Entwicklung der Staatsfinanzen: Resultate 2008 und Prognosen

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1 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Rohstoff Datum 31. August 2010 Entwicklung der Staatsfinanzen: Resultate 2008 und Prognosen Die Finanzstatistik gibt einen Gesamtüberblick über die finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen). Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) hat soeben ihre neuesten Kennzahlen zu den Staatsfinanzen veröffentlicht. Diese Übersicht enthält die definitiven Ergebnisse der Finanzstatistik aller Sektoren 2008 (sowie 2009 für Bund und Sozialversicherungen) und Schätzungen für die Jahre Nachfolgend werden diese Daten vertieft dargestellt und ausgewertet. Umfassende Zeitreihen oder Daten zu einzelnen Haushalten sind im Internet verfügbar 1. Der kommentierte Jahresbericht wird Ende September 2010 in elektronischer und gedruckter Form vorliegen. Die Finanzstatistik wurde mit dem Rechnungsjahr 2008 vollständig revidiert. Die Erfassung, Bearbeitung und Auswertung der Daten wurde an die neuen Rechnungslegungsmodelle des Bundes (NRM) und der Kantone (HRM2) angeglichen. Diese Daten werden von der Finanzstatistik im so genannten FS-Modell ausgewiesen. Zusätzlich wird die Statistik nach dem Modell des Internationalen Währungsfonds IWF (GFSM2001) geführt und nach diesen Standards im so genannten GFS-Modell ausgewiesen. Zuletzt werden die Daten dem System der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der EU (ESVG95) angepasst. Dieser letzte Schritt ist unter anderem aufgrund des Statistikabkommens mit der EU notwendig, das die Schweiz im Rahmen der Bilateralen Verträge II abgeschlossen hat. Die Daten gemäss ESVG95 werden deshalb primär für die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und die Statistiken der EU verwendet /14

2 Die verschiedenen Modelle dienen einem unterschiedlichen Verwendungszweck (siehe Tabelle 1). Das FS-Modell weist die konsolidierten Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte aus. Es ist auf die nationalen Rechnungslegungsgrundsätze abgestimmt, dient daher der nationalen Berichterstattung und wird für nationale Vergleiche herangezogen. Das FS-Modell sieht zusätzlich Auswertungen auf der Stufe einzelner Haushalte (z.b. Städte, Kantone oder Sozialversicherungen) vor. Die Auswertungen des GFS-Modells hingegen dienen der internationalen Vergleichbarkeit. Mittels Umschlüsselung der Daten lassen sich die finanzpolitischen Kennzahlen 2 in Anlehnung an die international gebräuchlichen Standards berechnen. Die Daten weichen dabei wegen unterschiedlichen Definitionen von denjenigen des FS-Modells ab. Die Ergebnisse gemäss GFS-Modell werden als relative Grössen (in Prozent des Bruttoinlandproduktes) veröffentlicht. Im gedruckten Jahresbericht und in den Internet-Datentabellen werden die GFS-Basisdaten jedoch ebenfalls publiziert. Im zeitlichen Ablauf werden im Prozess der Datenbearbeitung jeweils zuerst die Auswertungen gemäss FS-Modell erstellt. Dieser Datenbestand wird danach in das GFS-Modell übertragen und gemäss den Standards des GFSM2001 bearbeitet. Anschliessend werden die international vergleichbaren Kennzahlen berechnet. Diesem chronologischen Ablauf folgend werden auch in den vorliegenden Erläuterungen zuerst die Ergebnisse gemäss FS-Modell und im Anschluss daran die GFS-Auswertungen betrachtet. Tabelle 1: Differenzierung der in den Übersichtstabellen publizierten Modelle der Finanzstatistik Grundlage FS-Modell Nationale Rechnungslegungsstandards des Bundes (NRM) und der Kantone (HRM2) GFS-Modell Internationale Rechnungslegungsstandards des IWF (GFSM2001) Ziel Daten Umfang der Auswertungen Nationale Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte (Einnahmen, Ausgaben, Saldi) Nebst Wirtschaftsteilsektoren (Bund, Kantone insgesamt, Gemeinden insgesamt, Sozialversicherungen insgesamt) und Gesamtsektor Staat auch bis auf