Entwicklung der Staatsfinanzen: erste Resultate 2012 und Prognosen

Transkript

1 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Eidgenössische Finanzverwaltung EFV Rohstoff Datum: Entwicklung der Staatsfinanzen: erste Resultate 2012 und Prognosen Die Finanzstatistik gibt einen Gesamtüberblick über die finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen). Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) hat soeben die neusten Ergebnisse für die Kennzahlen zu den Staatsfinanzen veröffentlicht. Die vorliegende Übersicht enthält provisorische Resultate der Finanzstatistik 2012 für Bund, Kantone und Sozialversicherungen, Schätzungen für die Gemeinden sowie Prognosen für alle Sektoren für die Jahre Nachfolgend werden diese Daten vertieft dargestellt und ausgewertet. Umfassende Zeitreihen und detaillierte Daten zu den verschiedenen Teilsektoren der öffentlichen Haushalte sind im Internet abrufbar 1. Die Modelle der Finanzstatistik im Überblick Die Erfassung, Bearbeitung und Auswertung der Daten der Finanzstatistik entsprechen den Anforderungen des Rechnungslegungsmodells des Bundes (NRM) sowie des harmonisierten Rechnungslegungsmodells der Kantone und Gemeinden (HRM2). Diese Daten werden von der Finanzstatistik im so genannten FS-Modell ausgewiesen. Zusätzlich wird die Statistik nach dem GFS-Modell (Government Finance Statistics Modell) ausgewiesen, in welchem die internationalen finanzstatistischen Standards des Internationalen Währungsfonds (IWF) umgesetzt werden. In beiden Modellen werden für die Bestimmung der Konsolidierungskreise die gleichen Abgrenzungskriterien wie in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) verwendet. Sie unterscheiden die Wirtschaftsteilsektoren von Bund (inkl. Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten), Kantonen, Gemeinden und Sozialversicherungen sowie den konsolidierten Gesamtsektor der öffentlichen Haushalte. Beide Modelle dienen jedoch unterschiedlichen Verwendungszwecken (Tabelle 1). Der Einbezug der Sonderrechnungen und der de /13

2 zentralen Verwaltungseinheiten 2 führt namentlich im Teilsektor Bund zu Kennzahlen, die sich nicht direkt mit denjenigen der Finanzberichterstattung des Bundes vergleichen lassen. Tabelle 1: Differenzierung der statistischen Modelle FS-Modell GFS-Modell Grundlage Nationale Rechnungslegungsmodelle des Bundes (NRM) sowie der Kantone und Internationale Finanzstatistikstandards des IWF (GFSM2001) Gemeinden (HRM2) Ziel Nationale Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Internationale Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Ergebnisse Erfolgs-, Investitions-, Finanzierungsrechnung Erfolgs-, Anlage- und Vermögensrechnung und Bilanz (Bruttoschulden, Schuldenquote) (Defizit-/Überschussquote, Fiskalquote, Staatsquote, Fremdkapitalquote) Abdeckung Auf Stufe Wirtschaftsteilsektor (Bund, Kantone, Gemeinden, öffentliche Sozialversicherungen) und Gesamtsektor Staat bis Nur auf Stufe Wirtschaftsteilsektor (Bund, Kantone, Gemeinden, öffentliche Sozialversicherungen) und Gesamtsektor Staat auf Stufe einzelner Haushalte (Städte, Kantone, Sozialversicherungen) Konsolidierte Rechnungsabschlüsse der öffentlichen Haushalte (FS-Modell) Für die nationale Sicht der Finanzstatistik gemäss FS-Modell werden die Rechnungsabschlüsse der öffentlichen Haushalte in eine einheitliche Struktur gebracht, basierend auf dem harmonisierten Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden (HRM2). Diese Darstellung dient der Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte innerhalb der Schweiz. Tabelle 2 zeigt die Ergebnisse der Finanzierungsrechnung der Jahre gemäss FS- Modell. Dabei entspricht das ordentliche Finanzierungsergebnis dem Saldo aus ordentlichen Einnahmen und Ausgaben; das Finanzierungsergebnis berücksichtigt zusätzlich auch ausserordentliche Transaktionen und entspricht damit dem Gesamtergebnis der Finanzierungsrechnung. Konjunkturelle Aspekte lassen sich deshalb besser anhand des ordentlichen Finanzierungsergebnisses beschreiben. Die Aufteilung in ordentliche und ausserordentliche Effekte ist