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1 Nationale Armutskonferenz, c/o Diakonisches Werk der EKD Reichensteiner Weg Berlin Sprecher: Dr. Wolfgang Gern Postfach , Frankfurt a.m. Tel.: (069) Fax: (069) Stellv. Sprecherin: Michaela Hofmann Georgstr. 7, Köln Tel.: (0221) Tel.: (0221) Geschäftsstelle: Diakonisches Werk der EKD Michael Schröter Postfach , Berlin Tel.: (030) Stellungnahme der Nationalen Armutskonferenz (nak) zur Consultation on the Fifth Report on Economic and Social Cohesion Eingereicht bei der Generaldirektion Regionalpolitik am 31. Januar 2011 Vorbemerkung Der 5. Kohäsionsbericht erscheint während Europa mit den katastrophalen Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise zu kämpfen hat. In vielen Mitgliedstaaten werden die von Überschuldung gezeichneten Staatshaushalte auf Kosten der Reduzierung von Sozialleistungen konsolidiert. Davon sind vor allem die von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten und betroffenen Bürgerinnen und Bürger berührt, wodurch die soziale Spaltung in Europa weiter voranschreitet. Vor diesem Hintergrund und den Prioritäten und Zielen der Strategie Europa 2020 muss sich zukünftige Kohäsionspolitik vor allem der Aufgabe der sozialen Integration widmen und darauf alle Strukturfonds programmatisch ausrichten. Darüber hinaus müssen die Prioritäten und Ziele von Europa 2020 vor allem das Armutsreduktionsziel auf alle anderen Politikbereiche und EU-Finanzierungsinstrumente ausgedehnt werden. Denn so lange es keine einheitliche europäische Wirtschafts-, Steuerund Sozialpolitik gibt, werden die Wirkungen europäischer Kohäsionspolitik auf die sozialen und wirtschaftlichen Lebenslagen der Menschen in Europa begrenzt bleiben.

2 Förderung der Nutzung neuer Finanzinstrumente Wie können die Strategie Europa 2020 und die Kohäsionspolitik auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene besser miteinander verknüpft werden? Die nak begrüßt, dass die Kohäsionspolitik stärker auf die Strategie Europa 2020 und ihre Prioritäten, Kernziele und Leitinitiativen ausgerichtet werden soll, als es bei der Lissabon- Strategie der Fall war. Dies erfordert vor allem klare Vorgaben auf europäischer Ebene und ein strategischeres Vorgehen im Verhandlungsprozess mit den Mitgliedstaaten und bei der Umsetzung. Dies erfordert einen von der Kommission beschlossenen gemeinsamen strategischen Rahmen, in dem die Ziele und Vorsätze von Europa 2020 zu Investitionsprioritäten ausformuliert werden. Hierbei muss sichergestellt sein, dass alle relevanten Akteure (u. a. die gegen Armut und soziale Ausgrenzung engagierten NGOs wie die nak) in alle Stufen der strategischen Programmplanung umfassend einbezogen sind. Das Partnerschaftsprinzip muss bereits in dieser Phase einsetzen, um zu gewährleisten, dass die strategische Programmplanung die Erfahrungen und Vorschläge der relevanten zivilgesellschaftlichen Partner berücksichtigt. Bei der Umsetzung der strategischen Programmplanung in den Mitgliedstaaten durch Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften und Operationelle Programme müssen die nichtstaatlichen Partner am Monitoringprozess im Rahmen der Nationalen Reformpläne, der strategischen Berichterstattung und der Nationalen Aktionspläne (NAPs) sowie durch eine entsprechende Weiterentwicklung der Aufgaben der Begleitausschüsse der Strukturfonds beteiligt werden. Dafür braucht es eindeutige Vorgaben und Verfahren, die in der strategischen Programmplanung festgesetzt werden, da die Partnerschaft in der Vergangenheit nicht in allen Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt wurde. Auch in Deutschland sollte das Partnerschaftsprinzip von den öffentlichen, fondsverwaltenden Einrichtungen noch ernster genommen werden. Die nak bietet sich hierfür als Partner z. B. im ESF-Bundesbegleitausschuss an. Die europäische Plattform gegen Armut und soziale Ausgrenzung muss durch nationale regionale und lokale Plattformen in allen Mitgliedstaaten ergänzt werden, die soziale NGOs (wie nak, Landesarmutskonferenzen) an der Konzeption und Umsetzung der Strukturfonds sowie der Evaluation, in welchem Ausmaß die Kohäsionspolitik zur Erreichung des Armutsreduktionsziels beitragen, beteiligen. Sollte der Geltungsbereich der Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften