Städte1und Gemeinden sind der Ort, wo die Bürgerinnen und Bürger

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1 Siegfried Frech 1 Städte1und Gemeinden sind der Ort, wo die Bürgerinnen und Bürger unmittelbarer als auf Landes- und Bundesebene Politik direkt erfahren, praktizieren und mitbestimmen können. 2 Alle fünf Jahre finden in Baden-Württemberg die Wahlen zu den Gemeinderäten, Ortschaftsräten, Bezirksbeiräten, Kreistagen 3 und seit 1994 zur Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart statt. 4 Bei den Kommunalwahlen im Jahr 2004 wurden in Stadt- und Gemeinderäten Mandate vergeben. Hinzu kamen Kreistagssitze in 35 Landkreisen und weitere rund Mandate bei den Wahlen zu Ortschaftsräten in unselbstständigen Teilgemeinden. Obwohl die kommunale Ebene ein unmittelbares und konkretes Politikfeld für Bürger darstellt, muss man konstatieren, dass die Wahlbeteiligung dem allgemeinen und im Übrigen in allen westlichen Demokratien zu beobachtenden Trend folgend im Laufe der Jahre abgenommen hat. Betrug sie 1999 bei der Gemeinderatswahl 53,0 und bei der Kreistagswahl 54,1 Prozent, sank sie 2004 um einen weiteren Prozentpunkt auf 52,0 Prozent. 5 Dies ist 1 Dieser Beitrag orientiert sich in Teilen an dem Aufsatz von Hans-Joachim Mann: Das Kommunalwahlsystem, in: Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (Hrsg.): Taschenbuch Baden-Württemberg. Gesetze Daten Analysen. Neuausgabe 2004, Stuttgart 2004, S Dank gebührt Frau Irmtraud Bock vom Gemeindetag Baden-Württemberg für die Expertise und Ratschläge beim Verfassen des Beitrags. 2 Vgl. Andreas Kost/Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Kommunalpolitik in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Bonn 2003; Theodor Pfizer/Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Kommunalpolitik in Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stuttgart Vgl. den Beitrag von Karl Heinz Neser über die Landkreise in diesem Band. 4 Vgl. den Beitrag von Richard Reschl über die Regionalverbände und den Verband Region Stuttgart in diesem Band. 5 Vgl. den Beitrag von Carmina Brenner über die Ergebnisse der Kommunalwahlen in Baden-Württemberg in diesem Band. 194

2 die niedrigste Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen seit dem Abschluss der Gebiets- und Verwaltungsreform Das kommunale Wahlverfahren ist für die Bürger, die von ihrem aktiven Wahlrecht mit dem besonderen Stimmgebungsverfahren des Kumulierens und Panaschierens und passiven Wahlrecht Gebrauch machen, für Parteien und Wählervereinigungen bei der Aufstellung von Wahlvorschlägen (Listen), für Wahlausschüsse sowie für Gemeindeverwaltungen (z. B. Einteilung der Wahlkreise bei der unechten Teilortswahl) nicht immer einfach zu handhaben. Mit der Änderung des Kommunalwahlrechtes vom 8. November 1993 (GBl. S. 657) wurde es noch diffiziler, weil nun neben die Bestimmungen über die Wahl von Kreis-, Gemeinde- und Ortschaftsräten weitere über die Direktwahlmöglichkeit von Bezirksbeiräten und Vertretern in die Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart traten. Dieser Beitrag will einschlägige Rechtsvorschriften nicht ersetzen, sondern die wichtigen Punkte des Kommunalwahlrechts darstellen. Grundlegende Rechtsquellen (die Gemeinde- und Landkreisordnung, das Kommunalwahlgesetz und die Kommunalwahlordnung) werden sofern notwendig in ihrer aktuellen Fassung herangezogen. Die Kreistagswahlen und die Wahlen zur Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart werden im vorliegenden Handbuch gesondert dargestellt. Kommunalverfassung und Kommunalwahlrecht im Wandel Die kommunalrechtlichen Vorschriften haben seit Anfang der 1970er Jahre Veränderungen erlebt. Diese Novellierungen wurden nicht nur durch die Gebiets- und Verwaltungsreform der 1970er Jahre ausgelöst, sondern auch durch unterschiedliche Auffassungen der im Landtag von Baden-Württemberg vertretenen Parteien über die Ausgestaltung des Kommunalverfassungsrechts. Reform der unechten Teilsortswahl Ein Urteil des Staatsgerichtshofs von Baden-Württemberg vom 14. Juli 1979 zog eine Reform der unechten Teilortswahl (Größe der Wahlkreise, Man- 195

3 Siegfried Frech datszuteilung) nach sich und sichert den Parteien und Wählervereinigungen durch den seitdem im Kommunalwahlgesetz (KomWG) enthaltenen Verhältnisausgleich auch bei der unechten Teilortswahl eine ihrem Stimmanteil in der Gesamtgemeinde entsprechende Verteilung im Gemeinderat Wahl der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart Die Änderungen der Gemeindeordnung (GemO) und des Kommunalwahlgesetzes (KomWG) durch das Gesetz vom 8. November 1993 waren erstmalig für die Wahlen im Jahr 1994 von Bedeutung. Vor allem dadurch, dass mit der Direktwahl der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart das neue Element einer Listenwahl ohne Kumulieren und Panaschieren in das Kommunalwahlrecht eingeführt worden ist. Außerdem wurden durch Änderung des 25 GemO Variationsmöglichkeiten einer Unter- bzw. Obergrenze bei der Zahl der in einer Gemeinde zu wählenden Gemeinderäte eingeführt. Aktives und passives Kommunalwahlrecht für Unionsbürger Die Grundlage der sogenannten Unionsbürgerschaft ist Art. 8 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung vom 7. Februar 1992 (Vertrag von Maastricht). Die Folge aus der Begründung einer Unionsbürgerschaft ist das aktive und passive Wahlrecht nach Artikel 8b dieses Vertrags. Die Umsetzung von Art. 8 und 8b in nationales Recht erfolgte durch eine Richtlinie des Europäischen Rates vom 19. Dezember Gemäß dieser Richtlinie haben alle Bürger aus EU-Ländern das aktive und passive kommunale Wahlrecht, wenn sie wie Deutsche im Sinne von Art. 116 GG das 18. Lebensjahr vollendet haben und mindestens seit drei Monaten ihren Wohnsitz in der Gemeinde haben, in der sie ihr Wahlrecht ausüben wollen ( 12 GemO). Dazu musste zunächst in Art. 72 Abs. 1 der Landesverfassung ein neuer Satz eingefügt werden: Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar sowie bei Abstimmungen stimmberechtigt (15. Februar 1995, Gbl. S. 269). In der Folge wurde dann 12 GemO das Bürgerrecht und damit auch das Wahlrecht ( 14 GemO) betreffend am 18. Dezember1995 (GBl. S. 29) angepasst. 196

