Factsheet. Aussenpolitischer Bericht Bern, 23. September 2009

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1 Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA Factsheet Bern, 23. September 2009 Aussenpolitischer Bericht 2009 Zentrale aussenpolitische Ziele der Schweiz wie Sicherheit und Wohlfahrt hängen heute massgebend von der verstärkten internationalen Zusammenarbeit und der Ordnungskraft des internationalen Systems ab. Gleichzeitig wird diese Zusammenarbeit komplexer und anspruchsvoller. Der diesjährige Aussenpolitische Bericht unterstreicht darum die Notwendigkeit einer starken, aktiven Aussenpolitik der Schweiz, wenn diese auch weiterhin ein wirksames Instrument schweizerischer Interessenvertretung in einem sich rasch wandelnden internationalen Kontext darstellen soll. Diskussionsbedarf wird in folgenden Bereichen festgestellt: o Auf dem europäischen Kontinent wird die EU immer stärker und wichtiger, insgesamt verliert der europäische Kontinent aber an Bedeutung. Angesichts dieser Entwicklungen müssen die Beziehungen zum wichtigsten Partner der Schweiz, der EU, vertieft und das dabei angewendete Instrumentarium laufend überprüft werden nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Wirtschaftskrise. Gleichzeitig tut die Schweiz gut daran, weiterhin neue und starke Standbeine ausserhalb des europäischen Kontinents aufzubauen und zu festigen. o Will die Schweiz ihre wohlverstandenen Eigeninteressen geltend machen, muss sie alle Instrumente der schweizerischen Aussenpolitik gezielt einsetzen (bspw. Dialog, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe, Friedens- und Menschenrechtsförderung). Diese haben sich bewährt und müssen weiter ausgebaut werden. Auf Dauer kann die Schweiz Einfluss und Reputation in der Staatengemeinschaft nur aufrechterhalten, wenn sie sich stärker an der Lösung der internationalen Probleme beteiligt. o Aufstrebende Staaten wie Brasilien und Indien sowie weitere Schwellenländer fordern eine stärkere Vertretung in multilateralen Gremien (bspw. Internationaler Währungsfonds, Weltbank oder UNO- Sicherheitsrat) und damit eine bessere Legitimation dieser Institutionen. Wachsende globale Herausforderungen einerseits und multilaterale Organisationen mit beschränkten Kapazitäten andererseits verstärken einen gewissen Reformdruck. In Bezug auf diese Entwicklungen besteht auch für die Schweiz Diskussionsbedarf. Information EDA, Bundeshaus West, CH-3003 Bern, Telefon , Fax , info@eda.admin.ch,

2 Neue globale Herausforderungen Die beschleunigte Globalisierung der letzten Jahrzehnte hat zu einer Vielzahl tief greifender Umwälzungen in der Weltwirtschaft und internationalen Politik geführt. Zu den grundlegenden Herausforderungen gehören: die globalen Machtverschiebungen in Wirtschaft und Politik: China und Indien haben sich in den letzten Jahren zu Wachstumslokomotiven entwickelt. Der Anteil Asiens an der Weltwirtschaft hat sich seit Anfang der 80er Jahre auf 46% verdreifacht. Die EU ist zwar zur dominierenden Kraft auf dem europäischen Kontinent geworden, gleichzeitig verliert Europa aber gegenüber anderen Regionen relativ an Bedeutung. die zunehmenden Krisen mit globalen und regionalen Auswirkungen: Finanzund Wirtschaftskrisen, Klimawandel, Energie und Gesundheit alle diese Bereiche machen deutlich, dass die heutigen Risiken und Krisen vor nationalen Grenzen nicht halt machen. Sie haben zunehmend globale und regionale Ausstrahlung und erfordern eine verstärkte internationale Zusammenarbeit. die Forderung, die bestehenden internationalen Institutionen zu reformieren: Die multilateralen Institutionen sind im Wesentlichen das Produkt der Nachkriegszeit und widerspiegeln nicht mehr die heutigen weltwirtschaftlichen und -politischen Kräfteverhältnisse. Die aufstrebenden Staaten wie Brasilien und Indien sowie weitere Schwellen- und Entwicklungsländer, sind nicht mehr bereit, Entscheide mit zu tragen, die in von westlichen Staaten beherrschten Gremien gefällt werden. Sie fordern eine angemessene Repräsentation bspw. in den zentralen Institutionen des globalen Finanzmarkts (Internationaler