Stufe einzelner Haushalte (Städte, Kantone, Sozialversicherungen) Internationale Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte Kennzahlen der öffentlichen Haushalte (Defizit-/Überschussquote, Bruttoschuldenquote, Fremdkapitalquote, Fiskalquote, Staatsquote) Nur auf Stufe Wirtschaftsteilsektor (Bund, Kantone insgesamt, Gemeinden insgesamt, Sozialversicherungen insgesamt) und Gesamtsektor Staat Darstellung In Franken In % des BIP Die soeben abgeschlossene Reform der Finanzstatistik hat zur Folge, dass im Jahr 2008 ein teilweise grosser Strukturbruch besteht. Die neuen Regeln für die Abgrenzung der Staatssektoren beispielsweise wirken sich stark auf das Niveau der Einnahmen und Ausgaben aus (siehe Kapitel 3). So werden zum Beispiel die 2 Defizit-/Überschussquote, Schuldenquote, Fiskalquote, Staatsquote 2/14

3 öffentlichen Spitäler und Heime gemäss den neuen Sektorisierungsregeln nicht mehr dem Staatssektor, sondern den öffentlichen Unternehmungen zugeordnet. Deren Rechnungsergebnisse fliessen deshalb nicht mehr in die Finanzstatistik ein. Diese Änderungen erklären einen grossen Teil des Rückgangs der Einnahmen und Ausgaben in den Kantonen und Gemeinden zwischen 2007 und Konsolidierte Rechnungsabschlüsse der öffentlichen Haushalte (FS-Modell) Für die nationale Sicht der Finanzstatistik gemäss FS-Modell werden die Rechnungsabschlüsse der öffentlichen Haushalte in eine einheitliche Struktur gebracht, basierend auf dem harmonisierten Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden (HRM2). Diese Darstellung dient der Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte innerhalb der Schweiz. Tabelle 2 zeigt die Ergebnisse der Finanzierungsrechnung in den Jahren nach dem FS-Modell. Tabelle 2: Rechnungsabschlüsse : FS-Modell, in Mio. CHF Bund 1) Einnahmen 58'739 64'243 68'082 60'504 61'964 63'606 65'570 67'401 Ausgaben 54'159 64'189 58'704 61'103 64'769 65'218 67'047 68'625 Saldo 4' ' '805-1'613-1'477-1'224 ordentlicher Saldo 3'826 6'630 2' '657-1'613-1'477-1'224 Kantone Einnahmen 78'198 75'765 76'637 75'428 79'054 82'604 86'397 89'861 Ausgaben 74'519 72'356 75'898 77'395 81'011 83'432 86'125 88'588 Saldo 3'679 3' '967-1' '273 ordentlicher Saldo 3'679 3' '967-1' '273 Gemeinden Einnahmen 49'107 41'400 41'831 41'368 42'850 44'276 45'782 47'143 Ausgaben 46'542 41'195 42'390 42'794 43'797 44'621 45'483 46'327 Saldo 2' ' ordentlicher Saldo 2' ' SV Einnahmen 52'099 50'772 53'246 52'249 55'248 56'138 57'075 57'885 Ausgaben 51'599 51'300 53'876 55'447 55'548 55'672 57'025 57'309 Saldo ' ordentlicher Saldo ' Staat Einnahmen 190' ' ' ' ' ' ' '317 Ausgaben 179' ' ' ' ' ' ' '875 Saldo 10'908 3'139 8'928-7'189-6'009-2' '442 ordentlicher Saldo 10'154 9'519 1'903-6'758-4'861-2' '442 1) inkl. Sonderrechnungen Kursiv, schattiert: Schätzungen SV = Sozialversicherungen Das Rechnungsjahr 2008 gestaltete sich für Bund, Kantone und Gemeinden äusserst positiv. Trotz der Finanzkrise konnten diese drei Staatsebenen in ihren Rechnungen Überschüsse ausweisen. So verzeichnete der Bund einen sehr hohen ordentlichen Saldo von über 6,6 Milliarden Franken. Auf Grund von ausserordentlichen Ausgaben (Kauf der UBS-Wandelanleihe, Ausgaben im Zusammenhang mit dem Übergang zur NFA) schliesst die Bundesrechnung mit 54 Millionen Überschuss jedoch nur knapp positiv ab. Auch die Kantone sowie in geringerem Masse die Gemeinden konnten an die erfolgreichen Vorjahre anknüpfen, die geprägt waren von einem hohen 3/14

