungssystems sowie von kriminalpolitischen Einstellungen der dortigen Entscheidungsträger muss vor dem Hintergrund der genannten sozialen und ökonomischen Faktoren gesehen werden. Inhaftierungsraten werden beeinflusst von Entscheidungen und kriminalpolitischen Orientierungen, die im Laufe des Strafverfahrens wirksam werden: polizeiliche Strafverfolgung, staatsanwaltschaftliche Erledigung und richterliche Strafzumessung. Von besonderer Bedeutung für die Zusammensetzung der Gefangenenpopulation ist in diesem Zusammenhang eine in den westeuropäischen Ländern zu beobachtende Strategie, die im Englischen mit bifurcation, im Französischen mit dualisation umschrieben wird. Seit den 1970er Jahren werden vermehrt alternative Sanktionen einschließlich der Diversion für weniger schwere Eigentums- und Vermögenskriminalität genutzt, während gegenüber Gewalttätern, Drogen- und Sexualdelinquenten zunehmend längere Gefängnisstrafen verhängt werden (vgl. z. B. die USA, Frankreich, Belgien, England und die Niederlande). So hat beispielsweise die Einführung von erhöhten Mindeststrafen oder von Mindestverbüßungszeiten dazu geführt, dass die durchschnittlich zu verbüßende Haftzeit sich erheblich verlängert hat. Schlüsselbegriff in diesem Zusammenhang ist die Bewegung eines truth in sentencing in den USA, Kanada, England und Wales sowie die Einführung von sog. peines incompressibles in Frankreich. In Deutschland hat sich allerdings die Strafzumessungspraxis nicht wesentlich verändert (Ausnahme: bei der gefährlichen Körperverletzung werden seit der Gesetzesänderung 1998 vermehrt Bewährungs- anstatt Geldstrafen verhängt). Der Zuwachs der Gefängnisbelegung beruht hier auf dem Anstieg der Verurteiltenzahlen und (vermutlich) einer selteneren bzw. späteren bedingten Entlassung (vgl. Dünkel/Morgenstern 2010). Insbesondere hat eine verschärfte Drogenpolitik im Laufe der 1980er und 1990er Jahre in vielen Ländern zu höheren Gefangenenraten geführt, dies betrifft vor allem Ausländer und ethnische Minderheiten, die häufig im Bereich des Drogenhandels (zumeist auf unterer und mittlerer Ebene) aktiv werden. Eindrucksvoll haben Blumstein und Beck (1999, S. 20 ff., 53 ff.) für die USA nachgewiesen, dass der Anstieg der Gefangenenpopulation in den 1990er Jahren im Wesentlichen auf der vermehrten Inhaftierung von Drogentätern beruht (vgl. auch Caplow/Simon 1999; Chambliss 1999). In den 1990er Jahren haben vor allem Gewalt- und Sexu- 7

9 TITEL Dünkel, Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich aldelikte eine besondere Aufmerksamkeit gefunden, und Gesetzesverschärfungen sind nicht nur in Belgien im Anschluss an den Dutroux-Skandal verabschiedet worden (z. B. in Deutschland 1998, häufig ohne dass die entsprechenden Kriminalitätszahlen angestiegen sind). Dies verdeutlicht die Bedeutung von intervenierenden Einflussfaktoren wie der öffentlichen Meinung und politischen Stimmungslagen, die ihrerseits wiederum stark von den Massenmedien Abbildung 4: Gefangenenraten im Bundesländervergleich am und Veränderungen gegenüber 1995 und

10 Dünkel, Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich TITEL besonders in Vorwahlperioden beeinflusst werden. Im Unterschied hierzu sind die skandinavischen Länder ein gutes Beispiel für eine bewusste Planung und Gestaltung des Gefängniswesens auch hinsichtlich der Größenordnung der anzustrebenden Gefangenenrate (vgl. auch von Hofer 2004). In Deutschland ist der Rückgang der Gefangenenrate in den 1980er Jahren vor allem durch die vermehrte Strafaussetzung zur Bewährung von längeren Freiheitsstrafen zwischen einem und zwei Jahren und im Bereich des Jugendstrafrechts (für Jährige) durch die Ausweitung von ambulanten Sanktionen