über die Kohäsionspolitik hinausgehen? Wenn ja, worauf sollte er sich erstrecken? Die Strategie Europa 2020 soll bei der Weiterentwicklung der Kohäsionspolitik und dem Einsatz der Strukturfonds zukünftig eine zentrale Rolle spielen. Dafür ist es notwendig, dass zentrale Elemente und Ziele von Europa 2020, insbesondere die Kernziele und Leitinitiativen, in die Ausgestaltung der Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften einbezogen werden. Es muss gewährleistet sein, dass sich die Priorität des integrativen Wachstums, durch die alle Bürgerinnen und Bürger auch die von Armut und Ausgrenzung bedrohten von einer dynamischen Wirtschaftsentwicklung profitieren sollen, in allen Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften und den Operationellen Programmen wiederfindet. Es ist darüber hinaus sicherzustellen, dass alle Strukturfonds einen Beitrag zu allen Prioritäten und Zielen der Strategie Europa 2020 leisten.

3 Wie kann eine stärkere thematische Konzentration auf die Prioritäten von Europa 2020 erreicht werden? Grundsätzlich sind alle Prioritäten, Kernziele und Leitinitiativen der Strategie Europa 2020 zwingend in den gemeinsamen strategischen Rahmen, die Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften und die Operationellen Programme einzubinden. Dies darf nicht zur Auswahl stehen und von der Größe der Mitgliedstaaten abhängen. Nur so kann der Tendenz begegnet werden, dass einzelne Mitgliedstaaten sich auf wenige und einfach zu erreichende Themen und Prioritäten konzentrieren könnten. Dadurch könnten Bereiche wie die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung, die langfristiges Engagement voraussetzen, unberücksichtigt bleiben. Dies könnte fatale Folgen haben, da gerade die soziale Kohäsion angesichts der Wirtschaftkrise eine besondere Bedeutung für die europäischen Bürgerinnen und Bürger hat. Es muss darauf geachtet werden, dass alle Schwerpunkte der Strategie Europa 2020 intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum gemeinsam betrachtet und in alle Politikbereiche, Fonds und Programme auf EU- und Mitgliedstaatenebene integriert werden. Dies muss durch ein Controlling begleitet werden. Indikatoren sind hierfür zu entwickeln. Eine mögliche inhaltliche Untersetzung im Sozialbereich wären die Themen inklusiver Arbeitsmarkt (z. B. Konzepte für Sozial-/Integrationsfirmen), Zugang zu Bildung und Integration von Migrantinnen und Migranten. Wie können Konditionalitäten, Anreize und ergebnisorientierte Verwaltung die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik verbessern? Die nak begrüßt eine stärkere Rolle der Kommission bei Evaluation und Monitoring der Kohäsionspolitik. Sie muss kontinuierlich prüfen, ob und wie auf nationaler Ebene die Berücksichtigung und Umsetzung der Kernziele fortschreiten. Die hierfür notwendigen Ziele und sozialen Indikatoren, die eindeutig interpretierbar und messbar sein müssen, müssen unter intensiver Beteiligung der zivilgesellschaftlichen Partner vor Programmbeginn festgelegt werden. Deren nachweisbare Erfüllung könnte eine Vorbedingung für die Auszahlung von Fördermitteln aus den Strukturfonds sein. Im Bereich der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung besteht jedoch die Gefahr, dass eine zu enge Ergebnisorientierung, zu einer Konzentration z. B. auf eher arbeitsmarktnahe Gruppen führen könnte und damit bestimmte Gruppen in langfristigen Armutslebenslagen ausgeschlossen werden. Eine ausschließliche Fokussierung auf die Integration in den Arbeitsmarkt würde den komplexen Problemlagen im Bereich Armut und soziale Ausgrenzung nicht gerecht werden. Wie kann eine stärkere Ergebnisorientierung der Kohäsionspolitik erreicht werden? Welche Prioritäten sollten obligatorisch sein? Bei der Ausarbeitung der Operationellen Programme müssen die Prioritäten, Kernziele und Leitinitiativen von Europa 2020 in die Operationalisierung einbezogen und festgelegt werden, welche qualitativen und quantitativen Ergebnisse im Zusammenhang mit den jeweiligen Kernzielen und Leitinitiativen erreicht werden sollen. Angesichts der bereits erläuterten wirtschaftlichen und sozialen Lage in Europa muss die Priorität der sozialen Eingliederung und Armutsbekämpfung obligatorisch in allen Operationellen Programmen in allen Mitgliedstaaten sein.