4 Wachstum der Steuereinnahmen. Einzig die öffentlichen Sozialversicherungen weisen 2008 mit einem Defizit von gut einer halben Milliarde Franken einen negativen Rechnungsabschluss aus. Für das Jahr 2009 liegen für die Sektoren Bund und Sozialversicherungen bereits definitive Ergebnisse vor. Die 2009 einsetzende Rezession wirkt sich im selben Jahr jedoch in den beiden Teilsektoren noch nicht stark aus. Der Bund kann mit einem ordentlichen Saldo von über 2,3 Milliarden Franken auch zu Beginn der Krise ein gutes Resultat erzielen. Dieses Ergebnis wird zudem durch den Verkauf der UBS- Aktien aus der Pflichtwandelanleihe auf 9,4 Milliarden vergrössert. Bei den Sozialversicherungen ist das Defizit von 630 Millionen vergleichbar mit dem Abschluss Die aktuellen Schätzungen für die Kantone und Gemeinden gehen 2009 in beiden Sektoren von einem schwachen Einnahmenwachstum bei stark steigenden Ausgaben aus. Unter anderem fallen in diesen Sektoren die konjunkturpolitischen Stabilisierungsmassnahmen von geschätzten 2,6 Milliarden stark ins Gewicht. Insgesamt erwirtschaften die Kantone 2009 noch Überschüsse von 739 Millionen, während die Gemeinden bereits ein Defizit von 559 Millionen Defizit vermelden. Der wirtschaftliche Abschwung wirkt sich im Jahr 2010 am stärksten auf die Staatshaushalte aus; die ordentlichen Saldi sinken in diesem Rechnungsjahr um über 8,6 Milliarden Franken. In sämtlichen Sektoren spielen dabei konjunkturelle Ursachen die grösste Rolle: So sind die Einnahmen in allen Sektoren rückläufig, wobei besonders die Fiskaleinnahmen markant tiefer ausfallen. Dieser Rückgang wird beim Bund durch Steuerreformen verstärkt (Mehrwertsteuerreform), auf Kantons- und Gemeindeebene ist er auch auf Steuerausfälle durch Verlustvorträge infolge der Wirtschaftskrise zurückzuführen. Bei den öffentlichen Sozialversicherungen, für die 2010 das grösste Defizit aller Staatsebenen prognostiziert wird, sorgen sowohl der erwartete Anstieg der Arbeitslosenquote und das damit einhergehende Ausgabenwachstum der Arbeitslosenversicherung als auch tiefere Einnahmen für den grossen Einbruch des Saldos. Die Erholung der Staatsfinanzen setzt jedoch teilweise bereits im Folgejahr ein. Zwar steigt beim Bund das Defizit 2011 noch auf 2,8 Milliarden an, und auch die Kantone weisen als Folge des hohen Ausgabenwachstums ein Defizit von fast 2 Milliarden aus. Die Gemeinden und Sozialversicherungen hingegen vermögen ihre Rechnungsabschlüsse bereits wieder zu verbessern. Bei den Sozialversicherungen spielen dabei auch Massnahmen des Bundes eine wichtige Rolle. So tragen die kommende AVIG-Revision bei der Arbeitslosenversicherung sowie die Erhöhung des Mehrwertsteuer-Anteils für die Invalidenversicherung deutlich zur Verringerung des Defizites der Sozialversicherungen insgesamt bei. Ab 2012 werden schliesslich auch die Kantone ihr Defizit reduzieren können. So dürfte der Gesamtstaat zum Ende des Prognosehorizontes 2014 bereits wieder einen Überschuss von 1,4 Milliarden verzeichnen. Einzig der Bund wird in dieser Phase einem langsameren Pfad der Erholung folgen. In dieser Entwicklung wird auch die verzögerte Wirkung weiterer Steuerreformen des Bundes von 2011 (jährlicher Ausgleich der kalten Progression, Entlastungen für Familien mit Kindern) augenscheinlich. Der Verlauf der Saldi der öffentlichen Haushalte gemäss dem nationalen FS-Modell über den Zeitraum von 1990 bis 2014 wird in Grafik 1 dargestellt. 4/14

5 Grafik 1: Rechnungsabschlüsse : FS-Modell, in Mio. CHF 15'000 in Mio. CHF 10'000 5' '000-10'000-15'000-20' Bund Kantone Gemeinden Sozialversicherungen 2. Finanzstatistik (GFS-Modell) Die Finanzen der öffentlichen Haushalte werden von der Finanzstatistik für das Rechnungsjahr 2008 erstmals im sogenannten GFS-Modell gemäss den Standards des Internationalen Währungsfonds (IWF) veröffentlicht. Diese werden ausgehend von den Resultaten des FS-Modells berechnet. Das Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM2001) des IWF bildet dafür die methodische Grundlage. Wie auch im FS-Modell gilt im GFS-Modell das Accrual-Prinzip, welches insbesondere die korrekte Periodenabgrenzung der Geschäftsvorgänge anstrebt. Im GFS-Modell wird jedoch zwischen operativem Saldo und dem Saldo der finanziellen Transaktionen und der sonstigen wirtschaftlichen Ströme unterschieden. Während der operative Teil der Rechnung finanzpolitisch steuerbar ist und den für die