dieselbe, wie sie in den Rechnungen von Bund, Kantonen und Gemeinden gemäss ihren jeweiligen rechtlichen Grundlagen verwendet wird. Das ordentliche Finanzierungsergebnis des Staates hat sich gegenüber 2011 verschlechtert, erreicht 2012 aber dennoch einen Überschuss von 2 Milliarden. Mit 904 Millionen lag der ordentliche Saldo des Bundes Millionen tiefer als im Vorjahr. Dieser Rückgang ist darauf zurückzuführen, dass die Mindereinnahmen (Rückgang des Ertrags aus Verrechnungssteuer und Stempelabgabe sowie tiefere Gewinnausschüttung der SNB) ausgeprägter ausfielen als die Minderausgaben (namentlich infolge des tiefen Zinsniveaus). Die definitiven Ergebnisse der Kantone 2012 bilden die Folgen der konjunkturellen Abkühlung ab. Der ordentliche Saldo der Kantone fällt erstmals seit 2004 defizitär aus (-1,4 Mrd.). Zum einen stagnieren die Kantonseinahmen wegen gegenüber der Vorjahre um 1 Milliarde geringerer Ausschüttungen der SNB; zum andern führten der neu geregelte Finanzausglich im Kanton Zürich sowie die Einführung der neuen Spitalfinanzierung per 1. Januar 2012 zu Mehrbelastungen. Alle Kantone ausser sechs (VD, VS, NE, GL, AI, FR) weisen einen negativen ordentlichen Saldo auf. Besonders ausgeprägt ist das Defizit in den Kantonen Bern, St. Gallen und Basel-Stadt. Einzig der Kanton Waadt weist einen nennenswerten Überschuss auf. Die Gemeinden dürften nach dem leichten Überschuss im Vorjahr 2012 defizitär (-421 Mio.) schliessen. 2 Zusätzlich zur Bundesrechnung werden im Teilsektor Bund für die Finanzstatistik die Sonderrechnungen (Fonds für die Eisenbahngrossprojekte, Infrastrukturfonds, ETH-Bereich, Eidgenössische Alkoholverwaltung) zugebucht sowie die vorwiegend über Steuern finanzierten dezentralen Verwaltungseinheiten (Eidg. Hochschulinstitut für Berufsbildung, Schweizerisches Nationalmuseum, Pro Helvetia, Schweizerischer Nationalfonds, Schweiz Tourismus). 2/13

3 Tabelle 2: Rechnungsabschlüsse in Mio. CHF Staat Einnahmen 198' ' ' ' ' ' '578 Ausgaben 196' ' ' ' ' ' '857 Finanzierungsergebnis 1' '292-1'116 2'802 6'067 7'722 Ordentliches Finanzierungsergebnis 5'452 2'010 2' '759 5'947 7'747 Bund 1 Einnahmen 64'660 63'829 66'580 65'757 68'634 71'941 74'472 Ausgaben 64'075 62'188 64'253 65'705 67'914 69'249 71'012 Finanzierungsergebnis 585 1'642 2' '692 3'460 Ordentliches Finanzierungsergebnis 1' ' '547 3'460 Kantone Einnahmen 78'946 79'482 81'620 82'527 86'056 89'087 92'231 Ausgaben 80'604 82'798 82'466 85'549 86'889 88'879 91'413 Finanzierungsergebnis -1'658-3' ' Ordentliches Finanzierungsergebnis 1'126-1' ' Gemeinden Einnahmen 43'837 44'489 45'485 46'284 47'540 48'855 50'208 Ordentliches Finanzierungsergebnis Sozialversicherungen Ausgaben 43'756 44'910 45'630 46'383 47'274 48'087 48'954 Finanzierungsergebnis ' '254 Einnahmen 57'920 58'619 59'518 60'917 62'025 62'985 64'239 Ausgaben 55'150 55'741 57'563 58'964 59'378 60'585 62'050 Finanzierungsergebnis 2'770 2'878 1'956 1'953 2'648 2'399 2'189 Ordentliches Finanzierungsergebnis 2'770 2'878 1'956 1'953 2'648 2'399 2'189 1 Einschliesslich Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten Schattiert: Prognosen Die Entwicklung des realen BIP fiel 2013 stärker aus (+1,9 %). Der ordentliche Saldo dürfte sich demzufolge um 0,2 Milliarden auf 2,2 Milliarden verbessern. Auch wenn die Konjunkturprognosen mit zunehmendem Prognosehorizont mit grösserer Unsicherheit behaftet sind, wird ab 2014 eine Beschleunigung des Wachstums erwartet. Der Finanzierungssaldo wird sich deshalb in den Folgejahren verbessern und dürfte 2017 einen Überschuss von 7,7 Milliarden erreichen. Der ordentliche Saldo des Bundes verbessert sich 2013 leicht um 116 Millionen und schliesst mit einem Überschuss von 1 Milliarde. Ab 2014 wird der Bundeshaushalt wieder mit Überschüssen schliessen, die 2017 dank konjunktureller Aufhellung auf 3,5 Milliarden Franken steigen. Hingegen dürften die Rechnungen der Kantone und der Gemeinden erst ab 2016 respektive 2015 wieder positiv ausfallen. Die Rechnung der Sozialversicherungen schliesst 2012 mit 2,9 Milliarden im Plus, womit der ordentliche Saldo um 108 Millionen besser ausfiel als im Vorjahr. Dieser Überschuss erklärt sich zur Hauptsache mit den positiven Rechnungsabschlüssen von AHV, ALV und IV ist der Saldo der AHV negativ, und steigende Arbeitslosigkeit führt zu deutlich höheren ALV- Ausgaben, was zu einem Rückgang des Saldos der Sozialversicherungen um 0,9 Milliarden führt. Dank der konjunkturellen Aufhellung sollte sich der Saldo ab 2015 wieder erholen. 3/13

