Verteilungswirkungen des EEG

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1 Pressekonferenz, 17. Dezember 2012, Berlin Verteilungswirkungen des EEG Wer profitiert, und wer muss zahlen? Statement Prof. Dr. Michael Hüther Direktor Institut der deutschen Wirtschaft Köln Es gilt das gesprochene Wort.

2 Heute sprechen alle von der Energiewende und wundern sich über die vielfältigen Probleme. Dabei liegen die Fragen schon lange auf dem Tisch. Denn im Kern ist die Energiewende alles andere als neu. Schon seit mehr als 20 Jahren wird die Erzeugung von Strom aus regenerativen Quellen in Deutschland gefördert zunächst in den neunziger Jahren durch das Stromeinspeisegesetz von 1991 und seit 2000 durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz. Und auch die drängenden Fragen sind viel zu lange unbeantwortet geblieben: Wie senken wir die Kosten der erneuerbaren Energien? Wer trägt die Mehrkosten? Wie integrieren wir die schwankenden Erneuerbaren in einen wettbewerblichen Strommarkt? Erneuerbare Energien werden im Schnitt teurer, nicht billiger Wenn es allein um möglichst viel Ökostrom gehen würde, wäre das EEG eine Erfolgsgeschichte. Der Anteil des grünen Stroms an der gesamten Stromerzeugung ist deutlich gestiegen und liegt inzwischen bei rund 25 Prozent. Mit der Zunahme der produzierten Strommengen geht zumindest teilweise ein Preisverfall für jene Anlagen einher, mit denen sich erneuerbare Energien erzeugen lassen. Das gilt insbesondere für die Photovoltaiktechnologie. Um die Ausgaben in Grenzen zu halten, wurden die Einspeisevergütungen immer wieder angepasst. Von wenigen Aus- Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 2

3 nahmen abgesehen, ist es der Politik allerdings in den letzten Jahren nicht gelungen, den Kostenrückgang bei Photovoltaikanlagen durch Kürzungen der Förderung angemessen zu berücksichtigen. Vor allem in den Jahren 2008 bis 2009 sowie 2011 waren die Vergütungssätze zu hoch (Abbildung 1). Dies ist zwar inzwischen korrigiert worden, trotzdem bleibt die grundsätzliche Herausforderung, die Kostensenkungen auch in niedrigere Vergütungssätze zu übersetzen. Durch eine regelmäßige Senkung der Vergütungssätze sowie weitere Anpassungen sollen die Kosten des EEG langsamer steigen als die erzeugte Strommenge. Eine Kilowattstunde erneuerbaren Strom sollte immer günstiger werden. Das Gegenteil ist der Fall. Tatsächlich sind die durchschnittlichen Vergütungssätze seit der Einführung des EEG nicht gesunken, sondern kontinuierlich gestiegen (Abbildung 2). So wurden 2000 nur 8,5 Cent für eine Kilowattstunde Ökostrom gezahlt. Heute sind es 18,1 Cent. Der Preis für erneuerbare Energien ist durchschnittlich um 112 Prozent gestiegen. Das liegt vor allem daran, dass die besonders teure Photovoltaik und die Biomasse erheblich zugelegt haben. Die Rechnung der privaten Haushalte: Niedrigere Einkommen stärker vom EEG belastet Weil sowohl die Preise als auch die Mengen gestiegen sind, wurde die EEG-Umlage zulasten der Stromverbraucher drastisch erhöht (Abbildung 3). Von 2000 bis 2012 hat sich die Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 3

4 Kilowattstunde von 0,2 Cent auf fast 3,6 Cent verteuert. In zwei Wochen steht eine Steigerung um fast 50 Prozent auf knapp 5,3 Cent an. Die gesamte Umlage erreicht damit 2013 gut 20 Milliarden Euro, nach rund 14 Milliarden im Jahr Bei einem durchschnittlichen Stromverbrauch eines Haushalts mit zwei Personen beläuft sich die EEG-Rechnung in 2013 inklusive Mehrwertsteuer auf 216 Euro. Ein Drei- Personen-Haushalt muss schon 254 Euro aus dem versteuerten Einkommen hinlegen, und für Haushalte mit vier Personen steigen die EEG-Kosten um 100 auf 310 Euro (Tabelle 1). Und ein Ende der Kostensteigerungen ist alles andere als sicher. Die Finanzierung des EEG nimmt keine Rücksicht auf die Einkommen der Haushalte Das EEG führt zu erheblichen Verteilungswirkungen. Das liegt daran, dass die Umlage am Staatshaushalt vorbei über den Stromverbrauch finanziert wird. Und da sich der Stromverbrauch mit steigendem Einkommen kaum verändert, sind Geringverdiener von den Extrakosten für Ökostrom fast genauso stark betroffen wie wohlhabende Haushalte. Zwar liegen die Stromkosten aufgrund des höheren Verbrauchs in den oberen Einkommensklassen etwas höher als in den unteren. Im Vergleich zu den Einkommen ist dieser Unterschied jedoch gering. Bei einem mehr als sechsmal so Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 4