4 Stärkung der Partnerschaft Wie kann die Kohäsionspolitik der Schlüsselrolle der städtischen Gebiete und der Gebiete mit besonderen geografischen Merkmalen in Entwicklungsprozessen und der Entstehung makroregionaler Strategien besser Rechnung tragen? Ein Hauptfaktor für eine effektivere und effiziente Kohäsionspolitik insbesondere zur Erreichung des Ziels der Armutsreduktion und sozialen Eingliederung ist eine deutlich intensivere Einbeziehung der nichtstaatlichen Partner, wie soziale NGOs (z. B. nak), gemeinwohlorientierte Sozialverbände etc. Diese verfügen gerade auf lokaler und regionaler Ebene über profunde Kenntnisse und Erfahrungen der komplexen Lebensverhältnisse und Bedürfnisse der entsprechenden Gruppen und können darüber hinaus die Bedürfnisse und Kompetenzen der Betroffenen selbst mit in die Planung und Umsetzung der Strategien einbringen. Sie haben sozial und geographisch die engsten Kontakte zu den Betroffenen und können diese Gruppen in pass- und zielgenaue Integrationsmaßnahmen einbinden, weil sie ihr Vertrauen genießen. Dafür bräuchte es jedoch einen verbesserten Zugang zu Fördermöglichkeiten, neben dem ESF auch im Rahmen des EFRE und des ELER. Notwendig ist darüber hinaus eine Weiterentwicklung der bisher überwiegend ökonomisch ausgerichteten Ansätze in der Regional- und Raumordnungspolitik, um eine stärkere Berücksichtigung sozialer Belange zu erreichen. Sozialer Zusammenhalt und Abbau von Ungleichheiten entsteht nicht automatisch als Nebenprodukt ökonomischer Strategien. Wie kann das Partnerschaftsprinzip und die Einbeziehung der lokalen und regionalen Akteure, Sozialpartner und Zivilgesellschaft verbessert werden? Das Partnerschaftsprinzip ist eines der Grundprinzipien in der Kohäsionspolitik. In Artikel 11 der Allgemeinen Verordnung zu den Strukturfonds werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, im Rahmen ihrer nationalen Regelungen und Gepflogenheiten mit den relevanten Akteuren die Partnerschaft zu organisieren. Für die nak und andere Mitglieder des European Anti Poverty Networks (EAPN) bleibt die Umsetzung des Partnerschaftsprinzips jedoch theoretisch und unbefriedigend. Daher müssen die Standards der Partnerschaft eindeutig definiert und durch Mindestanforderungen gestützt werden. Nichtstaatliche Partner müssen in allen Phasen des Strukturfondsprozesses (Konzeption, Implementierung, Durchführung und Evaluation) auf allen Ebenen beteiligt sein. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten ist verbindlich zu regeln, dass die NGOs frühzeitig und umfassend in die Erarbeitung der Entwicklungs- und Investitionspartnerschaften sowie der operationellen Programme einbezogen werden. Dies muss auch für die Nationalen Reformprogramme, strategische Berichterstattung und NAPs gelten. Programmstrukturen und -regelungen müssen die Implementierung des Partnerschaftsprinzips fördern. Dies erfordert die Einbeziehung einer großen Auswahl von NGOs, die die Zielgruppen repräsentieren, einschließlich sozialer NGOs, Wohlfahrtsverbände und Menschen, die von Armut betroffen sind, sowie Armut bekämpfende Netzwerke (wie nak und EAPN) die integrierte Strategien zur Armutsreduzierung verfolgen. Ausgewählt durch ein transparentes Verfahren, müssen diese Partner als vollwertige Mitglieder im gesamten Entscheidungsprozeß in allen Begleitausschüssen (ESF, EFRE und ELER) mit vollen Wahlrechten auf nationaler und regionaler Ebene teilnehmen.