4 Abbildung 1: Ordentliches Finanzierungsergebnis in Mio. CHF 15'000 10'000 5' '000-10'000-15'000-20' Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Staat Das Finanzierungsergebnis des Staates beträgt Millionen und liegt infolge verschiedener ausserordentlicher Aufwendungen 1,2 Milliarden unter dem ordentlichen Saldo. Beim Bund fielen ausserordentliche Einnahmen aus der Veräusserung von Mobilfunkfrequenzen (738 Mio.) an, während die Differenz von fast 2 Milliarden bei den Kantonen auf ausserordentliche Rekapitalisierungen kantonaler Pensionskassen (GE 763 Mio., VD 575 Mio., VS 566 Mio., BL 111 Mio.) zurückzuführen ist. Das Finanzierungsergebnis des Staates liegt 2013 hauptsächlich infolge der Reduktion der Bundesbeteiligung an der Swisscom AG rund 1 Milliarde über dem ordentlichen Saldo. Der Erlös aus dem Verkauf der Aktien (1,2 Mrd.) führt zu einer Verbesserung beim Bund, während bei den Kantonen die Rekapitalisierung der Pensionskassen in den Kantonen Neuenburg (226 Mio.) und Waadt (22 Mio.) auf das Ergebnis drückt. Die Rekapitalisierung der Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften infolge der am 1. Januar 2012in Kraft getretenen Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) 3 wird den Finanzierungssaldo der Kantone weiter belasten. Soweit bekannt, wurden solche Rekapitalisierungen in den Prognosen der EFV berücksichtigt planen verschiedene Kantone die Rekapitalisierung ihrer Pensionskassen (BL, SG, TI, NW, AR, JU, VD). Die Kantone Basel-Landschaft und St. Gallen, um nur diese zu nennen, haben in ihrem Budget 2014 einen Betrag von 1,3 Milliarden respektive 300 Millionen dafür eingestellt. Da aber viele Sanierungspläne erst in der Diskussionsphase sind, sind die Prognosen der Finanzierungsergebnisse der öffentlichen Haushalte mit erhöhter Unsicherheit behaftet (siehe Anhang 2). Gegen Ende des Prognosehorizonts dürfte dennoch eine Erholung der Finanzierungsergebnisse stattfinden. 3 SR , Änderung vom 17. Dezember /13

5 Finanzstatistik gemäss GFS-Modell Die Finanzen der öffentlichen Haushalte werden von der Finanzstatistik seit dem Rechnungsjahr 2008 zusätzlich im sogenannten GFS-Modell gemäss den Standards des Internationalen Währungsfonds (IWF) veröffentlicht. Diese werden ausgehend von den Resultaten des FS-Modells berechnet. Das Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM2001) des IWF bietet dafür die methodische Grundlage. Das Government Finance Statistics Modell Wie auch im FS-Modell gilt im GFS-Modell das Accrual-Prinzip, welches insbesondere die korrekte Periodenabgrenzung der Geschäftsvorgänge anstrebt. Das GFS-Modell kennt die Aufteilung in ordentliche und ausserordentliche Ergebnisse nicht, unterscheidet aber zwischen Transaktionen und sonstigen wirtschaftlichen Strömen. Während der Erfolg 4 und der Finanzierungssaldo 5 von den Transaktionen abgeleitet werden und finanzpolitisch steuerbar sind, gelten unvorhersehbare Ereignisse 6 wie Wertänderungen von Bestandesgrössen als sonstige wirtschaftliche Ströme, die sich der politischen Kontrolle entziehen. Bestände werden nach dem «true and fair view»-prinzip bewertet, wobei insbesondere handelbare Aktiva und Verbindlichkeiten zum Marktwert in die Vermögensrechnung 7 einfliessen. Auch die Investitionen werden im GFS-Modell anders ausgewiesen als im FS-Modell. Zentrale Grösse der Anlagerechnung im GFS-Modell ist der so genannte Nettozugang an Vermögensgütern. Er entspricht dem Erwerb von Vermögensgütern abzüglich deren Veräusserung sowie abzüglich des Wertverzehrs von Sachvermögen. 