4 Juxkandidaten und Unterschriftenerfordernis Am 20. März 1997 beschloss der Landtag von Baden-Württemberg aus aktuellem Anlass eine Änderung des KomWG bezüglich der Bürgermeisterwahlen: In den vergangenen Jahren traten immer mehr sogenannte Juxkandidaten bei Bürgermeisterwahlen an, die teilweise nur mit einer Postkarte ihre Kandidatur anmeldeten, sich nie oder nur selten in der betreffenden Gemeinde und meist auch bei den offiziellen Kandidatenvorstellungen nicht zeigten. Nach kontroverser Diskussion einigte man sich auf einen Minimalkompromiss. In Gemeinden mit mehr als Einwohnern müssen die Bewerber, soweit sie nicht als amtierende Bürgermeister erneut kandidieren, Unterschriften von wahlberechtigten Personen beibringen. 10 Abs. 3 und 4 KomWG wurde dahingehend geändert, dass Bewerber in den betreffenden Städten und Gemeinden mit ihrer Bewerbung zwischen 50 und 250 Unterschriften einreichen müssen. Ob mit diesen geringen Zahlen eine wirksame Sperre gegen diese Juxkandidaten geschaffen wurde, ist umstritten. Jugendgemeinderäte Zur Aufwertung der Jugendarbeit und der beratenden Mitwirkung von Jugendlichen in der kommunalen Selbstverwaltung wurden mit der Novellierung der GemO vom 16. Juli 1998 mit einem neuen 41a die Jugendgemeinderäte verankert. Mit der Gesetzesänderung vom 28. Juli 2005 (GBl. S. 578, 579) wurde diese Vorschrift umgestaltet. Ausdrücklich wird nunmehr darauf abgehoben, dass nicht allein Jugendgemeinderäte, sondern auch Mitglieder von anderen Jugendvertretungen in angemessener Weise bei Planungen und Vorhaben, die die Interessen der Jugendlichen berühren, beteiligt werden können. Die Bildung von Jugendgemeinderäten und anderer Jugendvertretungen ist nicht verbindlich vorgeschrieben. Die geltende Rechtslage hebt vielmehr darauf ab, dass die Einrichtung einer Jugendvertretung, die Bezeichnung dafür sowie gegebenenfalls Einzelheiten der Ausgestaltung der Abläufe und des Verfahrens der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde und damit dem Gemeinderat überlassen sind. Die Beteiligung von Jugendgemeinderäten oder ähnlichen Einrichtungen ist gegebenenfalls auf eine unverbindliche beratende Funktion beschränkt. Die Ausgestaltung des Beteiligungsrechts für Jugendliche richtet sich also nach den örtlichen Entscheidungen. Dies gilt insbesondere auch für ein mögliches Vorschlags- und Anhörungsrecht. 197

5 Siegfried Frech Wahlgrundsätze: Verhältniswahl und Mehrheitswahl Gemeinderäte werden wie Abgeordnete auf Landes- oder Bundesebene in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl von den Bürgern gewählt ( 26 GemO). Gewählt wird in der Regel aufgrund von Wahlvorschlägen (Listen) unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl. Verhältniswahl ist durchzuführen, wenn mehrere Wahlvorschläge mindestens zwei eingereicht und zugelassen werden. Bei der Verhältniswahl wird aufgrund von Wahlvorschlägen gewählt. Damit kann nur gewählt werden, wer in einen Wahlvorschlag aufgenommen wurde. Stimmen für einen Bewerber, der auf keinem zugelassenen Wahlvorschlag steht, sind demnach ungültig. Allerdings gilt mit Ausnahme der Verhältniswahl bei der Wahl der Regionalversammlung im Verband Region Stuttgart kein strenges Verhältniswahlrecht nach dem System der gebundenen Listen, vielmehr wird es mit Elementen des Persönlichkeitswahlrechts angereichert. Zentrales Merkmal dabei ist, dass jeder Wähler so viele Stimmen abgeben darf, wie Sitze in dem Organ zu besetzen sind. Der Wähler kann seine Stimmen Bewerbern verschiedener Wahlvorschläge geben (Panaschieren) und im Rahmen seiner Gesamtstimmenzahlen einem Bewerber bis zu drei Stimmen geben (Kumulieren). Wird nur ein gültiger oder kein Wahlvorschlag eingereicht, findet Mehrheitswahl statt. Bei der Mehrheitswahl hat der Wahlvorschlag nicht die oben dargestellte Bedeutung. Auch wenn ein gültiger Wahlvorschlag eingereicht ist, gibt es keine Bindung an diesen, sondern es kann jede wählbare Person sonst gewählt werden. Der Wähler kann jedem Bewerber beziehungsweise jeder wählbaren Person nur eine Stimme geben. Das Recht zur Stimmenhäufung auf einen Bewerber (Kumulieren) entfällt bei der Mehrheitswahl. Der Wähler kann dabei nur so vielen Personen eine Stimme geben, wie jeweils Vertreter für das zu wählende Organ beziehungsweise bei der Kreistagswahl im Wahlkreis zu wählen sind. Gewählt sind die Bewerber oder andere namentlich Genannte in der Reihenfolge der auf sie entfallenen Stimmen. Die Bedeutung der Mehrheitswahl ist bei Gemeindrats- oder Kreistagswahlen äußerst gering. Der Anteil der nach diesem Verfahren abgegebenen Stimmen liegt unter einem Prozent (2004: 0,3 %). Allerdings kommt sie häufiger bei Ortschaftsratswahlen zum Einsatz. 198

6 Die zulässige Höchstzahl der Bewerber auf dem Wahlvorschlag entspricht grundsätzlich der Zahl der zu wählenden Gemeinderäte bzw. Ortschaftsräte. Die zu wählende Zahl ergibt sich aus 25 Abs. 2 GemO bei abweichenden Sonderregelungen aus der Hauptsatzung. Die Listen dürfen auch nur so viele Namen enthalten. Bei unechter Teilortswahl hingegen gelten in Wohnbezirken, in denen bis zu drei Vertreter zu wählen sind, Ausnahmeregelungen ( 27 GemO). Es kann in solchen Wohnbezirken jeweils ein Bewerber mehr aufgestellt werden. Bei der Wahl des Kreistags dürfen Wahlvorschläge davon abweichend (höchstens) das Eineinhalbfache an Bewerbern enthalten, wie Kreisräte im Wahlkreis zu wählen sind. Die Zahl der Mitglieder in den Gemeinderatsgremien ist gesetzlich festgelegt und bewegt sich zwischen mindestens acht Gemeinderäten bei Gemeinden mit nicht mehr als Einwohnern und höchstens 60 Gemeinderäten bei Gemeinden mit mehr als Einwohnern ( 25 Abs. 2 GemO). Bereits 1993 wurde in 25 Abs. 2 geregelt, dass auch in Gemeinden ohne unechte Teilortswahl durch Hauptsatzung bestimmt werden kann, dass für die Zahl der Gemeinderäte auch die nächstniedrigere Gemeindegrößengruppe maßgebend sein kann. In einer Gemeinde mit Einwohnern sind dann nicht 22, sondern 18 Gemeinderäte zu wählen. Diese pragmatische Regelung kommt in mancher kleineren Gemeinde den Parteien und Wählervereinigungen gelegen, weil sie unter Umständen Schwierigkeiten haben, gewillte Kandidaten zu finden und ihre Wahlvorschläge (Listen) auszuschöpfen. Wer kann wählen wer darf gewählt werden? Die Gemeindeordnung unterscheidet zwischen Einwohnern und Bürgern der Gemeinde ( 12 GemO). Das Bürgerrecht und damit das Wahlrecht ( 14 GemO) hat jeder Deutsche im Sinne des Art. 116 GG oder wer die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzt (Unionsbürgerschaft), sofern er mindestens drei Monate in der Gemeinde wohnt, ihm nicht aufgrund eines Gesetzes oder eines richterlichen Spruchs das Wahlrecht aberkannt wurden und er das 18. Lebensjahr voll- 199