zu erklären (vgl. Dünkel/ Morgenstern 2010). In den 1990er Jahren beruht der Anstieg der Gefangenenrate vor allem auf den vermehrten Verurteilungen wegen Gewalt- und Drogendelikten, nicht auf durchschnittlich längeren Freiheitsstrafen. War der Anstieg der Gefängnispopulation Anfang der 1990er Jahre noch vor allem durch einen vermehrten Gebrauch der Untersuchungshaft (insbesondere gegenüber Ausländern) bedingt, so ging nach der Änderung der Asylgesetzgebung die Zahl der Untersuchungsgefangenen wieder deutlich zurück. Seither ist dafür jedoch die Strafgefangenenrate aus o. g. Gründen angestiegen, wenngleich sich in jüngster Zeit eine erneute Entlastung abzeichnet (s. o. Abbildung 2 und Dünkel/Morgenstern 2010). Einen interessanten Erklärungsversuch der unterschiedlichen Gefangenenraten in Europa und in den USA sowie Neuseeland, Australien, Südafrika und Japan haben Cavadino und Dignan unter Bezugnahme auf politikwissenschaftliche Konzepte unternommen (vgl. Cavadino/Dignan 2006). Sie unterscheiden nach sozio-ökonomischen und strafrechtsorientierten Indizes verschiedene Gesellschaftstypen: den neo-liberalen, den konservativ-korporatistischen und den sozialdemokratisch-korporatistischen Typus. Idealtypische Beispiele für den neo-liberalen Gesellschaftstyp sind die USA, England und Wales, Australien, Neuseeland und Südafrika. Der konservativ-korporatistische Gesellschaftstyp wird von Deutschland, Frankreich, Italien und den Niederlanden repräsentiert, der sozialdemokratisch-korporatistische Typ von Schweden und Finnland. (vgl. Cavadino/Dignan 2006, S. 3 ff., 15). Im Ergebnis kommen die neo-liberalen Staaten (mit extremen Einkommensunterschieden und einer Law-and-Order-Politik mit starker Exklusion ) auf erheblich höhere Gefangenenraten als die konservativ- Abbildung 5: Die Entwicklung von Gefangenenraten im Bundesländervergleich (Auswahl)

11 TITEL Dünkel, Gefangenenraten im internationalen und nationalen Vergleich korporatistischen Staaten und vor allem die (wohlfahrtsstaatlich und egalitär bzw. auf Inklusion orientierten) skandinavischen Länder. Dass die Gefangenenrate in neo-liberalen Ländern schon wegen der rigiden Bestrafungspolitik ( getting tough on crime ) höher ist als in moderateren Strafrechtsystemen, insbesondere den skandinavischen Ländern, erscheint plausibel. Lappi-Seppälä (2010) fasst die Ergebnisse seiner kriminologischen und politikwissenschaftlichen Analyse wie folgt zusammen: Die vergleichende Analyse zeigt, dass Unterschiede in den Gefangenenraten nicht mit Unterschieden der Kriminalitätsbelastung erklärt werden können. Vielmehr scheint die Bestrafungsschwere stark mit der wohlfahrtsstaatlichen Orientierung und Einkommensunterschieden innerhalb einer Gesellschaft sowie dem dort vorhandenen Vertrauen in die politische und rechtliche Kultur assoziiert zu sein. Es gibt überzeugende Hinweise dafür, dass die Wurzeln des skandinavischen Strafrechtsmodells in einer an Konsensherstellung orientierten, korporatistischen politischen Kultur, in einem hohen Grad sozialen Vertrauens und politischer Legitimität ebenso wie in einem starken Wohlfahrtsstaat liegen. Diese verschiedenen Faktoren haben sowohl direkten wie indirekten Einfluss auf die Ausgestaltung der Strafrechts- bzw. Bestrafungspolitik. Die Verbindung von strafrechtlich moderater Sanktionierung und der wohlfahrtsstaatlichen Orientierung ist nahezu konzeptionell. Der Wohlfahrtsstaat ist ein Gemeinwesen, in dem Begriffe der Solidarität und der sozialen Gleichheit bzw. Gleichberechtigung programmatisch im Vordergrund stehen. Eine Gesellschaft der Gleichen, die sich um das Wohlergehen anderer kümmert, wird weniger dazu bereit sein, ihre Mitglieder mit harten Sanktionen