8 Gewährte Investitionsdarlehen und Beteiligungserhöhungen hingegen werden im Gegensatz zum FS-Modell nicht als Investitionen verbucht und daher bei der Berechnung der Ausgaben nicht berücksichtigt. Investitionsbeiträge an andere Staatsebenen werden als so genannte öffentliche Transfers in der Erfolgsrechnung verbucht. Die von der Finanzstatistik ausgewiesenen Kennzahlen der öffentlichen Haushalte umfassen fünf Aggregate, welche jeweils im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandprodukt (BIP) ausgedrückt werden. Basierend auf dem GFS-Modell werden die finanzstatistischen Kennzahlen nach den Standards des IWF ausgewiesen (Tabelle 3). Eine Ausnahme bildet die Schuldenquote, welche zusätzlich in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien der EU berechnet wird. So wird sichergestellt, dass die Kennzahlen international vergleichbar sind. Analog zu den Daten des FS-Modells liegen diesen Quoten die Rechnungsergebnisse 2012 für den Bund, die Kantone und die Sozialversicherungen sowie Schätzungen für die Gemeinden zugrunde. 4 Erfolg = Ertrag Aufwand 5 Finanzierungssaldo = Erfolg Nettozugang an Vermögensgütern = Staatseinnahmen Staatsausgaben 6 Die unvorhersehbaren Ereignisse des GFS-Modells sind nicht mit den ausserordentlichen Transaktionen des FS-Modells zu verwechseln. Beispielsweise gilt die Rekapitalisierung der Pensionskassen im GFS-Modell nicht als unvorhersehbares Ereignis. Die Folgen einer Naturkatastrophe oder Bewertungsänderungen aufgrund veränderter Marktpreise werden dagegen als unvorhersehbare Ereignisse eingestuft, die sich der finanzpolitischen Steuerung entziehen. 7 Im GFS-Modell wird anstelle des Begriffs Bilanz der Begriff Vermögensrechnung verwendet. 8 Im GFS-Modell wird anstelle des ungenauen Begriffs Abschreibungen der Begriff Wertverzehr von Sachvermögen verwendet. 5/13

6 Tabelle 3: Kennzahlen in % des BIP Defizit-/ Staat Überschussquote Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Fiskalquote Staat Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Staatsquote Staat Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Schuldenquote (in Anlehnung an die Definition von Maastricht) Staat Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Fremdkapitalquote Staat Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Einschliesslich Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten Schattiert: Prognosen Die Defizit-/Überschussquote des GFS-Modells wird nach anderen Standards ermittelt als das Finanzierungsergebnis im FS-Modell. Von 2011 bis 2012 sinkt die Kennzahl um 0,3 Prozentpunkte und erreicht für den Gesamtstaat 0 % des BIP. Die Entwicklung in den Teilsektoren der öffentlichen Haushalte ist unterschiedlich. Beim Bund bleibt sie unverändert bei 0,1 %. Die Ertragsrückgänge aufgrund rückläufiger Einnahmen aus der Verrechnungssteuer, der Stempelabgabe sowie wegen der geringeren Gewinnausschüttung durch die SNB fielen ähnlich hoch aus wie die Reduktionen bei den Aufwänden (geringere ausserordentliche Ausgaben). Bei den Kantonen bleibt die Quote wegen Mehraufwand im Gesundheitsbereich (Einführung der neuen Spitalfinanzierung auf den 1. Januar 2012) und ausserordentlicher Aufwände infolge Rekapitalisierung von Pensionskassen negativ (-0,5 %). Stärker als die Einnahmen wachsende Ausgaben haben bei den Gemeinden zu einer Verschlechterung der Saldoquote geführt, die leicht ins Minus rutscht (-0,1 %). Bei den Sozialversicherungen legten die Aufwände und Erträge ähnlich zu, und die Quote bleibt 2012 unverändert bei 0,5 % des BIP. Wegen des positiven Saldos der Sozialversicherungen dürfte die Defizit-/Überschussquote des Staates 2013 ausgeglichen bei 0 % des BIP bleiben. Gemäss definitiver Rechnung wachsen beim Bund die Ausgaben stärker als die Einnahmen, weshalb sich seine Saldoquote 2013 verschlechtert. Verglichen mit dem Finanzierungssaldo des FS-Modells fällt der Erfolg des GFS-Modells vor allem beim Bund deutlich schlechter aus. Einerseits sind die Einnahmen aus dem Verkauf der Swisscom Aktien im GFS-Modell als reine Bilanztransaktion nicht erfolgswirksam. Andererseits werden Erträge und Aufwände periodengerecht ausgewiesen. So wirken sich z.b. Rückstellungen für erwartete