Verfassungsreform Italiens und Auswirkungen auf Südtirol

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1 Verfassungsreform Italiens und Auswirkungen auf Südtirol Italien wird zentralisiert, die Regionen entmachtet, der Senat in eine ohnmächtige Regionalkammer umgewandelt Schutzklausel schützt auch Sonderautonomien nicht vor Eingriffen des Verfassungsgerichtes Zustimmung ein historischer Fehler Von Oskar Peterlini Einleitung Der Senat der Republik Italien, eine der zwei derzeit noch (aber nicht mehr lange) gleichberechtigten Kammern des Parlamentes, hat am 20. Jänner 2016, in zweiter, definitiver Lesung eine Verfassungsreform genehmigt, die den Aufbau der Republik, besonders das parlamentarische System und die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Staat und Regionen grundsätzlich reformieren soll. Die Abgeordnetenkammer hat denselben Text am 11. Jänner 2016 genehmigt und wird im April endgültig darüber abstimmen. Im Herbst 2016 soll das Wahlvolk mit einem Referendum darüber entscheiden. Italien wird damit zentralisiert, die Regionen werden entmachtet, der Senat in eine Vertretung der Regionen umgewandelt, die kein politisches Gewicht hat. Kombiniert mit dem neuen Wahlsystem, das einer einzigen Partei 55% der Sitze garantiert, geht alle Macht nach Rom. Auch die Sonder- Autonomien werden in ein enges Korsett gepresst, die Schutzklausel wird sie nicht vor Beschränkungen durch das Verfassungsgericht schützen. Die Südtiroler SVP- Parlamentarier haben trotz Warnungen von vielen Seiten - der Reform zugestimmt, angeblich um die Schutzklausel zu erwirken. Dabei hatten vor Jahren unter viel schwierigeren Umständen - unter Berlusconi und Calderoli, ebenfalls die Südtiroler Parlamentarier bei der Verf.-Reform 2005 (der s.g. Devolution) eine viel bessere Schutzklausel und ein definitives Einvernehmen für Abänderungen des Statutes erwirkt, und stimmten trotzdem klar gegen die Reform, die ebenfalls schon zentralistisch war, aber nicht so stark wie diese. Die Reform 2005 wurde dann beim Referendum abgelehnt. Auch Südtirol stimmte mehrheitlich dagegen. Das mühsame Ringen um mehr Regionalismus in Italien Die italienische Nachkriegs-Verfassung von 1948 ist von einem großen demokratischen und sozialen Auftrag beseelt. Der Staatsaufbau allerdings war zentralistisch. Es sind Regionen 1

2 vorgesehen, aber bis Mitte der 70er Jahre blieben sie auf dem Papier. Diese hatten zudem wenige Zuständigkeiten, und nur konkurrierender Art. Eine Sonderrolle nehmen die fünf Regionen mit Sonderstatut (und damit auch Südtirol) ein, die im Gegensatz zu den restlichen 15 Regionen über weitreichende Autonomien verfügen. Seit Beginn der 80er Jahre bemühten sich das Parlament und die Regionen um mehr Föderalismus. Nach verschiedenen gescheiterten Anläufen gab sich Italien im Jahre 2001 tatsächlich eine neue Verfassungsordnung (Vf-Gesetz N.3/2001). Italien wurde damit zwar noch lange kein Bundesstaat nach österreichischem, deutschen oder Schweizer Muster, aber wesentliche Merkmale des bundesstaatlichen Prinzips wurden eingeführt und teilweise umgesetzt. Die Regionen und Lokalkörperschaften sind nicht mehr eine Gliederung des Staates, wie es in der alten Verfassung von 1948 hieß ( La Repubblica si riparte in, Art 114 alte Verf), sondern "bilden die Republik" ( La Repubblica è costituita dai.., Art 114 Verf 2001). Die regionalen Zuständigkeiten wurden ausgeweitet, die staatlichen Bereiche beschränkt, die Generalklausel zugunsten der Regionen umgekehrt. Alles was nicht taxativ dem Staat vorbehalten ist, fällt in den Zuständigkeitsbereich der Regionen. Ein neuer Steuerföderalismus, der wegen der Finanzkrise unterbrochen wurde, sollte den Regionen und Gemeinden auch eine finanzielle Autonomie gewährleisten. Der Wind bläst in Richtung Zentralismus Aber noch gar nicht ganz umgesetzt, bläst in Italien der