7 Siegfried Frech endet hat. Nicht wählbar sind Personen, die vom Wahlrecht nach 14 Abs. 2 GemO ausgeschlossen sind oder infolge eines Richterspruchs die Wählbarkeit oder die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter nicht besitzen ( 28 Abs. 2 GemO). Findet in einer Gemeinde die unechte Teilortswahl statt, so ist neben einer Wohndauer von mindestens drei Monaten in der Gemeinde eine Mindestwohndauer in dem betreffenden Wohnbezirk, für den der Bewerber kandidiert, nicht erforderlich. Aber die Bewerber für die einzelnen Wohnbezirke müssen nicht nur die allgemeinen Voraussetzungen der Wählbarkeit erfüllen (siehe oben), sondern darüber hinaus in dem Wohnbezirk wohnen, für den sie im Wahlvorschlag aufgestellt sind oder für den sie bei Mehrheitswahl gewählt werden. Das Wohnen muss zum Zeitpunkt der Zulassung der Wahlvorschläge und am Tag der Wahl vorliegen ( 27 Abs. 2 GemO). Die oben genannte Frist von drei Monaten bezieht sich bei mehreren Wohnungen auf die Hauptwohnung ( 12 Abs. 2 GemO). Neu war bei der Kommunalwahl 1999 erstmalig eine Lockerung der Dreimonatsfrist durch die Ergänzung des 12 Abs. 1 GemO für sogenannte Rückkehrer: Wer das Bürgerrecht in einer Gemeinde durch Wegzug oder Verlegung der Hauptwohnung verloren hat und vor Ablauf von drei Jahren seit dieser Veränderung wieder in die Gemeinde zuzieht oder dort seine Hauptwohnung begründet, ist mit der Rückkehr Bürger. Das bedeutet, dass dieser Personenkreis auch wahlberechtigt ist. Ehrenamtliche Tätigkeit Eine Tätigkeit als Gemeinderat bzw. Gemeinderätin ist rechtlich nicht mit der Wahrnehmung eines politischen Mandats im Land- oder Bundestag gleichzusetzen. Die Tätigkeit als Gemeinderat ist eine ehrenamtliche Tätigkeit, zu der jeder Bürger in seiner Gemeinde verpflichtet werden kann ( 15 GemO). Während ein gewählter Landtags- oder Bundestagsabgeordneter nach seiner Wahl ohne Angabe von Gründen auf die Ausübung seines Mandates verzichten und es während der Legislaturperiode jederzeit niederlegen kann, ist es für einen gewählten Gemeinderat nur unter bestimmten Voraussetzungen ( 16 GemO) möglich, sein Mandat nicht anzutreten 200

8 oder es während der fünfjährigen Amtszeit ( 30 GemO) niederzulegen. Weigert sich ein Bürger, eine ehrenamtliche Tätigkeit anzunehmen, sieht die GemO ein Ordnungsgeld bis zu Euro vor ( 16 Abs. 3). 16 GemO besagt, dass eine ehrenamtliche Tätigkeit nur aus wichtigen Gründen abgelehnt oder der Bürger sein Ausscheiden verlangen kann. Die in 16 GemO genannten wichtigen Gründe sind insbesondere, wenn der Bürger: ein geistliches Amt verwaltet; ein öffentliches Amt verwaltet und die oberste Dienstbehörde feststellt, dass die ehrenamtliche Tätigkeit mit den Dienstpflichten nicht vereinbar ist; zehn Jahre dem Gemeinderat (bzw. Ortschaftsrat) angehört oder ein öffentliches Ehrenamt verwaltet hat; häufig oder lang dauernd von der Gemeinde beruflich abwesend ist; anhaltend krank ist; mehr als 62 Jahre alt ist oder durch die ehrenamtliche Tätigkeit in der Fürsorge für die Familie erheblich behindert wird. Ob einer dieser Gründe vorliegt, entscheidet nicht der Betroffene selbst, sondern der Gemeinderat beziehungsweise Ortschaftsrat durch förmliche Abstimmung ( 16 Abs. 2 GemO). Die Gemeindeordnung (GemO) nimmt in 16 Abs. 1 letzter Satz Rücksicht auf die Tatsache, dass Gemeinderatswahlen stets auch parteipolitische Wahlen sind: Scheidet ein Gemeinderat aus der Wählervereinigung oder Partei aus, über deren Liste es gewählt wurde, so kann er sein Ausscheiden aus dem Gemeinderat oder Ortschaftsrat verlangen. Allerdings ist nicht die Partei oder Wählervereinigung berechtigt, die Niederlegung des Mandats zu verlangen, sondern nur der Betroffene selbst. Bei der Aufstellung von Wahlvorschlägen sieht das Kommunalwahlgesetz (KomWG) in 8 im Übrigen die unterschriftliche Erklärung der Bewerber vor, dass sie der Aufnahme in den Wahlvorschlag (Liste) zustimmen. Damit wird die Zahl möglicher Konfliktfälle nach 16 GemO bereits im Vorfeld begrenzt. 201

9 Siegfried Frech Hinderungsgründe und Befangenheit Zwischen den Befangenheits- und den Hinderungsgründen gibt es in der GemO eine Verschränkung. Zunächst wählbar, aber letztlich an der Übernahme des Mandats gehindert, sind die in 29 GemO genannten Personen (z. B. Beamte und Angestellte der Gemeinde). Die Frage der Inkompatibilität und die anderweitigen Hinderungsgründe für die Annahme eines Mandates werden nicht schon bei der Zulassung der Bewerber vor der Wahl geprüft, sondern erst nach Ablauf der Wahl. Diese Trennung der Grundsätze der Wählbarkeit und der Hinderungsgründe ist einschlägigen Analysen zufolge 6 bedenklich: Können doch bekannte Bürger mit der Aussicht auf ein hohes Stimmenergebnis als Zugpferde auf einer Liste kandidieren, wohl wissend, dass sie nach erfolgreicher Wahl ihr Mandat nicht antreten können. Grundsätzlich sind die Hinderungsgründe nach 29 in zwei Kategorien einzuteilen: Erstens: Verwandtschaftliche Hinderungsgründe liegen bei Ehepartnern oder Lebenspartnern nach 1 des Lebenspartnergesetzes, Verwandten in gerader oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad sowie Verschwägerten auch in der Seitenlinie bis zum zweiten Grad vor, solange die die Schwägerschaft begründende Ehe oder Lebenspartnerschaft besteht. Damit lehnen sich die Hinderungsgründe an die Befangenheitsgründe für Beratungen im Gemeinderat an ( 18 Abs. 1). Die Hinderungsgründe aus verwandtschaftlichen Gründen haben zur Folge, dass von den in einem solchen Verhältnis zueinander stehenden Personen nur eine Person Mitglied im Gemeinderat sein kann. Bei gleichzeitiger Wahl entscheidet über den Eintritt in den Gemeinderat die höhere Stimmenzahl. Bei gleicher Stimmenzahl entscheidet das Los ( 29 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GemO). Die Hinderungsgründe der Verwandtschaftsverhältnisse sind allerdings auf Städte und Gemeinden bis Einwohner beschränkt. Nach 29 Abs. 2 GemO dürfen außerdem persönlich haftende Gesellschafter derselben Handelsgesellschaft nicht zusammen im Gemeinderat sein. 6 Vgl. Berthold Löffler/Walter Rogg: Kommunalwahlen und kommunales Wahlverhalten, in: Theodor Pfizer/Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Kommunalpolitik in Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stuttgart 2000, S ; hier S. 112 ff. 202