Rückerstattungen bei der Verrechnungssteuer ertragsmindernd aus. Wegen der steigenden Arbeitslosenquote verschlechtert sich auch die Überschussquote bei den Sozialversicherungen, bleibt aber im positiven Bereich (0,3% des BIP). Der erwartete Konjunkturaufschwung dürfte in den folgenden Jahren zu einem Anstieg der Überschussquote auf 0,9 % des BIP im Jahr 2017 führen. Während sich der Überschuss beim Bund verbessert, dürfte sich die Überschussquote der Sozialversicherungen stabil um 0,3 % des BIP bewegen. Bei den Kantonen werden die Saldoquoten wegen der bis anhin bekannten Rekapitalisierungen öffentlich-rechtlicher Pensionskassen bis 2015 negativ ausfallen. Da jedoch im Prognosezeitraum weitere Sanierungen, die derzeit 6/13

7 erst in der Diskussionsphase stecken, realisiert werden könnten, besteht bei den Prognosen der Saldoquoten eine erhöhte Unsicherheit. Abbildung 2: Defizit-/Überschussquote in % des BIP Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Staat Die Fiskalquote ist die Summe der Steuereinnahmen und der Sozialversicherungsabgaben, ausgedrückt in Prozent des nominalen Bruttoinlandprodukts. Sie drückt den Anteil des BIP aus, den der Staat zur Finanzierung seiner Aufgaben beansprucht. Nach dem Anstieg der 1990er Jahre hat sich die Fiskalquote der öffentlichen Haushalte seit der Jahrtausendwende zwischen 27 % und 30 % des BIP stabilisiert (Abbildung 3) fiel das Wachstum der Fiskalerträge tiefer als dasjenige des BIP aus, was die Fiskalquote der öffentlichen Haushalte auf 28,4 % des BIP sinken liess. Die Steuereinnahmen des Bundes waren rückläufig, seine Fiskalquote nahm zwischen 2011 und 2012 von 10,3 auf 10 % des BIP ab. Der Rückgang ist hauptsächlich auf die Verrechnungssteuer und die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital zurückzuführen. Die Erträge aus der Tabak- und der Mehrwertsteuer nahmen hingegen im Vergleich zum Vorjahr zu. Zudem verzeichnete der Bund 2012 ausserordentliche Einnahmen von 738 Millionen aus der Veräusserung von Mobilfunkfrequenzen. Die Fiskalerträge der Kantone nahmen hauptsächlich aufgrund der Steuern natürlicher Personen zu, was die Fiskalquote von 6,9 % auf 7 % des BIP ansteigen liess. Bei den Gemeinden dürfte die Fiskalquote konstant bleiben (4,3 % des BIP) und bei den Sozialversicherungen um 0,1 Prozentpunkte zulegen bleibt die Quote unverändert bei 28,4 % des BIP. Nach einem leichten Rückgang zwischen 2014 und 2016 dürfte sie diesen Wert 2017 wieder erreichen. 7/13

8 Abbildung 3: Fiskal- und Staatsquote der öffentlichen Haushalte in % des BIP Fiskalquote Staatsquote Die Staatsquote entspricht den Ausgaben der öffentlichen Haushalte in Prozent des nominalen BIP. Die Entwicklung dieser Quote war in den Jahren 2003 bis 2008 von der sehr guten konjunkturellen Lage sowie diversen Entlastungsmassnahmen gezeichnet und konnte von 37,2 % auf 31,3 % deutlich reduziert werden (Abbildung 3). Der Rückgang der Staatsquote im Jahr 2008 war zusätzlich auf die revidierte Abgrenzung des Staatssektors zurückzuführen, vor allem auf Kantons- und Gemeindeebene (siehe auch Anhang 1). Der markante Anstieg der Quote 2009 ist auf die schlechte Wirtschaftslage zurückzuführen, die in allen Sektoren von Mehrausgaben begleitet war. Die Staatsquote des Gesamtstaats dürfte 2012 wie im Vorjahr bei 33,2 % des BIP liegen, allerdings aufgrund unterschiedlicher Trends bei Bund und Kantonen. Die Abnahme beim Bund ist hauptsächlich auf geringere Ausgaben des Bundes (Ende des Massnahmenpakets zur Abfederung der Frankenstärke, tiefe Zinsen), die Zunahme bei den Kantonen auf ausserordentliche Aufwände zur Ausfinanzierung der Pensionskassen zurückzuführen dürfte die Staatsquote 33,3 % des BIP betragen. Als Folge der erwarteten konjunkturellen Erholung dürfte die Staatsquote von 33,0 % des BIP im Jahr 2014 auf 32,2 % im Jahr 2017 sinken. Diese Abnahme ist die Folge rückläufiger Ausgabenquoten bei Gemeinden und Sozialversicherungen. Demgegenüber bleiben die Ausgabenquoten der Kantone und des Bundes annähernd stabil. Die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte wird