Währungsfond und Weltbank) sowie in der Kerninstitution der internationalen Sicherheitsarchitektur, dem UNO-Sicherheitsrat. Die zunehmende Kluft zwischen den wachsenden globalen Herausforderungen und den beschränkten Kapazitäten des multilateralen Systems wird als Krise der internationalen Gouvernanz erlebt und schafft Druck, angemessene Formen der internationalen Zusammenarbeit aufzubauen. Schwerpunkte der schweizerischen Aussenpolitik Die genannten geostrategischen Herausforderungen bilden den Kontext auch der schweizerischen Aussenpolitik und bestimmen deren Handlungsbedarf. Im Sinne einer groben Orientierung gliedert der Bericht 2009 die Aussenpolitik entlang dreier Hauptachsen, der geografischen, der thematischen und der institutionellen Achse. Geografische Achse: Gute Beziehungen zu Staaten und Regionen Die geografische Achse betrifft die Beziehungen der Schweiz zu allen Staaten und Weltregionen. Neben den Prioritäten im europäischen Raum geht es vor allem darum, den derzeitigen Machtverschiebungen in der Gestaltung unserer bilateralen Beziehungen Rechnung zu tragen. Laufende Überprüfung der Beziehungen zur EU Die EU ist trotz der Verschiebungen im internationalen Kräfteverhältnis für die schweizerische Aussenpolitik ein zentraler Bezugspunkt. Sie ist insgesamt die wichtigste Partnerin, unser Wohlstand und unsere Sicherheit sind primär von den 2/6

3 Entwicklungen in Europa abhängig. Die wichtigsten Entscheide für die zukünftige Entwicklung Europas werden heute im Rahmen der EU gefällt. Der bilaterale Weg, der von der Schweiz und der EU gemeinsam beschritten wird, hat sich bisher bewährt und zu einem engen Geflecht völkerrechtlicher Abkommen im gegenseitigen Interesse geführt. Der Bundesrat hält an den definierten Zielen hinsichtlich der EU fest, welche die Umsetzung der bestehenden Abkommen, die Weiterentwicklung und die Konsolidierung der Beziehungen (eventuell in Form eines gemeinsamen Rahmenabkommens) betreffen. Weil der bilaterale Weg aber nicht bedingungslos weiter beschritten werden kann, muss die Politik gegenüber der EU periodisch überprüft werden. Ein zentrales Kriterium ist beispielsweise die Gewährleistung eines ausreichend grossen autonomen Entscheidungsspielraums. Die Schweiz kann als Nichtmitglied ihren Einfluss nicht in den Institutionen der EU geltend machen. In ihren Beziehungen mit der EU muss sie deshalb darauf bedacht sein, im Rahmen der bilateralen Abkommen ein Maximum an Mitgestaltungsrechten zu erhalten und diese aktiv zu nutzen. In Bereichen, die nicht durch bilaterale Abkommen geregelt sind, muss zudem die Möglichkeit bestehen, eigene schweizerische Bestimmungen aufrecht zu erhalten bzw. zu entwickeln. Der bilaterale Weg darf nicht zu einer de facto- Mitgliedschaft ohne Stimmrecht führen. Ergibt sich in Zukunft aus politischen und/oder wirtschaftlichen Gründen eine Notwendigkeit für umfassende neue Integrationsschritte, ist somit die Frage nach dem geeigneten Instrument und dazu gehört auch der Beitritt - zu stellen. Wichtig ist die Befassung mit der Frage, ob die Schweiz ihre Interessen letztlich in oder ausserhalb der EU besser wahrnehmen kann. Die im Interesse des Landes gebotenen Entscheide können nur getroffen werden, wenn zu dieser Frage eine ernsthafte und vorurteilslose Debatte geführt wird. Globales Engagement und Ausbau der Beziehungen zu Schlüsselakteuren Angesichts der weltwirtschaftlichen und -politischen Machtverschiebungen tut die Schweiz gut daran, neben den Prioritäten in Europa weiterhin neue und starke Standbeine ausserhalb des Kontinents aufzubauen und diese stetig zu festigen. Die Politik der Universalität bleibt die Richtschnur der bilateralen Beziehungen. Der Bundesrat hat 2005 entsprechende Leitlinien formuliert. Diese eingeschlagene Strategie der Intensivierung von Beziehungen mit diversen Staaten muss auch in Zukunft fortgesetzt werden. Die Schweizer Diplomatie ist zurzeit daran, neben den Beziehungen zu Europa, zu Russland und zur Türkei insbesondere die Beziehungen zu den USA, zu den drei asiatischen Grossmächten China, Indien und Japan sowie zu Südafrika und zu Brasilien auszubauen und zu vertiefen. Der vorliegende Bericht enthält eine positive Zwischenbilanz dieser Politik; bedeutsame Intensivierungen des Austauschs und konkrete Verbesserungen der Zusammenarbeit konnten bereits erzielt werden. 3/6