10 Personen, die mit dem Bürgermeister oder einem Beigeordneten in einem verwandtschaftlichen Verhältnis stehen bzw. als persönlich haftende Gesellschafter an derselben Handelsgesellschaft beteiligt sind, können entsprechend 29 Abs. 4 GemO ebenfalls nicht dem Gemeinderat angehören; die oben genannte Einwohnergrenze ist hierbei nicht anzuwenden. Zweitens: Die Unvereinbarkeit von Amt und Gemeinderatsmandat ist nach 29 Abs. 1 GemO (Hinderungsgründe) gegeben bei Beamten und Angestellten der Gemeinde sowie eines Gemeindeverwaltungs-, eines Nachbarschafts- und eines Zweckverbandes, dessen Mitglied die Gemeinde ist; sowie der erfüllenden Gemeinde einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört; bei Beamten und Angestellten von Stiftungen des öffentlichen Rechts, die von der Gemeinde verwaltet werden; bei leitenden Beamten und Angestellten von Körperschaften öffentlichen Rechts, wenn die Gemeinde in einem beschließenden Kollegialorgan mehr als die Hälfte der Stimmen hat; leitende Angestellte von privat-rechtlichen Unternehmen, an denen die Gemeinde mehrheitlich beteiligt ist ( 29 Abs. 1 Nr. 1c GemO). Diese Hinderungsgründe finden aufgrund einer Übergangsbestimmung erstmals für die Kommunalwahlen 2009 Anwendung. Beamte und Angestellte der Rechtsaufsichtsbehörden, die unmittelbar mit der Ausübung der Rechtsaufsicht befasst sind; leitende Beamte und leitende Angestellte der Gemeindeprüfungsanstalt. Im Fall dieser Hinderungsgründe nach 29 Abs. 1 GemO ist der Eintritt des Gewählten in den Gemeinderat ausgeschlossen. Im Gegensatz zu den Bestimmungen der Wählbarkeit, die vor der Wahl geprüft werden, können Bürger, bei denen Hinderungsgründe im dargestellten Sinne vorliegen, jederzeit kandidieren und gewählt werden, auch wenn sie offensichtlich sind (wie z. B. bei Ehemann und Ehefrau, Vater und Sohn, Bruder und Schwester in Gemeinden bis Einwohnern). Es ist sogar möglich, dass Verwandte auf derselben Liste kandidieren; es bleibt letztendlich den Wählern überlassen, wer das Mandat ausüben kann bzw. muss. Wie bereits erwähnt, kann bei gleichzeitiger Wahl solcher Personen nur der mit der höheren Stimmenzahl tatsächlich einrücken. Für den Be- 203

11 Siegfried Frech werber, der wegen eines Hinderungsgrundes nicht einrücken kann, rückt der als nächste Ersatzperson festgestellte Bewerber nach ( 31 Abs. 2 Satz 1 GemO). Durch die Unvereinbarkeitsregelungen in Absatz 1 sollen Interessenkollisionen vermieden werden. Dasselbe Ziel verfolgen die Hinderungsgründe aus verwandtschaftlichen Beziehungen; außerdem sollen Interessengemeinschaften zwischen Gemeinderatsmitgliedern auf verwandtschaftlicher Grundlage vermieden werden. Mögliche Interessenkonflikte bei Entscheidungen des Gemeinderates, denen verwandtschaftliche Beziehungen zugrunde liegen, könnten dem Grunde nach auch durch die Befangenheitsregelungen des 18 Abs. 1 GemO weitgehend ausgeschaltet werden, wie es auch für Gemeinden mit mehr als Einwohnern gilt. Der Gesetzgeber hat es allerdings vorgezogen, den möglichen Widerstreit in Städten und Gemeinden bis Einwohnern durch eine gesetzliche Regelung zu den Hinderungsgründen auszuschließen. Dabei hat er sich davon leiten lassen, dass persönliche und verwandtschaftliche Beziehungen einzelner Mitglieder des Gemeinderats bei zunehmender Gesamtgröße des Gremiums immer weniger eine Rolle spielen. Die unechte Teilortswahl Eine Besonderheit des Kommunalwahlsystems ist die unechte Teilortswahl ( 27 GemO). Die unechte Teilortswahl wurde als ein besonderes Wahlverfahren eingeführt und garantiert Ortsteilen eine bestimmte Anzahl von Sitzen im Gemeinderat der Gesamtgemeinde, um so die Interessen der Bürger in Gemeindeteilen in personeller Hinsicht zu berücksichtigen. Bei reiner Mehrheitswahl oder Verhältniswahl in Verbindung mit dem Höchstzahlverfahren nach d Hondt könnten viele eingemeindete Ortschaften keinen Vertreter in den Gemeinderat entsenden, weil die Zahl der Wahlberechtigten im Vergleich zur Gesamtzahl der Wahlberechtigten in einer Kommune zu gering ist. Die GemO gibt den Gemeinden die Möglichkeit, durch Hauptsatzung die unechte Teilortswahl einzuführen: Dabei erhalten einzelne oder mehrere Teilorte in der GemO Wohnbezirke genannt entsprechend ihrer Einwohnerzahl im Vorhinein die Garantie einer festgelegten Zahl von 204

12 Sitzen im Gemeinderat. Entsprechend sind die Listen nach Wohnbezirken getrennt aufzuführen, damit die Wähler wissen, welche Kandidaten für ihren Wohnbezirk kandidieren. Unecht wird dieses Verfahren deshalb genannt, weil die Wählerinnen und Wähler ihre Stimmen nicht nur an die Kandidaten ihres Wohnbezirkes vergeben, sondern auf die Kandidaten aller Wohnbezirke verteilen können. Auszählung bei unechter Teilortswahl Die unechte Teilortswahl hat Konsequenzen für die Auszählung, denn es können Ausgleichssitze entstehen. 7 Wenn einem Wahlvorschlag in einem Wohnbezirk insgesamt mehr Sitze zugeteilt wurden als ihm nach der Gesamtstimmenzahl zustehen würden, ist mit der Zuteilung von Gemeinderatssitzen so lange fortzufahren, bis denjenigen Wahlvorschlägen, die mehr Sitze erhalten haben, diese auch nach dem Verhältnis der Gesamtstimmenzahl zufallen würden. 25 Abs. 2 KomWG regelt, wie die Auszählung und die Bestimmung der Ausgleichssitze im Einzelnen zu geschehen hat. Die Zuteilung ist zunächst so, dass in einem ersten Schritt die Sitze in den einzelnen Wohnbezirken ausgezählt und auf die Wahlvorschläge entsprechend der von ihnen dort erreichten Stimmenzahl nach dem d Hondtschen Höchstzahlverfahren verteilt werden (Verteilung der Sitze nach dem Stimmenaufkommen in den Wohnbezirken). Nach dieser ersten Auszählung folgt in einem weiteren Schritt die Zweitauszählung. In diesem zweiten Zuteilungsverfahren werden die Gesamtstimmenzahlen eines Wahlvorschlags in allen Wohnbezirken addiert und im Verhältnis zu den Gesamtstimmenzahlen der anderen Listen im gesamten Wahlgebiet nach d Hondt auf die Gesamtzahl der Sitze in der Gemeinde verteilt (Verteilung der Sitze nach dem Stimmenaufkommen in der gesamten Gemeinde). 7 Vgl. Bildungswerk für Baden-Württemberg e. V. Stuttgart (Hrsg.): Das kommunalpolitische Argument. Ein Ratgeber: Kommunalwahlen 2009 in Baden-Württemberg. Was ist aus rechtlicher Sicht zu beachten?, Stuttgart 2008, S. 18 ff. 205