in der Finanzstatistik in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien der EU ermittelt. Dank teilweise hohen Überschüssen konnte seit 2003 die Bruttoschuldenquote der einzelnen Sektoren und somit auch diejenige des Gesamtstaates kontinuierlich gesenkt werden. Die Bruttoschuldenquote liegt seit 2008 unter 40 % des BIP und sank bis 2011 auf 35,5 % (Abbildung 4). Der rückläufige Trend wird 2012 vorübergehend gebrochen. Die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte steigt 2012 aus verschiedenen Gründen auf 36,4 % des BIP an: Der Bund musste zur Rückzahlung einer Anfang 2013 fälligen Anleihe zusätzliche Liquidität aufbauen. 8/13

9 Bei den Sozialversicherungen erhöhten kurzfristige Repo-Geschäfte, die Ende Jahr nicht aufgelöst wurden, die kurzfristigen Verbindlichkeiten und damit die Schulden um 1,3 Milliarden. Schliesslich ist 2012, erstmals seit 2004, die Schuldenquote der Kantone gestiegen (+0,5 Prozentpunkte), hauptsächlich aufgrund der Entwicklung in den Kantonen Zürich, Bern, Wallis und Genf. Dank konjunktureller Erholung dürften die Schuldenquoten ab 2013 wieder in allen Teilsektoren der öffentlichen Haushalte rückläufig sein. Bei den Sozialversicherungen ist bis 2017 eine Schuldenrückzahlung der Arbeitslosenversicherung gegenüber dem Bund vorgesehen. Der langfristige Schuldenabbau in den einzelnen Sektoren lässt für den Gesamtstaat im Jahr 2017 eine Bruttoschuldenquote von 30,2 % des BIP erwarten. Abbildung 4: Bruttoschulden in Mrd. CHF für alle Teilsektoren (linke Skala) und in % des BIP für den Gesamtstaat (rechte Skala) % % % % % % % Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen Schuldenquote Die Fremdkapitalquote stellt die Staatsschulden gemäss der Definition des IWF in Prozent des BIP dar. Sie umfasst mehr Positionen der Vermögensrechnung 9 als die Maastricht- Schuld und ist daher im Prinzip immer grösser als letztere. Ein weiterer gewichtiger Unterschied besteht darin, dass der IWF die Marktbewertung des Fremdkapitals fordert. Dadurch ist die Fremdkapitalquote auch wesentlich stärkeren Schwankungen unterworfen als die Schuldenquote nach Maastricht, in welcher die Schulden zum Nennwert eingehen. Die Fremdkapitalquote weist dennoch einen ähnlichen Verlauf wie die Maastricht-Schuld auf. Dank der hohen Überschüsse der Vorjahre sinkt sie bis 2010 kontinuierlich auf 48,5 % des BIP (Abbildung 5). Die Quote steigt 2011 (Pensionskassensanierung Kanton Zürich) und 2012 aus den obgenannten Gründen leicht an. In den Folgejahren dürfte die Fremdkapitalquote wiederum sinken und 2017 ca. 44,0 % des BIP erreichen. 9 Zusätzlich werden die sonstigen Verbindlichkeiten berücksichtigt, welche Handelskredite, transitorische Passiva sowie nicht auf dem Vorsichtsprinzip beruhende Rückstellungen enthalten. Ausserdem kommen die versicherungstechnischen Rückstellungen hinzu. 9/13

10 Abbildung 5: Schuldenquote nach Maastricht und Fremdkapitalquote nach GFSM2001; in % des BIP 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Fremkapitalquote (IWF) Schuldenquote (Maastricht) Abgrenzung der Bruttoschulden und des Fremdkapitals Eine wichtige finanzpolitische Steuerungsgrösse ist die Bruttoschuldenquote der öffentlichen Haushalte. Diese wird im FS-Modell in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien berechnet. Im GFS-Modell jedoch stellen das Fremdkapital und dessen Anteil am BIP gemäss der Definition des IWF die wichtigere Grösse dar. Abbildung 5 vergleicht die beiden Kennzahlen von 1990 bis Da die Bruttoschuld ein Bestandteil des Fremdkapitals ist, liegt die Fremdkapitalquote immer höher als die Bruttoschuldenquote. In Anlehnung an die Definition von Maastricht umfasst der Schuldenstand des Staates nur die Verbindlichkeiten von Bargeld und Einlagen, Schuldtiteln und Krediten. Nicht enthalten sind unter anderem alle Arten von Rückstellungen und transitorische Passiva. Die Bewertung erfolgt zu Nennwerten. Die internationalen Standards des IWF fokussieren dagegen auf die Fremdkapitalquote, welche zum Beispiel auch in den Statistiken der OECD eine zentrale Grösse darstellt. Bei der Berechnung der Fremdkapitalquote wird das gesamte Fremdkapital mit Ausnahme der Finanzderivate berücksichtigt. Die IWF-Standards fordern zudem die Bewertung der Verbindlichkeiten nach ihrem Marktwert. Insbesondere Obligationen und andere auf Märkten gehandelte Schuldpapiere erreichen dadurch in den vergangenen Jahren einen im Vergleich zum Nennwert höheren Bestand. 10/13