zu bestrafen, als eine Gesellschaft mit großer Distanz zwischen ihren Teilgruppen, in der Bestrafungen vorwiegend die anderen und im Zweifel die unteren sozialen Schichten treffen. Hinzu kommt, dass die soziale und ökonomische Sicherheit, die das Wohlfahrtsmodell gewährleistet, ebenso wie das soziale Vertrauen, das es fördert, zu einer Gesellschaft beiträgt, in der Toleranz, geringere Angst und weniger stark ausgeprägte Bestrafungswünsche vorherrschen. Fazit Die Entwicklung der Gefangenenraten in Europa ist divers. Zwar ist in einigen Ländern ein drastischer Anstieg insbesondere in den 1990er Jahren zu verzeichnen gewesen, 10 jedoch ist hierbei nicht immer klar, ob es sich um einen punitive turn seitens der für die Strafzumessung zuständigen Gerichte, um eine Folge von Gesetzesverschärfungen und/oder auch die Folge gestiegener Kriminalitätszahlen im Bereich der Gewalt- und anderer schwerer Kriminalität handelt. Bemerkenswert ist jedenfalls, dass es in jüngster Zeit rückläufige Gefangenenraten nicht nur in Deutschland gibt, sondern auch in Österreich, den Niederlanden, Portugal und auf höherem Ausgangsniveau in den baltischen Staaten und der Ukraine. Gegenläufige Entwicklungen starker Belegungsanstiege sind in Polen und Tschechien erkennbar. Betrachtet man die Entwicklung der Gefangenenraten in Deutschland im internationalen Vergleich, so liegt Deutschland im europäischen Mittelfeld mit einer jenseits kleinerer Schwankungen auffälligen Stabilität. Dies kann mit politikwissenschaftlichen und sozialstrukturellen Faktoren, wie sie Lappi-Seppälä (2010) aufzeigt in plausiblen Zusammenhang gebracht werden. In Deutschland hat es bei den sozialen Indikatoren (Arbeitslosigkeit, relative Armut etc.) ebenso wie bei den Vertrauenswerten in die Legitimität des politischen Systems insbesondere in den 1990er Jahren zwar negative Veränderungen gegeben, die man in Zusammenhang mit den steigenden Gefangenenraten sehen könnte, jedoch dominiert auch hier der Eindruck einer relativen Stabilität und in jüngster Zeit (Beispiel Arbeitslosigkeit) der Entspannung. Das politische System eines auf dem Verhältniswahlrecht basierenden Parteiensystems hat zu rechtspolitisch moderaten Verhältnissen beigetragen. Koalitionsregierungen verhindern extreme Ausschläge in die eine oder andere Richtung und moderieren damit eine in anderen, insbesondere angelsächsischen Ländern zu beobachtende stärker repressive Trendwende in der Kriminalpolitik (vgl. hierzu mit vergleichenden Hinweisen auf die deutsche Entwicklung Lacey 2008). Das Beispiel der nachträglichen Sicherungsverwahrung kann dies verdeutlichen. Durch Kompromisse der Koalitionsregierungen wurden letztlich so eng gefasste Regelungen geschaffen, dass die Anwendung eher symbolhaft geblieben ist. Einen spezifisch moderierenden Effekt dürfte hierbei die obergerichtliche, insbesondere verfassungsgerichtliche Rechtsprechung haben. Dies kann man als das eigentliche Markenzeichen deutscher Rechtspolitik bezeichnen. Die Rspr. des BVerfG zur Resozialisierung im Strafvollzug hat nicht nur einen humanen Strafvollzug befördert, sondern auch im Sanktionenrecht und in der Strafzumessung dazu beigetragen, eine vergleichsweise moderate Praxis zu bewahren. Dieser Stabilisierungsfaktor dürfte in Europa relativ einzigartig sein. Literatur Aebi, M. F., Kuhn, A. (2000): Influences on the Prisoner Rate: Number of Entries into Prison, Length of Sentences and Crime Rate. European Journal on Criminal Policy and Research 8, S Aebi, M., Delgrande, N. (2007): SPACE I. Council of Europe Annual Penal Statistics. Survey Internet-publication juridiques/coop%e9ration_juridique/emprisonnement_et_alternatives. (hier war ein großes