Wind nun in die gegensätzliche Richtung: Die vom amtierenden Ministerpräsidenten Matteo Renzi am 31. März 2014 dem Parlament vorgelegte Verfassungsreform zentralisiert den Staat und wird damit auch für die Sonderautonomien und Südtirols Autonomie und die Minderheiten gefährlich, obwohl sie vorerst von der Reform mit einer Schutzklausel ausgenommen wurden. Die zaghafte Reform in Richtung Föderalismus von 2001 wird rückgängig gemacht, über 20 Zuständigkeiten gehen von den Regionen zurück an den Staat (Art. 31, der den Art. 117, Abs. 2 und 3 der Verf. ändert). Besonders gefährlich für die Autonomie der Regionen ist die Wiedereinführung des Nationales Interesses und eine neue Überordnung des Staates gegenüber der regionalen Gesetzgebung (neuer Art.117, Abs. 4 Verf.), die es dem Parlament ermöglicht, im Interesse der wirtschaftlichen und politischen Einheit in die regionalen Zuständigkeiten einzugreifen ( Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale ). 2

3 Die Schutzklausel für Südtirol Dank der Bemühungen der Südtiroler Parlamentarier wurde eine Schutzklausel für die Sonderautonomien eingebaut (Art. 39, Abs. 13 des Verf.-Entwurfes), die diese gegen einseitige Änderungen der Autonomiestatuten schützen soll. Die Schutzklausel sieht vor, dass die Bestimmungen von Kapitel IV dieses Verfassungsgesetzes (die Kompetenzverteilung) auf die Regionen mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen Trient und Bozen bis zur Überarbeitung ihrer Statuten, die auf Grund von Übereinkommen ( sulla base di intese ) mit den Regionen und autonomen Provinzen erfolgt, nicht angewandt werden. Diese Formulierung ist wortgetreu ein bereits verfassungsrechtlich verankerter Begriff, und zwar im Art.8, Abs.3 der Verf. für die Beziehungen der nichtkatholischen Konfessionen zum Staate, die auf Grund von Übereinkommen mit den entsprechenden Vertretungen ( sulla base di intese ) gesetzlich geregelt werden. Die hier verwendete deutsche Übersetzung auf Grund von Übereinkommen stammt aus der offiziellen Übersetzung der Region und des Landes Südtirol. 1 Der Begriff wurde auch bereits ausjudiziert. Stefania Baroncelli zeigt in einem Buchbeitrag die Schwierigkeiten einer Interpretation auf und meint sogar. 2 Der VfGH hat sich mit der Interpretation dieser Formulierung befasst (Urteile Nr.346/2002, Nr.195/1993) und unterstrichen, dass das Parlament, auf Grund der Übereinkommen, das Gesetz macht. Eine Diskussion oder ein Streitpunkt über mögliche Abänderungen seitens des Parlamentes ist allerdings bisher nicht erfolgt. Diese Schutzklausel hat aber nur Übergangscharakter. Der Verfassungsgeber stellt sich damit vor, dass auch die Sonderregionen und damit auch Südtirol sich anpassen müsse, allerdings auf Grund von Übereinkommen. Tatsächlich war in der ursprünglichen Formulierung von Anpassung der Statuten die Rede, während es jetzt Überarbeitung (revisione) heißt. Aber unabhängig davon werden die Sonderautonomien auch indirekt gefährdet, weil sie in ein zentralistisches Gefüge gepresst werden und eine noch stärkere Ausnahme vom System darstellen, die für noch mehr Neid und Anfeindungen sorgen wird. Auch erlöschen für die Sonderregionen all jene Zuständigkeiten, die mit der Verfassungsreform von 2001 Dank der Besserstellungsklausel (Art. 10 Verf. Ref. 3/2001) zur 1 Region Trentino Südtirol, Verfassung der italienischen Republik, S. 7: Autonome Provinz Bozen, Das neue Autonomiestatut, S.18: 2 Zum Übereinkommen ggl. Baroncelli, S. (2015): Profili costituzionali del Trentino Alto Adige Südtirol,Giappichelli, Torino, S. 172, sowie Cecchetti, M. Le facce nascoste della riforma costituzionale del regionalismo, in Federalismis.it, Dezember2015, S. 5 (6). 3