Analyse massgebenden Finanzierungssaldo ausweist, werden unvorhersehbare Ströme wie z.b. Marktwertveränderungen gesondert verbucht. Zusätzlich werden auch reine Bilanztransaktionen separat ausgewiesen. Für Bestände gilt das True and fair - Prinzip, das sich insbesondere in der Marktbewertung von handelbaren Anlagen und Verpflichtungen zeigt. Auch die Investitionen werden im GFS-Modell anders ausgewiesen als im FS-Modell. Zentrale Grösse der Investitionsrechnung im GFS-Modell ist der so genannte Nettozugang an Anlagegütern. Er entspricht dem Ankauf abzüglich des Verkaufs und den Abschreibungen von Anlagegütern und ist Bestandteil der Ausgaben. Darlehen und Beteiligungen hingegen werden im Gegensatz zum FS-Modell nicht als Investitionen verbucht und daher bei der Berechnung des Rechnungsergebnisses nicht berücksichtigt. Investitionsbeiträge an andere Staatsebenen werden als so 5/14

6 genannte Übertragungen in der Erfolgsrechung verbucht. Zudem werden ausserordentliche Geschäftsvorfälle nicht gesondert ausgewiesen. 2.1 Kennzahlen gemäss GFS-Modell Die von der Finanzstatistik ausgewiesenen Kennzahlen der öffentlichen Haushalte umfassen fünf Aggregate, welche jeweils im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt (BIP) ausgedrückt werden (siehe Tabelle 3). Die finanzstatistischen Kennzahlen werden nach den Standards des IWF ausgewiesen. Eine Ausnahme bildet die Schuldenquote, welche zusätzlich gemäss den Maastricht-Kriterien der EU berechnet wird. So wird sichergestellt, dass die Kennzahlen international vergleichbar sind. Zu diesen Quoten liegen nun erstmals definitive Ergebnisse für das Jahr 2008 (bei Bund und Sozialversicherungen zudem für 2009) vor. Tabelle 3: Kennzahlen , GFS-Modell, in % des BIP Defizit-/ Bund 1) 0.8% 1.0% 0.6% -0.1% -0.3% -0.2% -0.2% -0.2% Überschussquote Kantone 0.6% 0.6% 0.2% -0.3% -0.3% -0.1% 0.0% 0.2% Gemeinden 0.4% 0.0% -0.1% -0.3% -0.2% -0.1% 0.0% 0.1% SV 0.1% 0.3% -0.2% -0.7% -0.2% 0.0% -0.1% 0.0% Staat 1.8% 2.0% 0.4% -1.3% -0.9% -0.5% -0.3% 0.0% Schuldenquote Bund 1) 23.2% 22.3% 20.6% 20.3% 20.3% 19.7% 19.2% 18.8% gemäss Kantone 11.7% 10.3% 10.2% 10.1% 9.6% 9.5% 9.3% 9.2% Maastricht-Kriterien Gemeinden 8.6% 8.3% 8.0% 7.8% 7.3% 7.0% 6.7% 6.4% (Annäherung) SV 0.9% 0.9% 1.1% 1.4% 1.4% 1.3% 1.2% 1.1% Staat 43.4% 40.9% 38.8% 38.2% 37.2% 36.2% 35.2% 34.4% Fremdkapitalquote Bund 1) 30.9% 28.3% 25.0% 24.7% 24.6% 24.0% 23.3% 22.8% Kantone 16.2% 12.6% 12.5% 12.4% 11.8% 11.6% 11.4% 11.3% Gemeinden 10.1% 10.7% 10.4% 10.0% 9.4% 9.1% 8.6% 8.3% SV 0.9% 0.9% 1.1% 1.4% 1.4% 1.3% 1.2% 1.1% Staat 57.2% 53.5% 47.9% 47.1% 45.9% 44.7% 43.4% 42.4% Fiskalquote Bund 1) 10.3% 10.9% 10.7% 10.2% 10.2% 10.1% 10.0% 10.0% Kantone 7.3% 7.1% 7.3% 7.0% 7.1% 7.2% 7.2% 7.3% Gemeinden 4.5% 4.5% 4.6% 4.4% 4.4% 4.4% 4.4% 4.4% SV 6.8% 6.7% 7.1% 6.9% 7.2% 7.1% 6.9% 6.8% Staat 28.9% 29.2% 29.6% 28.5% 28.9% 28.7% 28.6% 28.5% Staatsquote Bund 1) 10.2% 10.5% 10.7% 10.9% 11.1% 10.9% 10.9% 10.8% Kantone 14.2% 13.1% 13.9% 13.8% 14.1% 14.1% 14.0% 14.1% Gemeinden 8.9% 7.5% 7.8% 7.6% 7.6% 7.5% 7.4% 7.3% SV 9.9% 9.0% 10.0% 10.0% 9.8% 9.4% 9.3% 9.1% Staat 34.2% 32.5% 34.6% 34.7% 34.9% 34.0% 33.7% 33.3% 1) inkl. Sonderrechnungen Kursiv, schattiert: Schätzungen SV = Sozialversicherungen Die Defizit-/Überschussquoten beschreiben die Finanzierungssaldi der öffentlichen Haushalte in Prozent des BIP. Die Grundlage zur Berechnung dieser Quote bildet der Finanzierungssaldo nach der Definition des IWF. Die Defizit-/Überschussquote gibt daher zwar wie die Zahlen des FS-Modells den Verlauf der Rechnungsabschlüsse in Kapitel 1 wieder, allerdings umgerechnet nach internationalen Standards, weshalb sich diese Werte - wie einleitend beschrieben - 6/14