Loch) Aebi, M. F., u. a. (2006): European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics Den Haag: Ministerie van Justitie (WODC) (siehe auch Blumstein, A., Beck, A. J. (1999): Population Growth in U.S. Prisons In: Tonry, M., Petersilia, J. (Hrsg.): Prisons. Chicago, London: The University of Chicago Press (Crime and Justice, Bd. 26), S Caplow, C., Simon, J. (1999). Understanding Prison Policy and Population Trends. In: Tonry, M., Petersilia, J. (Hrsg.): Prisons. Chicago, London: The University of Chicago Press (Crime and Justice, Bd. 26)., S Cavadino, M., Dignan, J. (2006): Penal Systems. A Comparative Approach. London: Sage. Chambliss, W. (1999): Power, Politics, and Crime. Boulder: Westview Press. Dünkel, F., Drenkhahn, K., Morgenstern, C. (2008) (Hrsg.): Humanisierung des Strafvollzugs Konzepte und Praxismodelle. Mönchengladbach: Forum Verlag Godesberg. Dünkel, F., Lappi-Seppälä, T., Morgenstern, C., van Zyl Smit, D. (2010) (Hrsg.): Kriminalität, Kriminalpolitik, strafrechtliche Sanktionspraxis und Gefangenenraten im europäischen Vergleich. Mönchengladbach: Forum Verlag Godesberg (in Vorbereitung). Dünkel, F., Morgenstern, C. (2010): Deutschland. in: Dünkel, F., Lappi-Seppälä, T., Morgenstern, C., van Zyl Smit, D. (Hrsg.): Kriminalität, Kriminalpolitik, strafrechtliche Sanktionspraxis und Gefangenenraten im europäischen Vergleich. Mönchengladbach: Forum Verlag Godesberg (in Vorbereitung). Garland, D. (2001) (Hrsg.): Mass imprisonment. Social Causes and Consequences. Lodon u. a.: Sage. Lacey, N. (2008): The Prisoners Dilemma. Political Economy and Punishment in Contemporary Democracies. Cambridge et al.: Cambridge University Press. Lappi-Seppälä, T. (2007): Penal Policy in Scandinavia. In: Tonry, M. (Hrsg.): Crime, Punishment, and Politics in Comparative Perspective. Crime and Justice. Bd. 36. Chicago, London: The University of Chicago Press, S Lappi-Seppälä, T. (2010): Vertrauen, Wohlfahrt und politikwissenschaftliche Aspekte Vergleichende Perspektiven zur Punitivität. In: Dünkel, F., Lappi-Seppälä, T., Morgenstern, C., van Zyl Smit, D. (Hrsg.): Kriminalität, Kriminalpolitik, strafrechtliche Sanktionspraxis und Gefangenenraten im europäischen Vergleich. Mönchengladbach: Forum Verlag Godesberg (in Vorbereitung). Liedke, U., Robert, G. (2004) (Hrsg.): Neue Lust am Strafen? Umbrüche gesellschaftlicher und pädagogischer Konzepte im Umgang mit abweichendem Verhalten. Aachen: Shaker Verlag.

12 Villmow/Gericke/Savinsky, Überkapazitäten im Strafvollzug TITEL Mauer, M. (1999): Race to Incarcerate. The Sentencing Project. New York: The New Press. Snacken, S. (2007): Penal Policy and Practice in Belgium. In: Tonry, M. (Hrsg.): Crime, Punishment, and Politics in Comparative Perspective. Crime and Justice. Bd. 36. Chicago, London: The University of Chicago Press, S van Kalmthout, A., Hofstee-van der Meulen, F., Dünkel, F. (2007) (Hrsg.): Foreigners in European Prisons, Vol. 1 und 2. Nijmwegen: Wolf Legal Publishers. von Hofer, H. (2004): Die Entwicklung der Gefangenenraten in achtzehn europäischen Ländern ein Ausdruck für neue Straflust? KrimJ, Beiheft 8, S Prof. Dr. Frieder Dünkel lehrt Kriminologie an der Universität Greifswald und ist Mitherausgeber dieser Zeitschrift. Kontakt: duenkel@uni-greifswald.de Überkapazitäten im Strafvollzug Von der Überfüllung zur Schließung von Strafvollzugsanstalten? Entwicklungen in der Hamburger Strafrechtspraxis* Bernhard Villmow, Carsten Gericke, Alescha Lara Savinsky 1. Neuere Studien zur Entwicklung der Belegungszahlen im Strafvollzug Die Problematik der Gefängnisüberfüllung gilt seit Jahrzehnten als Dauerthema in der kriminalpolitischen Debatte. 