4 Thematische Achse: Globale Herausforderungen Die thematische Hauptachse betrifft die einzelnen Themen bzw. sektorielle Sachpolitiken als Teil der Aussenpolitik. Die meisten der heutigen aussenpolitischen Sachprobleme übersteigen die Möglichkeiten eines einzelnen Staates und können nicht im Rahmen der rein bilateralen oder regionalen Zusammenarbeit gelöst werden. Es handelt sich um globale Herausforderungen, die multilaterale Lösungen erfordern. Entsprechend geht es für die Schweiz darum, einen Beitrag zur Problembewältigung zu leisten - sowohl durch Eigenanstrengungen als auch durch Beiträge an multinationale Institutionen und Programme. Gezielter Einsatz und Ausbau der aussenpolitischen Instrumente Das internationale Finanzsystem und die Welthandelsordnung, Menschenrechte, Migrations-, Klima- und Energiepolitik, Umweltschutz, Friedensförderung und Konfliktprävention, Humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit, Abrüstung, Non-Proliferation, internationale Sicherheitsfragen einschliesslich transnationale Kriminalität; alle diese Politikbereiche sind heute stark miteinander verknüpft. Die Schweiz muss ihre wohlverstandenen Eigeninteressen gezielt einbringen. Dies erfordert den wirksamen Einsatz aller Instrumente der Schweizer Aussenpolitik. Die bestehenden Instrumente bspw. Dialog, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe, Friedens- und Menschenrechtsförderung haben sich grundsätzlich bewährt und müssen auch in Zukunft weiter ausgebaut werden: Im Bereich menschliche Sicherheit und humanitäres Völkerrecht bspw. unternimmt die Schweiz zahlreiche Initiativen gegen das drohende Schwinden des menschenrechtlichen Konsens (als Folge der globalen Machtverschiebungen): Sie setzt sich unter anderem für die Stärkung der periodischen Überprüfung der Menschenrechtssituation in einzelnen Staaten im Rahmen des UNO- Menschenrechtsrates ein; ebenso für eine neue Agenda der Menschenrechte, für die Verbesserung des humanitären Zugangs in Konflikten, für eine Regelung der Aktivitäten privater Militär- und Sicherheitsfirmen sowie für die Stärkung des Internationalen Strafgerichtshofs und des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Angesichts der globalen Machtverschiebungen kommt den Anstrengungen im Bereich der Abrüstung und Non-Proliferation eine besondere Bedeutung zu. Die Schweiz ist auf diesem Gebiet traditionellerweise stark engagiert. Sie wird ihre Anstrengungen insbesondere rund um die Frage der nuklearen Abrüstung und Non- Proliferation weiter verstärken. Burden sharing Die Beteiligung der Schweiz am internationalen Lastenausgleich («burden sharing») ist in den letzten Jahren tendenziell zurückgegangen. Auf Dauer kann die Schweiz Einfluss und Reputation in der Staatengemeinschaft nur aufrechterhalten, wenn sie sich stärker an der Lösung von dringenden globalen Problemen und an Stabilisierungsbeiträgen beteiligt. Eine solche Beteiligung kann, muss aber nicht, notwendigerweise in Form erhöhter finanzielle Unterstützung ärmerer Länder oder globaler Problemlösungen erfolgen. Wie die Klimapolitik zeigt, können Markt- und Steuermechanismen notwendige Ressourcen generieren. Die Marktöffnung für Agrarprodukte und innovative Lösungsansätze beim Patentschutz können in gewissen Situationen wirksame Instrumente zur Bewältigung internationaler Aufgaben sein. 4/6