7 unterscheiden können. Die Trends der Saldi sind sich dennoch grundsätzlich ähnlich, weshalb die Defizit-/Überschussquote an dieser Stelle nur kurz kommentiert wird (siehe Kapitel 1). Die öffentlichen Haushalte weisen im Jahr 2008 auch gemäss den Kennzahlen des GFS-Modells für alle Staatsebenen positive Rechnungsergebnisse aus. Insbesondere der Bund (1,0%) und die Kantone (0.6%) profitieren dabei vom sehr guten wirtschaftlichen Klima der Vorjahre. Für den Gesamtstaat verbleiben die Überschüsse mit 2,0% auf einem hohen Niveau sinken die Überschüsse bereits stark. Allerdings verzeichnen nur die Gemeinden (-0,1%) und die Sozialversicherungen (-0,2%) ein Defizit. Die Kantone dagegen schliessen leicht positiv ab. Beim Bund wirkt sich der Verkauf der Pflichtwandelanleihe, der gemäss GFS-Klassierung als Bilanztransaktion verbucht wird, weniger stark auf den Finanzierungssaldo aus als im FS-Modell, weshalb der Überschuss gegenüber dem Vorjahr hier ebenfalls sinkt. Am stärksten wirkt sich der Abschwung im Jahr 2010 auf die Staatshaushalte aus; die Saldi verschlechtern sich seit 2008 um 3,3 Prozentpunkte auf -1,3% des BIP. Die Sozialversicherungen sind dabei mit -0,7% des BIP am stärksten betroffen. Während im Jahr 2011 beim Bund das Defizit weiter leicht ansteigt und die Saldi der Kantone und Gemeinden stagnieren, vermögen die Sozialversicherungen ihre Defizitquote um 0,5 Prozentpunkte zu verringern. Die Erholungsphase in den folgenden Jahren verläuft relativ langsam. Der Rückgang des gesamten Defizits wird auf jährlich etwa 0,3% des BIP geschätzt. Somit wird die Rechnung des Gesamtstaates voraussichtlich erst 2014 wieder ausgeglichen abschliessen (Grafik 2). Die Kennzahlen zeigen deutlich, dass insbesondere die Haushalte des Bundes und der Kantone mit Verzögerung auf die Konjunkturveränderungen reagieren. Dies ist beim Bund unter anderem durch den Nachbezug der direkten Bundessteuer bedingt. Bei den Kantonen wirken sich zwar Veränderungen des Bruttoinlandprodukts ohne grosse zeitliche Verzögerungen auf die Fiskaleinnahmen aus. Die Entwicklung der Kantonseinnahmen ist aber auch stark von den Bundesausgaben abhängig, wodurch sich - insbesondere via die Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und den Finanzausgleich zusätzlich verzögernde Einflussfaktoren ergeben. Ähnlich ist die Entwicklung bei den Gemeindefinanzen zu beurteilen, bei denen sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben stark von der entsprechenden Entwicklung der Kantone beeinflusst werden. 7/14

8 Grafik 2: Defizit-/Überschussquote und Bruttoschuldenquote der öffentlichen Haushalte , in % des BIP 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% -1.0% -2.0% -3.0% -4.0% Bund Gemeinden Schuldenquote gemäss Maastricht-Kriterien Kantone Sozialversicherungen 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte wird in der Finanzstatistik als Annäherung an die Bruttoschuldenquote gemäss den Maastricht-Kriterien der EU dargestellt. Seit mehreren Jahren konnte dank den teilweise hohen Überschüssen die Bruttoschuldenquote der einzelnen Sektoren und somit auch diejenige des Gesamtstaates stark gesenkt werden. Im Jahr 2009 liegt sie für den Staatssektor erstmals seit 1993 wieder unter 40% und mit 38,8% so tief wie seit 1991 nicht mehr. Insbesondere die Kantone und Gemeinden vermögen ihre Schuldenquote bis im Jahr 2012 weiter zu verringern. Zwar steigt in den Folgejahren die Bruttoschuld in Franken (insbesondere beim Bund) wieder an, das stärkere BIP-Wachstum ab 2011 vermag jedoch dieses leichte Wachstum der nominalen Schulden zu kompensieren. Die Schuldenquote dürfte deshalb weiter sinken und im Jahr 2014 noch 34,4% betragen (Grafik 2). Die Fremdkapitalquote stellt die Bruttoschulden gemäss der Definition des IWF in % des BIP dar. Sie umfasst mehr Bilanzpositionen als die Maastricht-Schuld und ist daher prinzipiell grösser als letztere. Die Fremdkapitalquote weist jedoch dank der hohen Überschüsse bis im Jahr 2008 einen ähnlichen Verlauf wie die Maastricht- Schuld auf und sinkt 2009 auf unter 50% des BIP (47,9%). Ihre prognostizierte Entwicklung verläuft ebenfalls ähnlich wie diejenige der Maastricht-Schuldenquote; die Fremdkapitalquote kann somit in den Folgejahren ebenfalls weiter reduziert werden. Sie fällt gemäss unserer Prognose bis 2014 um weitere 5,5 Prozentpunkte auf 42,4% des BIP. Eine vertiefte Betrachtung der beiden Kennzahlen zur Staatsverschuldung und ihre Abgrenzung folgen im Kapitel 2.2. Die Fiskalquote stellt die Steuereinnahmen und Sozialversicherungsabgaben im Verhältnis zum BIP dar. Die Fiskalquote des Gesamtstaates liegt seit dem Jahr 2000 relativ stabil bei rund 30% und geht gemäss den Prognosen der Finanzstatistik weiter 8/14