5 hohen Einkommen sind die Stromkosten nur um rund ein Viertel höher. Entsprechend verhält es sich mit der EEG- Umlage. Für die ärmere Hälfte liegt die bedarfsgewichtete EEG-Umlage pro Kopf bei knapp 6 Euro, die reichsten 10 Prozent der Bevölkerung zahlen 7,20 Euro (Tabelle 2). Im nächsten Jahr werden es 8,75 Euro beziehungsweise 10,75 Euro sein. Während also mit zunehmenden Einkommen die absoluten EEG-Kosten der Haushalte leicht steigen, verdeutlicht eine relative Betrachtung die deutlich höhere Belastung von Haushalten mit niedrigem Einkommen (Abbildung 4): Bei den einkommensschwächsten 10 Prozent floss im Jahr 2011 beinahe 1 Prozent des Einkommens in die EEG-Finanzierung, bei den einkommensstärksten 10 Prozent war dieser Anteil mit weniger als 0,2 Prozent deutlich geringer. Mit steigender Umlage wächst auch die Belastung der einkommensschwachen Haushalte. Im Jahr 2013 müssen die Haushalte mit niedrigem Einkommens bereits 1,32 Prozent ihres Einkommens für die EEG-Finanzierung aufwenden. Besonders belastet werden 2013 auch Alleinerziehende. Sie müssen im Durchschnitt fast 0,9 Prozent ihres Einkommens für die Umlage aufbringen im Verhältnis zu ihrem Einkommen doppelt so viel wie kinderlose Paare (Tabelle 3). Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 5

6 Nur wenige Haushalte profitieren von dem Fördersystem Dass die Verteilung der Einnahmen aus dem EEG diese Wirkungen noch verstärkt, zeigt das Beispiel der privaten Photovoltaikanlagen. In den unteren Einkommensbereichen sind in der Regel keine oder allenfalls sehr wenige Solarhaushalte zu finden. Mit zunehmendem Einkommen steigt deren Zahl aber beinahe kontinuierlich jeder fünfte Solarhaushalt gehört zum reichsten Zehntel der Bevölkerung. Insgesamt erwirtschafteten die etwa 1 Million Solarhaushalte (knapp 2,5 Prozent der über 40,4 Millionen Privathaushalten in Deutschland) in Deutschland 2011 einen Überschuss von knapp 1 Milliarde Euro. Über die Hälfte davon ging an die Haushalte der obersten drei Einkommensdezile (Abbildung 5). Die unteren Dezile profitierten dagegen kaum. Hinzu kommt: Nur ein geringer Teil der Überschüsse wird am Strommarkt erwirtschaftet, 85 Prozent der Gewinne fließen aus dem staatlichen Fördertopf an vorwiegend einkommensstarke Haushalte. Betrachtet man den Saldo aus Vergütungen und EEG-Kosten der Photovoltaik, zeigt sich, dass die ärmsten 20 Prozent der Haushalte insgesamt zu den Nettozahlern gehören (Abbildung 6). Im Durchschnitt profitieren die anderen Haushalte, weil durch den Betrieb von Photovoltaikanlagen mehr Vergütungen an die privaten Haushalte fließen, als diese über die EEG-Kosten finanzieren. Das liegt daran, dass der Anteil privater Photovoltaikanlagen höher ist als der Finanzierungsan- Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 6

7 teil der privaten Haushalte an der EEG-Umlage. Zu rund zwei Dritteln wird diese Umlage vom Industrie- und Dienstleistungssektor getragen. Wenn diesen Vergütungssummen allerdings Investitions- und Betriebskosten der Photovoltaikanlagen gegenüberstehen, gewinnen auch die reicheren Haushalte nicht. Auch im reichsten Dezil sind es lediglich gut 5 Prozent der Haushalte, für die die Einspeisevergütungen höher sind als die Kosten der Anlagen und die selbst getragene EEG-Umlage. Ausnahmen für Unternehmen sind bezahlbar und notwendig Umstritten sind auch die Verteilungsfragen innerhalb der Industrie. Eine wichtige Ausnahme von der einheitlichen EEG- Umlage gibt es für stromintensive Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes, des Bergbaus und für den Schienenverkehr. Vor allem die energieintensiven Industrieunternehmen sollen vor Mehrbelastungen geschützt werden, die die internationale Konkurrenz nicht zu tragen hat. Ansonsten käme es zu erheblichen Einschränkungen der Wettbewerbsfähigkeit. Die Ausnahmen sind deshalb umstritten, weil die Nachlässe für die einen von den anderen zu tragen sind. Für den dramatischen Anstieg der EEG-Umlage in den letzten Jahren können die Ausnahmen aber kaum verantwortlich gemacht werden: Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 7