1 Immer wieder wurde in längeren Phasen die Belegungsfähigkeit der Vollzugsanstalten erheblich überschritten. 2 Als Ursachen der Überbelegung werden verschiedene Faktoren benannt, u.a. demographische Entwicklungen, Kriminalitätsanstiege, veränderte Entscheidungsstrukturen im Justizbereich, durch ökonomische Entwicklungen beeinflusste Zahlen bei der Ersatzfreiheitsstrafe, restriktive Entlassungsstrukturen. Eindeutige und gesicherte Ergebnisse, auch hinsichtlich der Zusammenhänge und Gewichtung der einzelnen Aspekte, liegen bisher aber nicht vor. 3 Die aktuellen Bestandsdaten für den Strafvollzug in der Bundesrepublik (Stand ) lassen auch gegenwärtig noch teilweise erhebliche Überbelegungen erkennen: Eine Ausnutzung der verfügbaren Haftplätze von über 90% zeigt sich in der Hälfte der Bundesländer. Im Bereich des offenen Vollzugs haben jedoch nur Berlin, Nordrhein-Westfalen und das Saarland eine entsprechende Quote. 4 rigste Belegung im Vergleich zu den anderen Bundesländern aufweisen (insgesamt ca. 67,6 %) 6, werden die erkennbaren Überkapazitäten zum Gegenstand der politischen Auseinandersetzung. Gestritten wird nicht nur über die Vorhersehbarkeit der Entwicklung ( : 3174 Insassen, : 1971 Insassen 7 ; Rückgang um 37,9 %), die Schließung einer Vollzugsanstalt und die damit verbundene Verlagerung von Plätzen des offenen Vollzugs in eine andere Anstalt, sondern auch über den Anteil der offenen Vollzugsform am gesamten Strafvollzug. 8 Die teilweise sehr unterschiedlichen Entwicklungen der Haftzahlen in den einzelnen Bundesländern haben Kriminologen und für den Strafvollzug Verantwortliche veranlasst, die möglichen Ursachen und auch speziellen regionalen Umstände genauer zu erfassen. In diesem Kontext ist auf zwei neuere Studien des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen (KFN) und der Kriminologischen Zentralstelle (KrimZ) in Wiesbaden hinzuweisen. Die Untersuchung des KFN hatte zum Ziel, den unterschiedlich großen Anstieg der Gefangenenzahlen in Niedersachsen und in Schleswig-Holstein in den 90er Jahren zu erklären. In Verbindung mit der Auswertung von Kriminalstatistiken, Aktenanalysen und einer Befragung von JustizpraktikerInnen sollten die die Entwicklung determinierenden Faktoren erfasst werden. Die insgesamt sehr aufwendige und detaillierte Studie kam u.a. zu dem Ergebnis, dass hinsichtlich der einbezogenen Deliktsformen ein Niveau- Während das Thema Überbelegung in vielen Analysen und Bestandsaufnahmen eine Rolle spielte, lassen sich zur aktuellen Situation des Leerstands im Strafvollzug nur wenige Beiträge finden. 5 In Hamburg jedoch, dessen Vollzugsanstalten gegenwärtig die niedunterschied der Strafhärte zwischen den beiden Bundesländern vorliegt, der sich nicht auf unterschiedliche Tat- und Tätermerkmale reduzieren lässt. 9 Festgestellt wurde, dass in Niedersachsen eine relativ anklagefreudige Staatsanwaltschaft mit einer Richterschaft kooperierte, die im Vergleich zu den Kollegen in Schleswig- Holstein punitiver erschien. 10 Diese Orientierung schlug sich jeweils in den Einstellungs-/Anklagequoten, den Verurteilungen zu Freiheitsstrafen ohne Bewährung sowie im Bereich der durchschnittlichen Dauer bei den unbedingten Freiheitsstrafen nieder. Erkennbar wurde außerdem, dass ein höheres Inhaftierungsrisiko bei den Nichtdeutschen vorlag, vor allem bei den Ausländern, die keinen gesicherten legalen Aufenthaltsstatus besaßen. Dieses erhöhte Risiko konnte nicht nur im Bereich der freiheitsentziehenden Sanktionen und bei deren Dauer, sondern auch bei der Anordnung der Untersuchungshaft nachgewiesen werden, was die gesamten Strafvollzugsdaten ebenfalls beeinflusste. 11 Die Autoren wiesen allerdings darauf hin, dass trotz erheblicher Anstrengungen in dem vorgegebenen Rahmen nicht alle Entscheidungsbereiche und mit der Problematik verbundenen Fragestellungen untersucht werden konnten. Weitere Folgestudien wurden als notwendig erachtet. Im Januar 2008 wurde die KrimZ von der Hamburger Justizbehörde beauftragt, eine Studie zur Belegungsentwicklung des Strafvollzugs durchzuführen. U.a. sollten die allgemeinen und die hamburgspezifischen 11