13 Siegfried Frech Zeigt sich bei dieser Zuteilung auf der Ebene des gesamten Wahlgebietes, dass einem Wahlvorschlag in den Wohnbezirken mehr Sitze zugeteilt wurden, als ihm im Wahlgebiet zustehen, so wird ein Verhältnisausgleich vorgenommen, indem die Zuteilung von Sitzen nach d Hondt so lange fortgesetzt wird, bis diesem Wahlvorschlag die Mehrsitze zufallen würden. Da bei dieser Fortsetzung der Zuteilung nach dem Höchstzahlverfahren die anderen Wahlvorschläge beteiligt werden, können auch für diese weitere Sitze abfallen. Dabei darf nach 25 Abs. 2 KomWG die so erhöhte Sitzzahl das Doppelte der gesetzlichen bzw. der durch Hauptsatzung nach 25 Abs. 2 GemO festgelegten Zahl nicht überschreiten. Die unechte Teilortswahl wurde in vielen Fällen im Rahmen von Eingemeindungsverträgen in den 1970er Jahren eingeführt. Die unechte Teilortswahl kann durch Änderung der Hauptsatzung jederzeit mit Wirkung zur nächsten regelmäßigen Wahl aufgehoben werden. Dies gilt auch dann, wenn sie aufgrund einer oben genannten Vereinbarung eingeführt worden ist, allerdings mit der Einschränkung, dass dies frühestens zur übernächsten regelmäßigen Wahl nach ihrer erstmaligen Anwendung geschehen darf. Bezogen auf die Eingliederungsvereinbarungen der 1970er Jahre ist dieser Bestandsschutz allerdings nicht mehr relevant, da die Fristen längst abgelaufen sind. Der Gesetzgeber geht also nicht grundsätzlich davon aus, dass die unechte Teilortswahl dauerhaftes Instrument in den Städten bleibt. Wird die unechte Teilortswahl in einer Gemeinde abgeschafft, so kann gemäß 25 Abs. 2 Satz 3 GemO bis zum Ende der Amtsperiode, in der die Aufhebung beschlossen wurde, durch Hauptsatzung bestimmt werden, dass die bisherige oder eine andere nach Satz 2 festzulegende Sitzzahl längstens bis zum Ablauf der zweiten auf die Aufhebung der unechten Teilortswahl folgenden Amtszeit der Gemeinderäte maßgebend ist. Damit soll die Abschaffung der unechten Teilortswahl erleichtert werden. Kumulieren und Panaschieren als besonderes Stimmgebungsverfahren In 26 Abs. 2 GemO wird das bei der Verhältniswahl geltende Stimmgebungsverfahren des Kumulierens und Panaschierens mit dem schlichten 206

14 Satz festgelegt: Der Wähler kann Bewerber aus anderen Wahlvorschlägen übernehmen und einem Bewerber bis zu drei Stimmen geben. Auch bei unechter Teilortswahl gilt, dass die Wähler in gleicher Weise kumulieren können. Die Grundsätze des Kumulierens und Panaschierens gelten auch für die Wahl des Kreistages ( 22 Abs. 2 LkrO). Mit den Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens enthält die Verhältniswahl Elemente der Persönlichkeitswahl. Die Wähler haben im Grunde die Möglichkeit, aus den Kandidaten aller Wahlvorschläge eine eigene Wunschliste zusammenzustellen. Die Möglichkeit des Kumulierens führt dazu, dass die Parteien und Wählervereinigungen nur begrenzt Personalplanung betreiben können, weil die Wähler durch ihre Stimmabgabe die Reihenfolge des Wahlvorschlags verändern können. Zwar nimmt mit der Größe einer Gemeinde die Zahl der unverändert abgegebenen Wahlvorschläge zu, dennoch verändern rund 90 Prozent aller Wähler ihre Stimmzettel. Die Möglichkeit des Panaschierens bedeutet, dass sich der Wahlberechtigte aus allen Wahlvorschlägen diejenigen Kandidaten heraussuchen kann, die er für das Amt geeignet hält. Das geschieht dadurch, dass die Wähler Bewerber aus anderen Wahlvorschlägen auf die von ihnen favorisierte Liste übernehmen. Oftmals nehmen Wähler hierbei auf parteipolitische Präferenzen keine Rücksicht, sondern entscheiden aufgrund ihrer persönlichen Einschätzung über die Eignung der Kandidaten. In der Regel wird der Wähler dabei so vorgehen, dass er den Wahlvorschlag als Grundlage nimmt, auf dem er die meisten Kandidaten wählen will. Auch für die panaschierten Kandidaten gilt natürlich die Möglichkeit des Kumulierens. Will sich der Wähler der Mühe des Panaschierens auf einen Wahlvorschlag nicht unterziehen, so kann er mehrere positiv gekennzeichnete Wahlvorschläge bis zur Höchstgrenze seiner Stimmen als Stimmzettel abgeben. Dabei muss jedoch sorgfältig gezählt werden. Wahlvorschläge, Fristen und öffentliche Bekanntmachung Nach 3 Abs. 1 KomWG hat der Bürgermeister die anstehende Wahl der Gemeinderäte spätestens am 69. Tag vor dem Wahltag öffentlich bekannt- 207