5 Die finanziellen und technischen Ressourcen der Programme müssen so ausgestaltet werden, dass sie eine Teilnahme erleichtern, etwa durch technische Hilfen zum Aufbau von Kapazitäten, durch Globalzuschüsse und durch vereinfachte Programme zur Ermöglichung sozialer Innovationen und lokaler Entwicklungen. Ein solches System der Multi-Level-Governance in der Kohäsionspolitik würde dazu beitragen, die EU und ihre Förderprogramme bei den Bürgerinnen und Bürgern sichtbarer zu machen. Das funktioniert aber nur, wenn das Partnerschaftsprinzip tatsächlich gelebt wird. Finanzkontrolle Wie kann der Prüfprozess vereinfacht und wie können die Prüfungen der Mitgliedstaaten und der Kommission besser integriert und dabei gleichzeitig eine hohe Zuverlässigkeit für die kofinanzierten Ausgaben sichergestellt werden? Bisher sind eine Potenzierung der Prüfverfahren und der für diese nötigen Verwaltungsvorgänge festzustellen. Europäische und nationale Prüfvorschriften überlagern sich, sind nicht kompatibel und verursachen einen sehr hohen Verwaltungsaufwand. Wo entsprechende mitgliedstaatliche Voraussetzungen bestehen, muss die Kommission den Abschluss von Verwaltungsvereinbarungen mit dem Mitgliedstaat prüfen. Darin muss eine weitgehende Übertragung der Prüfungen auf die Prüfbehörden des Mitgliedstaates vereinbart werden. Wo dies nicht möglich ist, müssen eine Abstimmung von Prüfvorhaben und die Durchführung gemeinsamer Prüfungen der verschiedenen Prüfungsebenen auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene erfolgen. Wie könnte die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit den Verwaltungsaufwand im Bereich der Verwaltung und Kontrolle verringern? Sollte es spezielle Vereinfachungsmaßnahmen für Programme der territorialen Zusammenarbeit geben? Die Einführung von Pauschalen, Standardeinheitskosten, die Gewährung von Globalzuschüssen sowie die Einführung vereinfachter Finanzvorschriften für kleine Projekte ( ) können den Verwaltungsaufwand massiv senken. Die Prüfbehörden sollten sich bei der Belegprüfung auf Stichproben beschränken, die 100%ige Belegprüfung erfordert einen immensen Verwaltungsaufwand und erscheint nicht verhältnismäßig. Im begründeten Verdachtsfalle könnte sie immer noch erfolgen, als Regelfall ist sie nicht erforderlich. Wie kann bei der Festlegung der Regeln für die Zuschussfähigkeit das richtige Verhältnis zwischen gemeinsamen Regeln für alle Fonds und der Berücksichtigung fondsspezifischer Besonderheiten gefunden werden? Generell muss sichergestellt werden, dass die Durchführung gemeinsamer Vorhaben, die aus verschiedenen Fonds finanziert werden (cross-financing), nicht durch inkompatible Regeln erschwert werden.