11 Anhang 1: Abgrenzung Finanzstatistik Staatsrechnungen Die nachfolgenden Ausführungen legen die Unterschiede zwischen den Publikationen der Finanzstatistik und den eigenen Staatsrechnungen der öffentlichen Haushalte dar. Entsprechende Abweichungen können bei allen Teilsektoren des Sektors Staat (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) auftreten. Sie entstehen hauptsächlich aufgrund von konzeptionellen Unterschieden in Bezug auf den Konsolidierungskreis, d.h. der so genannten Sektorisierung der Finanzstatistik. In der Finanzstatistik werden die Einheiten, die in den Sektor Staat integriert werden, nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1995 (ESVG1995) bestimmt. So werden neben den Stammhäusern des Bundes, der Kantone, der Gemeinden und der Sozialversicherungen auch alle weiteren Einheiten erhoben, welche diese Kriterien erfüllen. In der Finanzstatistik gehören sämtliche Einheiten zum Sektor Staat, die eigenständige Institutionen unter staatlicher Kontrolle sind und entweder: Steuern erheben, Einkommen und Vermögen umverteilen oder weniger als 50 % ihrer Produktionskosten über den Markt erwirtschaften. Institutionen, die diese Kriterien nicht erfüllen, werden nicht erfasst oder aus den Staatsrechnungen ausgegliedert. Öffentliche Unternehmungen wie zum Beispiel Spitäler, Elektrizitäts-, Gas- und Fernheizwerke, Verkehrsbetriebe, Wasserwerke, Kehrichtverbrennungsanlagen und Antennenanlagen, welche über 50 % ihrer Produktionskosten über den Verkauf von Gütern und Dienstleistungen oder durch Gebühren decken, zählen deshalb nicht zum Sektor Staat. Ebenfalls nicht zum Sektor Staat gehören staatliche Finanzinstitute und Finanzdienstleister wie z.b. die Nationalbank, die Kantonalbanken oder die öffentlichen Pensionskassen. Sie werden zum Sektor der finanziellen Kapitalgesellschaften gezählt. Die nachfolgenden Ausführungen zeigen am Beispiel des Bundes die unterschiedlichen Abgrenzungen zwischen Finanzstatistik und Staatsrechnung gemäss Finanzberichterstattung auf. Der Teilsektor Bund umfasst gemäss Finanzstatistik das Stammhaus Bund sowie diejenigen Sonderrechnungen, welche zwar in der Finanzberichterstattung des Bundes ausgewiesen, aber nicht mit dem Stammhaus konsolidiert werden (ETH-Bereich, Eidg. Alkoholverwaltung, Infrastrukturfonds, FinÖV-Fonds zur Finanzierung von Eisenbahngrossprojekten). Dazu kommen dezentrale Einheiten, welche gemäss den genannten Kriterien des ESVG1995 zu mehr als 50 % durch den Bund finanziert sind (Schweizerischer Nationalfonds, Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung, Stiftung Pro Helvetia, Schweizerisches Nationalmuseum, Schweiz Tourismus). Demgegenüber finanzieren sich die FINMA und ihre Vorgängerinstitutionen hauptsächlich durch Gebühren und Aufsichtsabgaben der Beaufsichtigten und werden deshalb nicht erfasst bzw. im Jahr 2008 aus der Staatsrechnung ausgebucht. Ab 2009 ist die FINMA auch kein Bestandteil der Staatsrechnung des Bundes mehr. Ebenfalls zu berücksichtigen sind die Unterschiede zwischen dem nationalen FS- Modell und dem internationalen GFS-Modell. Sie entstehen hauptsächlich durch die im GFS- Modell gesonderte Verbuchung von sonstigen wirtschaftlichen Strömen. Dies führt im GFS- Modell zu einem enger definierten Ertrags- und Aufwandkonzept. Tabelle 4 zeigt die Schritte von den Saldi der Staatsrechnung gemäss Finanzberichterstattung zu den Saldi gemäss GFS-Modell. 11/13