9 leicht zurück (siehe Grafik 3). Dabei zeigt sich nur 2009 ein temporärer Anstieg der Fiskalquote auf 30%. Zwar sinken die Fiskaleinnahmen wegen des konjunkturellen Abschwungs gegenüber den Vorjahren deutlich; wegen des starken Rückgangs des BIP im Jahr 2009 steigt das Verhältnis zwischen Fiskaleinnahmen und BIP dennoch an. Zudem reagieren die Fiskaleinnahmen insbesondere beim Bund und den Sozialversicherungen tendenziell mit einer gewissen Verzögerung auf den wirtschaftlichen Rückgang. Daher folgt der konjunkturell bedingte Ausfall von Fiskaleinnahmen erst 2010 bei allen öffentlichen Haushalten. Damit verbunden ist eine Reduktion der Fiskalquote um insgesamt über 1,1 Prozentpunkte. Ab 2011 steigen die Fiskaleinnahmen in Franken wieder sanft an. Bedingt durch das höhere Wachstum des BIP folgt jedoch ein weiterer Rückgang der Quoten auf allen Staatsebenen auf total 28,5%. Die Staatsquote entspricht den gesamten Ausgaben der öffentlichen Haushalte in Prozent des BIP. Auch die Entwicklung dieser Kennzahl kann von Veränderungen in der konjunkturellen Lage mitunter stark beeinflusst werden. So konnte die Quote gerade aufgrund der sehr guten Wirtschaftslage der vergangenen Jahre stark reduziert werden (siehe Grafik 3). Andererseits ist die Entwicklung im Jahr 2009 unter anderem auf die schlechte wirtschaftliche Lage zurückzuführen, indem neben dem Rückgang des BIP konjunkturelle Stabilisierungsmassnahmen der Kantone und Gemeinden für eine starke Zunahme der Staatsquote um 2,1 Prozentpunkte auf 34,6% sorgten. Die Staatsquote steigt bis 2011 sogar auf 34,9%, danach werden die Staatsausgaben in % des BIP dank der sich erholenden Wirtschaft wieder sinken und 2014 voraussichtlich noch 33,3% betragen. Grafik 3: Fiskalquote und Staatsquote der öffentlichen Haushalte , in % des BIP 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% Staatsquote Fiskalquote 9/14

10 2.2 Abgrenzung der Bruttoschulden und des Fremdkapitals Eine wichtige finanzpolitische Steuerungsgrösse ist die Bruttoschuldenquote der öffentlichen Haushalte. Diese wird im FS-Modell gemäss den Maastricht-Kriterien berechnet. Im GFS-Modell jedoch stellen das Fremdkapital und der Anteil des Fremdkapitals am BIP gemäss der Definition des IWF die wichtigere Grösse dar. Um die methodischen Grundlagen und die Unterschiede dieser beiden Kennzahlen näher zu bringen, werden sie in diesem Kapitel vertieft. Grafik 4 vergleicht die beiden Kennzahlen von 1990 bis Da die Bruttoschuld ein Bestandteil des Fremdkapitals ist, liegt die Fremdkapitalquote immer höher als die Bruttoschuldenquote. Nach der Definition der Bruttoschuldenquote gemäss den Maastricht-Kriterien umfasst der Schuldenstand des Staates nur die Verbindlichkeiten von Bargeld und Einlagen, Schuldtiteln und Krediten. Nicht enthalten sind unter anderem die Rückstellungen und transitorische Passiva. Die Bewertung erfolgt zu Nominalwerten. Die internationalen Standards des IWF fokussieren dagegen auf die Fremdkapitalquote, welche zum Beispiel auch in den Statistiken der OECD eine zentrale Grösse darstellt. Das Fremdkapital setzt sich dabei aus nahezu allen Positionen der Passiven der Bilanz zusammen. Das heisst, zu den Positionen der Maastricht-Schuld kommen die Ansprüche der Versicherungen und Pensionskassen sowie sonstige Verpflichtungen (inkl. transitorische Passiva) hinzu. Aktien und andere Anteilsrechte (von öffentlichen Unternehmen) sowie Finanzderivate werden jedoch auch in der Fremdkapitalquote nicht dazugerechnet. Die IWF-Standards fordern zudem die Bewertung der Verpflichtungen nach ihrem Marktwert. Insbesondere Obligationen und andere auf Märkten gehandelte Schuldpapiere erreichen dadurch in den vergangenen Jahren einen im Vergleich zum Nominalwert höheren Bestand. 10/14