15 Siegfried Frech zumachen. Gleiches gilt für den Landrat für die Wahl der Kreisräte. Da die Kommunalwahlen 1994 in Baden-Württemberg erstmalig mit der Europawahl zusammengelegt wurden, musste 2 Abs. 1 Satz 1 KomWG geändert werden. Nunmehr liegt der vorgesehene Zeitraum für den Wahltermin zwischen dem 10. Mai und dem 20. November. Außerdem wurde ausdrücklich festgelegt, dass die Kommunalwahlen am Tag der Wahlen zum Europäischen Parlament stattfinden können. In einen Wahlvorschlag dürfen nach 9 KomWG nur solche Personen als Bewerber aufgenommen werden, die in einer Aufstellungsversammlung nach demokratischen Grundsätzen gewählt worden sind. Wahlvorschlagsträger können Parteien, mitgliedschaftlich organisierte und nicht mitgliedschaftlich organisierte Wählervereinigungen sein. Ein Wahlvorschlag kann auch von mehreren Wahlvorschlagsträgern gemeinsam getragen werden (Gemeinsamer Wahlvorschlag, 9 Abs. 4 KomWG). Das Verfahren der Aufstellung von Wahlvorschlägen von Parteien und Wählervereinigungen ist im KomWG geregelt. Parteien und mitgliedschaftlich organisierte Wählervereinigungen müssen ihre Wahlbewerber und deren Reihenfolge auf dem Wahlvorschlag in einer Mitglieder- oder Vertreter- bzw. Delegiertenversammlung in geheimer Wahl nach dem in ihrer Satzung vorgesehenen Verfahren bestimmen ( 9 Abs. 1 KomWG). Wahlberechtigt sind dabei nur die Mitglieder der Partei bzw. mitgliedschaftlich organisierten Wählervereinigung, die zum Zeitpunkt des Zusammentretens der Versammlung zu den Wahlen, für die die Bewerberaufstellung geschehen soll, das aktive Wahlrecht nach den Vorschriften der Gemeindeordnung bzw. Landkreisordnung besitzen. Entsprechendes gilt für die Aufstellung der Bewerber für die Wahl der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart (vgl. 9 GVRS). Bewerber nicht mitgliedschaftlich organisierter Wählervereinigungen müssen zum Nachweis ihrer demokratischen Legitimation ebenfalls in geheimer Abstimmung gewählt werden ( 9 Abs. 4 KomWG). An die Stelle einer Mitgliederversammlung, die es wegen des Fehlens von Mitgliedern gar nicht geben kann, tritt die Versammlung der für die betreffende Wahl wahlberechtigten Anhänger der Wählervereinigung (sogenannte Anhängerversammlung). Die Bewerber und ihre Reihenfolge auf dem Wahlvorschlag müssen in geheimer Abstimmung von der Mehrheit der anwesenden Anhänger gewählt werden. Gemeinsame Wahlvorschläge können nach 9 Abs. 5 KomWG entweder in gemeinsamen oder in getrennten Versammlungen gewählt werden. Ge- 208

16 meinsame Aufstellungsversammmlungen sind jedoch nur dann rechtsgültig zustande gekommen, wenn von jeder der beteiligten Parteien und/oder Wählervereinigungen wenigstens drei Mitglieder, Vertreter beziehungsweise Anhänger anwesend sind. Wahlvorschläge für die Wahl der Gemeinderäte von Parteien, die weder im Landtag noch im zu wählenden Organ bislang vertreten sind, müssen von einer in 8 Abs. 1 KomWG festgelegten Zahl von wahlberechtigten Personen unterschrieben sein. Das gilt auch für Wählervereinigungen, die noch nicht vertreten sind. Die notwendige Zahl der Unterstützungsunterschriften stellt sich wie folgt dar: in Gemeinden mit bis zu Einwohnern von zehn; in Gemeinden mit bis zu Einwohnern von 20; in Gemeinden mit bis zu Einwohnern von 50; in Gemeinden mit bis zu Einwohnern von 100; in Gemeinden mit bis zu Einwohnern von 150; in Gemeinden mit über Einwohnern von 250. Bei der Wahl der Kreisräte beträgt die Zahl der notwendigen Unterstützungsunterschriften einheitlich 50, bei der Wahl der Mitglieder der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart 250 ( 8 Abs. 1, 50 Abs. 1 KomWG). Das Erfordernis von Unterstützungsunterschriften gilt nicht für Wahlvorschläge von Parteien, die im Landtag von Baden-Württemberg und/oder in dem zu wählenden Organ bereits vertreten sind. Wahlvorschläge von Wählervereinigungen sind dann auch von der Vorlage von Unterstützungsunterschriften befreit, wenn sie von der Mehrheit der für die betreffende Wählervereinigung Gewählten, die dem Organ zum Zeitpunkt der Einreichung noch angehören, unterschrieben werden. Damit soll die Identität der neuen Wahlvorschläge mit den bisherigen, im Organ vertretenen, nachgewiesen werden. (Zu den weiteren Anforderungen an einen rechtsgültigen Wahlvorschlag bzw. an eine rechtsgültige Unterstützungsunterschrift vgl. auch 9 KomWG und 14 KomWO). Mit der Einreichung des Wahlvorschlages ist von jedem Bewerber eine Erklärung samt Unterschrift abzuliefern, dass er seiner Aufnahme in den Wahlvorschlag zustimmt (Zustimmungserklärung). Diese Zustimmung zur Aufnahme auf einen Wahlvorschlag ist nach 8 Abs. 1 KomWG unwiderruf- 209

17 Siegfried Frech lich. Bei Bewerbern für die Kreistagswahl bzw. für die Wahl der Mitglieder der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart muss zusätzlich eine Wählbarkeitsbescheinigung, die vom Bürgermeisteramt der (Haupt-) Wohnung ausgestellt wird, vorgelegt werden ( 14 Abs. 3 Ziffer 3 KomWO). Ein Bewerber darf bei der Wahl zum Gemeinderat nur auf einem Wahlvorschlag kandidieren. Ebenso darf ein wahlberechtigter Bürger nur einen Wahlvorschlag unterschreiben. Bei der Kreistagswahl ist es zulässig, dass ein Bewerber in (höchstens) zwei Wahlvorschlägen/Wahlkreisen innerhalb eines Landkreises kandidieren kann ( 8 Abs. 1 Satz 5 KomWG; 22 Abs. 4 Satz 2 LKrO). Bei gemeinsamen Wahlvorschlägen von Parteien und Wählervereinigungen sind Unterstützungsunterschriften erforderlich, wenn auch nur bei einer der beteiligten Partei oder Wählervereinigung die Voraussetzungen des 8 Abs. 1 Satz 3 KomWG nicht erfüllt sind. Über die Gesetzmäßigkeit bzw. Zulassung der Wahlvorschläge und der einzelnen Bewerber entscheidet bei der Gemeinderatswahl der Gemeindewahlausschuss ( 11 KomWG), bei der Wahl der Kreisräte der Kreiswahlausschuss ( 12 KomWG) und bei der Wahl der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart der Verbandswahlausschuss ( 50 Abs. 2 KomWG). Wahlvorschläge müssen nach 13 Satz 1 KomWO spätestens am 59. Tag vor der Wahl bis 18 Uhr eingereicht werden. Für die Kommunalwahl am 7. Juni 2009 wurden folgende Änderungen vorgenommen: das Ende der Einreichungsfrist wurde vom 45. Tag auf den 59. Tag vor der Wahl vorverlegt (9. April 2009, Uhr); der Zeitpunkt für die Entscheidung des Gemeindewahlausschusses über die Zulassung der Wahlvorschläge wurde vom 38. Tag auf den 52. Tag vor der Wahl vorverlegt (spätestens 16. April 2009). Die zugelassenen Wahlvorschläge sind vom Bürgermeister bzw. bei der Kreistagswahl vom Landrat bis spätestens am 20. Tag vor der Wahl öffentlich bekanntzumachen ( 8 Abs. 5 KomWG). Ist kein Wahlvorschlag eingereicht oder zugelassen worden, so ist auch diese Tatsache mit derselben Frist öffentlich bekanntzumachen. 210