13 TITEL Villmow/Gericke/Savinsky, Überkapazitäten im Strafvollzug Einflussfaktoren hinsichtlich der Belegungszahlen, Trends und Abweichungen sowie die Erwartungen hinsichtlich zukünftiger Hamburger Gefangenenzahlen (Prognose) untersucht werden. 12 Bezüglich der allgemeinen Faktoren gehen die Autoren von einem komplexen Bedingungsgefüge aus. Zu beachten seien Aspekte wie die Entwicklung sozialer, wirtschaftlicher und demographischer Merkmale, die registrierte Kriminalität, strafrechtliche Randbedingungen, Sanktions- und Vollstreckungspraxis. 13 Die Faktoren würden vielfach miteinander interagieren ( dynamischer Einflussmix 14 ), allerdings habe man bei früheren Prognosen die Auswirkungen durch die Bevölkerungsentwicklung insgesamt und kriminalpolitische Veränderungen überschätzt und die Auswirkungen von Zuwanderungsbewegungen unterschätzt. 15 Die Entwicklung der Gefangenenzahlen in Hamburg seit 2003, die -wie bereits dargestellt einem sinkenden Trend folgt, wird von den Autoren über die lange Reihe in diesem Umfang (als) ohne Beispiel bezeichnet. Der ( für die akademische Kriminologie völlig unerwartete 16 ) Rückgang sowohl der ausländischen als auch der deutschen Strafgefangenen spiegele sich in dieser Form weder in der Polizeilichen Kriminalstatistik noch in der Verurteiltenstatistik wider. 17 Bei den Prognosen hinsichtlich der Belegungszahlen wurden multivariate Modelle entwickelt, die bei den deutschen Strafgefangenen neun und bei den Nichtdeutschen sieben Einflussfaktoren berücksichtigen. 18 Im Ergebnis zeigt sich bei den deutschen Insassen ein tendenzieller Rückgang bis 2011 und danach ein leichter Anstieg. ( ) Bei den ausländischen Strafgefangenen hält der prognostizierte tendenzielle Rückgang bis 2013 an. 19 Obwohl es eigentlich um eine einfache Fragestellung nach den Ursachen gestiegener (bzw. in Hamburg gefallener) Gefangenenzahlen geht, ist doch in der bisherigen kriminologischen Forschung bald deutlich geworden, dass es sich hier um ein komplexes Geflecht verschiedener Teilfragen handelt, das mit differenziertem methodischen Werkzeug analysiert werden muss. 20 Die Probleme werden nicht einfacher, wenn wie im Rahmen der KrimZ-Studie zusätzlich Prognoseinstrumente entwickelt werden, die mit einer Vielzahl von Variablen zu möglichst treffsicheren zukünftigen Belegungs- Werten gelangen sollen. 12 In der KrimZ-Analyse setzten sich die Autoren zunächst mit den möglichen Einflussfaktoren auseinander, um dann Modelle für die Vorhersage der Belegungszahlen zu entwickeln. In diesem Kontext weisen die Autoren aber darauf hin, dass im Rahmen dieser zeitlich eng begrenzten Studie die entsprechenden Materialien und Statistiken nicht vollständig ausgewertet werden konnten. 21 Da diese sich insbesondere auf Hamburger Entwicklungen der Kriminalität und der strafrechtlichen Kontrollstrukturen beziehen, erschien es sinnvoll zu versuchen, gewisse Lücken der KrimZ-Studie auszufüllen und ergänzende Daten heranzuziehen, die das Bild des ersten Teils der Wiesbadener Untersuchung u.u. vervollständigen können. 