11 Grafik 4: Schuldenquote nach Maastricht und Fremdkapitalquote der öffentlichen Haushalte nach GFSM2001; , in % des BIP 80% in % des BIP 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% IWF-Schuld Maastricht-Schuld 3. Abgrenzung der Finanzstatistik von den Staatsrechnungen Die nachfolgenden Ausführungen legen die Unterschiede zwischen den Publikationen der Finanzstatistik und den eigenen Staatsrechnungen der öffentlichen Haushalte dar. Entsprechende Abweichungen können bei allen Teilsektoren des Sektors Staat (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) auftreten. Sie entstehen hauptsächlich aufgrund von konzeptionellen Unterschieden in Bezug auf den Konsolidierungskreis, d.h. der so genannten Sektorisierung der Finanzstatistik. In der Finanzstatistik werden die Einheiten, die in den Sektor Staat integriert werden, nach den Kriterien des Europäischen Systems der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (ESVG95) bestimmt. So werden neben den Stammhäusern des Bundes, der Kantone, der Gemeinden und der Sozialversicherungen auch alle weiteren Einheiten erhoben, welche diese Kriterien erfüllen. In der Finanzstatistik gehören sämtliche Einheiten zum Sektor Staat, die eigenständige Institutionen unter staatlicher Kontrolle sind und entweder: Steuern erheben, Einkommen und Vermögen umverteilen oder weniger als 50% ihrer Produktionskosten über den Markt erwirtschaften. Institutionen, die diese Kriterien nicht erfüllen, werden nicht erfasst oder aus den Staatsrechnungen ausgegliedert. Öffentliche Unternehmungen wie zum Beispiel Spitäler, Elektrizitäts-, Gas- und Fernheizwerke, Verkehrsbetriebe, Wasserwerke, 11/14

12 Kehrichtverbrennungsanlagen und Antennenanlagen, welche über 50% ihrer Produktionskosten über den Verkauf von Gütern und Dienstleistungen oder durch Gebühren decken, zählen deshalb nicht zum Sektor Staat. Ebenfalls nicht zum Sektor Staat gehören staatliche Finanzinstitute und Finanzdienstleister wie z.b. die Nationalbank, die Kantonalbanken oder die öffentlichen Pensionskassen. Sie werden zum Sektor der finanziellen Kapitalgesellschaften gezählt. 3.1 Differenzen zur Staatsrechnung am Beispiel des Bundes Die nachfolgenden Ausführungen zeigen als Beispiel zu den theoretischen Grundlagen des vorangehenden Kapitels die Unterschiede zwischen der Staatsrechnung gemäss Finanzberichterstattung des Bundes und der Finanzstatistik detailliert auf. Der Teilsektor Bund umfasst gemäss Finanzstatistik das Stammhaus Bund sowie diejenigen Sonderrechnungen, welche zwar in der Finanzberichterstattung des Bundes ausgewiesen, aber nicht mit dem Stammhaus konsolidiert werden (ETH-Bereich, Eidg. Alkoholverwaltung, Infrastrukturfonds, FinÖV-Fonds zur Finanzierung von Eisenbahngrossprojekten). Dazu kommen dezentrale Einheiten, welche gemäss den genannten Kriterien des ESVG95 zu mehr als 50% durch den Bund finanziert werden (Schweizerischer Nationalfonds, Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung, Stiftung Pro Helvetia, Schweiz Tourismus). Demgegenüber finanzieren sich die FINMA und ihre Vorgängerinnen hauptsächlich durch Gebühren und Aufsichtsabgaben der Beaufsichtigten und werden deshalb nicht erfasst bzw. im Jahr 2008 aus der Staatsrechnung ausgebucht. Ab 2009 ist die FINMA auch kein Bestandteil der Staatsrechnung des Bundes mehr. Ebenfalls zu berücksichtigen sind die Unterschiede zwischen dem nationalen FS- Modell und dem internationalen GFS-Modell. Sie entstehen hauptsächlich durch die unterschiedliche Behandlung derjenigen Investitionen, welche im GFS-Modell als Bilanztransaktionen verbucht werden, oder durch die im GFS-Modell gesonderte Verbuchung von sonstigen wirtschaftlichen Strömen (siehe Kapitel 1). Tabelle 4 zeigt die Schritte von den Saldi der Staatsrechnung gemäss Finanzberichterstattung bis zu den Saldi gemäss GFS-Modell. 12/14