18 Das richtige Ausfüllen der Stimmzettel Wichtigster Grundsatz für die Stimmabgabe ist, dass der Wille des Wählers eindeutig ersichtlich werden muss (sogenannte positive Kennzeichnungspflicht). Der Wähler kann seinen eindeutigen Willen zum Beispiel dadurch zum Ausdruck bringen, dass er einen Namen auf dem Wahlzettel mit einem Kreuz versieht oder durch die Ziffern 2 oder 3 hinter dem Namen deutlich macht, dass er seine Stimmen auf diesen Bewerber kumulieren will. Nach den Regelungen des KomWG ist das Kumulieren von Stimmen auch dadurch möglich, dass man den Namen eines Bewerbers auf den freien Zeilen wiederholt. Gibt ein Wähler einen Stimmzettel als im Ganzen gekennzeichnet oder einen nicht gekennzeichneten Stimmzettel ab, so gilt jeder Bewerber als mit einer Stimme gewählt, der auf dem betreffenden Stimmzettel vorgedruckt ist. Bei unechter Teilortswahl gilt, dass bei einem unveränderten Stimmzettel nur so viele Bewerber in der Reihenfolge von oben mit einer Stimme als gewählt gelten, wie Vertreter für den Wohnbezirk zu wählen sind. Wenn bei der Wahl der Kreisräte mehr Bewerber auf dem Stimmzettel vorgedruckt sind, als für den Wahlkreis Mitglieder zu wählen sind, gilt dies entsprechend ( 19 Abs. 2 Satz 2 KomWG). Es bleibt jedoch von dieser Ausnahme abgesehen die positive Kennzeichnungspflicht bestehen. Bei unechter Teilortswahl muss der Wähler vor allem darauf achten, dass er die ihm für das gesamte Wahlgebiet zur Verfügung stehende Stimmenzahl nicht überschreitet sowie in den einzelnen Wohnbezirken nicht mehr Bewerbern Stimmen gibt, als für den Wohnbezirk Sitze festgelegt sind. Er kann jedoch sofern Verhältniswahl gilt im Rahmen seines Stimmenrahmens jedem Bewerber bis zu drei Stimmen geben. Er muss also zweimal zählen. Außerdem kann der Wähler für den einzelnen Wohnbezirk nur Bewerber panaschieren, die auf anderen Stimmzetteln als Vertreter für den gleichen Wohnbezirk vorgeschlagen sind ( 27 Abs. 3 Satz 3 GemO; 24 Abs. 1 Nr. 4 KomWG). Stimmzettel, auf denen zu viele Stimmen vergeben wurden, sind nach 23 Abs. 1 Nr. 5 KomWG ungültig. Die Zahl ungültiger Stimmzettel betrug im Jahr ,5 Prozent. In absoluten Zahlen entspricht dies knapp Stimmzetteln. Es ist im Übrigen zu unterscheiden, ob der Stimmzettel un- 211

19 Siegfried Frech gültig ist oder nur einzelne Stimmen ( 23 und 24 KomWG). In Gemeinden mit unechter Teilortswahl liegt der Anteil ungültiger Stimmen oder Stimmzettel zum Teil noch höher. So werden die Sitze verteilt Bei der Sitzverteilung wird bei den Kommunalwahlen in Baden-Württemberg das sogenannte d Hondtsche Höchstzahlverfahren angewandt. Für die Gemeinderats- und Kreistagswahl bedeutet dies, dass die Stimmen für alle Bewerber einer Liste (auch die panaschierten Stimmen) zusammengezählt werden. Die Gesamtstimmenzahl für die einzelne Liste entscheidet nach d Hondt über die Gesamtzahl der Sitze. Innerhalb der Liste werden die Sitze nach der höchsten Stimmenzahl vergeben. Bei Stimmengleichheit mehrerer Kandidaten entscheidet der Listenplatz. Beispiel In einer Gemeinde sind drei Wahlvorschläge zugelassen. Es sind zwölf Sitze zu vergeben. Die Stimmenzahlen der Listen werden jeweils durch 1, 2, 3, 4 usw. geteilt ( 25 Abs. 1 KomWG). Auf die höchsten Teilungszahlen entfallen bis zur Ausschöpfung der zwölf Sitze die Plätze für die einzelnen Listen (s. Zahlen in Klammer): :1 :2 :3 :4 :5 :6 Liste A (1) (3) (5) (7) (9) (11) Liste B (2) (6) (10) Liste C (4) (8) (12) Sitze 3 Sitze 3 Sitze Nach diesem Rechenbeispiel erhält also die Liste A sechs Sitze, die Listen B und C jeweils drei Sitze, obwohl Liste B Stimmen mehr erhalten hat als Liste C. Dabei kann es vorkommen, dass Bewerber auf der Liste A nicht 212

20 mehr berücksichtigt werden, obwohl sie absolut mehr Stimmen erhielten als ein gewählter Bewerber der Liste B oder C. Findet bei der Gemeinderatswahl ausnahmsweise Mehrheitswahl statt, so sind diejenigen Bewerber gewählt, die bis zur Ausschöpfung der gesetzlichen Sitzzahl die absolut höchsten Stimmzahlen erreicht haben. Ortschaftsrat, Bezirksbeirat In der Öffentlichkeit wird die Ortschafts- und die Bezirksbeiratsverfassung häufig mit der unechten Teilortswahl in Verbindung gebracht. Dies sind jedoch gemäß der Kommunalverfassung von Baden-Württemberg völlig getrennte Sachverhalte. Die unechte Teilortswahl ist ein besonderes Wahlverfahren in Gemeinden mit räumlich getrennten Ortsteilen, durch das die Repräsentation der Orts- oder Stadtteile gewährleistet werden soll. Die Gemeindeordnung in Baden-Württemberg sieht sehr unterschiedliche Möglichkeiten für die Verfassung einer Gemeinde vor. Da diese Varianten nicht ohne weiteres zu durchschauen sind, sollen sie kurz gegeneinander abgegrenzt werden. Ortschaftsrat und Ortschaftsverfassung Die Ortschaftsverfassung ist für ehemals selbstständige Gemeindeteile gedacht. Durch sie soll Ortschaften ein begrenztes Mitwirkungsrecht bei Entscheidungen des Gemeinderates der Gesamtgemeinde eingeräumt werden. Die Ortschaftsräte, die nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeinderäte direkt von den wahlberechtigten Bürgern der Ortschaft gewählt werden, haben in begrenzten durch die Hauptsatzung festgelegten Bereichen eigene Entscheidungskompetenzen. In allen ihren Ortsteil betreffenden Angelegenheiten haben sie darüber hinaus ein Anhörungsrecht gegenüber der Verwaltung und dem Gemeinderat der Gesamtgemeinde. Die Ortschaften haben im Rahmen der Ortschaftsverfassung eine eigene kleine Verwaltung, an deren Spitze ein Ortsvorsteher steht. 71 Abs. 1 räumt dem Ortschaftsrat für das Wahlverfahren bei der Wahl des Ortsvorstehers das Recht ein, dem Gemeinderat einen Wahlvorschlag zu unterbreiten. Der Gemeinderat kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln 213