12 Tabelle 4: Differenzen Bund: Finanzberichterstattung (FBE) FS-Modell GFS-Modell, in Mio. CHF Bund Ordentliches Ergebnis Finanzberichterstattung Bund Ausserordentliches Ergebnis Finanzberichterstattung Bund Finanzierungsergebnis Finanzberichterstattung Bund Saldo Konsolidierung der Sonderrechnungen der Bundesrechnung (1) Saldo Konsolidierung der vorwiegend mit Steuern finanzierten dezentralen Verwaltungseinheiten (2) Finanzierungsergebnis FS Bereinigung Saldo Bilanztransaktionen (3) Bereinigung Saldo Sonstige wirtschaftliche Ströme (3) Periodengerechte und übrige Abgrenzung (4) Finanzierungssaldo GFS (1) ETH, FinÖV, IF, EAV (2) Sonderrechnungen gemäss Finanzstatistik (EHB, SNF, Pro Helvetia, Schweiz Tourismus, Schweizerisches Nationalmuseum) (3) im Saldo gemäss GFS nicht enthalten (4) nicht-finanzwirksame Buchungen (im GFS-Saldo enthalten), übrige Ertragsabgrenzung GFS Anhang 2: Datenherkunft Die Finanzstatistik basiert auf Erhebungen der Staatsrechnungen des Bundes, sämtlicher Kantone sowie der Jahresrechnungen von rund 800 Gemeinden. Dabei werden alle Städte und Kantonshauptorte sowie pro Kanton zufällig bestimmte Stichprobengemeinden einbezogen. Aufgrund der erhobenen Gemeinderechnungen werden für die fehlenden Gemeinden pro Kanton Schätzungen und Hochrechnungen gemacht. Zudem werden die öffentlichen Sozialversicherungen (AHV, IV, EO, ALV, Familienzulagen in der Landwirtschaft, Mutterschaftsversicherung Genf) einbezogen. Die zu den öffentlichen Haushalten zu zählenden Institutionen, die nicht in den Staats- und Gemeinderechnungen enthalten sind, werden der Vergleichbarkeit und Vollständigkeit halber in die Statistik integriert. Öffentliche Unternehmen, welche in den Staats- und Gemeinderechnungen konsolidiert sind, werden hingegen ausgebucht (siehe Anhang 1). Aus diesen Gründen stimmen die Auswertungen der Finanzstatistik nicht notwendigerweise mit den publizierten Rechnungen des Bundes, der Kantone, der Gemeinden oder der öffentlichen Sozialversicherungen überein. Aufgrund des durch den föderalen Aufbau der öffentlichen Haushalte bedingten grossen Erhebungs- und Harmonisierungsaufwands liegen die definitiven Resultate eines Rechnungsjahres jeweils mit einer Verzögerung von rund eineinhalb Jahren vor. Mithilfe von Schätzungen sind jedoch auch aktuellere Aussagen und Prognosen für den gesamten Staatssektor (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) und die einzelnen Teilsektoren möglich (Tabelle 5). Bis zum Jahr 2011 stützt sich die Finanzstatistik auf die Rechnungen. Für den Bund (inklusive Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten) beruhen die Zahlen 2012 auf den entsprechenden Rechnungen. Die Prognosen für 2013 stützen sich auf die aktuelle Rechnung, die Prognosen basieren auf dem Budget (2014) respektive den Finanzplänen. Bei den Kantonen beruhen die Zahlen 2012 auf den Rechnungen, die Prognosen auf einer Umfrage zu den Rechnungsabschlüssen (2013) und den Kantonsbudgets (2014) sowie auf Prognosen anhand diverser Indikatoren ( ). Die Prognosen für die Gemeinden basieren auf mehreren Indikatoren. Die Zahlen der Sozialversicherungen für 2012 und 2013 beruhen auf den Rechnungen und provisorischen Rechnungen, die Prognosen auf ihren Budget- respektive Finanzplanzahlen. 12/13

13 Bei den Kantonen und Gemeinden gilt es zu berücksichtigen, dass nicht auf einheitliche Finanzpläne zur Erstellung der Prognosen zurückgegriffen werden kann. Diskretionäre Massnahmen (z.b. Entlastungsprogramme, Ausfinanzierungen von Pensionskassen) dieser Haushalte sind somit nicht vollumfänglich Teil der prognostizierten Daten. Deshalb sind die Zahlen mit zunehmendem Prognosehorizont mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren. Die aktualisierten Daten sind am 27. Februar 2014 publiziert worden. Sämtliche Datentabellen und Informationen zu den Methoden sind im Internet 10 abrufbar. Tabelle 5: Grundlagen der Daten der Finanzstatistik, Februar 2014 Teilsektor bis Staat Rechnung Prognosen Prognosen Prognosen Bund 1 Rechnung Rechnung Provisorische Rechnung Budget / Finanzpläne Kantone Rechnung Rechnung Umfrage Rechnung Umfrage Budget / Prognosen Gemeinden Rechnung Prognosen Prognosen Prognosen Sozialversicherungen Rechnung Rechnung Provisorische Rechnung Budget / Finanzpläne 1 Einschliesslich Sonderrechnungen und dezentrale Verwaltungseinheiten Schattiert: Prognosen /13