8 Im Jahr 2010 hätte die EEG-Umlage bei einer vollständigen Abschaffung der Ausnahmen für die Industrie statt 2,1 nur 1,8 Cent je Kilowattstunde betragen wären es 3,0 statt 3,6 Cent je Kilowattstunde gewesen, und im nächsten Jahr 4,2 statt 5,3 Cent. Insgesamt liegt die Umlage also gerade einmal 1 Cent über jenem Wert, der bei einem für alle einheitlichen Satz zustande käme. Insgesamt wird der größte Teil der EEG-Umlage von den Unternehmen bezahlt. Nur 36 Prozent werden im nächsten Jahr von den privaten Haushalten aufgebracht. Es kann keine Rede davon sein, dass die Privatverbraucher alleine zahlen müssten. Die Ausnahmen für Teile der Industrie bleiben daher auch weiterhin wichtig. Dafür bekommt man aber eine wichtige Gegenleistung: Wichtige Industriebranchen können in Deutschland weiter produzieren, Arbeitsplätze schaffen und Steuern zahlen. Auch die Forderung, die Ausnahmen zu begrenzen, gehen in die Irre. Selbst wenn man alle Zweifelsfälle ausräumen will und die Schwellenwerte für die EEG-Privilegierung wieder verschärft und auf den Stand von 2011 bringt, wäre die EEG- Umlage gerade einmal rund 0,1 Cent niedriger. Die aufgeregte Diskussion um Golfplätze und dergleichen führt in die Irre und lenkt davon ab, dass wir für die erneuerbaren Energien jedes Jahr mehr Geld ausgeben. Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 8

9 Das EEG steht vor grundlegenden Reformen Heute findet die Förderung der erneuerbaren Energien weitgehend außerhalb des Wettbewerbs statt. Wettbewerb ist jedoch unverzichtbar, um Innovationen voranzubringen und die Kosten der Energiewende zu begrenzen. Nur ein Konzept, das die Ausgaben im Blick hat und die Belastungen von privaten Verbrauchern und Unternehmen auf ein erträgliches Maß begrenzt, kann das Ziel einer sicheren, sauberen und wirtschaftlichen Energieversorgung erreichen. Die Energiewende muss so wirtschaftlich wie möglich sein, wenn sie nicht scheitern soll. Um die Probleme des EEG anzugehen, gibt es verschiedene Ansatzpunkte: Ein Quotenmodell würde dazu beitragen, dass nur die heute effizientesten erneuerbaren Energien eingesetzt werden. Die Kosten wären heute deutlich niedriger, wenn Förderschwerpunkt nicht auf der besonders teuren Solarindustrie liegen würde. Die Schaffung eines echten europäischen Marktes für Strom würde unsere Versorgung sicherer und billiger machen. Sicherer, weil wir Strom aus den unterschiedlichsten Standorten zur Netzstabilisierung nutzen könnten. Und billiger, weil die großen Potenziale für Sonne im Süden und Wind an den Küsten genutzt werden könnten. Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 9

10 Die unerwünschten Verteilungswirkungen des EEG können beendet werden, wenn an die Stelle der Umlage eine Steuerfinanzierung tritt. Dies wäre beispielsweise durch eine Erhöhung des Solidaritätszuschlags von 5,5 auf 12,5 Prozent möglich. Außerdem wäre damit das Prinzip der Haushaltseinheit wiederhergestellt und der Bundestag könnte in seinem Budget über diese milliardenschwere Ausgabe entscheiden. Immerhin wird mit der EEG-Umlage 2013 mehr Geld eingesammelt, als in den Haushalten für Bildung und Forschung sowie für Wirtschaft und Technologie zusammen ausgegeben wird. Eine Steuerfinanzierung der EEG-Kosten hätte zudem den Vorteil, dass damit auch ein Übergang in ein alternatives System gestaltet werden kann. Wenn man einen Neustart in der Förderung wagt, müssen die aufgelaufenen Ansprüche bedient werden. Immerhin werden in den nächsten Jahren gut 100 Milliarden Euro für bestehende EEG- Anlagen zu finanzieren sein. Die Förderung für Altanlagen muss überprüft werden. Wenn es tatsächlich eine Überförderung gegeben hat, müssen auch Wege gefunden werden, diese auf ein angemessenes Maß zurückzuführen. So können die Zahlungen für die nächsten 20 Jahre reduziert werden. Kurzfristig sollte das EEG so umgestellt werden, dass die Anbieter erneuerbarer Energien ihren Strom vermarkten müssen und sie als Förderung einen Aufschlag auf den Strompreis bekommen. Wenn Strom knapp und teuer ist Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 10

11 sollte sich das für die Produzenten lohnen. Wenn Strom im Überfluss vorhanden ist und die Preise im Keller sind, muss die Vergütung auch niedriger sein. So wäre zum ersten Mal sichergestellt, dass sich die Erneuerbaren am Markt orientieren. Auf absehbare Zeit müssen die erneuerbaren Energien in den Markt entlassen werden. Dafür brauchen wir ein glaubwürdiges Ausstiegsszenario aus der bisherigen Förderung und eine Perspektive für den weiteren Strommarkt. Wettbewerb in einem von erneuerbaren Energien dominierten Strommarkt wird anders aussehen als heute. Darüber muss jetzt nachgedacht werden, wenn wir uns aus der Förderfalle befreien wollen. Pressestatement, 17. Dezember 2012: Verteilungswirkungen des EEG 11