6 Wie kann die Finanzdisziplin sichergestellt und gleichzeitig ausreichend Flexibilität bei der Konzeption und Durchführung komplexer Programme und Projekte gewährleistet werden? Die Strategie Europa 2020 legt fest, dass die Kohäsionspolitik und der Einsatz der Strukturfonds einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung ihrer Ziele leisten sollen. Es muss daher sichergestellt werden, dass Mittelbindungen, Mittelverwendungen und Zahlungsanträge dieser Orientierung entsprechen. Es muss weiter sichergestellt werden, dass gerade bei der Durchführung von Vorhaben im Bereich der sozialen Eingliederung und Armutsbekämpfung die entsprechenden Mittel rechtzeitig zur Verfügung stehen. Eine Vorfinanzierung durch Projektträger ist in der Regel nicht möglich und verhindert die Einbeziehung gerade sozialer NGOs. Es muss sichergestellt werden, dass finanzielle Haftungsfragen zwischen Kommission und Mitgliedstaat nicht auf die Projektträger verschoben werden dürfen. Eine Durchgriffshaftung auf die Projektträger wird grundsätzlich abgelehnt. Sie hätte gravierende negative Folgen für die Beteiligungsmöglichkeiten von Sozialpartnern, sozialen NGOs und weiteren Stakeholdern aus der Zivilgesellschaft, für die Durchführung von Projekten sowie für die Innovationskraft von gemeinwohlorientierter Sozialwirtschaft und Zivilgesellschaft. Architektur der Kohäsionspolitik Wie kann sichergestellt werden, dass die Architektur der Kohäsionspolitik die Besonderheiten der einzelnen Fonds und insbesondere die Notwendigkeit berücksichtigt, für größere Sichtbarkeit und einen berechenbaren Mittelzufluss für den ESF zu sorgen und diesen auf die Ziele von Europa 2020 auszurichten? In der strategischen Programmplanung für die Kohäsionspolitik und den Grundsätzen für die einzelnen Fonds ist konkret darzulegen, welcher spezifische Beitrag seitens der einzelnen Fonds für die Erreichung der Ziele der Strategie Europa 2020 geleistet wird und wie die Fonds dabei zusammenwirken. Das Ziel der Armutsbekämpfung als neue explizite Aufgabe der Kohäsionspolitik muss dabei besondere Beachtung finden. Dieses Ziel in der Strategie Europa 2020 macht eine verlässliche und auch in der Höhe angemessene Mittelausstattung des ESF noch wichtiger als in der Vergangenheit. Daher erscheint ein eigener Haushaltstitel für den ESF als notwendig. Die Höhe dieses Titels muss der im Rahmen der Kohäsionspolitik erweiterten Aufgabenstellung des ESF entsprechen. Es ist aber beim Einsatz aller Fonds zu gewährleisten, dass sie einen Beitrag zur Stärkung der sozialen Kohäsion leisten, dies kann nicht allein eine Aufgabe des ESF sein. Wie könnte eine neue Zwischenkategorie von Regionen gestaltet werden, damit Regionen begleitet werden können, die ihren Aufholprozess noch nicht abgeschlossen haben? Das neue Zwischenziel sollte Regionen berücksichtigen, die aus der Konvergenzförderung wegen der erreichten Fortschritte herausfallen, aber andererseits noch nicht so weit sind, dass sie in die RWB-Förderung einbezogen werden können. Es sollten also nur Gebiete in diese Zwischenkategorie kommen, die aus der Konvergenzförderung kommen. Insoweit handelt es sich um eine Fortentwicklung der phasing out policy.

7 Angesichts teils erheblicher intraregionaler Disparitäten sollte geprüft werden, ob eine Einstufung in die Zwischenkategorie auch für Regionen auf der NUTS-3 Ebene sinnvoll ist. Bei der Festlegung von Einstufungsindikatoren sollte geprüft werden, ob neben dem BIP auch weitere Indikatoren wie z. B. Armutsquote, Arbeitslosenquote und Ausstattung mit Einrichtungen und Strukturen der Daseinsvorsorge herangezogen werden könnten.