4 Autonomie automatisch dazukamen und wie mit einem Projektor in das Statut hineinleuchteten. Nun erlischt dieser Projektor und die Zuständigkeiten werden, soweit sie nicht im Statut verankert sind, ebenso automatisch wieder verschwinden. Besonders betroffen sind die s.g. konkurrierenden Zuständigkeiten, die fast ausnahmslos an den Zentralstaat fallen, wie beispielsweise die Energie, die Regelung der Berufe, der Außenhandel, das Gesundheitswesen, des Personals der öffentlichen Verwaltungen, auch der Regionen und Gemeinden, oder die ergänzende Sozialvorsorge, mit der man das Zusatzrentensystem in der Region kräftigen konnte. Im Autonomiestatut Südtirols ist hierfür nur eine ergänzende Zuständigkeit verankert. Letztendlich entscheidet der Verfassungsgerichtshof Aber genau die Anwendung der Schutzklauseln birgt einen gefährlichen Pferdefuß in sich. Auf Grund der Verfassungsreform sind sie interpretationsbedürftig. Welche Besserstellungen gelten noch, welche nicht? Und das führt uns direkt zum Verfassungsgerichtshof, der bereits seine Haltung bei der Interpretation vieler autonomer Zuständigkeiten gezeigt hat und die s.g. transversalen Zuständigkeiten des Staates erzeugt hat, die die Zuständigkeiten der Regionen und autonomen Provinzen brechen. Zu Recht überscheibt der bekannte Verfassungsrechtler, Prof. Marcello Cecchetti einen Beitrag dazu mit dem Titel Die versteckten Gesichter der Reform. Im Gegensatz zu Baroncelli vermutet er zwar das Weiterleben der Besserstellungsklausel, aber zeichnet dafür düstere Aussichten für die Autonomien, die im Chaos der Zweifel dem VfGH ausgeliefert werden. Und wie dieser urteilt, wissen wir, zumal im Lichte der Clausola di supremazia im neuen Art.117, Abs. 4. Aus meiner Sicht bleibt die Besserstellungsklausel zwar aufrecht (z.b für die verbliebenen Besserungen, wie die Streichung des Sichtvermerkes für L.- und Reg.-Gesetze), aber viele Bereiche, die vor allem in den konkurrierenden Kompetenzen den Regionen gewährt worden waren, verschwinden und damit auch für uns. Cecchetti kommt zum Schluss: Die Schutzklausel schütze die Sonderautonomien nur scheinbar. Sie seien viel mehr dem Gutdünken des VfGH ausgeliefert, als die normalen Regionen. 3 Bleibt noch eine letzte Überlegung: Der VfGH untersucht bei seinen Urteilen auch die parlamentarischen Akte, wie er es beispielsweise bei der Anfechtung der Sperrklausel beim Proporz des Wahlgesetztes (Mattarellum) getan hat, gegen das das Land rekurriert hat. Und er wird sich ebenso wie damals darauf berufen: Die Vertreter Südtirols haben der Vf.-Reform zugestimmt. 3 Cecchetti, Le facce nascoste della riforma costituzionale del regionalismo, in Federalismis.it, Nr. 23/2015, S.2. 4

5 Die Haltung zu Minderheiten hängt vom Staatssystem ab Seit bald hundert Jahren ist Südtirol bei Italien. Es gab schlechte und bessere Zeiten, je nachdem wie zentralistisch Italien organisiert war. Das gilt nicht nur für den Faschismus. Auch in der Nachkriegszeit ließ Rom die Macht nicht locker und Südtirol musste Jahrzehnte lang um jeden Beistrich der Autonomie ringen. Nach vielen gescheiterten Versuchen, gelang Italien im Jahre 2001 ein Schritt zu mehr Föderalismus, der allen Regionen mehr Zuständigkeiten gab. Das wirkte sich auch auf Südtirol positiv aus. Jetzt bläst der Wind in die gegenteilige Richtung. Italien wird radikal zentralisiert. Und die Südtiroler Parlamentarier stimmen zu, für eine Schutzklausel, die so interpretationsbedürftig ist, dass sie sicher vor dem Verfassungsgerichtshof landen wird. Und wie der entscheidet, hat er in der jüngsten Jahren schon bewiesen. Und ich füge hinzu: Eine Minderheit und eine Autonomie dürften aus politischer Weitsicht niemals Schutzklausel hin oder her für die Zentralisierung des Staates stimmen. Das ist und bleibt ein historischer Fehler. Die Schutzklausel Art. 39, Disposizioni transitorie, comma 13: 13. Le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, e sino alla revisione dei predetti statuti speciali, alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome si applicano le disposizioni di cui all'articolo 116, terzo comma, ad esclusione di quelle che si riferiscono alle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale e resta ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall'articolo 120 della Costituzione; a seguito della suddetta revisione, alle medesime Regioni a statuto speciale e Province autonome si applicano le disposizioni di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale. 5