5 Angesichts der besonderen Bedeutung globaler Aufgaben wird sich der Bundesrat inskünftig vermehrt mit der Stellung der Schweiz im internationalen «burden sharing» befassen und fortlaufend Massnahmen und mögliche Finanzierungsoptionen, die den Einfluss und die Stellung der Schweiz bestimmen, beurteilen. Das EDA wird regelmässig über entsprechende Entwicklungen informieren. Institutionelle Achse: Konsolidierung des multilateralen Systems Aufstrebende Staaten wie Brasilien und Indien sowie weitere Schwellenländer fordern eine stärkere Vertretung in multilateralen Gremien (bspw. Internationaler Währungsfonds, Weltbank oder UNO-Sicherheitsrat) und damit eine bessere Legitimation dieser Institutionen. Wachsende globale Herausforderungen einerseits und multilaterale Organisationen mit beschränkten Kapazitäten andererseits schaffen einen gewissen Reformdruck. Die Schweiz hat ein grosses Interesse, dass in den internationalen Beziehungen Recht gegenüber Macht den Vorrang hat und durch globale Regelwerke auch die Interessen der weniger mächtigen Staaten gebührend berücksichtigt werden. Sie hat ein Interesse, dass die internationalen Institutionen wirksam zur internationalen Koordination und zur Lösung der globalen Probleme, die verschiedene Politikbereiche umfassen, beitragen. Beispiel UNO Die UNO ist die repräsentativste und am besten legitimierte internationale Organisation. Ihr kommt deshalb für die multilaterale Aussenpolitik der Schweiz besondere Bedeutung zu. Die Schweiz engagiert sich in der Diskussion über die laufenden Reformen (betreffend Sicherheitsrat, Menschenrechtsrat sowie weitere Bereiche und Aktivitäten im Rahmen der UNO) sowie über die Stärkung des UNO- Systems als ganzem. Im Rahmen der von der Schweiz initiierten Plattform der Small Five bspw. hat die Schweiz konkrete Vorschläge vorgelegt, welche die Transparenz und die Rechenschaftspflicht des Sicherheitsrats erhöhen, Nichtmitglieder des Sicherheitsrats stärker in die Entscheidungsfindung einbinden und das Vetorecht einschränken würden. In Bezug auf den Menschenrechtsrat wird sich die Schweiz weiterhin für die Stärkung dessen wichtigen Instrumente, der universellen periodischen Überprüfung sowie der Sonderberichterstatter, einsetzen. Internationales Genf Gegenüber der UNO ist die Schweiz auch finanziell und personell stark gefordert, wenn es die traditionelle Rolle als Gaststaat weiter aufrechterhalten und stärken will. Das internationale Genf stellt für die Schweiz insofern eine grosse Chance dar, als es ihr erlaubt, in gewissen Gebieten eine spezielle Rolle zu spielen. Dabei ist an die internationalen Abrüstungsverhandlungen zu denken, aber auch an die humanitäre Politik oder die Organisation des Welthandels. Die neben New York einzigartige Konzentration von multilateralen Institutionen bedeutet aber auch eine Verantwortung und eine Verpflichtung, weiterhin den wachsenden Ansprüchen, die an die Schweiz als Gaststaat gestellt werden, nachzukommen. Es gilt, die Attraktivität des Gaststaates Schweiz auch in Zukunft in einem zunehmend kompetitiven Umfeld sicherzustellen. 5/6

6 Reform des EDA: Angesichts der knappen Budgetressourcen des Bundes unternimmt das EDA eine umfassende Reform des Departements, die zu einer weiteren Erhöhung der Effektivität und Effizienz seiner Aktivitäten führen soll. Diese Reform betrifft gegenwärtig an der Zentrale neben der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit auch die Direktion für Ressourcen und Aussennetz (Umwandlung zur Dienstleistungserbringerin für sämtliche Organisationseinheiten des Departements) sowie das Generalsekretariat (Zusammenfassung und Stärkung der internen Revision, der Informationsdienste und der Landeskommunikation/Präsenz Schweiz). Weiter angedacht ist eine Neuausrichtung der konsularischen Dienste, um die Qualität des Service Public zu verbessern und sicherzustellen, dass Aufgaben und Ressourcen besser aufeinander abgestimmt werden. Die Reformen betreffen auch die Ausrichtung und konkrete Ausgestaltung des Aussennetzes: Die Kosten des Aussennetzes sind in den vergangenen Jahren stabil geblieben. Entsprechend den politischen, wirtschaftlichen und konsularischen Bedürfnissen, wurden die Ressourcen umgeschichtet: Mittel, die bisher für Westeuropa und Nordamerika bestimmt waren, werden nunmehr in Asien, Afrika und dem Nahen Osten eingesetzt. Dies begründet sich einmal in der Verlagerung der politischen Bedeutung von den Hauptstädten der EU-Mitglieder in die EU-Gemeinschaftsorgane in Brüssel. Zudem ist die Vertretung der Interessen der Schweizer BürgerInnen und Unternehmen aufgrund der kulturellen Nähe in Europa weniger aufwändig. 6/6