22 In unserem Beitrag geht es im Folgenden also nicht um die Prognosemodelle, sondern (nur) um die Betrachtung verschiedener Entwicklungen von Faktoren, die letztlich zu dem erheblichen Belegungsrückgang im Hamburger Strafvollzug geführt haben können. Dabei werden (erneut) nicht nur die Schwierigkeiten deutlich, die sich (im Rahmen einer knappen Übersicht) bei der Beantwortung von vermeintlich einfachen kriminologischen Fragestellungen ergeben, sondern auch die speziellen Probleme, die mit einer Analyse von Hamburger Kriminalstatistiken verbunden sind Die quantitativen Veränderungen bei einzelnen (für die Kriminalität relevanten) Bevölkerungsgruppen in Hamburg Studien, die sich mit den Verläufen der Kriminalität und der Belegung im Strafvollzug beschäftigen, analysieren in der Regel zunächst die demographische Entwicklung. 24 In einer Untersuchung des KFN wird bezüglich der Zeiträume von 1997 bis 2007 ein Rückgang bei bestimmten schweren Delikten festgestellt. Diese Veränderungen werden u.a. auf demographische Aspekte, nämlich den starken Rückgang bei den ( gefährlichen ) jungen Männern, zurückgeführt. 25 Nach den Daten der PKS sind zwar in der Tat die 16 unter 25jährigen jungen Männer die am höchsten belasteten Altersgruppen 26, im Strafvollzug stellen jedoch die 25 30jährigen die quantitativ größte Altersgruppe vor den und den 35 40jährigen. Erst dann folgen die bzw. die 18 21jährigen jungen Männer. 27 Brings erklärt diese Verschiebung zutreffend durch den Hinweis auf sich erst aufbauende kriminelle Karrieren bzw. wiederholte Rückfälligkeit nach ambulanten Sanktionen, also Entwicklungen, die erst im weiteren Verlauf üblicherweise zur Verhängung von unbedingten Freiheitsstrafen führen. 28 Die Analyse der Belegungsentwicklung im Strafvollzug sollte also ein breiteres Alterspektrum einbeziehen. Da nach den neueren Übersichten auch die Veränderungen bei den nicht-deutschen Verurteilten 29 zu größeren Anteilen der Ausländer an der Vollzugspopulation führten 30, liegt es nahe, bei dem Blick auf die demographische Entwicklung die Verläufe bei der nichtdeutschen Bevölkerung mit zu erfassen. Pfeiffer verweist in Verbindung mit dem dargestellten Rückgang von Delikten, die mit einem hohen Freiheitsstrafenrisiko verbunden sind, auf die Tatsache, dass der früher sehr starke Zustrom von Asylbewerbern, Flüchtlingen und Spätaussiedlern weitgehend zum Erliegen gekommen ist. 31 Da auch der Bevölkerungsanteil der 14 30jährigen Männer zwischen 1995 und 2008 von 10,8 auf 9,5% gesunken sei, könne man bereits die Folgen in der Strafvollzugsstatistik ablesen: zwischen dem und dem sei bei der Zahl der Strafgefangenen eine Abnahme von 7, 4 % zu verzeichnen. 32 Folgt man den hier angenommenen Zusammenhängen, müssten, gemessen am deutlichen Rückgang bei der Hamburger Strafvollzugsbelegung seit 2003, auch erkennbare Veränderungen in der entsprechenden Hamburger Bevölkerungsstruktur nachzuweisen sein. Die Verläufe in den einzelnen Altersgruppen sind jedoch unterschiedlich: (siehe Übersicht 1) Aus der Übersicht 1 ergibt sich eine Zunahme bei den Altersgruppen der deutschen 18 30jährigen, während bei den 30 35jährigen eine deutliche und bei den 35 40jährigen eine moderate Abnahme vorliegt. Betrachtet man demgegenüber die Entwicklung bei der ausländischen männlichen Bevölkerung, erscheinen die Verläufe in allen entsprechenden Altersbereichen nahezu umgekehrt. Aus der KrimZ-Studie wird erkennbar, dass bei der Suche nach Zusammenhängen aber nur teilweise von Parallelverläufen zwischen einzelnen Altersgruppen und den Belegungszahlen im Strafvollzug ausgegangen werden kann. 33 Gelegentlich ergeben sich auch Folgebewegungen mit nicht unerheblichen Zeitverzögerungen Die Kriminalitätsentwicklung in Hamburg und mögliche Auswirkungen auf die Belegung im Strafvollzug Nach dem bisherigen Stand der Forschung gelangt die Mehrheit der Beobachter zu der Auffassung, dass die Kriminalitätsentwicklung keinen direkten Einfluss auf die Bele-