6 Übersetzung (des Verfassers): Art. 39, Übergangsbestimmungen, Abs. 13 des Reformentwurfes (in Klammern Erläuterungen): 13. Die Bestimmungen von Kapitel IV dieses Verfassungsgesetzes werden auf die Regionen mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen Trient und Bozen bis zur Überarbeitung ihrer Statuten, die auf Grund von Übereinkommen ( sulla base di intese ) mit den Regionen und autonomen Provinzen erfolgt, nicht angewandt. Ab dem Tag des Inkrafttretens dieses Verfassungsgesetzes, und bis zur Überarbeitung der oben genannten Sonderstatuten, werden auf die Regionen mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen die Bestimmungen der Artikel 116, dritter Absatz, angewandt (die Möglichkeit zusätzliche Kompetenzen im Einvernehmen und mit verstärktem Staatsgesetz zu erwirken), ausgenommen jene, die sich auf die in Artikel 117, dritter Absatz, der Verfassung genannten Bereiche (die konkurrierenden Zuständigkeiten) beziehen, wie sie im Text bis zum Inkrafttreten dieses Verfassungsgesetzes galten. Bis zur Überarbeitung der Statuten bleibt die Rechtsordnung bestehen, wie sie von denselben Statuten und den Durchführungsbestimmungen zum Zwecke der Durchführung des Art. 120 (Ersatzvornahme der Regierung) vorgesehen ist. In der Folge der genannten Überarbeitung werden auf die Sonderregionen und autonomen Provinzen die Bestimmungen des Art. 116, Abs. 3 angewandt, wie sie von dem bestehenden Verf. Gesetz geändert wurden (die Möglichkeit zusätzliche Kompetenzen im Einvernehmen und mit verstärktem Staatsgesetz zu erwirken wird durch die Reform um die ehemals konkurrierenden Zuständigkeiten eingeschränkt) Verfassungsrefom Vernichtende Analyse Das Ja ist ein historischer Fehler - Interview der Tageszeitung Dolomiten 4 Dolomiten : Warum ist diese Schutzklausel besser als die zur Verfassungsreform 2001? Oskar Peterlini: Sie ist nicht besser, sondern hat eine viel schwierigere Stellung. Die Reform von 2001 brachte für alle Regionen mehr Zuständigkeiten. Die Schutzklausel sagt, dass alles was den Normalregionen mehr Autonomie gewährt wird, auch den Spezialregionen zuteilwird (Art. 10 Verf.G. 3/2001). Der Verfassungsgerichtshof (VfGH), dem die 4 Tageszeitung Dolomiten, Tagblatt der Südtiroler, 22. Oktober 2015, S. 1 und S. 17, Originalfassung vor Veröffentlichung. 6

7 Kompetenzen der Regionen und Autonomien wohl zu weit gingen, hat schwerwiegende Eingrenzungen vorgenommen, auch zu unseren Lasten (Umwelt, öffentliche Arbeiten usw). Die neue Schutzklausel sollte einer zentralistischen Reform Widerstand leisten, wie ein Herkules, der einen Damm gegen eine einbrechende Flut mit den Händen abstemmen muss. Jetzt strömt die Flut nämlich in die gegenteilige Richtung als Italien wird zentralisiert, die Regionen eines guten Teiles ihrer ehemaligen konkurrierenden Zuständigkeiten entmachtet. Dem Staat wird die Möglichkeit eingeräumt, auch in die verbleibenden Zuständigkeiten der Regionen einzugreifen. D : Welche Zuständigkeiten gehen an den Staat? Peterlini: Fast alle ehemaligen konkurrierenden Zuständigkeiten (Art. 117, Abs. 3) der Regionen, in denen der Staat bis dato nur die Grundprinzipien festlegen kann, wie z. B. die Koordinierung der Finanzen und der Steuern, die Verwaltung und das Verfahrensrecht der Arbeit in den öffentlichen Körperschaften (also auch der Landesangestellten, um die Einheitlichkeit