21 Siegfried Frech der Stimmen beschließen, dass weitere Bewerber aus der Mitte des Ortschaftsrats in die Wahl einbezogen werden. Will der Gemeinderat weitere Bewerber in die Wahl einbeziehen, muss er vor der Wahl den Ortschaftsrat anhören. Der ehrenamtliche Ortsvorsteher kann nicht nur aus der Mitte des Ortschaftsrates, sondern aus dem Kreis aller zum Ortschaftsrat wählbaren Bürger gewählt werden. Gehört der Ortsvorsteher nicht dem Ortschaftsrat an, so hat er nach 72 GemO im Ortschaftsrat kein Stimmrecht. In 71 Abs. 4 ist außerdem bestimmt, dass die Ortsvorsteher an den Verhandlungen des Gemeinderates und seiner Ausschüsse mit beratender Stimme teilnehmen können. In 69 Abs. 4 GemO wurde 1983 ein Satz angefügt, der auch in umgekehrter Weise die Verknüpfung von Teilort und Gesamtgemeinde verstärken soll: In Gemeinden mit unechter Teilortswahl haben die Gemeinderäte das Recht, in ihrem Wohnbezirk an den Verhandlungen des Ortschaftsrates mit beratender Stimme teilzunehmen. Bezirksbeirat und Bezirksverfassung Die Bezirksverfassung kann in Städten mit mehr als Einwohnern und räumlich getrennten Ortsteilen durch Hauptsatzung eingeführt werden. Seit der Änderung der GemO vom 8. November 1993 gibt es die Möglichkeit, dass die Bezirksbeiräte nach den für die Gemeinderäte geltenden Vorschriften direkt von den Bürgern gewählt werden können ( 65 Abs. 4 GemO). In aller Regel werden die Bezirksbeiräte jedoch vom Gemeinderat bestellt. Von der eingeräumten Möglichkeit der Direktwahl wurde bislang noch nicht Gebrauch gemacht. Das bedeutet, dass Städte mit mehr als Einwohnern die Wahl zwischen drei Möglichkeiten haben: Einführung der Bezirksverfassung überhaupt; Bestellung von Bezirksbeiräten durch Wahl des Gemeinderats; Direktwahl der Bezirksbeiräte nach 65 Abs. 4. Wird die Bezirksverfassung durch die Hauptsatzung eingeführt, so muss ebenfalls durch Hauptsatzung beschlossen werden, welche der beiden Formen zur Bestellung der Bezirksbeiräte gewählt wird. Nur wenige Großstädte namentlich Stuttgart und Mannheim hatten bisher die Bezirksverfassung nach der alten Regelung. Beide haben die Direktwahl der Bezirksbeiräte nach 65 Abs. 4 GemO bereits für die Wahl 2004 abgelehnt. Die Regelung bleibt also bisher eine theoretische. 214

22 Gemeinderats- und Kreistagswahl Übereinstimmungen und Unterschiede In weiten Bereichen der gesetzlichen Bestimmungen gibt es für die Wahl der Gemeinderäte und Kreisräte gleichlautende oder inhaltlich übereinstimmende Regelungen. Dies gilt unter anderem für die Wahlgrundsätze, die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl, für die Möglichkeit des Panaschierens und Kumulierens ( 22 LKrO), für die Kennzeichnung der Tätigkeit als eine ehrenamtliche ( 11 LKrO), für die Trennung der Bestimmungen über Wählbarkeit und Hinderungsgründe, für die Fristen der öffentlichen Bekanntmachung der Wahl und der Wahlvorschläge, für die Bestimmungen über die Wahlberechtigung, die Amtszeit usw. Das Kommunalwahlgesetz (KomWG) und die Kommunalwahlordnung (KomWO) gelten für die Kreistagswahl im gleichen Umfang wie für die Gemeinderatswahl. Allerdings wurde bei der Kommunalwahl 2004 erstmalig durch eine Änderung des Kreistagswahlrechts die Wohnsitzbindung aufgehoben und eine Mehrfachbewerbung in zwei Wahlkreisen zugelassen. Diese Änderung wurde am 17. Juli 2003 im Landtag von Baden-Württemberg beschlossen (GBl. S. 359 f.). Dazu musste 22 Abs. 4 in Satz 2 der LKrO wie folgt geändert werden: Für jeden Wahlkreis sind besondere Wahlvorschläge einzureichen; ein Bewerber kann in höchstens zwei Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählervereinigung aufgenommen werden. Mit dieser Regelung musste auch 8 Abs. 1 Satz 5 des KomWG geändert werden. Er erhielt folgenden Wortlaut: Ein Bewerber darf sich für dieselbe Wahl, ausgenommen im Fall des 22 Abs. 4 Satz 2 der Landkreisordnung, nicht in mehrere Wahlvorschläge aufnehmen lassen; ein Wahlberechtigter kann für dieselbe Wahl nicht mehrere Wahlvorschläge unterzeichnen. Bei Kreistagswahlen kann ein Bewerber nunmehr in zwei Kreisen für dieselbe Partei oder Wählervereinigung im Landkreis kandidieren. Somit gibt es die Möglichkeit, dass ein Bewerber in dem Wahlkreis, in dem er seinen Hauptwohnsitz hat, und in einem weiteren Wahlkreis in dem sich seine Partei Chancen ausrechnet kandidieren kann. Mit dieser Änderung wurde der Grundsatz durchbrochen, dass die Repräsentation von Gebietsteilen des Landkreises im Kreistag durch die Bildung von Wahlkreisen und das Erfordernis des Wohnens der Bewerber im Wahlkreis garantiert ist. Bei 215

23 Siegfried Frech Bewerbungen in zwei Wahlkreisen können die Wähler nicht mehr davon ausgehen, dass ihre unter Umständen panaschierte und kumulierte Stimmenabgabe für einen bestimmten Kandidaten auch tatsächlich zum Zuge kommt, weil ein Bewerber in dem anderen Wahlkreis einen Sitz im Kreistag erlangen könnte. Wird ein solcher Kandidat in beiden Wahlkreisen gewählt, so muss er das Wahlkreismandat wahrnehmen, wo er die höhere gleichwertige Stimmenzahl erhalten hat. Literaturhinweise Bildungswerk für Baden-Württemberg e. V. Stuttgart (Hrsg.): Das kommunalpolitische Argument. Ein Ratgeber: Kommunalwahlen 2009 in Baden-Württemberg. Was ist aus rechtlicher Sicht zu beachten?, Stuttgart 2008 Kost; Andreas/Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): Kommunalpolitik in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Bonn 2003 Löffler, Berthold/Rogg, Walter: Kommunalwahlen und kommunales Wahlverhalten, in: Theodor Pfizer/Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Kommunalpolitik in Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stuttgart 2000, S Mann, Hans-Joachim: Das Kommunalwahlsystem, in: Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (Hrsg.): Taschenbuch Baden-Württemberg. Gesetze Daten Analysen, Neuausgabe 2004, Stuttgart 2004, S Pfizer, Theodor/Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): Kommunalpolitik in Baden-Württemberg, 3. Aufl., Stuttgart Rotberg, Konrad Freiherr von: Gemeindeordnung Baden-Württemberg, 28. Aufl., Stuttgart 2006 Waibel, Gerhard: Gemeindeverfassungsrecht Baden-Württemberg, 5. überarb. Aufl., Stuttgart