13 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Tabelle 4: Differenzen Bund: Finanzberichterstattung FS-Modell GFS-Modell, in Mio. CHF Finanzierungssaldo des Bundes Bund 1) Ordentlicher Saldo FBE 1'058-2'012-2'863-7'818-5'102-3'263-3'743-5' '352 3' '629-2'801-1' '534 4'127 7'296 2'721 + Ausserordentlicher Saldo FBE ' ' '121 1'350 3' '858 7'024 Saldo FBE 1'058-2'012-2'863-7'818-5'102-3'263-4'363-5' '640 4'552-1' '801-2'777 1'229 5'738 4'881-3'562 9'745 + Konsolidierung der Sonderrechnungen der Bundesrechnung 2) ' Konsolidierung der zusätzlichen Sonderrechnungen 3) Sonderfaktoren 4) -1'837-2'032-2'176-1'381-1'604-1'204-1' '674 0 Saldo FS '044-5'040-9'739-6'918-4'695-5'773-5' '257 3'786-1' '773-3' '410 4' '378 Bereinigung Saldo Bilanztransaktionen 5) '007 1' ' '065 1'160 1'405 1' '959-4'210 Bereinigung Saldo Sonstige Wirtschaftliche Ströme 5) Periodengerechte und übrige Abgrenzung 6) '758-1'743 Saldo GFS '529-4'614-6'738-5'274-4'604-5'118-3' '208 4' '613-2'306 1'428 6'241 5'050 5'458 3'126 1) in Mio. Franken 2) ETH, FinÖV, IF, EAV 3) Sonderrechnungen gemäss Finanzstatistik (FINMA, EHB, SNF, Pro Helvetia, Schweiz Tourismus) 4) : Einnahmenüberschuss PKB, 2008: Periodenabgrenzung Übergang NFA 5) im Saldo gemäss GFS nicht enthalten 6) nicht-finanzwirksame Buchungen (im GFS-Saldo enthalten), übrige Ertragsabgrenzung GFS 13/14

14 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Anhang: Datenherkunft Die Finanzstatistik basiert auf Erhebungen der Staatsrechnungen des Bundes, sämtlicher Kantone sowie der Jahresrechnungen von rund 800 Gemeinden. Städte und Kantonshauptorte werden vollständig erhoben, während für die übrigen Gemeinden auf Grund von zufälligen Stichproben pro Kanton Schätzungen und Hochrechnungen vorgenommen werden. Dazu kommen die öffentlichen Sozialversicherungen (AHV, IV, EO, ALV, Familienzulagen in der Landwirtschaft, Mutterschaftsversicherung Genf). Die zu den öffentlichen Haushalten zu zählenden Institutionen, die nicht in den Staats- und Gemeinderechnungen enthalten sind, werden der Vergleichbarkeit und Vollständigkeit halber in die Statistik integriert. Öffentliche Unternehmen, welche in den Staats- und Gemeinderechnungen konsolidiert sind, werden hingegen ausgebucht (vgl. Kapitel 3). Aus diesen Gründen stimmen die Auswertungen der Finanzstatistik nicht notwendigerweise mit den publizierten Rechnungen des Bundes, der Kantone, der Gemeinden oder der öffentlichen Sozialversicherungen überein. Aufgrund des grossen Erhebungs- und Harmonisierungsaufwands liegen die definitiven Resultate eines Rechnungsjahres jeweils mit einer Verzögerung von rund eineinhalb Jahren vor. Mit Hilfe von Schätzungen sind jedoch auch aktuellere Aussagen und Prognosen für den gesamten Staatssektor und die einzelnen Teilsektoren möglich (vgl. Tabelle 5). Sie sind aber mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren. Aktualisierte Zeitreihen ab 1990 werden am im Internet publiziert; der Jahresbericht wird Anfang Oktober in gedruckter und elektronischer Version vorliegen. Sämtliche Datentabellen sind zudem im Internet abrufbar 1. Tabelle 5: Verfügbarkeit der Daten der Finanzstatistik, August 2010 Teilsektor bis Bund Rechnung Rechnung Hochrechnung Finanzpläne Kantone Rechnung Schätzung Schätzung Schätzung Städte und Kantonshauptorte Rechnung Schätzung Schätzung Schätzung Gemeinden insgesamt Rechnung Schätzung Schätzung Schätzung Sozialversicherungen Rechnung Rechnung Budget Finanzpläne Sektor Staat Rechnung Schätzung Schätzung Schätzung Auskunft: Roland Fischer, Leiter Sektion Finanzstatistik, Eidg. Finanzverwaltung, , Datenbestellungen: , /14