auf Staatsebene zu wahren ), der Schutz der Gesundheit, die Sozialpolitik und die Lebensmittelsicherheit, der Unterricht, die Schulordnung, die ergänzende Rentenvorsorgevorsorge (PensPlan!), die Arbeitssicherheit, die Sportordnung, die Berufsordnungen, allgemeine Bestimmungen zur Raumordnung und zum Zivilschutz, der Transport, die Produktion und nationale Verteilung der Energie, strategische Infrastrukturen usw. D : Was ändert sich für uns: Peterlini: Die Zuständigkeiten, die im Autonomiestatut verankert sind, bleiben wie sie sind, aber die Ausweitung der Zuständigkeiten des Staates, die der VfGH al übergeordnet einstuft, wie die Umwelt und das Wettbewerbsrecht, birgt die Gefahr des Eingriffes auch in die ureigenen Landes-Zuständigkeiten, wie Landschaftsschutz, Jagd, öffentliche Arbeiten, Landesdienst, Schule etc. Außerdem verschwinden auch für uns alle Zuständigkeiten, die wir aufgrund der Besserstellungs-Klausel mit den anderen Regionen 2001 erhalten haben. D : Sie sagten, der Staat könnte auch noch in die verbleibenden Zuständigkeiten der Regionen eingreifen: Peterlini: Ja, das ist eine schwerwiegende Norm, dem Staat wir eine übergeordnete Rolle (supremazia) eingeräumt. Es heißt ausdrücklich (im neuen Art. 117, Abs.4): Immer dann, wenn es die juridische und wirtschaftliche Einheitlichkeit der Republik oder das nationale Interesse erfordern, kann das Staatsgesetz in alle regionalen Zuständigkeiten eingreifen. Das ist ein Gummiparagraf und hängt von der Einschätzung der Regierung ab. Was heißt 7

8 schon Einheitlichkeit, dass vom Brenner bis Catania alles gleich sein muss? Wo bleiben dann die autonomistisch notwendigen Differenzierungen? Diese Norm verstärkt die bereits bestehende Ersatzbefugnis der Regierung (des Art. 120), die es ihr ermöglicht, statt der Organe der Regionen oder des Landes tätig zu werden, nicht nur wenn internationale oder EU-Abkommen nicht befolgt werden oder eine öffentliche Gefahr besteht, sondern auch wenn es die Rechts- oder Wirtschaftseinheit erfordert (bei schwerem finanziellem Ungleichgewicht können die Amtsinhaber auch abgesetzt werden). Dem Staatsgesetz sollen auch die Grenzen für die Diäten der Regional- und Landesräte, Abgeordneten und Organe vorbehalten werden (Art. 122 Verf.). D : Wovor bewahrt uns die Schutzklausel? Peterlini: Die Schutzklausel nimmt die Sonderregionen, bis zur Reform der Autonomie- Statute, von der Reform des IV. Teiles (Art Verf.) aus, also die Beschränkungen, welche die anderen Regionen erfahren, sollen vorerst nicht angewandt werden. D : Was passiert, wenn Südtirol das Statut nicht anpasst? Sind wir gezwungen, es anzupassen? Peterlini: Gezwungen sind wir sicher nicht, auch wenn die Verfassung von einer solchen Überarbeitung ausgeht. Es ist gut, dass der ursprüngliche Ausdruck Anpassung der Statute (der ersten Fassung) durch Überarbeitung ersetzt worden ist. Die Überarbeitung erfolgt auf der Grundlage von Einvernehmen, nicht ausdrücklich im Einvernehmen, was dem Parlament eine Hintertür zur einseitigen Änderung offen lässt. Einmal abgeändert, ist das Statut nicht mehr vom Einvernehmen geschützt. Hier müssen wir uns unbedingt auf das Einvernehmen des Pariser Vertrages und des Paketes mit Österreich al Schutzmacht berufen. D : War es geschickt, der Reform zuzustimmen? Peterlini: Ich habe es schon vor einem Jahr, als noch Zeit gewesen wäre die Marschroute zu ändern, als historischen Fehler bezeichnet, dass eine Minderheit einer zentralistischen Reform zustimmt. Meine Mutter hat uns als Kinder schon immer gewarnt, Zuckerlen von Fremden anzunehmen, wenn man nicht sicher ist, was dafür verlangt wird. Die Autonomiegruppe hätte versuchen können, die ganze Reform zu Fall zu bringen. Was schützt uns sonst vor dem Verf.Gerichtshof oder dem IGH (Internationalen Gerichtshof), wenn man uns vorwerfen kann, dass wir zugestimmt haben. 8